馬瑞辰

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215000）

群體性事件的行政法治之道

馬瑞辰

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215000）

群體性事件一直是困擾我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的難題，學(xué)界雖多有論述，但遠(yuǎn)未形成有共識(shí)性的結(jié)論性意見(jiàn)。從行政法治的角度來(lái)看，群體性事件的形成與我國(guó)壓力型體制下的維穩(wěn)等政策具有高度的契合性，應(yīng)當(dāng)增加行政對(duì)公民需求的回應(yīng)性，轉(zhuǎn)向以協(xié)商、合作為主線的合作治理模式，即立法上的合作、執(zhí)法上的協(xié)商、救濟(jì)上的協(xié)同。此外，司法改革中，提高法官的執(zhí)業(yè)水平，堅(jiān)守司法終局原則，以提升整個(gè)法律體系的社會(huì)整合能力。

群體性事件；壓力型體制；合作治理模式；行政法治；司法改革

一、研究緣起與研討基礎(chǔ)

群體性事件是觀察社會(huì)有機(jī)體運(yùn)作情況的一扇窗口，群體性事件爆發(fā)的頻率、程度與社會(huì)的穩(wěn)定程度成反比。一般認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾愈發(fā)突出也更加容易被激發(fā)，失控的群體性事件會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生極大的破壞力，這種擔(dān)憂在政府處置社會(huì)突發(fā)性事件的手段匱乏的現(xiàn)實(shí)下尤甚。另一方面，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入、經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，公民意識(shí)開(kāi)始崛起，一定程度上，“群體性事件”反映了我國(guó)社會(huì)利益的多元化及其沖突的激烈性，特別是底層民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和維權(quán)熱情的高漲。因此，對(duì)群體性事件的分析，任何帶有價(jià)值預(yù)設(shè)的打壓都難以從根本上消解種種矛盾與沖突，我們首先應(yīng)當(dāng)抱以一種平和的心態(tài)，在法治的范圍內(nèi)，尤其是公法視野中尋求可能的解決之道。“群體性事件”作為一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)最初出現(xiàn)在官方的一些文件之中，并于2004年中共中央辦公廳就發(fā)布的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中作出明確界定，即群體性事件是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過(guò)非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過(guò)程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。事實(shí)上，群體性事件并非我國(guó)的“特產(chǎn)”，各國(guó)皆有之，其原因、性質(zhì)、規(guī)模、后果千差萬(wàn)別，難以一概而論，然簡(jiǎn)而言之，群體性事件是指有一定人數(shù)參加的、通過(guò)沒(méi)有法定依據(jù)的行為對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生一定影響的事件［1］。

隨著群體性事件與網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，傳統(tǒng)意義上局部性的、小規(guī)模的沖突極有可能迅速演變?yōu)榇笠?guī)模的、激烈的沖突，因此，無(wú)論官方還是學(xué)界對(duì)刻下的群體性事件都尤為關(guān)注。就學(xué)界而言，縱觀近幾年對(duì)“群體性事件”的主要貢獻(xiàn)主要包括：（1）提出了若干學(xué)科概念，如集體抗?fàn)?、維權(quán)行動(dòng)、依法抗?fàn)幮码A段、社會(huì)泄憤事件；草根動(dòng)員；聚眾政治；社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)；體制性遲鈍；還有壓迫性反應(yīng)、安全性困境、問(wèn)題化技術(shù)等。（2）提出解釋群體性事件的理論框架和模型。如劉能提出的包括“動(dòng)員結(jié)構(gòu)變量”、“潛在的參與者”和“怨恨變量”在內(nèi)的解釋框架［2］。閻耀軍提出了社會(huì)穩(wěn)定理論模型，包括生存保障系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)支撐系統(tǒng)、社會(huì)分配系統(tǒng)、社會(huì)控制系統(tǒng)、社會(huì)心理系統(tǒng)和外部環(huán)境系統(tǒng)等6個(gè)模塊［3］。童星建立了一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)綜合分析”框架，認(rèn)為群體性突發(fā)事件并非只是事件，而是一個(gè)從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到公共危機(jī)逐步演化的動(dòng)態(tài)過(guò)程、是互動(dòng)的系統(tǒng)、所牽涉的主體也并非只是政府一家，還有更多是利益相關(guān)者等［4］。上述研究在理論層面有創(chuàng)新意義：第一，對(duì)群體性事件性質(zhì)的正確理解。群體性事件不管它以怎樣的對(duì)抗性形式表現(xiàn)出來(lái)，都不能改變其非對(duì)抗性人民內(nèi)部矛盾的本質(zhì)。第二，在觀念上拋棄了傳統(tǒng)的上綱上線的專政思維，避免對(duì)社會(huì)沖突的泛政治化理解。第三，試圖找到解決群體性事件的出路，提供了多種思維方式。

雖然學(xué)界經(jīng)過(guò)多年對(duì)于“群體性事件”的不懈研究已經(jīng)初具體系，但是國(guó)內(nèi)研究還是存在諸多問(wèn)題。從理論上說(shuō)，關(guān)于群體性事件的基礎(chǔ)理論或者學(xué)說(shuō)理論建構(gòu)相對(duì)滯后，缺乏歷史延續(xù)性研究，且由于早期研究“務(wù)實(shí)”的傾向?qū)θ后w性事件體制性癥結(jié)和發(fā)生機(jī)制的深層次原因分析不夠，缺乏系統(tǒng)性和集約化的成果，即使時(shí)而有若干有價(jià)值的議題，卻未能引起學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。從時(shí)間上說(shuō)，理論的研究沒(méi)有能夠有效的推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。此外，不得忽視的一點(diǎn)是，現(xiàn)有關(guān)于“群體性事件”的研究成果絕大多數(shù)集中于社會(huì)學(xué)學(xué)者的討論，鮮見(jiàn)法學(xué)學(xué)者的關(guān)懷，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的時(shí)代背景之下，亟須法學(xué)學(xué)者運(yùn)用法律思維，為在法律框架內(nèi)緩解并最終解決群體性事件建言獻(xiàn)策。在一個(gè)利益分化和利益主體多元的時(shí)代，好的制度并不是沒(méi)有矛盾和沖突，而是面對(duì)矛盾和沖突能有效進(jìn)行緩和解決。民意如水，“防”和“堵”，并不能真正解決群體性事件，解決群體性事件的根本出路還要在于“化”和“解”。

二、群體性事件化解機(jī)制的現(xiàn)狀透視

群體性事件的醞釀、發(fā)酵到爆發(fā)必然存在一定的共性，經(jīng)過(guò)筆者的觀察，大量群體性事件都發(fā)端于公民與政府的交往過(guò)程中。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上“理性人”的假設(shè)，處于弱勢(shì)地位的公民個(gè)人在采取行動(dòng)之前必然會(huì)預(yù)先衡量此行為的利弊得失，只有在可能獲得的收益大于或顯著大于付出的成本時(shí)才會(huì)采取進(jìn)一步行動(dòng)。那么，在雙方個(gè)體力量如此懸殊的對(duì)抗中，弱勢(shì)一方聚合個(gè)別力量以致于形成一個(gè)足以迫使對(duì)方妥協(xié)的壓力群體便是個(gè)體“沒(méi)有辦法的辦法”了。換言之，“群體性事件”的參與者多半是在合理利益訴求未獲滿足的情形下才訴諸集體行動(dòng)的，并不以政治對(duì)抗為目的，否則，一般不會(huì)選擇需要付出較高成本代價(jià)的公開(kāi)激烈的抗?fàn)幮问剑?］。既如此，要想根治群體性事件則必須從源頭入手，化解爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)化為行政法上的話語(yǔ)，即規(guī)范行政主體與行政相對(duì)人的交往行為，進(jìn)一步講，就是要在充分把握行政主體思維的前提下，發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤思維，引導(dǎo)行政主體合法行政、合理行政，為解決相對(duì)人與行政主體之間行政爭(zhēng)議找尋切實(shí)可行的方案。

（一）壓力型體制下化解群體性事件的悖論

社會(huì)學(xué)學(xué)者將中國(guó)目前的社會(huì)穩(wěn)定歸納為“剛性穩(wěn)定”，“這種穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為制度特征，以絕對(duì)管制秩序?yàn)楸硐?，以?guó)家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段。它缺乏制度彈性和韌性，忽視了內(nèi)在整合和發(fā)展轉(zhuǎn)型的適應(yīng)性要求”［1］。表現(xiàn)為：第一，追求短期利益最大化，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本和社會(huì)公平；第二，忽視社會(huì)基本規(guī)則的建設(shè)和維護(hù)。短期而言，此種壓力型體制下的政府治理社會(huì)的成本會(huì)降低，但附帶著的是行政機(jī)關(guān)“唯暴力論”的暗流涌動(dòng)。從法律層面而言，國(guó)家機(jī)關(guān)的“暴力論”將使得國(guó)民對(duì)政府的信賴減少，長(zhǎng)此以往必將沖擊我國(guó)的政治合法性。

在現(xiàn)代國(guó)家，行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系日漸密切。政府誕生的那天起，我們每個(gè)人便享受著政府“從搖籃到墳?zāi)埂钡年P(guān)照。然而，公民權(quán)利類型增加、權(quán)利需求的增長(zhǎng)、利益的多元化與立法的滯后、政府治理理念、方式的落后形成鮮明的對(duì)比。傳統(tǒng)行政受“全能政府”的影響，著力于維護(hù)行政權(quán)的權(quán)威性，利用“穩(wěn)定壓倒一切”、“穩(wěn)定才能求發(fā)展”等政治術(shù)語(yǔ)挾持立法①如現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆哪撤N程度上而言，“維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)”就是這一思想的體現(xiàn)，而新《行政訴訟法》第一條將刪除“維護(hù)”一詞，只保留“監(jiān)督”便是對(duì)立法目的的糾正與回歸。，為權(quán)威政治作注腳。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開(kāi)放的深入，國(guó)民開(kāi)始又一次的“開(kāi)眼看世界”，伴隨著的是公民權(quán)利意識(shí)的崛起?，F(xiàn)代公民不再滿足于簡(jiǎn)單“活著”，而是努力尋求“生活得更好”的途徑，其中最主要的就是要求“發(fā)聲”，掌握話語(yǔ)權(quán)，易言之，就是表達(dá)自由，在立法確認(rèn)權(quán)利時(shí)要發(fā)聲，執(zhí)法過(guò)程中要發(fā)聲，權(quán)利受到侵害之后要發(fā)聲。而這一切與壓力型體制是不相融合的。以管制為核心的壓力型體制，強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的排他性，社會(huì)秩序的固定性，因而公民個(gè)人無(wú)法找到有效的協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制，只能轉(zhuǎn)而尋求更大程度上的“弱勢(shì)群體”的聯(lián)合。

（二）法律體系內(nèi)化解糾紛能力匱乏

一個(gè)理想的社會(huì)從不擔(dān)心會(huì)產(chǎn)生糾紛，因?yàn)樗幸惶紫嗷ャ暯印⑾嗷パa(bǔ)充的完整的救濟(jì)體系，公民在權(quán)利受到侵害之際能夠及時(shí)有效地得到最大程度的彌補(bǔ)，從而消除內(nèi)心的焦慮。然而，法律天生具有滯后性，這就需要國(guó)家發(fā)揮積極能動(dòng)的作用，不斷通過(guò)法律確認(rèn)新興權(quán)利，擴(kuò)大權(quán)利的保護(hù)范圍與力度，提高法律救濟(jì)的有效性，建立完備的法律體系。

正如許章潤(rùn)教授所言，刻下的“群體性事件”多為公民大眾基于聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制而實(shí)施的“公民集體行動(dòng)”，屬于公民權(quán)的基本憲法權(quán)能。它在將多元主體的利益訴求付諸公開(kāi)集體抗?fàn)幮问降耐瑫r(shí)，為建構(gòu)一種滿足多元利益主體之間理性溝通的政治生態(tài)提供了契機(jī)［5］。不得不說(shuō)，這樣的理解給了我們很大的啟發(fā)與警醒。不少現(xiàn)行立法不僅未能提供有效的權(quán)利救濟(jì)途徑，甚至立法本身就背離了“賦權(quán)”、“確權(quán)”的本質(zhì)，而轉(zhuǎn)向“限權(quán)”，如《集會(huì)游行示威法》就在一定程度上架空了《憲法》上公民與集會(huì)游行示威的權(quán)利。這種規(guī)制模式所導(dǎo)致的一個(gè)直接的后果便是，人們合法地、正當(dāng)?shù)匦惺棺约旱恼螜?quán)利的機(jī)會(huì)被剝奪了，進(jìn)而不得不以群體性事件這種方式來(lái)表達(dá)自己的意愿。這種立法和執(zhí)法狀況，既與現(xiàn)代世界文明與法治潮流相違背，也會(huì)與當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展需要相脫離［8］。所謂法治，即是“良法之治”，既無(wú)“良法”，何談法治？

立法不彰絕不是造成群體性事件大量爆發(fā)的唯一法律因素，在這方面救濟(jì)方式的不力也起到了“補(bǔ)刀”的作用。事實(shí)上，現(xiàn)階段的行政爭(zhēng)議的解決方式并非單一，亦有諸如行政復(fù)議、行政訴訟，甚至信訪等方式，但其解決爭(zhēng)議的能力實(shí)在有限，這從每年行政訴訟與民事訴訟的數(shù)量上便能初見(jiàn)端倪了。行政相對(duì)人在權(quán)利受到侵害之后，首先想到的不是“找律師”，而是“托關(guān)系”，沒(méi)有“關(guān)系”的就只能走上街頭尋求“土辦法”了。這種現(xiàn)象比比皆是，首先與我國(guó)目前的司法環(huán)境有關(guān)，隨著司法改革的進(jìn)行，司法獨(dú)立雖然已經(jīng)取得一定的成果，但距離真正的“獨(dú)立”還有很長(zhǎng)的距離；其次，各個(gè)救濟(jì)方式難以有效銜接，尤其是復(fù)議、訴訟的關(guān)系混亂，二者救濟(jì)范圍不能對(duì)接，導(dǎo)致存在權(quán)利救濟(jì)的“真空地帶”，此外，信訪的定位尚未在法律層面上厘清，往往凌駕于法律之上，架空已經(jīng)生效的法院判決，加劇了“法律虛無(wú)化”的危機(jī)。

綜上所述，在傳統(tǒng)壓力型社會(huì)下，群體性事件發(fā)生具有其歷史必然性，反映出深層次的制度危機(jī)，所以必須轉(zhuǎn)變思維、變“壓制”為“回應(yīng)”，將公民真正作為法律“主體”而非“客體”來(lái)對(duì)待；另一方面，需要在現(xiàn)行體制內(nèi)理順各種救濟(jì)方式的關(guān)系，做好制度上的銜接，堅(jiān)守司法獨(dú)立與司法終局原則。這就要確立一種合作治理的思維。

三、合作治理模式下的群體性事件法治理框架

正如美國(guó)社會(huì)科學(xué)家劉易斯·科塞指出的那樣：“通過(guò)它（社會(huì)沖突），社會(huì)能在面對(duì)新環(huán)境時(shí)進(jìn)行調(diào)整。一個(gè)靈活的社會(huì)通過(guò)沖突行為受益，因?yàn)檫@種沖突行為通過(guò)規(guī)范的改進(jìn)和創(chuàng)造，保證社會(huì)在變化了的條件下延續(xù)”［9］。從這方面講，群體性事件乃是社會(huì)沖突的集中體現(xiàn)，在一定程度上起著社會(huì)“出氣閥”的作用，使得國(guó)家能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正問(wèn)題，從而促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。另一方面，現(xiàn)代各國(guó)普遍將追求法治作為終極追求，希冀將各類糾紛在制度內(nèi)得到有效解決。

章志遠(yuǎn)教授在群案研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府對(duì)不同群體性事件體現(xiàn)出的態(tài)度與處理方式的觀察，提出了另一種思維，即壓制型化解機(jī)制、疏導(dǎo)型回應(yīng)機(jī)制以及回應(yīng)型化解機(jī)制。其中壓制型化解機(jī)制具有被動(dòng)性、壓制性以及隨意性特征，疏導(dǎo)型化解機(jī)制具有及時(shí)性、協(xié)商性與單一性特征，回應(yīng)型化解機(jī)制具有法治性、實(shí)質(zhì)性特征［10］。筆者認(rèn)為，一方面，回應(yīng)型化解機(jī)制具有前兩者無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，具有糾紛解決的及時(shí)性；但另一方面，若還是以行政主體為中心來(lái)構(gòu)建治理方式，似乎很難真正轉(zhuǎn)變行政主體的“老大哥”地位，因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向更為廣泛的視野中的行政法治方案，即合作治理模式。所謂合作治理模式，就是立法上的合作、執(zhí)法上的協(xié)商、救濟(jì)上的協(xié)同。

（一）立法上的合作，強(qiáng)調(diào)公民參與立法

公民參與立法為群體性事件的法治解決提供了“活水源頭”。國(guó)家是受公民委托形成的特殊的組織，集立法、執(zhí)法、司法于一體。基于委托的法理，被委托人應(yīng)當(dāng)維護(hù)委托人的權(quán)利，最大限度地滿足委托人的合法需求。這首先將歸結(jié)到立法上。我國(guó)《憲法》以較為宏觀的方式確認(rèn)了公民權(quán)利，但仍有很多尚未直接寫(xiě)明。要摒棄傳統(tǒng)要么“全無(wú)”要么“全有”的思維，應(yīng)當(dāng)確信在刻下，將會(huì)有更多不斷涌現(xiàn)的新興權(quán)利類型。這就要求立法機(jī)關(guān)“開(kāi)門(mén)迎客”，擴(kuò)大立法的公眾參與范圍與程度，從實(shí)質(zhì)意義上做到“立法為民”。值得欣喜的是，當(dāng)下的多數(shù)立法，都基于大量的立法調(diào)研，草案的及時(shí)公布，公布后大范圍展開(kāi)討論，征集意見(jiàn)和建議。如《行政訴訟法修正案（草案）》及《行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）》在52天的征求意見(jiàn)期間內(nèi)，參與人數(shù)3 069人，共征集意見(jiàn)7 736條；《刑法修正案（九）（草案）》在30天內(nèi)，參與人數(shù)達(dá)15096人，共征集意見(jiàn)51 362條。如下圖所示，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，自2005年7月至2014年12月將近10年間，通過(guò)《中國(guó)人大網(wǎng)》公布的征求意見(jiàn)的法律草案共計(jì)67部，參與人數(shù)有425 664人，征集意見(jiàn)共計(jì)2 120 522條。互聯(lián)網(wǎng)與法律草案征求意見(jiàn)的結(jié)合，從實(shí)質(zhì)意義上排除了“閉門(mén)造車”的可能性，對(duì)涌動(dòng)的民意予以正視和接納，擴(kuò)大了立法的科學(xué)性、代表性與可執(zhí)行性，能夠得到公民的自覺(jué)擁護(hù)?？梢灶A(yù)計(jì)的是，《集會(huì)游行示威法》的修改將是不久將進(jìn)行的一項(xiàng)工作，限制《憲法》賦予的公民表達(dá)自由的任何法律都將是實(shí)質(zhì)違憲的，隨著社會(huì)的進(jìn)步，惡法會(huì)逐步被清除出法律隊(duì)伍將是“民心所向”。公民參與立法為群體性事件的法治解決提供了“活水源頭”，只有不同團(tuán)體、不同利益集團(tuán)能夠?qū)⒆约旱囊庵痉从秤诹⒎ū旧?，才能在大變革的時(shí)代尋求共識(shí)，法律才能體現(xiàn)民意，而集民智的法才是科學(xué)的法、正義的法?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)總結(jié)法律公開(kāi)征求意見(jiàn)實(shí)踐以來(lái)所得的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并將此一經(jīng)驗(yàn)推廣至行政法規(guī)、規(guī)章，甚至于其他規(guī)范性文件。

圖表：通過(guò)“中國(guó)人大網(wǎng)”公開(kāi)征求意見(jiàn)的法律草案統(tǒng)計(jì)

（二）執(zhí)法上的協(xié)商，創(chuàng)設(shè)合作治理的新型政治模式

合作治理的新型政治模式為群體性事件的解決提供思想基礎(chǔ)。隨著傳統(tǒng)高權(quán)行政逐步退出歷史舞臺(tái)，溝通型行政越發(fā)成為“時(shí)髦”話語(yǔ)，政治模式亦由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。所謂合作治理的模式，就是要賦予公民話語(yǔ)權(quán)，尤其是完善各類表達(dá)機(jī)制，暢通表達(dá)渠道，行政主體不僅要“聽(tīng)到”民間的聲音，還要“聽(tīng)得進(jìn)去”。傳統(tǒng)行政都擅長(zhǎng)制作“內(nèi)部規(guī)定”，認(rèn)為只有“神秘感”才能強(qiáng)化公民對(duì)政府的畏懼，現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)“合作”就是要通過(guò)加強(qiáng)行政主體與行政相對(duì)人之間的溝通、協(xié)調(diào)來(lái)增強(qiáng)兩者之間的相互理解，行政主體只有在真正關(guān)心相對(duì)人的利益時(shí)，才能得到相對(duì)人的敬畏，做到“令行禁止”。行政主體應(yīng)當(dāng)注重行政信息公開(kāi)，而且公開(kāi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、有效，將常規(guī)信息發(fā)布機(jī)制與緊急發(fā)布機(jī)制相結(jié)合。大多數(shù)群體性事件的出現(xiàn)都是由于政府與民眾的信息極度不對(duì)稱造成的，政府往往害怕一旦公布某一消息，會(huì)對(duì)社會(huì)造成巨大的沖擊，會(huì)擾亂社會(huì)秩序。實(shí)際上，從理性人的角度而言，公民都會(huì)優(yōu)先選擇平和的表達(dá)方式，而政府需要做的就是提供這樣的渠道，比如開(kāi)辟專門(mén)的場(chǎng)域，征集民意，回答民眾的質(zhì)疑。從客觀上講，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的充分發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)的普及，任何一方欲想封鎖消息，信息獨(dú)享都是不可能的，與其如此，不如“開(kāi)誠(chéng)布公”。再者，行政行為新類型的出現(xiàn)已經(jīng)完成了對(duì)傳統(tǒng)“壓制型”理論的突圍，公民參與式的行政行為將是難以回避的趨勢(shì)，這就要求行政主體及時(shí)改變行為模式，建立合作思維。猶如行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式越來(lái)越多地出現(xiàn)在官方話語(yǔ)之中。此外，隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)的深入，“負(fù)面清單管理模式”將成為政府治理社會(huì)的主要模式，這符合全球化時(shí)代中社會(huì)主體的需求多元化特征，將釋放出社會(huì)的巨大能量，使得社會(huì)矛盾得以緩和與消解。因此，合作治理模式以平等為內(nèi)核、協(xié)商為路徑，將為群體性事件的有效化解提供思想基礎(chǔ)。

（三）救濟(jì)上的協(xié)同，注重體制內(nèi)糾紛化解機(jī)制的完善

體制內(nèi)糾紛解決機(jī)制為群體性事件的解決提供制度保障。正如于建嶸等教授所歸納的那樣，糾紛解決型群體性事件將是我們長(zhǎng)期內(nèi)無(wú)法回避的主要類型，對(duì)于這類事件應(yīng)當(dāng)完全地化解在現(xiàn)有的糾紛解決方式之中。“多元糾紛解決機(jī)制”就是要整合當(dāng)前的所有解紛方式，包括復(fù)議、訴訟等正式的糾紛解決方式，也包括人民調(diào)解、行政調(diào)解等非正式糾紛解決方式。正如學(xué)者所言，“行政調(diào)解與行政復(fù)議、行政訴訟等糾紛解決方式猶如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，互相激勵(lì)，有效銜接，才能‘心平氣和’地走向和諧社會(huì)”［11］。這里需要說(shuō)明的是，不論相對(duì)人選擇何種解紛方式，都必須遵循“司法終局”原則，所有經(jīng)過(guò)法院判決生效的案件都能以除了司法以外的方式重新提起，尤其應(yīng)當(dāng)警惕信訪對(duì)司法的沖擊。問(wèn)題是，如何提高司法在人們心目中的地位？首先，降低訴訟成本。成本因素是當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)過(guò)程中可能首先遇到的阻礙因素，這里所謂成本，不僅僅是金錢(qián)等物質(zhì)成本，也包括時(shí)間成本，甚至情感成本。修訂后的《行政訴訟法》一方面，擴(kuò)大了受案范圍，拓寬了行政爭(zhēng)議的司法救濟(jì)渠道，將法院大門(mén)向社會(huì)敞開(kāi)，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人“有效而無(wú)漏洞”的救濟(jì)體系的完善。另外，修訂后的《行政訴訟法》還設(shè)置了簡(jiǎn)易程序，對(duì)于案情相對(duì)簡(jiǎn)單的行政案件及時(shí)處理，是符合訴訟經(jīng)濟(jì)、便宜原理的，使得司法成為相對(duì)人“消費(fèi)得起”的資源。另外，應(yīng)當(dāng)提高法官的素質(zhì)，增強(qiáng)判決書(shū)的說(shuō)理性，而不是簡(jiǎn)單的案情和法條的堆砌。新一輪的司法改革正酣，法官員額制的背后是實(shí)現(xiàn)法官“精英化”的努力與嘗試，如果說(shuō)，司法系統(tǒng)是一座大廈，那么法官則是這棟大廈的頂梁柱，在這個(gè)層面上來(lái)看，法官的素質(zhì)決定了司法的質(zhì)量，決定了相對(duì)人獲致正義的可能性與比例的大小。另外，“判決書(shū)上網(wǎng)”等現(xiàn)代信息技術(shù)在司法實(shí)踐中的運(yùn)用，對(duì)司法的精進(jìn)形成了倒逼機(jī)制。最后，要在完善各個(gè)救濟(jì)手段的同時(shí)，加強(qiáng)各程序之間的銜接，擴(kuò)大對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)廣度和深度。

學(xué)術(shù)界對(duì)群體性事件形成規(guī)律還缺乏基礎(chǔ)理論層次的深刻認(rèn)知，尤其是從法學(xué)角度還缺乏涵括性很強(qiáng)的學(xué)科概念和基礎(chǔ)模型。壓力型體制下，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，“抱團(tuán)取暖式的集合行動(dòng)”便成為弱勢(shì)群體的條件反射行為，加之現(xiàn)行法律體系解紛能力匱乏，群體性事件的爆發(fā)有其必然性。因此，立法上的合作、執(zhí)法上的協(xié)商、救濟(jì)上的協(xié)同即合作治理的新型行政法治模式為群體性事件的有效化解提供了可供參考的路徑?？梢?jiàn)，通過(guò)對(duì)群體性事件行政法防治機(jī)制的研究，能夠更好地豐富社會(huì)糾紛解決理論和風(fēng)險(xiǎn)行政法的研究。同時(shí)，通過(guò)群體性事件內(nèi)在機(jī)理及處置模式的揭示，能夠管窺現(xiàn)代行政法的時(shí)代機(jī)能，構(gòu)建以相對(duì)人為中心的“有效而無(wú)漏洞”的權(quán)利保護(hù)模式，提升行政法學(xué)研究的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。

［1］于建嶸.從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關(guān)于中國(guó)社會(huì)秩序的一個(gè)分析框架［J］.學(xué)習(xí)與探索，2009，（5）.

［2］劉能.怨恨解釋、動(dòng)員結(jié)構(gòu)和理性選擇——有關(guān)中國(guó)都市地區(qū)集體行動(dòng)發(fā)生可能性的分析［J］.開(kāi)放時(shí)代，2004，（4）.

［3］閻耀軍.超越危機(jī)——構(gòu)建新的社會(huì)預(yù)警指標(biāo)體系及其運(yùn)行平臺(tái)的設(shè)想［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2005，（3）.

［4］童星，張海波.群體性突發(fā)事件及其治理——社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)綜合分析框架下的再考量［J］.學(xué)術(shù)界，2008，（2）.

［5］許章潤(rùn).多元社會(huì)利益的正當(dāng)性與表達(dá)的合法化——關(guān)于“群體性事件”的一種憲政主義法權(quán)解決思路［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，（4）.

［6］楊海坤.群體性事件有效化解的法治路徑［J］.政治與法律，2011，（11）.

［7］［美］科塞（Coser，A.）.社會(huì)沖突的功能［M］.孫立平，等，譯.北京：華夏出版社.1989：114.

［8］章志遠(yuǎn)，朱渝.我國(guó)群體性事件法律化解機(jī)制之反思［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（4）.

［9］黃學(xué)賢，孟強(qiáng)龍.行政調(diào)解幾個(gè)主要問(wèn)題的學(xué)術(shù)梳理與思考——基于我國(guó)理論研究與實(shí)踐發(fā)展的考察［J］.法治研究，2014，（2）.

［責(zé)任編輯：鄭 男］

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1008-7966（2015）02-0028-04

2014-12-16

蘇州大學(xué)第十六批大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科研基金項(xiàng)目研究成果（KY2014392B）

馬瑞辰（1991-），女，江蘇揚(yáng)中人，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。