周立剛

（浙江安防職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江溫州325016）

芻議我國輔警隊伍的規(guī)范化建設(shè)
——以溫州市輔警的招錄與培訓(xùn)為樣本

周立剛

（浙江安防職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江溫州325016）

輔助警力的規(guī)范化建設(shè)是我國警務(wù)改革的一項重要內(nèi)容，更是加強社會治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會治安防控體系的一項重要舉措。各地輔助警力發(fā)展過程中積累的經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)的問題為輔警隊伍的規(guī)范化建設(shè)提供了寶貴的借鑒樣本。樹立法治思維是破解輔警隊伍建設(shè)與發(fā)展困境的唯一正確選項。

輔警；培訓(xùn)；法治思維

近年，“輔警”無論是作為一個詞匯，還是指一個特定群體，都通過不同形式的媒介，為越來越多的人們所熟知。其中，不乏有正能量的傳遞，但更容易引起人們聚焦和熱議的卻是諸如輔警越權(quán)執(zhí)法，甚至是違法犯罪的個案。在創(chuàng)新社會治理體制的背景下，在警力投入嚴重不足的現(xiàn)實狀況下，輔助警力的存在有其現(xiàn)實性與合理性。在全面推進平安中國建設(shè)中，輔助警力必將發(fā)揮越來越重要的作用。因此，有必要深入探究我國輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)的路徑。

一、輔警的招錄與培訓(xùn)的現(xiàn)狀分析

筆者通過問卷調(diào)查的形式，對溫州市輔警崗位的招錄和人員培訓(xùn)現(xiàn)狀進行了實證分析?；谳o警人員的視角，我們共設(shè)計了輔警招錄、培訓(xùn)及職業(yè)前景等方面的10個問題，意在了解輔警人員對于輔助警務(wù)力量投入及使用的真實感受，并希望以此作為規(guī)范輔警隊伍、發(fā)展輔警制度的一項重要參考。2014年12月，來自溫州地區(qū)不同崗位的54名輔警人員接受了此次問訪。受訪者中，有39人從事輔警工作3年以上，占所有受訪者的72.2%。長期的工作實踐，使得他們對輔警工作的認識更真實、更客觀。

（一）樣本分析選擇的考量

以溫州作為考察我國輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)的樣本分析對象是基于以下考慮：首先，溫州作為我國地方經(jīng)濟發(fā)展相對發(fā)達的地區(qū)素以“敢為人先”而著稱，并在諸如金融產(chǎn)業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展等方面積累了“溫州經(jīng)驗”，形成了較為成熟的探索區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“溫州模式”。在社會治安維護方面，溫州公安也從早年的“鹿城經(jīng)驗”發(fā)展到今天的“六防工程”（即情報導(dǎo)防、綜合人防、監(jiān)控技防、管理強防、打擊促防和全民心防，簡稱為“六防工程”）?？梢哉f，溫州在社會治安的治理中投入了相當多的人力、財力和物力，特別是在輔助警力的投入和使用上，初步形成全社會的共同認知；其次，溫州作為一個擁有912萬常住人口，其中以務(wù)工為主的外來人口又占到284萬的人口凈流入城市，其社會治安的壓力也是巨大的。在有限的警力配置下，大量輔助警力的投入是保障溫州社會治安秩序良好，民眾安居樂業(yè)的必然選擇；最后，溫州民眾通過幾代人辛勤的勞動，物質(zhì)財富的積累已經(jīng)達到一定水平，是必會在諸如安全、文明、和諧等精神層面的追求上投入更多的關(guān)注，這些又為溫州地方輔助警力的發(fā)展壯大夯實了民眾基礎(chǔ)，堅定了社會認知。

（二）近期輔警崗位招錄情況分析

從2013年6月至2014年5月，溫州市公安局官方網(wǎng)站發(fā)布不重復(fù)的輔警崗位招錄信息共計13條。涉及的崗位有：接警員、新聞宣傳員、公安史志編輯、路況信息員、網(wǎng)絡(luò)編輯等文職人員崗位和溫州市公安局特警支隊招錄特種勤務(wù)人員和交通治安局招錄便衣協(xié)輔警等崗位，其他主要是交通協(xié)管崗位。分析這些招錄信息，可以總結(jié)出以下特點：

1.對招錄人員的身份有一定要求。《溫州市公安局關(guān)于進一步規(guī)范協(xié)輔警隊伍管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）第3條規(guī)定了協(xié)輔警人員應(yīng)當具備以下基本條件：（1）遵守中華人民共和國憲法、法律和法規(guī)；（2）品行端正，無違法犯罪和不良行為記錄；（3）年齡一般在18～35周歲，高中或同等以上學(xué)歷，身體健康，具備履行職責所需的工作能力。機關(guān)文職應(yīng)具有大專或同等以上學(xué)歷?！兑庖姟吠瑫r規(guī)定，專業(yè)技能、基層一線崗位可適當放寬學(xué)歷、年齡等招錄條件?；诠芾?、使用上力求可靠、穩(wěn)妥、方便的考慮，在具體的崗位招錄要求中，又有諸如溫州本地戶籍、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、中共黨員優(yōu)先考慮等限制性規(guī)定。但問題在于，符合上述條件的溫州本地人員是否愿意從事輔警工作？溫州地區(qū)的經(jīng)濟較為發(fā)達，就業(yè)機會較多。在許多人看來：隨便做些事也不止賺兩千塊！在招錄來源不足的情況下，相當多的崗位只能由外地來溫人員充任，這就又出現(xiàn)人員素質(zhì)的良莠不齊及管理、使用上的問題。2014年11月22日晚，在溫州市區(qū)就發(fā)生一起冒充警察辦案搶劫單身女性的案件，被害人脫險后報案稱，“他看起來很像的，辦案流程說得也有模有樣的，就輕信啦”。案件告破后，查實犯罪嫌疑人是外省籍來溫務(wù)工人員，曾經(jīng)是本市某派出所協(xié)勤人員，后因違紀被除名。

2.不同的崗位對招錄人員的素質(zhì)要求不同。從《意見》前述規(guī)定可以看出，對文職、技術(shù)崗位人員的素質(zhì)要求明顯高于治安及交通輔警人員。當然，這里的素質(zhì)要求是從身體條件、教育程度、道德素養(yǎng)及法律等專業(yè)知識的掌握等方面綜合考慮的。問卷中有兩個關(guān)于輔警人員職業(yè)認同感的問題。其中一個問題是：“您從事輔警工作的初衷是什么？”27名受訪者選擇“從小喜歡警察這一職業(yè)，輔警雖然不是警察，但畢竟從事相近、相關(guān)工作”這一選項，22名受訪者選擇“希望有機會能考上正式警察，或事業(yè)編制，現(xiàn)在這個崗位可以積累一定的工作經(jīng)驗，提升自己的能力”。兩項相加，即90.7%的受訪者對自己的職業(yè)具有認同感。另一個問題是：“讓您仍然堅持在輔警崗位上的原因是什么？”21名受訪者選擇“喜歡這個工作”，又有18名受訪者選擇“各方面制度規(guī)范正在完善起來，我對輔警工作的未來還是看好的”！數(shù)據(jù)顯示，對輔警職業(yè)前景比較看好的共占受訪者的72.2%，相當一部分輔警人員是懷揣著“警察夢”來到這個崗位上的。這些人對自身的要求比較高，在工作上會自覺地向人民警察的工作規(guī)范看齊，而若以“臨時工”的心態(tài)從事輔警工作的人員，必然是秉持著過一天算一天，有更合適的機會就開溜的心理。

3.崗位不同待遇有別。問卷中，27名受訪者表示輔警崗位待遇太低，31名受訪者最希望能提高輔警的工資及福利待遇，能解決養(yǎng)家糊口的問題。從前述招錄啟事中可獲知如下信息：特種勤務(wù)人員崗位待遇最高，錄用人員的年薪約6萬元（含社保）；交警支隊新聞宣傳崗位，試用期為兩個月，轉(zhuǎn)正后年薪不低于4萬元（含社保），同時單位提供寢室住宿，單位自有食堂；交通、治安崗位輔警待遇最低，年薪在2.5萬元左右，扣除繳納社保等費用，月薪大概在1 800元左右，而溫州市人力資源和社會保障局于2014年8月1日起，對全市最低工資標準再作調(diào)整，將市區(qū)（鹿城區(qū)、龍灣區(qū)、甌海區(qū)、溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）最低月工資標準調(diào)至1650元／月。兩下對比，工作既辛苦，又存在一定危險性的治安、交通等輔警工作的收入只是略高于本地最低工資水平，輔警崗位自然不會受人青睞。

（三）輔警人員培訓(xùn)現(xiàn)狀分析

相對于比較嚴格的招錄標準，輔警的入職培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)顯得松懈很多。溫州市公安局印發(fā)的《2014年全市公安機關(guān)協(xié)輔警教育培訓(xùn)工作方案》（以下簡稱《方案》）從總體要求、培訓(xùn)對象、培訓(xùn)重點、組織實施和工作要求等五個方面為全年輔警培訓(xùn)工作制定了計劃。在培訓(xùn)計劃的具體組織實施環(huán)節(jié)，《方案》要求重點做好集中培訓(xùn)、輔警講壇、崗位練兵、在崗培訓(xùn)和自主學(xué)習等五種形式的培訓(xùn)工作?？梢哉f，在這份計劃中，務(wù)虛的部分多，務(wù)實的部分少。對于類似于年度輔警骨干力量培訓(xùn)班的培訓(xùn)，在我們的問卷中，有18名受訪者認為“主管單位想法挺好，但培訓(xùn)的方式方法有待改進”；有20名受訪者認為“虛多實少，培訓(xùn)效果不明顯，意義不大”，兩者共占受訪人的70.3%。這表明，當前的輔警培訓(xùn)效果并不理想。另外，我們了解到，基層派出所的輔警基本是錄用之后直接上崗，鮮有培訓(xùn)。派出所本身的工作量和人員配備的有限，使得派出所民警不諱言：待遇太低，抓不到人手，能來就不錯啦，哪能要求那么高！

與此同時，廣大輔警人員提升自身能力的愿望是比較強烈的。問卷問及在工作中感覺自己最欠缺的是什么？16名受訪者認為讀書太少，影響了自己綜合能力的提升；21名受訪者覺得法律知識欠缺，影響自己有理有利地參與執(zhí)法活動；17名受訪者認為沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，自身警務(wù)技能太差?？梢哉f，幾乎所有的受訪輔警都希望得到使自己的各方面能力得到提升的機會，而現(xiàn)實是各種系統(tǒng)的、有針對性的培訓(xùn)太少。在日益激烈的社會競爭中，廣大輔警人員的繼續(xù)教育現(xiàn)狀的確不容樂觀。

二、輔警隊伍發(fā)展建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

（一）輔警容易成為體制缺陷的代過者

近年來，有關(guān)輔警人員參與執(zhí)法過程中的負面新聞屢屢見諸媒體。人們通常會將問題的出現(xiàn)歸結(jié)于以下兩點原因：一是參與警察執(zhí)法的輔警具有相當程度的執(zhí)法權(quán)，而對其手里的權(quán)力又缺少如對警察執(zhí)法權(quán)一樣的監(jiān)督和制約，這就容易造成權(quán)力的濫用；二是輔警隊伍的準入門檻太低，輔警的文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)、管理能力及執(zhí)法水平參差不齊，工作中處理問題容易顧此失彼，費力不討好［1］。筆者認為，當前輔助警力使用的指導(dǎo)思想和體質(zhì)缺陷才是問題頻出的根本原因。輔警隊伍的前身是治保會，或者治安聯(lián)防隊。在計劃經(jīng)濟時代，甚至改革開放初期，治安聯(lián)防隊員多是從企事業(yè)單位中選拔的政治合格、業(yè)務(wù)突出和身體條件優(yōu)越的人員，他們在社會治安工作中發(fā)揮了基礎(chǔ)性的作用?？墒牵谑袌鼋?jīng)濟背景下，由治保會、治安聯(lián)防隊演化而來的輔警隊伍為何被視為素質(zhì)低下、違法違紀的“臨時工”群體了呢？分析原因，恐怕是在社會治安管理需求急劇增大的背景下，輔助警力急劇膨脹的市場需求和有限的人員投入之間的矛盾，最直觀的反映就是實際可能投入的輔警人員整體素質(zhì)的下降。同時，公安機關(guān)對輔警個體的管理與控制力卻在持續(xù)減弱。在諸如城市治安、交通安全管理等公共安全服務(wù)產(chǎn)品的供給上，公安機關(guān)能夠投入的警察力量越發(fā)顯得捉襟見肘，而社會的發(fā)展則會不斷地演化出新的矛盾。此時，某些基層公安部門也會有意無意地將輔警投入到化解矛盾的第一線，與群眾面對面、硬碰硬，一旦出現(xiàn)矛盾激化，權(quán)且拿輔警當“擋箭牌”，一辭了之。盡管近年來各地不斷出臺關(guān)于規(guī)范輔警隊伍的地方法規(guī)，并明確規(guī)定輔警不具有執(zhí)法主體資格，不得行使刑事、行政執(zhí)法權(quán)，只能輔助警察執(zhí)法，可是，輔助執(zhí)法也是執(zhí)法。既然是執(zhí)法，就是對公權(quán)力的行使，就存在公權(quán)力與公民私權(quán)利發(fā)生沖突將如何處理的問題。輔警參與執(zhí)法的權(quán)力邊界在哪里？法律對此并沒有規(guī)定?？梢哉f，輔警的輔助執(zhí)法也好，參與執(zhí)法也好，一直是游走于法律的邊緣，其被不斷“異化”是必然的結(jié)果。

（二）輔警自身素質(zhì)的良莠不齊

當下，輔警隊伍已然是維護社會治安秩序一支不可替代的力量。絕大多數(shù)輔警在身份界定不清、職業(yè)規(guī)劃不明、福利待遇不高、安全風險不低的情況下，仍能堅守在自己的崗位上，已實屬難能可貴。然而，在現(xiàn)有投入的輔助警力中，輔警人員的素質(zhì)又一直是備受詬病的。我們的問卷也大體能夠說明問題。54名受訪者中，僅有初、高中學(xué)歷的占到了2／3，文化教育程度的短板直接影響著輔警個體的素質(zhì)，并關(guān)涉到其參與執(zhí)法的能力和水平。另外，又有2／3的受訪者坦承，“這支隊伍在招錄、培訓(xùn)、上崗及責任承擔等方面確實有待規(guī)范”。也有輔警直言，“輔警隊伍魚龍混雜，對這份工作既愛又恨”！2014年9月，備受社會各界關(guān)注的廣東英德輔警敲詐“小姐”事件就是輔警隊伍管理困境的一個縮影。輔警盡管沒有獨立的執(zhí)法權(quán)，但卻從事著與執(zhí)法活動密切相關(guān)的工作。一些輔警之所以既抱怨輔警待遇差、沒前途，又不愿意放棄這份工作，就是因為看到了這里有“權(quán)力尋租”的空間。在利益驅(qū)動下，甚至有輔警自甘充當個別警察違法犯罪的“白手套”。如上情形，損害了輔警隊伍的聲譽，侵蝕著這支隊伍的健康發(fā)展［2］。

（三）社會對輔警普遍缺乏認同

正是由于上述制度和輔警人員自身的兩方面原因，導(dǎo)致輔警所參與的公共安全供給服務(wù)的質(zhì)量難以提高，進而影響到輔警隊伍的社會聲譽和輔警的社會地位、勞動報酬的提高。類似前述廣東英德案件，雖然是個案，但在發(fā)達的傳媒的作用下，其影響及評價會不斷地擴散開來。特別是輔警被置于與群眾利益密切相關(guān)的維護社會治安、交通安全等工作的第一線，矛盾沖突時有發(fā)生，這些都影響著社會公眾對這支隊伍的認識和評價。群眾的不理解、不認可，又會強化輔警的自我否定。隨之，就更難吸引高素質(zhì)人員來從事輔警工作。

三、輔警隊伍建設(shè)與發(fā)展困境的破解

在市場經(jīng)濟深入發(fā)展、公民愈發(fā)重視權(quán)利保障的情況下，特別是黨中央一再強調(diào)依法治國、依法行政的要求下，輔警隊伍的規(guī)范發(fā)展問題顯得更加突出和迫切，只有以法治思維為統(tǒng)領(lǐng)，才能破解輔警隊伍的發(fā)展困境［3］。

（一）輔警隊伍的管理與發(fā)展要依靠法治

在深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的過程中，黨的十八屆四中全會明確要求，“嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動”。我們認為，輔警隊伍要規(guī)范有序、要健康發(fā)展，作為輔助執(zhí)法者的輔警也一定要實行資格準入和持證上崗。這就需要國家在法律上對輔警的管理和使用做出一系列的規(guī)定。

首先，要明確界定輔警身份，界定輔警的職責權(quán)限。這也是廣大在崗輔警最關(guān)切的一個問題。目前，在一些城市的地方規(guī)章及文件中已有相應(yīng)規(guī)定。例如，2012年7月1日實施的《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》（以下簡稱《辦法》）、2014年溫州市交警支隊下發(fā)的《溫州市公安局交警支隊協(xié)輔警人員管理工作暫行規(guī)定》都對輔警人員的職責做出了明確規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上起到了規(guī)范輔警人員參與執(zhí)法的職責權(quán)限的作用，但是這些規(guī)定的效力層級和適用范圍有限，對界定輔警的身份和規(guī)范輔警隊伍的影響十分有限。

其次，要明確輔警隊伍的經(jīng)費來源，提高輔警的薪資待遇。這是輔警隊伍健康發(fā)展，輔警人員立足崗位、奉獻崗位的基本保證。蘇州《辦法》第7條明確規(guī)定，“警務(wù)輔助人員工資福利、裝備配置及其日常管理等所需經(jīng)費由財政部門按照財政體制予以全額保障”。這是國內(nèi)第一個明確輔警開支由地方財政全額保障的規(guī)定。同時，該《辦法》還就輔警的“五險一金、因公致傷致殘的待遇，以及因公犧牲、因公死亡的撫恤金的發(fā)放做出了相應(yīng)規(guī)定。這些規(guī)定為其他地方，乃至國家將來的相關(guān)立法提供了有益的嘗試和參照。另外，有兩點值得注意：第一，某些文件關(guān)于輔警的工資“不低于當?shù)刈畹凸べY標準”的規(guī)定存在問題。輔警不是被關(guān)注、被照顧的弱勢群體，只有法律法規(guī)應(yīng)規(guī)定輔警的工資“不應(yīng)低于當?shù)氐钠骄顦藴省?，才能讓輔警感受到自身的價值認同；第二，法律法規(guī)還應(yīng)關(guān)注轉(zhuǎn)崗后的輔警及其家人的人身和財產(chǎn)安全。因為相當一部分輔警擔憂自己日后離開派出所、交警隊，由于缺少了有效保護，會遭到來自以前處理過的人員的報復(fù)。

最后，探索設(shè)置輔警人員晉升通道的規(guī)定。對一份事業(yè)，因為有希望，才會熱愛。溫州市公安局鹿城分局規(guī)定，“每年擇優(yōu)錄取3%～5%文職人員為事業(yè)編制職工，并面向社會和協(xié)輔警招錄現(xiàn)有輔警總數(shù)5%左右的文職人員，從而形成優(yōu)秀協(xié)輔警晉升考錄文職、優(yōu)秀文職人員考錄事業(yè)編制的長效化晉升體系”。應(yīng)該說，蘇州的規(guī)定過于原則，溫州的做法難稱規(guī)范，但這些畢竟是有益的嘗試，也讓廣大輔警人員看到了自己職業(yè)規(guī)劃的希望所在。

（二）輔警參與執(zhí)法工作要依靠法治

輔警在參與執(zhí)法工作中必須樹立法治思維，嚴格依照相關(guān)法律法規(guī)參與執(zhí)法工作。對于幫助廣大輔警人員樹立法治思維，我們給出如下建議：

首先，知法是參與執(zhí)法的前提。法律至上是法治思維的基本內(nèi)涵，嚴格執(zhí)法是對公權(quán)力行使的明確限定。法治思維的樹立，首先對法律知識要有認識、有把握。只有清楚相關(guān)法律的規(guī)定，才會知道自己參與執(zhí)法的邊界，才會知道什么能做，什么不能做。

其次，守法是參與執(zhí)法的保障。只有遵守法律，按法律規(guī)定參與執(zhí)法，才能既不侵害執(zhí)法對象的合法權(quán)益，又使自身權(quán)益得到有效維護。唯此，輔警工作才能進退有序，不再落入“替罪羊”的陷阱。

最后，敬法是參與執(zhí)法的境界。只有生活在法治社會，人才會感受到自尊、自信。輔警樹立法治思維，就是要發(fā)自內(nèi)心地擁護和真誠地信仰法律，把守法作為自己的生活習慣。

［1］楊濤.出事的怎么又是“協(xié)警”［J］.法制與社會，2006，（2）．

［2］閔劍.輔警隊伍規(guī)范法建設(shè)問題探討［J］.公安研究，2011，（5）．

［3］傅達林.以法治思維解“臨時工執(zhí)法”困境［N］.人民日報，2014－10－30.

［責任編輯：李洪杰］

G71

A

1008-7966（2015）02-0145-03

2014－12－30

溫州市社會科學(xué)規(guī)劃課題“溫州輔助警務(wù)力量發(fā)展研究”階段成果（14w sk325）

作者介紹：周立剛（1971－），男，河北撫寧人，教授，從事刑法學(xué)、教育法學(xué)研究。