農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問題及完善的措施

孔令仙

(安徽經(jīng)濟管理干部學院 社會與公共管理系， 安徽 合肥 230059)

摘要：農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的不完整導致其功用并未有效發(fā)揮。為維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的利益，需要修改法律，賦予農(nóng)民集體完整的產(chǎn)權(quán)，享有與國有土地同等權(quán)利，允許集體建設(shè)用地入市，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化成果，通過統(tǒng)一的土地市場實現(xiàn)對集體建設(shè)用地資源配置的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；問題；措施

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2015)01-0026-03

Abstract：Incomplete land property leads to the inefficiency in the use of rural collective constructive land.To safeguard the interests of the rural collective economic organizations and farmers,it is essential to modify the law,granting farmers complete property right equal with the state-owned land,and allowing the collective constructive land into the market to help the farmers enjoy the achievements of urbanization,and through a unified land market to achieve the resource allocation optimization of the collective constructive land.

收稿日期：2014-12-11

基金項目：安徽省法學會資助項目“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地利用問題法律研究”(201301)；安徽經(jīng)濟管理干部學院科研團隊項目“安徽新型城鎮(zhèn)化法治建設(shè)研究”(YJKT1417T03PY)。

作者簡介：孔令仙，1977年生，女，安徽廬江人，講師，研究方向：經(jīng)濟法學。

The Problems and Perfecting Measures in the Use of Rural Collective Constructive Land

KONG Ling-xian

(DepartmentofSocialandPublicManagement,AnhuiEconomicManagementCadreInstitute,Hefei,Anhui230059)

Key words：collective constructive land;problem;measures

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確立了全面深化改革的精神，決定對農(nóng)村集體土地進行改革，提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。新農(nóng)村建設(shè)目標的實現(xiàn)與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的構(gòu)建，依賴于集體建設(shè)用地制度的改革，集體建設(shè)用地制度改革已成為當前一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務。加快推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在訴求[1]。建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建農(nóng)村和諧社會目標的實現(xiàn)，是當前農(nóng)村土地制度改革的緊要任務。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用中存在的問題

現(xiàn)行集體建設(shè)用地制度犧牲了農(nóng)村和農(nóng)民的利益，農(nóng)民集體在建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益難以得到保障。

(一)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不完整，損害了農(nóng)民的權(quán)益

1.以征收為主的利用方式，忽視農(nóng)民的土地收益權(quán)。法律規(guī)定集體建設(shè)用地屬于村農(nóng)民集體所有，但法律并未界定農(nóng)民集體的內(nèi)涵，實踐中出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民小組或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織三級所有的格局，導致集體土地所有權(quán)主體虛位。并且規(guī)定建設(shè)使用農(nóng)民集體的土地只包括三種情形：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)。除符合土地利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形導致土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制，只能通過征收的方式用于城鎮(zhèn)建設(shè)，不能自由進入土地市場，導致集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)殘缺。征收的唯一依據(jù)是公共利益的需要，卻未界定公共利益范圍，為政府發(fā)動征收權(quán)，任意征地提供了便利，出現(xiàn)強征強拆等違法、違規(guī)現(xiàn)象。土地征收補償機制和分配機制不完善，征地程序缺乏透明度和協(xié)商機制，按照被征收土地的原用途對失地農(nóng)民采取一次性的貨幣形式補償，缺乏對農(nóng)民利益的保障，政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲利者，農(nóng)民個人獲益很少，嚴重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，引發(fā)尖銳的社會矛盾[2]。今年10月昆明富有村發(fā)生致8人死亡、云南晉寧縣出現(xiàn)30余輛公務車被打砸，27名公安民警受傷的暴力沖突事件，都源于征地拆遷事件，社會影響極壞。

2.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，違背了農(nóng)民的意愿。為緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供需矛盾，提高集體建設(shè)用地的利用效率，國土部推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，雖部分緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張狀態(tài)，但在增減掛鉤過程中地方政府追求的是城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，而不是農(nóng)民生活水平的改善。大規(guī)模開展拆村并居，擅自擴大試點范圍，強制村民搬遷，眾多的農(nóng)民“被上樓”。在掛鉤政策推行中，農(nóng)民的話語權(quán)有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題沒有發(fā)言權(quán)，安置房的建設(shè)很少考慮農(nóng)民生活的實際狀況，引起部分農(nóng)民的不滿。農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益基本跟農(nóng)民無關(guān)，絕大部分都歸屬于政府。增減掛鉤也沒有突破城鄉(xiāng)二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農(nóng)民仍處于弱勢地位，2010年底增減掛鉤政策進入清理階段。

(二)集體建設(shè)用地缺乏科學規(guī)劃，土地利用率低

隨著城鎮(zhèn)化的推行，農(nóng)村人口不斷減少，由于法律對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，導致城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭占地的雙擴現(xiàn)象，出現(xiàn)建設(shè)用地緊張與浪費并存的局面。

1.規(guī)劃的缺失，集體建設(shè)用地的利用空間受限。農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有規(guī)劃或者對規(guī)劃執(zhí)行不力，農(nóng)村建設(shè)用地基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的約束與管理機制，缺乏必要的監(jiān)督和指導，亂圈亂占宅基地的現(xiàn)象時有發(fā)生，很多村莊選址不符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)無序，布局分散零亂，環(huán)境臟亂差。規(guī)劃、土地、城管等部門在對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，因無宅基地退出機制，一戶多宅現(xiàn)象普遍存在，難以治理。大部分農(nóng)村地區(qū)的集體建設(shè)用地規(guī)劃實際上處于放任自流的狀態(tài)，導致大量非法用地的產(chǎn)生，造成管理無序的局面，集體建設(shè)用地的發(fā)展空間受限，制約了新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.集體建設(shè)用地利用粗放，浪費嚴重。農(nóng)民宅基地無償取得并且缺少監(jiān)督和制約，一戶一宅的制度在農(nóng)村難以落實，進城人口占用的宅基地并沒有退出，重新選址和進城的村民都保留原有的宅基地，導致一戶多宅的現(xiàn)象。進城農(nóng)民在城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩頭擠占建設(shè)用地，出現(xiàn)農(nóng)村人口在減少，農(nóng)村居民點用地不減反增的現(xiàn)象。由于農(nóng)村宅基地缺少相應的配套措施，缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農(nóng)村均存在人均建設(shè)用地超標、多宅、空心村、用地粗放等問題。農(nóng)村土地大量閑置，農(nóng)村空閑住宅達到10%至15%，閑置規(guī)模相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3，土地資源浪費嚴重[3]。大量閑置建設(shè)用地不能盤活利用，宅基地的交換價值無法實現(xiàn)，降低了農(nóng)村土地的利用效率。既增加了城市建設(shè)用地的緊張狀態(tài)，又在農(nóng)村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。

(三)集體建設(shè)用地“隱形交易”大量存在，擾亂了公開土地市場的交易秩序

法律雖禁止集體建設(shè)用地入市，但隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來越大，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值逐漸凸顯。在利益的驅(qū)動下，大量集體建設(shè)用地自發(fā)流入“黑市”，私下交易普遍存在：首先是農(nóng)民個體，將自建自用住宅轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進行流轉(zhuǎn)，突破了原有的使用范圍，導致不受法律保護的小產(chǎn)權(quán)房大量存在，給流轉(zhuǎn)雙方交易安全帶來隱患。其次是農(nóng)村集體，將集體土地使用權(quán)通過聯(lián)營、出售、股份制、出租等各種形式進入地下交易市場，變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，導致集體建設(shè)用地隱形交易市場大量存在，沖擊了國有土地交易市場。第三是地方政府，為了發(fā)展地方經(jīng)濟、增加GDP，鼓勵利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)園區(qū)，大力招商引資，背離了現(xiàn)行的法律法規(guī)。巨大的增值空間驅(qū)使著集體建設(shè)用地使用權(quán)頻繁地進入“黑市”流轉(zhuǎn)，給土地法律制度帶來嚴重挑戰(zhàn)，集體建設(shè)用地隱形市場活躍，造成土地利用混亂和交易秩序混亂，影響了土地利用總體規(guī)劃的有效實施，削弱了政府對建設(shè)用地總量的控制，干擾了公開土地市場的交易秩序[4]。

二、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地利用的措施

進一步貫徹黨的十八屆三中全會關(guān)于深化改革的精神，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，允許集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置。

(一)科學制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，促進集體建設(shè)用地合理布局

1.完善土地利用規(guī)劃，堅持以規(guī)劃控制為前提。加強土地規(guī)劃用途管制，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、村級土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村莊整治規(guī)劃，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控功能。首先是規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地，統(tǒng)籌改造村莊道路交通、農(nóng)田水利、園林綠化、供水供電、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等生產(chǎn)生活和公共服務設(shè)施。整治村莊環(huán)境、改變村容村貌，確保土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施。其次是加大對宅基地的管理，實現(xiàn)農(nóng)村居民點建設(shè)用地的有效整合與規(guī)范。根據(jù)農(nóng)村人口確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，引導農(nóng)村居民點由零亂分散變?yōu)榧杏行?，促進自然村落適度撤并，確保農(nóng)民新建住宅按照規(guī)劃、計劃使用土地。再次是推行占一補一工程，開發(fā)和利用廢棄、閑置的土地，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發(fā)生，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的集約化利用，減少對耕地的擠占，逐步清理空心村[5]。對集體建設(shè)用地進行規(guī)劃和整合，結(jié)束集體建設(shè)用地無序和混亂的狀態(tài)，實行土地利用規(guī)劃法制化，節(jié)約大量的集體建設(shè)用地。

2.設(shè)立宅基地退出機制和有償使用制度，嚴格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標準。賦予農(nóng)民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權(quán)能，允許出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、置換、繼承等方式流轉(zhuǎn)宅基地，促進宅基地的商品化。弱化宅基地的社會保障功能，將農(nóng)民的社會保障與宅基地分離，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，減少農(nóng)民對土地的依賴。建立宅基地使用權(quán)收回、退回和置換機制，盤活和復墾空閑宅基地，對退出宅基地的農(nóng)戶給予補償和獎勵，對地上農(nóng)房給予合理的經(jīng)濟補償，對積極復墾宅基地的農(nóng)戶給以土地復墾、整理補助費，激勵農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。堅持一戶一宅和面積限制的原則，嚴格執(zhí)行宅基地使用權(quán)面積標準，引導農(nóng)民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內(nèi)，農(nóng)民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關(guān)系決定，通過征收宅基地使用費，推動一戶多宅和超標準占地等問題的最終解決。農(nóng)民一旦將宅基地流轉(zhuǎn)，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉(zhuǎn)讓、出租的方式取得宅基地。

(二)允許集體建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是一項復雜的工程，需要建立相應的土地制度，系統(tǒng)解決法律體系不完善、集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不清、政府職能的重新界定、流轉(zhuǎn)收益的合理分配等一系列問題。

1.完善法律法規(guī)，對集體建設(shè)用地確權(quán)登記，允許集體建設(shè)用地入市。一是修改憲法、土地管理法、物權(quán)法等法律，在法律上明確集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)是兩個平等的權(quán)利主體，明確集體土地的法律地位和權(quán)屬主體，將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)內(nèi)容納入土地管理法、物權(quán)法中，推進法律的完善。刪除土地管理法第43條關(guān)于建設(shè)用地一律申請使用國有土地的規(guī)定，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，允許集體土地在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下直接入市，改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場分割的狀態(tài)。二是完善與土地制度相關(guān)的配套法規(guī)，對各類用地進行控制，出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)和具體的集體建設(shè)用地入市的管理辦法，按照建立國有建設(shè)用地市場的規(guī)則，建立集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)制度，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、條件、形式和程序等作出具體規(guī)定，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地依法、規(guī)范流轉(zhuǎn)，保護農(nóng)村和農(nóng)民的利益。三是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)村房屋的確權(quán)登記發(fā)證制度。成立專門的登記機構(gòu)，開展集體所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，頒發(fā)具有法律效力的集體土地使用權(quán)證、宅基地使用權(quán)證及房屋所有權(quán)證，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對等和城鄉(xiāng)土地市場的對接，保障集體土地同權(quán)參與城鎮(zhèn)開發(fā)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供條件。

2.重新界定政府在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的職能，加強對農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的管理。因建設(shè)用地具有較強的不可逆性，要確保18億畝耕地紅線和國家的糧食安全，必須貫徹國家土地的宏觀調(diào)控政策，重新界定政府在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的職能，建立法治政府和服務型政府，發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)、交易中的指導作用。一是認真貫徹十八屆三中全會的精神，理順政府與市場的關(guān)系，政府退出土地交易市場，通過對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理，發(fā)揮市場在建設(shè)用地調(diào)配中的作用，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體，打破政府對土地一級市場的壟斷，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。二是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，改變政府單純追求掛鉤指標的做法，引導村民對土地綜合整治，將宅基地和建設(shè)用地整理所節(jié)約的土地復墾為耕地，實現(xiàn)耕地空間位置的置換，將置換所得的建設(shè)用地直接入市，政府通過稅費分享土地增值收益，減少政府對土地財政的依賴。三是建立政府對建設(shè)用地市場的監(jiān)測機制，加強對土地市場的監(jiān)督管理，為建設(shè)用地市場提供及時的信息，確保土地市場的公開透明，規(guī)范土地經(jīng)營行為，確保土地市場的良性運行。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，發(fā)揮市場在土地資源優(yōu)化配置中的決定性作用。集體建設(shè)用地平等入市，有助于擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有效地盤活農(nóng)村土地資源，有助于土地資源合理配置和有效利用，緩解嚴峻的城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾。一是明確集體建設(shè)用地入市的條件。對符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃的集體土地，在實施“占補平衡”后均可申請上市流轉(zhuǎn)。對符合條件的集體土地堅持有償使用和集約利用制度，最大限度發(fā)揮集體建設(shè)用地的效用。二是發(fā)揮公開市場對價格的形成作用，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面，成立專門的集體土地價格評估機構(gòu)，通過地價評估和基準地價制度確立上市的集體建設(shè)用地的市場價值，在統(tǒng)一規(guī)范的土地交易市場上招拍掛，杜絕集體建設(shè)用地的隱形市場的出現(xiàn)，真正實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)用地市場一體化建設(shè)。三是制定集體土地收益分配機制和稅收管理配套政策，合理分配集體土地增值收益，建議采取臺灣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非減半”制度，即農(nóng)民與政府各得一半地，農(nóng)民得到的地可開發(fā)、也可上市交易，但開發(fā)和交易都要繳稅，政府所得的地一半用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一半用于公益性事業(yè)建設(shè)，促進農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的合理分配[6]。解決國家和農(nóng)民在集體土地收益分配方面的問題，切實維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，讓城鄉(xiāng)居民共同分享城鎮(zhèn)化的成果。有利于新農(nóng)村建設(shè)，促進小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，集體建設(shè)用地的價值凸顯。由于法律的缺失，征收成為集體建設(shè)用地利用的主要方式，低價的補償造成集體土地收益分配制度嚴重失衡，大批的集體土地處于低效利用狀態(tài)，甚至出現(xiàn)了大量的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不僅與現(xiàn)行法律相沖突，還侵害集體的利益。修改現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策，完善集體建設(shè)用地利用制度，正視農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)，界定政府在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的指導和監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的建設(shè)用地市場，規(guī)范集體土地市場化運作，是提升集體建設(shè)用地利用效率的有效路徑。

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