詹復(fù)亮

（最高人民檢察院，北京 100726）

腐敗是一種古老的全球性政治毒瘤，也是社會矛盾的現(xiàn)實反映和執(zhí)政的大敵，古今中外概莫能外。中國歷史上因為統(tǒng)治集團嚴(yán)重腐敗導(dǎo)致人亡政息的例子比比皆是，當(dāng)今世界上由于執(zhí)政黨腐化墮落、嚴(yán)重脫離群眾導(dǎo)致失去政權(quán)的例子也不勝枚舉①。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央以堅決的態(tài)度重拳反腐，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，不斷加大反腐敗力度，取得舉世矚目的明顯成效，極大地鼓舞和凝聚了人心，深得全黨全國人民的堅決擁護和國內(nèi)外輿論的普遍贊譽。但從當(dāng)前看，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。要科學(xué)有效地遏制腐敗蔓延勢頭，就需重視研究推進治理腐敗體系和治理能力建設(shè)，整合治理資源，提升對腐敗源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理的科學(xué)化水平，增強治理合力和治理效果。

一、治理腐敗體系要素分析

（一）治理腐敗體系基本含義

治理是現(xiàn)代社會管理的一種理念和模式，自20世紀(jì)90年代在全球迅速興起。從內(nèi)涵上講，現(xiàn)代治理包含共管、共治之義，既強調(diào)公共事務(wù)管理中政府的作用，更強調(diào)公眾參與和各方合作，不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管制等理念、機制和模式。提出治理腐敗體系這一概念，是對現(xiàn)代治理理論的借鑒并用于指導(dǎo)反腐敗的理論和實踐。按照現(xiàn)代治理基本原理，所謂治理腐敗體系，是指從國家戰(zhàn)略、頂層設(shè)計和整體謀劃等層面統(tǒng)籌謀劃，為有效懲治、遏制和防范腐敗，針對腐敗滋生蔓延的特點和規(guī)律，充分動員社會各方面力量，科學(xué)整合懲治、教育、預(yù)防各種手段，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、文化等各種治理資源，完善治理體系，提升治理能力，增強治理效果，實現(xiàn)治理腐敗目標(biāo)和任務(wù)的方針、政策、措施等總和。從其功能和作用而言，科學(xué)有效地治理腐敗，有利于國家治理體系的現(xiàn)代性生成。而國家治理體系的建設(shè)和發(fā)展，又為治理腐敗提供資源和動力，并決定著治理腐敗的實際效果及治理腐敗體系的有效性。從這個意義講，治理腐敗與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是相互聯(lián)系、相輔相成的，治理腐敗體系是國家治理體系的重要組成部分，治理腐敗的成效以及治理腐敗體系的建設(shè)和完善，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。

（二）治理腐敗體系基本要素

根據(jù)現(xiàn)代治理理論，結(jié)合反腐敗的特點和規(guī)律，治理腐敗體系通常包含以下基本要素：

1.治理腐敗目標(biāo)體系

治理腐敗的目標(biāo)，簡言之，就是指通過治理腐敗體系的運行及其功能發(fā)揮所要實現(xiàn)的價值追求和預(yù)期結(jié)果。治理腐敗目標(biāo)體系，是指治理腐敗目標(biāo)的集合或者目標(biāo)集群，具有層次性、階段性、針對性②。從治理腐敗目標(biāo)體系的層次講，主要包括以下方面：一是長遠目標(biāo)。就是圍繞在“不敢腐、不能腐、不想腐”上取得壓倒性勝利③，最終使得腐敗分子徹底收斂、收手、收心，重構(gòu)政治生態(tài)，實現(xiàn)廉潔政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明。二是中期目標(biāo)。就是圍繞將腐敗問題控制在社會、人民群眾和政府可以容忍的程度內(nèi)，并逐步減少直至有效遏制，使得群體性腐敗基本遏制、個體性腐敗有效遏制，腐敗分子基本做到收斂、收手、收心，為最終取得治理腐敗壓倒性勝利打下基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。三是近期目標(biāo)。就是圍繞營造強力反腐的高壓態(tài)勢，形成強大震懾效應(yīng)，使得腐敗分子知道收斂、收手、收心，實現(xiàn)減少腐敗存量、遏制腐敗增量的直接目標(biāo)。以上三個層面處于不同階段、針對不同任務(wù)的治理腐敗目標(biāo)，相互聯(lián)系、相互銜接、相互作用和相互遞進，形成一個有機的治理腐敗目標(biāo)體系，為提升治理腐敗有效性提供方向、策略和動力。

2.治理腐敗總體規(guī)劃體系

治理腐敗體系能否良好運行并取得實效，離不開科學(xué)合理的統(tǒng)籌布局，特別是從宏觀上進行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃。從治理有效性的角度講，推進治理腐敗總體規(guī)劃體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)著眼于反腐敗全局，明確治理腐敗的底線思維、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略力量和戰(zhàn)略措施部署，積極吸收經(jīng)濟的、政治的、科技的、文化的以及社會建設(shè)發(fā)展等最新成果，科學(xué)分析腐敗行為的生成機理，合理研判腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延規(guī)律和特點，通過科學(xué)的、全面的、系統(tǒng)的整合治理腐敗資源，制定科學(xué)的治理腐敗指導(dǎo)思想、基本原則、方向重點、措施要求及有力的技術(shù)基礎(chǔ)支持和戰(zhàn)略保障，為最終實現(xiàn)治理腐敗目標(biāo)服務(wù)。

3.治理腐敗措施體系

治理腐敗體系功能和作用的積極發(fā)揮，具體治理措施的科學(xué)選擇和有效執(zhí)行至關(guān)重要。實踐表明，要取得治理腐敗的成功并富有成效，就必須采取科學(xué)的具有針對性和可操作性的治理措施，并建立相互聯(lián)系和有機銜接的措施體系。這既是治理腐敗體系的微觀要素，也是保證治理腐敗體系正常運行、充分發(fā)揮功能和作用的重要戰(zhàn)略支點。需要進一步指出的是，由于腐敗現(xiàn)象不斷蔓延和演化，治理腐敗的具體措施也應(yīng)與時俱進、應(yīng)時而變，在積極落實治理腐敗總體規(guī)劃的同時，針對不同歷史階段經(jīng)濟、政治、社會及科學(xué)技術(shù)發(fā)展變化等實際，以及腐敗滋生蔓延的階段性特點，按照切實可行的要求及時調(diào)整具體的治理措施和策略，確保治理措施的有效性和治理腐敗目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）治理腐敗體系基本特點

治理腐敗體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容，也是治理腐敗的思維、方式、措施等各要素現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，在治理腐敗戰(zhàn)略實踐和戰(zhàn)術(shù)運用過程中處于戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、根本性的地位，事關(guān)治理腐敗的成敗乃至黨和國家的生死存亡。從性質(zhì)和功能講，治理腐敗體系屬于一種高度復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，其主要特點體現(xiàn)在以下方面：

1.政治性

治理腐敗體系是執(zhí)政黨從黨和國家的根本利益出發(fā)，為提升治國理政水平、鞏固執(zhí)政地位、實現(xiàn)良治善治，以國家意志制定實施的治理腐敗思路、措施、方式等集合，包含了運用國家力量壓縮腐敗問題生成空間、消除滋生腐敗土壤和條件的治理策略、措施、途徑，屬于政治的產(chǎn)物，是為政治服務(wù)的，體現(xiàn)一國與腐敗作斗爭的路線、方針和政策，具有鮮明的政治特性。

2.全局性

治理腐敗體系作為國家治理體系的一部分，是相對獨立、自成一體的，在空間、時間、結(jié)構(gòu)、效果等方面體現(xiàn)出鮮明的全局特性。具體地說，從空間上講，腐敗治理體系的運行和功能發(fā)揮，涵蓋了黨和國家事業(yè)建設(shè)發(fā)展各領(lǐng)域；從時間上講，腐敗治理體系的運行和功能發(fā)揮，貫穿于黨和國家反腐敗的各個階段以及全面推進依法治國的全過程；從結(jié)構(gòu)和效果講，各種具體機制制度有機融入治理腐敗體系的建設(shè)和運行之中，從而取得治理整體功能大于具體機制制度運用簡單相加的實際效果。

3.應(yīng)時性

治理腐敗體系運行是一個動態(tài)的過程，主要包含治理理念的養(yǎng)成、治理職權(quán)的配置、治理制度的執(zhí)行以及治理效果的評估、反饋和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。這些具體的治理要素在治理腐敗體系運行過程中，將會產(chǎn)生不同的效果，呈現(xiàn)出明顯的應(yīng)時性特征。換言之，在不同的歷史階段和歷史條件下，治理腐敗的任務(wù)、對象、重點和要求等都有所不同，以致治理腐敗的側(cè)重點、措施、策略和方法等也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整，即治理腐敗體系運行結(jié)果將會直接帶來對其體系自身的修正，使治理腐敗體系的運行作用于治理實踐，治理實踐反過來對治理腐敗體系進行反饋修正。

二、治理腐敗體系及運行的原則、重點與調(diào)控

治理腐敗體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)注入以人為本、多元治理、民眾參與、法治思維和法治方式等現(xiàn)代治理元素。在完成構(gòu)建并促其健康運行過程中，應(yīng)正確把握原則、重點和調(diào)控措施，提升治理腐敗思路、措施、方式的科學(xué)化、民主化、法治化和人性化水平。

（一）治理腐敗體系運行的原則

所謂治理腐敗體系運行的原則，是指圍繞治理目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)，推動治理腐敗體系各要素積極發(fā)揮功用、完成治理腐敗體系使命所必須遵循的基本準(zhǔn)則。從治理實踐和要求講，治理腐敗體系有序運行應(yīng)遵循以下原則：

1.系統(tǒng)治理原則

治理腐敗是一項系統(tǒng)工程，需要科學(xué)運用行政、經(jīng)濟、法律、文化、社會等各種資源，而不能單打一。這要求在研究治理腐敗的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略力量和戰(zhàn)略措施等各戰(zhàn)略要素時，應(yīng)做到系統(tǒng)思考、科學(xué)統(tǒng)籌，既增強全局意識、協(xié)同意識，又注意區(qū)分層次、分類指導(dǎo)，還應(yīng)把握力度和節(jié)奏，加強治理措施之間的銜接與配套，防止畸重畸輕、顧此失彼。

2.多元治理原則

治理腐敗，不僅需要黨和政府態(tài)度鮮明、決心堅定、措施有力，而且應(yīng)當(dāng)調(diào)動人民群眾以及全社會的積極性，拓寬人民群眾參與以及社會各階層參與的渠道，構(gòu)建政黨、政府、社會和人民群眾等主體多元、途徑多樣的立體治理格局，進一步整合治理資源，不斷強化治理合力，確保取得治理成效。

3.法治治理原則

法治是治國理政的基本方式，依法反腐是反腐敗斗爭健康深入發(fā)展的重要保證。在構(gòu)建和完善治理腐敗體系的進程中，應(yīng)當(dāng)認真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“善于運用法治思維和法治方式反對腐敗”的重要指示精神④，按照全面推進依法治國的新要求，進一步強化法治意識，堅定法治信仰，踐行法治原則，更加注重發(fā)揮法治在治理腐敗中的重要作用，科學(xué)界定和規(guī)范治理腐敗的權(quán)限，統(tǒng)籌運用各種治理資源，形成工作合力，依法深入查辦腐敗案件，實行優(yōu)質(zhì)、高效、協(xié)同治理，增強治理效果。

4.謙抑治理原則

這里強調(diào)謙抑性，絕不是寬容腐敗，而是針對治理手段特別是刑罰措施的運用而言，應(yīng)當(dāng)注重源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，不局限于單打一，協(xié)調(diào)推動實現(xiàn)根本遏制腐敗的治理目標(biāo)。治理實踐表明，治理腐敗有一定的規(guī)律可循，應(yīng)當(dāng)重視加強政治、經(jīng)濟、行政、司法以及道德教化、文化引領(lǐng)和制度防范等各種治理要素的有機結(jié)合和綜合運用⑤。從長遠看，應(yīng)當(dāng)堅持依法治國和依德治國相結(jié)合，充分發(fā)揮各種治理資源的懲治、教育、預(yù)防等功能和作用，而不僅僅囿于刑事追究⑥。但從當(dāng)前看，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，腐敗活動減少了但并沒有絕跡，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重，需要保持戰(zhàn)略定力，按照以治標(biāo)為主、為治本贏得時間的戰(zhàn)略要求，堅持零容忍的態(tài)度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴(yán)厲懲處的尺度不松，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，發(fā)現(xiàn)多少查處多少，形成強大震懾，堅決遏制腐敗滋生蔓延勢頭。

（二）治理腐敗體系構(gòu)建的重點

權(quán)力不受監(jiān)督必然腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。這條鐵律告訴人們，科學(xué)有效地治理腐敗，其邏輯起點在于公共權(quán)力，根本途徑是防止權(quán)力被濫用。這就要求我們在構(gòu)建和完善治理腐敗體系的過程中，應(yīng)當(dāng)圍繞“把權(quán)力關(guān)進制度籠子里”的總要求⑦，重點抓住以下環(huán)節(jié)和方面：

1.建立權(quán)力清單，防止權(quán)力濫用

所謂權(quán)力清單，就是把國家和社會的所有公共權(quán)力全面進行統(tǒng)計，以列清單的形式公之于眾，主動接受人民和全社會的監(jiān)督。這是黨的十八大以來我國推進政務(wù)公開、實行依法行政、強化群眾監(jiān)督以及從源頭預(yù)防腐敗的重要舉措，對于推進政府改革和廉潔政治建設(shè)具有重要的作用和深遠的影響⑧。權(quán)力清單的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)堅持以法治思維和法治方式為引領(lǐng)，以轉(zhuǎn)變政府職能和保證廉潔用權(quán)、實現(xiàn)“三清”為核心，堅持法無授權(quán)不可為以及權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)明確等原則，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，涵蓋各級政權(quán)機關(guān)和公共管理部門⑨。凡不涉及國家秘密的權(quán)力，都應(yīng)當(dāng)予以公開，納入權(quán)力清單，做到“各項權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”。權(quán)力清單的內(nèi)容則應(yīng)具體精確，對于每一項公共權(quán)力都應(yīng)明確權(quán)力的名稱、來源即其所依據(jù)的法律規(guī)章、用權(quán)部門、用權(quán)規(guī)則、監(jiān)督制約及救濟渠道等。治理腐敗體系的構(gòu)建，就要在實行權(quán)力清單制度這樣的大背景下，針對尋租方式、腐敗成因及權(quán)力監(jiān)管漏洞等，進一步完善制度機制，公開權(quán)力依據(jù)、使用流程和運行規(guī)范，真正發(fā)揮“權(quán)力籠子”的防范功能和作用。

2.實行責(zé)任清單，防止權(quán)力不作為和亂作為

權(quán)力意味著責(zé)任，必須實行有權(quán)必有責(zé)的權(quán)責(zé)明晰制度。公共權(quán)力的行使往往涉及公共資源調(diào)配、公共利益安排、公共福利保障等重大事項，與人民福祉息息相關(guān)。實行責(zé)任清單制度，其根本目的是為了督促國家工作人員積極依法履行職責(zé)，堅持恪盡職守、廉潔從政、勤政為民。對懈怠職責(zé)、應(yīng)作為而不作為或者亂作為，嚴(yán)重損害人民群眾利益甚至造成國家和公共利益重大損失的，堅決依照責(zé)任清單制度和法律規(guī)定進行問責(zé)、追究責(zé)任。構(gòu)建治理腐敗體系，就要運用責(zé)任清單制度安排優(yōu)勢，確保權(quán)責(zé)清晰，并把強化責(zé)任及其追究作為防范腐敗的重要手段和基礎(chǔ)，進一步強化國家工作人員的責(zé)任意識和法治意識，調(diào)動其正確履行職責(zé)的積極性，提升履職效能。對于在職責(zé)履行中發(fā)生的不作為、亂作為等問題，則應(yīng)實行問責(zé)制度，防止懶政、怠政，增強履職的能力和效果。

3.強化負面清單，防止權(quán)力逾越紅線

這里的負面清單，實質(zhì)是一些禁止性規(guī)定，比如黨的十八大以來中央對公共權(quán)力開出包括“八項規(guī)定”、反對“四風(fēng)”等在內(nèi)的一系列負面清單。實行負面清單制度，這是借鑒國際通行外商投資管理和準(zhǔn)入制度的原理和做法，即全球大多數(shù)國家在對外投資或者貿(mào)易過程中，往往建立禁止外資進入國內(nèi)市場或者限定外資向本國投資的比例等行業(yè)清單，將其運用于防止權(quán)力越位、錯位、缺位等問題發(fā)生。構(gòu)建治理腐敗體系，就是要利用權(quán)力負面清單制度優(yōu)勢，強化對權(quán)力的監(jiān)督和治理腐敗體系建設(shè)，促進公共權(quán)力更加公開、透明、廉潔運行，防止和杜絕權(quán)力不作為、亂作為甚至被濫用或者被腐化，發(fā)揮負面清單對公共權(quán)力逆向強化的約束、警戒和禁止作用。

（三）治理腐敗體系運行的調(diào)控

從系統(tǒng)論的原理看，治理腐敗體系是一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，主要通過其內(nèi)部各要素的相互聯(lián)系、相互作用、相互促進，發(fā)揮治理腐敗的功能和作用，并借此促進其體系自身的完善和發(fā)展。而要實現(xiàn)這樣的目的，注重體系內(nèi)在各要素的相互關(guān)系及運行過程至關(guān)重要。這就需要加強對治理腐敗體系運行的監(jiān)控，保持體系運行的平衡、穩(wěn)定和實效。

1.堅持治理腐敗體系張力的相對平衡

治理腐敗體系，從某種意義講天然蘊含了平衡元素。防止公共權(quán)力被濫用或者異化為少數(shù)人謀取私利的工具，就需構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力運行體系，使權(quán)力的科學(xué)配置及運行進入權(quán)力擴張與縮減的平衡狀態(tài)，保證權(quán)力運用始終處于相互制衡狀態(tài)。特別是在腐敗活動減少了但并沒有絕跡的情況下，應(yīng)當(dāng)充分挖掘并拓展治理腐敗的潛在資源，增強治理腐敗合力。對于處于運行過程的治理腐敗體系，則應(yīng)保持相應(yīng)的謙抑與自律，立足于治理實踐，將權(quán)力及其運用控制在一個相對合理的范圍內(nèi)，避免因其不能承受之重而影響治理效能。

2.堅持依法反腐與保障人權(quán)的平衡

尊重和保障人權(quán)以及懲罰腐敗犯罪、保障無罪的人不受刑事追究等，是我國修改后刑事訴訟法規(guī)定的任務(wù)及原則。這一法律規(guī)定明確要求，刑事訴訟活動應(yīng)當(dāng)遵循打擊犯罪與保障人權(quán)并重的原則，也即在懲治腐敗與保障人權(quán)之間應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)钠胶?。科學(xué)有效地治理腐敗，是黨和國家必須始終抓好的一項重大政治任務(wù)，關(guān)系黨和國家的生死存亡，而保障人權(quán)是國家對于本國公民的憲法義務(wù)，也是全面推進依法治國、建設(shè)法治國家的根本要求。治理腐敗，應(yīng)當(dāng)遵照黨紀(jì)國法、依法依紀(jì)進行，這是必須堅持的一條基本原則。推而論之，治理腐敗體系作為國家治理體系的一部分，不可避免地承擔(dān)著相應(yīng)的政治責(zé)任，在其構(gòu)建及其運行的過程中，決不能突破法律、紀(jì)律的底線。從這個意義講，治理腐敗既要十分注重提高體系運行的效率和效果，進一步加大查處腐敗力度，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢不放松，又要最大限度地保障人權(quán)，建立完善反腐敗斗爭中的人權(quán)保障制度機制，確保打擊腐敗與保障人權(quán)相平衡。

3.堅持治理公正與治理效率的平衡

公正是法律的基礎(chǔ)價值和治理腐敗體系運行的道義基礎(chǔ)，效率則是公正得以及時有效實現(xiàn)的基本保障。從治理腐敗的實踐看，公正往往以嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法為表征和基礎(chǔ)，但如果過于偏重規(guī)范執(zhí)法特征，也會有局限性。而善于運用法治思維和法治方式反對腐敗，是在反腐敗過程中實現(xiàn)政治目的、社會正義以及法治權(quán)威的基本要求和保證。但也要看到，治理腐敗的最終目的是通過對公共權(quán)力運行的監(jiān)督，督促國家工作人員依法履行職責(zé)，避免權(quán)力的不當(dāng)使用甚至濫用或者被異化，最終損害國家、社會與公民的合法權(quán)益，危及國家長治久安和社會秩序。要順利實現(xiàn)治理腐敗的目標(biāo)，離不開效率。治理腐敗體系的構(gòu)建及運行，需要加強科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，更注重公正與效率的平衡，實現(xiàn)治理腐敗的力度、質(zhì)量、效率和效果相統(tǒng)一。

三、完善治理腐敗體系的措施和途徑

完善治理腐敗體系，是運用現(xiàn)代治理理論及基本原理提升治理腐敗科學(xué)化水平、積極適應(yīng)深入推進反腐敗斗爭新形勢要求的重要舉措，也是增強全黨堅定不移推進反腐敗斗爭的重大使命意識和全國全民全社會共同責(zé)任意識的重要途徑。推進治理腐敗體系的完善，應(yīng)當(dāng)圍繞協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，著力營造“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)，重點把握以下環(huán)節(jié)和方面：

（一）擔(dān)當(dāng)高壓反腐的歷史使命

高壓反腐是實現(xiàn)“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)”目標(biāo)的必然要求。實踐表明，對于腐敗問題，無論涉案數(shù)額多少，都應(yīng)當(dāng)及時依法依紀(jì)處理。唯有如此，方能取得治理腐敗的預(yù)期效果。否則，就可能出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、隨意性辦案等問題，最終可能誘發(fā)“破窗效應(yīng)”，進而影響反腐敗戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。為此，針對當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要是在實現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利，腐敗活動減少了但并沒有絕跡等實際，必須牢固樹立強力反腐的堅定決心和信心，堅持零容忍的態(tài)度，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢不放松，作為堅定不移推進反腐敗斗爭的新常態(tài)，形成強大震懾。具體地說，可以從三條途徑切入：

1.突出查處重點

從重點查處十八大以來不收斂、不收手，問題線索反映集中，群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部案件入手，進一步提升發(fā)現(xiàn)和查處腐敗能力，加大查辦案件力度，做到嚴(yán)查深挖，增強打擊效果，拓展成果運用，實現(xiàn)“手莫伸、伸手必被捉”的震懾效應(yīng)，切實解決“遏制腐敗增量”問題。

2.以深入查辦區(qū)域性腐敗、系統(tǒng)性腐敗、家族式腐敗、塌方式腐敗等為重點

進一步改進線索的分析和使用方法以及辦案的模式和策略，做到既分析案件線索成案率，又分析線索中蘊含案件的數(shù)量，以全程打擊腐敗鏈為目標(biāo)，實行“規(guī)模圈查”的辦案模式，做到除惡務(wù)盡，堅決不留漏網(wǎng)之魚，努力使所有腐敗案件都真相大白，切實解決“減少腐敗存量”問題。

3.積極開辟打擊腐敗的新渠道，堅持防逃追逃追贓和境外追訴一起抓

建立健全潛逃境外案件逐級備案報告制度、統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)配合制度，形成上下一體、反應(yīng)快速、運轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的追逃追贓追訴機制，依托國際公約、多邊條約、雙邊條約以及APEC北京反腐敗宣言、G20反腐敗行動計劃等各種反腐敗國際合作平臺，以美國、加拿大、澳大利亞等一些重點國家為切入，抓住、盯緊重點案件和重點潛逃人員不放松，積極運用邊控、通緝、網(wǎng)上追逃、境外追訴等各種措施，加強國際刑事司法協(xié)助，并研究推進刑事司法協(xié)助立法，細化違法所得沒收特別程序，積極探索靈活運用民事、刑事境外追訴等措施，進一步加大國際追逃追贓力度，打擊腐敗分子外逃活動，了斷腐敗分子利用逃往國境外的機會企圖逃脫法律制裁的念想，堅決切斷腐敗分子的后路。

（二）打好治理腐敗的“組合拳”

“組合治理”是整合運用各種治理資源、增強治理效益、堅決遏制腐敗蔓延勢頭的基本途徑。從社會學(xué)的角度講，腐敗是一種復(fù)雜的社會問題，也是社會矛盾的現(xiàn)實反映和重要體現(xiàn)。要從根本上遏制腐敗，實現(xiàn)建設(shè)廉潔政治的目標(biāo)，就必須增強政治意識、憂患意識和責(zé)任意識，以及強化戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維和辯證思維，既要加大辦案力度，深入推進查辦腐敗案件工作，保持懲治腐敗高壓態(tài)勢不放松，又要針對辦案中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞和監(jiān)管缺陷，按照綜合施策、協(xié)同治理的原理和要求，統(tǒng)籌各種社會力量和治理資源，改革完善治理腐敗的思路、措施和方式，以深入推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹c，著力深化體制機制改革，完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)部流程監(jiān)控，并著力健全黨內(nèi)監(jiān)督制度和選人用人管人制度，切實防止權(quán)力濫用，鏟除滋生腐敗土壤，推動完善治理腐敗制度，嚴(yán)密遏制和防范腐敗的“制度籠子”，實現(xiàn)治理腐敗的根本目的。在推進宏觀層面體制機制改革創(chuàng)新的同時，需要進一步加固并完善“治理制度補丁”。

1.積極推動完善財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)是人類社會的根本利益所在，也是社會大眾最關(guān)心、最盡心、最核心的隱私。中國歷來倡導(dǎo)“財不外露”的傳統(tǒng)文化。針對腐敗分子大多以逐利為主要目的等實際，可以結(jié)合對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項規(guī)定的貫徹落實，抓住不動產(chǎn)登記的有利條件，積極推進國家工作人員財產(chǎn)公開制度，重點監(jiān)控領(lǐng)導(dǎo)干部的住房、投資以及配偶子女從業(yè)、是否移居國境外等情況，加強對國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶子女的動態(tài)管理，在條件成熟時出臺國家工作人員財產(chǎn)申報法，發(fā)揮財產(chǎn)申報制度預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)性、預(yù)置性和根本性作用。

2.積極探索推行工程立項報告和廉政風(fēng)險防控報告的“雙報告”制度

我國現(xiàn)代化實踐表明，在實現(xiàn)國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，通常采取動員各種社會資源推動經(jīng)濟建設(shè)大發(fā)展戰(zhàn)略，往往涉及難以計量的宏大工程項目，而這些工程項目建設(shè)所隱含的巨額利潤，則成為商界甚至政界人士激烈角逐的對象。從治理腐敗的實踐看，當(dāng)前大量腐敗案件染指工程項目，大量工程項目的管理者、監(jiān)督者甚至各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部成為國內(nèi)外各類商人圍獵的目標(biāo)，從而使解決“工程上馬、干部落馬”等突出問題被提上議事日程，對此需要引起重視。結(jié)合辦案實際，可以采取建立工程立項報告和廉政風(fēng)險防控報告的“雙報告”制度，由工程項目審批部門邀請工程立項所涉領(lǐng)域的專家和腐敗風(fēng)險防控專家，在論證工程建設(shè)可行性的同時，對工程的立項、施工、竣工驗收以及投入使用等各環(huán)節(jié)的腐敗風(fēng)險點進行分析、評估、預(yù)測，提出有針對性的防范措施，并硬性規(guī)定唯有提供“雙報告”的工程，方可進入報批程序，切實提升源頭治理工程項目腐敗的能力和水平。

3.積極研究完善現(xiàn)金管理制度

針對我國處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期巨大現(xiàn)金流、公民個人持有大量現(xiàn)金以及腐敗活動中大量現(xiàn)金交易等實際，可在現(xiàn)金管理暫行條例等制度基礎(chǔ)上，加強現(xiàn)金管理立法，完善現(xiàn)金管理制度，強化對現(xiàn)金流、非法資金交易以及洗錢活動的動態(tài)管控，發(fā)揮現(xiàn)金管理法在強化源頭治理腐敗中的積極效用。

4.積極探索解決行政機關(guān)“最后一公里”問題

行政機關(guān)尤其基層行政部門既是黨和國家惠民政策“最后一公里”的執(zhí)行者，也是“最后一公里”問題的制造者。黨的十八大以來，中央政府加大惠民政策力度，大量投放惠民政策項目、劃撥政策性資金等。據(jù)統(tǒng)計，僅政策性惠農(nóng)資金項目就超過200項。而從實踐看，這些項目、資金等到達地方特別是基層后，所謂“上面千條線、基層一根針”，基層干部大肆侵占項目或者侵吞、私分資金以及將資金徇私發(fā)放給親屬或者七大姑八大姨等現(xiàn)象比較突出，成為中央政策難以到達人民群眾特別是廣大農(nóng)村的“最后一公里”問題，嚴(yán)重背離政策初衷，嚴(yán)重影響政策效果。按照十八屆四中全會決定，行政機關(guān)要堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正。這些規(guī)定，既對行政機關(guān)依法行政提出新要求，又對檢察機關(guān)加強對行政活動的法律監(jiān)督提出新課題。實踐表明，“最后一公里”問題往往涉及行政機關(guān)特別是基層行政部門不作為、亂作為，懶政、怠政、失職、瀆職等問題，而其背后又往往牽涉權(quán)錢交易等腐敗犯罪。對于這些失職、瀆職、貪污受賄等犯罪，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)打破內(nèi)設(shè)機構(gòu)的部門壁壘，統(tǒng)籌使用反貪、反瀆力量及時依法查處，有效遏制“蠅貪”蔓延，解決中央政策“最后一公里”問題，使黨和國家惠民政策真正惠及廣大人民群眾特別是農(nóng)村，實現(xiàn)政策目標(biāo)。

5.積極探索建立治理腐敗監(jiān)督機制

為調(diào)動廣大人民群眾和社會各界參與治理腐敗的積極性，進一步加強對治理腐敗權(quán)力及其運用的監(jiān)督制約，防止濫用治理腐敗的權(quán)力，需要重視探索建立反腐敗監(jiān)督咨詢委員會，可以借鑒我國香港特區(qū)廉政公署設(shè)立貪污咨詢委員會等做法，吸收適量的人大代表、政協(xié)委員、社會賢達人士參加，加強對腐敗問題的舉報線索、案件調(diào)查或者偵查活動、適用程序及案件處理等辦案主要活動的監(jiān)督，并對治理腐敗成效進行及時綜合評價，用以增強治理腐敗的效果和公信力。

（三）不斷提升反腐敗的法治化水平

依法反腐是堅定不移把反腐敗斗爭引向深入的重要保證。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確要求善于運用法治思維和法治方式反對腐敗。認真落實總書記重要指示精神，必須進一步強化法治意識，堅定法治信仰，踐行法治原則，依法界定和規(guī)范治理權(quán)限，做到治理權(quán)力由法授予、用權(quán)于法有據(jù)，更加注重發(fā)揮法治在治理腐敗中的重要作用，適應(yīng)協(xié)調(diào)推進全面依法治國等“四個全面”戰(zhàn)略布局的新要求。

1.加快推進制定統(tǒng)一的國家反腐敗法

針對反腐敗立法分散、內(nèi)容不具體、界限不明確、措施不健全等突出問題，借鑒國境外包括聯(lián)合國反腐敗公約的立法經(jīng)驗，從立法上對構(gòu)建治理腐敗體系作出全面具體的規(guī)定，明確治理主體、職責(zé)授權(quán)、分工協(xié)同、程序銜接、標(biāo)準(zhǔn)要求、案件移送、途徑措施、方式方法、國際協(xié)助以及機構(gòu)設(shè)置、組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)、請示報告和責(zé)任追究等內(nèi)容，并賦予反腐敗職能部門與腐敗嚴(yán)峻復(fù)雜態(tài)勢相適應(yīng)的措施、手段和程序，為科學(xué)治理腐敗、增強治理合力和效果提供依據(jù)。

2.完善反腐敗刑事法制

加大懲治腐敗力度，形成治理腐敗高壓態(tài)勢，離不開法治保障。針對治理腐敗法律法規(guī)、司法解釋以及規(guī)章制度中存在的問題與疏漏，應(yīng)當(dāng)結(jié)合反腐敗實際，深入研究提出符合治理腐敗特點和規(guī)律的立法建議，進一步嚴(yán)密法網(wǎng)。比如，建立科學(xué)的罪名及體系。從當(dāng)前看，腐敗犯罪主要涉及貪污賄賂、瀆職以及經(jīng)濟活動中的職務(wù)犯罪等罪名，有的罪名如非國家工作人員受賄罪界定不科學(xué)，需要進一步斟酌。又如，合理調(diào)整腐敗犯罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)。認真落實十八屆四中全會《決定》有關(guān)將賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產(chǎn)性利益等規(guī)定，積極推進刑事立法，完善犯罪對象、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等罪狀規(guī)定，同時對于行賄罪中的“不正當(dāng)利益”要件，可以界定為“不正當(dāng)利益，是指利用違紀(jì)違法手段獲取的利益”，從而解決法院、檢察院和辯護律師之間長期以來存在并影響定罪量刑的分歧困惑，進一步嚴(yán)密打擊賄賂犯罪的法網(wǎng)。再如，健全刑罰體系。針對行賄、受賄等貪利性腐敗的動機和目的等實際，增設(shè)罰金刑和資格刑，加大經(jīng)濟刑處罰力度，提高腐敗成本，讓搞腐敗的人失去的遠比得到的多，從而遏制腐敗動因，促使腐敗分子收斂、收手、收心。

3.加快轉(zhuǎn)變反腐敗的偵查方式和辦案模式

從當(dāng)前看，我國查辦腐敗案件的職能部門主要有紀(jì)檢系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)等。其中，紀(jì)檢系統(tǒng)以查辦黨員干部違紀(jì)案件為主，檢察系統(tǒng)的職責(zé)是查辦腐敗犯罪案件。黨的十八屆四中全會決定推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。實行此項改革，核心在于提高取證質(zhì)量和證據(jù)證明力，為案件的審判活動順利進行、提高辦案質(zhì)量以及防止冤假錯案等提供基本保證，并將對我國刑事訴訟結(jié)構(gòu)、偵查方式和辦案模式等產(chǎn)生重大而深刻的影響，對檢察機關(guān)查辦腐敗犯罪案件也提出了新的更高的要求。從當(dāng)前看，檢察機關(guān)傳統(tǒng)的偵查觀念、落后的偵查方式和辦案模式等遠不能適應(yīng)改革新要求，必將嚴(yán)重影響檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作長遠發(fā)展。為此，首先要圍繞全面貫徹落實證據(jù)裁判原則，認真梳理偵查理念、方式、方法、手段等方面存在的不適應(yīng)問題，深入研究加快轉(zhuǎn)變偵查方式和辦案模式的思路、程序、措施和要求，推動實現(xiàn)“信息化依托、精細化初查、專業(yè)化訊問、規(guī)范化取證、集約化辦案”的腐敗犯罪偵查工作新模式新發(fā)展，提升偵查取證規(guī)范化水平⑩。其次，堅持把形成各種證據(jù)相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈作為查辦個案核心任務(wù)，圍繞犯罪構(gòu)成要件和證明標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循法定程序和證據(jù)規(guī)則，全面收集、固定、審查和運用證據(jù)。再次，應(yīng)當(dāng)進一步完善非法證據(jù)排除機制，把審查證據(jù)合法性作為偵查工作的必經(jīng)程序，推動建立專門審查機制，加強證據(jù)審查把關(guān)，及時補正瑕疵證據(jù)和排除非法證據(jù)，確保每一起腐敗案件事實都經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。

總之，治理腐敗體系建設(shè)和完善是一項系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。而完善的治理腐敗體系，是堅定不移推進反腐敗斗爭并確保實效的重要基礎(chǔ)和保障。要取得治理腐敗的壓倒性勝利，就需要重視研究治理腐敗體系建設(shè)和完善的路徑，進一步提升源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理的能力、水平和效果，為實現(xiàn)治理腐敗最終目標(biāo)和任務(wù)發(fā)揮基礎(chǔ)性、協(xié)同性、保障性的效用。

注釋：

①中共中央紀(jì)律檢查委員會等編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉正建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中國文獻出版社2015年版，第5頁。

②鄭賢君：《憲法實施與法治的中國化》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第11期。

③中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2014年版，第171頁。

④中共中央紀(jì)律檢查委員會等編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中國文獻出版社2015年版，第97頁。

⑤姜偉、韓炳勛：《論檢察活動的原則》，《法律科學(xué)》2014年第2期。

⑥中共中央紀(jì)律檢查委員會等編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中國文獻出版社2015年版，第140頁。

⑦中共中央宣傳部編：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2014年版，第171頁。

⑧本書編寫組：《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社2014年版，第14頁。

⑨本書編寫組：《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社2014年版，第12頁。

⑩本書編寫組：《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社2014年版，第12—13頁。