● 濰坊市奎文區(qū)編辦

目前，各地正在積極推動(dòng)行政審批制度改革，其中，下放行政審批事項(xiàng)是一項(xiàng)重要內(nèi)容。在審批事項(xiàng)下放承接過程中，也出現(xiàn)了一些問題，制約審批制度改革的深入推進(jìn)。本文重點(diǎn)結(jié)合山東省濰坊市奎文區(qū)的情況，分析了承接上級(jí)下放行政審批事項(xiàng)過程中遇到的實(shí)際問題，并提出一些認(rèn)識(shí)和思考。

一、行政審批事項(xiàng)下放承接的基本情況

1.承接數(shù)量。2014年，奎文區(qū)分4次共承接上級(jí)下放行政審批事項(xiàng)129項(xiàng)，其中大項(xiàng)96項(xiàng)，小項(xiàng)129項(xiàng)；承接省級(jí)下放事項(xiàng)占33.3%，承接市級(jí)下放事項(xiàng)占66.7%。截至目前，奎文區(qū)共有行政審批事項(xiàng)432項(xiàng)，承接下放事項(xiàng)的數(shù)量占總數(shù)的比例為29.86%。

2.承接部門。下放承接共涉及區(qū)政府部門、單位22個(gè)，其中，承接下放事項(xiàng)較多的部門是發(fā)改局（20項(xiàng)）、衛(wèi)計(jì)局（17項(xiàng)）、經(jīng)信局（15項(xiàng)）、市場監(jiān)管局（15項(xiàng)）和商務(wù)局（13項(xiàng)）。上述部門承接下放事項(xiàng)總量占總數(shù)的62%。

3.產(chǎn)生辦件量。129項(xiàng)下放事項(xiàng)中有27項(xiàng)產(chǎn)生了辦件量，比例為20.9%，辦件量共計(jì)103829件。辦理數(shù)量最多的是市交警支隊(duì)奎文交警大隊(duì)承接的“所有準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證的換發(fā)、補(bǔ)發(fā)、審驗(yàn)、提交身體條件證明等”和“除進(jìn)口機(jī)動(dòng)車、危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車、校車、中型以上載客汽車、教練車外的其他類型機(jī)動(dòng)車的注冊(cè)登記、抵押登記、解除抵押登記、注銷登記”事項(xiàng)，辦件量分別是21472件和72250件，區(qū)直部門中市場監(jiān)管局和財(cái)政局承接的“組織機(jī)構(gòu)代碼登記”、“特種設(shè)備使用登記”、“戶外廣告登記”和“會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書申領(lǐng)”等審批事項(xiàng)產(chǎn)生辦件量較多，分別為4030件、3153件、600件和2000件，上述6項(xiàng)事項(xiàng)共產(chǎn)生辦件量103505件，占全部辦件量的99.69%。除上述事項(xiàng)外，辦件量超過100件的共有3項(xiàng)，分別是：“一級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)士執(zhí)業(yè)變更注冊(cè)”300項(xiàng)，“一級(jí)及以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)護(hù)士執(zhí)業(yè)延續(xù)注冊(cè)”228項(xiàng)，“木材運(yùn)輸許可”158項(xiàng)；辦件量在10件到100件之間的共6項(xiàng)；辦件量10件以下的共12項(xiàng)。

為確保下放審批事項(xiàng)承接到位，奎文區(qū)明確了下放事項(xiàng)的實(shí)施主體，提出了承接要求。在承接過程中，各部門加強(qiáng)與上級(jí)對(duì)口部門溝通協(xié)調(diào)，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，并依照規(guī)定納入?yún)^(qū)政務(wù)服務(wù)中心大廳辦理。審批事項(xiàng)的下放，方便了辦事企業(yè)和群眾，節(jié)約了辦理成本和時(shí)間。同時(shí)，完善了地方政府事權(quán)，審批權(quán)和監(jiān)督管理職責(zé)都集中在縣級(jí)政府部門，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，更好地加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

二、行政審批事項(xiàng)下放承接中存在的主要問題

（一）下放過程中存在的問題

1.下放事項(xiàng)含金量不高?？膮^(qū)承接的129項(xiàng)行政審批事項(xiàng)中，只有27項(xiàng)事項(xiàng)產(chǎn)生了辦件量，占下放總量的20.9%。一是重量不重質(zhì)。129項(xiàng)下放事項(xiàng)中有58個(gè)事項(xiàng)實(shí)際是子項(xiàng)，如衛(wèi)計(jì)部門的“一級(jí)以下醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記、校驗(yàn)、變更、注銷”事項(xiàng)，在下放過程中作為4個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行了下放。二是放權(quán)不徹底。下放事項(xiàng)中“非行政許可類審批事項(xiàng)”多，如商務(wù)部門下放的“對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)目審查”、住建部門下放的“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（四級(jí)、暫定）資質(zhì)”等審批事項(xiàng)設(shè)定依據(jù)都是省級(jí)政府部門文件，這些審批事項(xiàng)本已列入取消清理范圍，下放實(shí)際意義不大。三是審批權(quán)限小。下放事項(xiàng)中“許可類”事項(xiàng)少、“備案類”事項(xiàng)多。129項(xiàng)審批事項(xiàng)中“備案類”事項(xiàng)25項(xiàng)，占總數(shù)的1/6，而涉及資產(chǎn)投資和企業(yè)經(jīng)營的一些重大項(xiàng)目和重要事項(xiàng)的許可類審批權(quán)限仍集中在中央、省、市層級(jí)，縣級(jí)政府審批權(quán)較小。

2.下放過程不規(guī)范。一是部分下放事項(xiàng)不合理。下放了部分原本就由縣級(jí)部門實(shí)施的事項(xiàng)，且由于下放缺少法律法規(guī)規(guī)范，上級(jí)實(shí)際有權(quán)下放的事項(xiàng)較少，部分部門下放了下級(jí)部門依法有權(quán)實(shí)施的審批事項(xiàng)。比如，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，戶外廣告登記、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)許可、林木采伐許可、林木運(yùn)輸許可等審批事項(xiàng)由縣級(jí)以上政府部門負(fù)責(zé)審批，并且上述審批事項(xiàng)一直在縣級(jí)部門中實(shí)施，但在下放文件中仍作為下放事項(xiàng)，這無疑影響了下放的實(shí)際效果。二是放權(quán)形式不合理。比如地稅部門“1000萬元以上的企業(yè)所得稅稅收減免審批”、“計(jì)稅金額5000萬元以上（含）、不足10000萬元的契稅減免審批”和商務(wù)部門“設(shè)立舊機(jī)動(dòng)車鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)審批”等審批事項(xiàng)，都以“市直部門派人到區(qū)里辦理”的形式下放。這種下放形式并不是真正的下放，基層部門不可能承接到位。

3.部分下放事項(xiàng)不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要。一是存在與政策相背的情況。如省、市發(fā)改部門調(diào)整下放的“企業(yè)投資水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)”、“外商投資水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)”等事項(xiàng)，《山東省人民政府關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（山東省2014年本）的通知》（魯政發(fā)〔2014〕24號(hào)）中明確規(guī)定：“對(duì)于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶、輪胎、煉油等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的項(xiàng)目，按照國務(wù)院、省政府關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的意見要求，各級(jí)、各部門不得以任何名義和方式備案新增產(chǎn)能項(xiàng)目”，但上述事項(xiàng)卻作為放權(quán)事項(xiàng)下放。二是部分下放事項(xiàng)不符合地方實(shí)際。上級(jí)部門在下放過程中，下放了許多脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的審批事項(xiàng)，如奎文區(qū)作為濰坊市中心城區(qū)，已經(jīng)沒有了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)，而仍將鮮繭收購資格認(rèn)定、采礦權(quán)抵押備案、捕撈輔助船許可證核發(fā)等事項(xiàng)下放給奎文區(qū)，為了完成承接任務(wù)同時(shí)也為了節(jié)約辦事成本，基層部門只能采取“凍結(jié)”等方式應(yīng)對(duì)。

（二）承接過程中存在的問題

1.專業(yè)隊(duì)伍力量不足。在行政審批事項(xiàng)下放的過程中，下級(jí)政府的承接能力是能否承接到位的關(guān)鍵。目前，下級(jí)政府在承接過程中缺少專業(yè)人員，承接很被動(dòng)。例如，住建部門“建筑工程施工許可”審批權(quán)下放給區(qū)級(jí)政府，但人員卻未調(diào)整到位，導(dǎo)致區(qū)里缺乏相關(guān)專業(yè)人員而無法有效開展工作。再如，2014年省衛(wèi)計(jì)部門將涉水產(chǎn)品、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可工作下放給地市進(jìn)行審批，而市衛(wèi)計(jì)部門又將上述事項(xiàng)直接下放給縣市區(qū)實(shí)施。由于此類事項(xiàng)對(duì)衛(wèi)生管理知識(shí)水平要求高，基層部門缺乏專業(yè)人才，且對(duì)有關(guān)政策、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，難以有效操作實(shí)施。

2.基層部門工作量“超載”。隨著行政審批事項(xiàng)的不斷下放，基層政府承擔(dān)了更多的責(zé)任。一些大的部門的工作人員工作超負(fù)荷。比如，奎文區(qū)市場監(jiān)管局共有從事組織機(jī)構(gòu)代碼登記人員3人，而每年全區(qū)的組織機(jī)構(gòu)代碼登記事項(xiàng)辦件量在8000件以上，下放的“特種設(shè)備使用登記”事項(xiàng)的年人均辦件量也在1000件以上，這給審批事項(xiàng)辦理和事中事后監(jiān)管帶來了難度。

（三）上下級(jí)銜接過程中存在的問題

1.責(zé)任主體不明確。行政審批事項(xiàng)下放的責(zé)任主體不明確，部分上級(jí)部門對(duì)于下放的積極性和責(zé)任心不高，缺少對(duì)下級(jí)部門的業(yè)務(wù)性指導(dǎo)，只管下放，沒有及時(shí)對(duì)事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)、實(shí)施程序、申報(bào)材料及審批流程進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)；有的審批事項(xiàng)下放后，上下級(jí)之間溝通不暢，審批軟件和證件核發(fā)設(shè)備等資料遲遲不能落實(shí)到位，影響了下級(jí)承接落實(shí)。

2.上下級(jí)之間存在利益沖突。行政審批事項(xiàng)下放過程中，存在上級(jí)與下級(jí)爭利現(xiàn)象，比如，奎文國土分局承接的“土地權(quán)屬登記”事項(xiàng)，雖然在市政府的下放文件中明確此審批事項(xiàng)由縣級(jí)國土部門實(shí)施，但實(shí)際操作中，區(qū)里只負(fù)責(zé)申請(qǐng)材料的整理報(bào)送，審批權(quán)一直由市里實(shí)施。同時(shí)，上級(jí)為了規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)將大量責(zé)任事項(xiàng)下放給基層，例如，2015年市里將“特種設(shè)備使用登記”審批權(quán)限下放到區(qū)市場監(jiān)管局實(shí)施，此事項(xiàng)涉及鍋爐、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、大型游樂設(shè)施及壓力容器等高危特種設(shè)備，安全責(zé)任大，監(jiān)管困難。

三、進(jìn)一步深化改革的建議

1.繼續(xù)加大放權(quán)力度。上級(jí)政府及部門應(yīng)該下放的權(quán)力要切實(shí)放到位，特別是那些與基層群眾關(guān)系密切的審批事項(xiàng)，要下放到基層實(shí)施。同時(shí)，對(duì)下放的行政審批事項(xiàng)，要加強(qiáng)監(jiān)督力度，切實(shí)保證一個(gè)事項(xiàng)整體一次性全部下放到位，防止出現(xiàn)只下放初審權(quán)，上級(jí)保留終審權(quán)或者先放權(quán)再收權(quán)的情形。

2.在人力資源上給予基層更多傾斜。隨著行政審批事項(xiàng)下放等工作量的增加，基層實(shí)際工作中人員力量不足問題日益突出，建議根據(jù)下放行政審批事項(xiàng)的比例調(diào)整相應(yīng)編制到基層，特別是充實(shí)食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)控等部門的人員力量。加強(qiáng)對(duì)基層政府工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和指導(dǎo)，確保下放事項(xiàng)“放得下、接得住”。

3.明確責(zé)任主體。建議明確政府業(yè)務(wù)部門為審批事項(xiàng)下放承接的第一責(zé)任人，確保審批事項(xiàng)下放徹底、承接到位。同時(shí)，加強(qiáng)上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)，下放時(shí)要同時(shí)公布下放事項(xiàng)的辦理權(quán)限、設(shè)立依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限、辦理程序等內(nèi)容，確保各地方承接后辦理該事項(xiàng)的條件、時(shí)限等方面一致。

4.盡快建立行政審批事項(xiàng)下放和承接制度，明確行政審批事項(xiàng)的下放和承接范圍。一是根據(jù)“誰立法誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)準(zhǔn)備下放的行政審批項(xiàng)目，提交立法機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查和有效性評(píng)估。二是行政審批事項(xiàng)下放時(shí)，要對(duì)下級(jí)政府是否具備相關(guān)審查條件和后續(xù)監(jiān)管能力進(jìn)行評(píng)估。三是加強(qiáng)制度規(guī)范，對(duì)下放的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式以及承接的方式、時(shí)限等做出明確規(guī)定。

5.按照權(quán)責(zé)一致的要求，進(jìn)一步明確市、縣在行政審批權(quán)下放后的監(jiān)管責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。市、縣兩級(jí)部門之間應(yīng)完善信息共享機(jī)制，及時(shí)溝通審批信息，同步更新審批數(shù)據(jù)，避免因信息不暢帶來的監(jiān)管真空。建立監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既要整合業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管力量，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，又要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等政府專門機(jī)關(guān)以及人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和新聞媒體、群眾的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

▲ 濰坊市奎文城區(qū)全貌