崔立群，劉 紅

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

近年來(lái)，引發(fā)公眾關(guān)注的超載貨車壓垮橋梁，造成人身、財(cái)產(chǎn)重大損失的交通事故不斷發(fā)生。[1]道路上超載貨車引發(fā)的交通慘劇無(wú)時(shí)無(wú)刻不在上演，值得人們關(guān)注和深思。這些事故既是超載行為引發(fā)也是監(jiān)管失靈所致，應(yīng)當(dāng)由共同致害雙方承擔(dān)混合責(zé)任，但司法判例卻是司機(jī)和車主承擔(dān)損失的民事賠償，國(guó)家賠償責(zé)任一直處于缺位狀態(tài)。更有甚者，貨車超載肇事后，檢察機(jī)關(guān)追究了超載監(jiān)測(cè)站工作人員的玩忽職守罪，但并未涉及國(guó)家賠償責(zé)任。這有違大眾的法感：因?yàn)槌d行為有必要監(jiān)管，國(guó)家才會(huì)設(shè)立機(jī)構(gòu)、安排人員、建設(shè)設(shè)施、賦予職權(quán)進(jìn)行專門規(guī)制；超載行為被發(fā)現(xiàn)而執(zhí)法人員沒有去管，導(dǎo)致引發(fā)重大交通事故，不監(jiān)管即有責(zé)任；在責(zé)任的承擔(dān)上，執(zhí)法人員違法達(dá)到了觸犯刑律的程度，國(guó)家賠償責(zé)任應(yīng)該成立。筆者以為，治理超載是當(dāng)下我國(guó)交通執(zhí)法領(lǐng)域最為復(fù)雜和無(wú)序之處，鑒于其重要性，應(yīng)當(dāng)比酒駕、飆車治理更值得重視和研究。本文擬以超載引發(fā)交通事故的責(zé)任承擔(dān)為中心，論證超載監(jiān)管不作為行政賠償責(zé)任的成立、引入及其限度，以期促進(jìn)治超部門依法行政和相關(guān)個(gè)案的公正處理。

一、貨車超載監(jiān)管不作為及其違法性

對(duì)于行政賠償而言，修訂后的《國(guó)家賠償法》確立的歸責(zé)原則是違法原則。本文擬引入貨車超載監(jiān)管不作為的行政賠償責(zé)任，從相關(guān)案例中提取素材，先探討其違法性，再論證行政賠償責(zé)任的成立。

（一）貨車超載引發(fā)的交通事故實(shí)例

例1：2011年4月4日0時(shí)30分，被告人劉某駕駛貨車?yán)?，車貨總?40余噸，行駛至某十字路口時(shí)，疏忽大意，未做到按規(guī)定讓行和保持安全車速，為躲避行人急打方向盤導(dǎo)致車翻，致村民2人被傾倒出的煤堆壓死。經(jīng)交警大隊(duì)認(rèn)定，被告人劉某負(fù)事故的全部責(zé)任。①參見河南省民權(quán)縣人民法院刑事判決書（2011）民刑初字第131號(hào)；河南省民權(quán)縣人民法院刑事判決書（2011）民刑初字第223號(hào)。

例2：2012年8月24日5時(shí)32分許，某市高架橋上行匝道垮塌，導(dǎo)致4臺(tái)貨車翻落，貨車上共有8人，3人死亡、5人受傷。專家認(rèn)定嚴(yán)重超載是造成引橋坍塌的直接原因，從某路政段開據(jù)的罰款單記載，1號(hào)車超載近30%；2-4號(hào)車車貨總重400多噸，超載率達(dá)到300%以上。相關(guān)部門處理意見：肇事車輛方移送公安交管部門處理；對(duì)交警沒有發(fā)現(xiàn)肇事車輛及市公路管理處將治超監(jiān)測(cè)站人員全部抽調(diào)造成無(wú)人值守的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)；對(duì)鄰省某路政段只處罰沒有采取卸載措施的問(wèn)題，呈請(qǐng)有權(quán)限的部門調(diào)查處理。[2][3]

例3：2009年7月15日1時(shí)33分，某高速立交匝道橋發(fā)生倒塌，造成橋上5車墜落，車輛方4人死亡，7人受傷，橋下2人死亡。事故的直接原因是3輛嚴(yán)重超載車輛總重超過(guò)420噸，密集停置形成巨大偏載導(dǎo)致橋梁倒塌。相關(guān)部門處理意見：違規(guī)超載方構(gòu)成交通肇事罪移送司法機(jī)關(guān)；負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的責(zé)任人員分別給予處分，其中南港派出所杜某，未組織在散貨物流出口處對(duì)超載車輛進(jìn)行有效勸返，給予行政記大過(guò)處分。[4]

例4：2010年7月29日14時(shí)許，被告人劉某因駕駛載貨超過(guò)核定載質(zhì)量28噸多的機(jī)動(dòng)車操作不當(dāng)，致使車輛側(cè)翻，車輛及所載貨物砸向同方向行駛的轎車，造成該車4人死亡，1人受傷及車輛損毀的交通事故。經(jīng)事故責(zé)任認(rèn)定，劉某承擔(dān)此事故的全部責(zé)任。①參見河南省鎮(zhèn)平縣人民法院刑事判決書（2011）鎮(zhèn)刑初字第108號(hào)；河南省鎮(zhèn)平縣人民法院刑事附帶民事判決書（2011）鎮(zhèn)刑初字第155號(hào)。

案例1、4均因?yàn)橹卮蠼煌ㄊ鹿首肪苛顺d監(jiān)測(cè)站執(zhí)法人員的玩忽職守罪，案例2、3則揭示出執(zhí)法人員種種不履行職責(zé)的表現(xiàn)，都是行政不作為。按照通說(shuō)，行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為[5]。以職權(quán)是否可由行政主體主動(dòng)實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)，又可以分為應(yīng)申請(qǐng)行政不作為和依職權(quán)行政不作為，對(duì)于行政行為的實(shí)施，后者不需要行政相對(duì)人的申請(qǐng)，只要某種法律事實(shí)的發(fā)生便可實(shí)施?！俺d監(jiān)管職權(quán)”針對(duì)“違法超載行為”而設(shè)，核心是防止和消除超載行為，只要在管轄區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)違法超載現(xiàn)象，交管部門就有義務(wù)監(jiān)管。

（二）貨車超載監(jiān)管不作為構(gòu)成行政不作為違法

1.超載監(jiān)管責(zé)任主體及其作為義務(wù)

以《道路交通安全法》、《公路法》引領(lǐng)的治理超載法律體系②還包括《公路安全保護(hù)條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第593號(hào)；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)車輛超限超載治理工作的通知》國(guó)辦發(fā)[2005]30號(hào)；《交通部關(guān)于加強(qiáng)治超站點(diǎn)管理規(guī)范治超執(zhí)法行為的通知》交公路發(fā)[2005]351號(hào)；《關(guān)于印發(fā)全國(guó)車輛超限超載長(zhǎng)效治理實(shí)施意見的通知》交公路發(fā)[2007]596號(hào)；《交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范治理車輛非法超限運(yùn)輸工作的通知》交公路發(fā)[2009]527號(hào)等。規(guī)定，負(fù)有超載監(jiān)管責(zé)任的執(zhí)法主體是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府交通主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門（以下統(tǒng)稱“交管部門”）。前者主要負(fù)責(zé)城市建成區(qū)之外的高速公路、國(guó)道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路的超載治理，由交通路政部門進(jìn)行道路巡查，對(duì)超載行為進(jìn)行處罰和卸載。后者主要負(fù)責(zé)城市建成區(qū)域內(nèi)道路的巡查，交警發(fā)現(xiàn)超載車輛后有義務(wù)將其引領(lǐng)至超載監(jiān)測(cè)站。我國(guó)普遍建立的超載監(jiān)測(cè)站屬于交通部門管理，是上述兩大執(zhí)法主體超載治理的結(jié)合點(diǎn)。按照規(guī)定，貨源地的公安民警負(fù)有對(duì)超載車輛進(jìn)行勸導(dǎo)、阻止上路的義務(wù)。

治理超載的職權(quán)，由行政處罰和進(jìn)行阻止、約束及卸載的行政強(qiáng)制措施組成，都需要交管部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法行為，積極行使損益的規(guī)制職權(quán)。按照法律規(guī)定，嚴(yán)重超載的行政處罰幅度是30000元以內(nèi)，并予以罰分和寫入不良記錄，卸載及轉(zhuǎn)運(yùn)的費(fèi)用也由超載方承擔(dān)。所以，對(duì)于超載方來(lái)講，被查處意味著巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這正是實(shí)踐中“躲貓貓”的原因所在，前3例事故發(fā)生的時(shí)間就是明證。對(duì)于治理超載監(jiān)管方來(lái)說(shuō)，車輛方通常不會(huì)主動(dòng)配合執(zhí)法，實(shí)踐中“結(jié)隊(duì)闖關(guān)”、“繞行”是常態(tài)，并有執(zhí)法人員因此而犧牲和負(fù)傷，這對(duì)于執(zhí)法者個(gè)人來(lái)說(shuō)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。上述事實(shí)為監(jiān)管方和被監(jiān)管方有意無(wú)意的“默契”打下基礎(chǔ)，就是下文揭示的治超監(jiān)管不作為諸形態(tài)。這種“默契”狀態(tài)，就是治超失靈的病根所在。

2.治超監(jiān)管不作為諸形態(tài)及其違法性

（1）沒有勸導(dǎo)阻止。如例3中派出所所長(zhǎng)杜某，未組織在散貨物流出口處對(duì)超載車輛進(jìn)行有效勸返。超載運(yùn)輸損害的特點(diǎn)決定了源頭治理的效果最好，因而大型和集中的貨源地如礦山、鋼鐵廠、水泥廠、沙場(chǎng)等成為規(guī)制的重點(diǎn)。其作為義務(wù)是阻止超載車輛離開裝貨地點(diǎn)，要求執(zhí)法者定期不定期查訪甚至派員常駐貨源地，發(fā)現(xiàn)超載車輛即采取強(qiáng)制措施禁止其出門上路。

（2）沒有發(fā)現(xiàn)。如例2中交警沒有發(fā)現(xiàn)事故車輛經(jīng)過(guò)其管轄路段?！皼]有發(fā)現(xiàn)”是指執(zhí)法人員按照相關(guān)工作規(guī)定進(jìn)行了巡查，但是沒有遇到超載車輛，或者執(zhí)法人員聲稱沒有發(fā)現(xiàn)。這揭示出巡查密度不夠或者干脆放棄職權(quán)?！鞍l(fā)現(xiàn)超載事實(shí)”是“治超監(jiān)管”的前提，沒有發(fā)現(xiàn)不可能處理，只有達(dá)到了一定的巡查密度，并加強(qiáng)巡查的機(jī)動(dòng)性，超載不被發(fā)現(xiàn)和不處理的可能性才能有所降低。

（3）無(wú)人值守。如例2中公路管理處將執(zhí)法人員全部抽調(diào)，致使路政巡查工作出現(xiàn)疏漏。其實(shí)，上例中無(wú)人值守的特殊情形，大多數(shù)情況下是執(zhí)法機(jī)關(guān)下班時(shí)間、節(jié)假日期間無(wú)人值守。經(jīng)常聽到執(zhí)法部門以“執(zhí)法人員也有休息權(quán)，下班時(shí)間自然無(wú)人值守”為由進(jìn)行申辯。事實(shí)上，社會(huì)上一般的上下班時(shí)間并不當(dāng)然地適用于一線執(zhí)法人員，很多行業(yè)的特殊工種如公交線路都有24小時(shí)輪班值守的要求，何況對(duì)于公共利益的維護(hù)？執(zhí)法的有效性決定了公務(wù)人員必須從職責(zé)有效履行出發(fā)合理安排人力和物力，以下班為由放棄職守是不折不扣的違法行為。

（4）只處罰不卸載。如例2中的某市路政段對(duì)超載車輛進(jìn)行了處罰，但沒有按規(guī)定采取卸載措施。“只處罰不卸載”是典型的放棄治超職權(quán)的行為，也是交通管理部門三令五申應(yīng)堅(jiān)決杜絕的行為。執(zhí)法人員對(duì)超載車輛進(jìn)行處罰，說(shuō)明超載行為已被確定，車輛已在控制之中，完全具備進(jìn)行卸載的條件，卻沒有行使治超職權(quán)，屬于行政不作為。

（5）用“超載月票”取代執(zhí)法。其屬于只處罰不卸載的變種，不但不卸載，而且連進(jìn)站稱重、開罰單等環(huán)節(jié)也省略了，處罰轉(zhuǎn)化為收費(fèi)，并簡(jiǎn)化為一次性批發(fā)，監(jiān)管方坐等收錢，貨車方隨意超載，雙方皆大歡喜，受損的卻是國(guó)家的公共利益。這種行為性質(zhì)更為惡劣，是對(duì)職責(zé)的公然放棄，是嚴(yán)重違法的行政不作為。出現(xiàn)了這種情況，執(zhí)法機(jī)關(guān)存在的合法正當(dāng)性喪失殆盡。

治理超載的核心是消除超載車輛行駛的違法狀態(tài)，從治理超載的相關(guān)法律規(guī)定看，這是羈束行政行為。那么，是否只要有超載車輛行駛，就存在監(jiān)管不作為呢？筆者認(rèn)為要看“作為可能性”，因?yàn)槲覈?guó)的公路系統(tǒng)由高速公路、國(guó)道、省道和縣鄉(xiāng)道路組成，執(zhí)法條件差異很大，當(dāng)國(guó)家普遍建立超載監(jiān)測(cè)站以后，才解決了部分道路上治理超載執(zhí)法的可能性問(wèn)題。此時(shí)，超載貨車路過(guò)甚至是進(jìn)入超載監(jiān)測(cè)站，超載的法律事實(shí)已然存在，進(jìn)行攔截、處罰和卸載是交管部門的職責(zé)，交管部門的上述系列不作為即構(gòu)成依職權(quán)行政不作為違法。交管部門進(jìn)行攔截、稱重、罰款，但沒有消除超載的違法狀態(tài)即放行，或者干脆沒有攔截任由其離去，而后，此貨車由于超載的原因引發(fā)了交通安全事故，行政不作為即可能成為與車輛方共同的致害因素而構(gòu)成行政侵權(quán)。

二、貨車超載監(jiān)管不作為的行政賠償責(zé)任

行政賠償?shù)臉?gòu)成要件包括行政侵權(quán)、損害事實(shí)和因果關(guān)系[6]。前文分析了貨車超載監(jiān)管不作為違法構(gòu)成行政侵權(quán)，本部分主要分析損害事實(shí)和因果關(guān)系。

（一）損害事實(shí)

所謂損害事實(shí)是指當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益受到了特定的客觀損害。在貨車超載肇事案例中，往往包括以下?lián)p害事實(shí)：一是其他車輛人員死、傷，車輛、貨物毀損；如例1中村民的死亡和例4中轎車一方的死傷和車損。二是橋梁、匝道的倒塌、側(cè)滑；壓塌路面、路肩和窨井蓋等設(shè)施；如例2、3中的匝道。三是其他損失，如例3由于橋梁倒塌砸死了橋下兩位居住在違法臨建中的老人，破壞了橋下一條鐵路專用線并導(dǎo)致鐵路長(zhǎng)時(shí)間的封閉。四是肇事車輛方的部分人身、財(cái)產(chǎn)損失，如例2中四輛貨車車貨全損，司機(jī)及其家屬8人，3死5傷，其中1號(hào)車行駛在最前面，其超載率不到30%，但是司機(jī)及其家屬均死亡。

上述損害的彌補(bǔ)，并非都可以請(qǐng)求國(guó)家賠償，尤其是第四點(diǎn)有很大爭(zhēng)議?！秶?guó)家賠償法》規(guī)定：合法權(quán)益受到了損害國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。更有學(xué)者主張，肇事車輛本身的損失是“犯罪成本”。[7]筆者認(rèn)為，認(rèn)定損害不能一刀切。貨車車主和司機(jī)明知故犯，違法在先，所以才有“超載運(yùn)輸害人害已”、“死了白死”等說(shuō)法。但是，應(yīng)受懲罰尚不至于要以命相抵，例2中司機(jī)的家屬一死三傷，作為同乘人員，應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)①參見陳聰富：《共同侵權(quán)之責(zé)任分擔(dān)：兼論最高法院98年度臺(tái)上字第1790號(hào)民事判決》，載《法令月刊》2013年第1期。該文對(duì)交通事故中同乘關(guān)系的賠償進(jìn)行了細(xì)致的論述。。上文所舉4例的損失均涉及到過(guò)失相抵、國(guó)家損害賠償?shù)姆秶约皣?guó)家賠償責(zé)任和車輛方賠償責(zé)任的銜接和分配問(wèn)題，本文的重點(diǎn)在于論證國(guó)家賠償責(zé)任的成立。

（二）因果關(guān)系

行政侵權(quán)行為與損害事實(shí)之間是否存在因果關(guān)系，是構(gòu)成行政賠償責(zé)任的決定性條件，受害人的損失由行政侵權(quán)行為造成，才成立國(guó)家賠償責(zé)任。因果關(guān)系具有復(fù)雜性，從哲學(xué)的角度看，某一結(jié)果的發(fā)生往往是多種原因造成的，“對(duì)于過(guò)去的世界，客觀上就是一切的因界定一切的果”[8]，對(duì)于一果多因的關(guān)系我們需要從中抽取出“直接原因”，此“直接原因”才是我們要找尋的根本。

例2的損害是典型的多因一果的關(guān)系。車禍現(xiàn)場(chǎng)呈現(xiàn)的是貨車超載的事實(shí)和由于超載導(dǎo)致的匝道橋側(cè)滑及人身、財(cái)產(chǎn)的各種損失，直接原因就是車主和司機(jī)的違法超載行為，間接原因是橋梁方?jīng)]有限重標(biāo)志，以及超載貨車相互之間沒有保持足夠的車距。由此分析，造成損害的原因是貨車超載的違法行為，而非超載監(jiān)管人員的執(zhí)法活動(dòng)，不攔截、不卸載等依職權(quán)行政不作為也不存在有形的行為。在車禍現(xiàn)場(chǎng)，超載監(jiān)管不作為是隱藏的。但是，超載貨物的重量說(shuō)明了一切。此超過(guò)車輛荷載質(zhì)量的貨物，不應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)超載監(jiān)測(cè)站后還在車上；如果沒有超載，即便沒有保持車距，也不會(huì)壓垮匝道橋，因?yàn)槌d率超過(guò)了300%，是匝道橋最大承載能力的七、八倍。[9]由此，超載監(jiān)管不作為與損害結(jié)果之間建立了因果關(guān)系。筆者認(rèn)為，正是超載監(jiān)管的法定作為義務(wù)，成就了這里的因果關(guān)系。就一般人的法感而言，超載行為有必要監(jiān)管，國(guó)家才會(huì)設(shè)立機(jī)構(gòu)、安排人員、建設(shè)設(shè)施、賦予職權(quán)進(jìn)行專門規(guī)制；超載行為被發(fā)現(xiàn)而執(zhí)法人員沒有去管，導(dǎo)致超載引發(fā)了重大事故，不監(jiān)管即有責(zé)任。其責(zé)任的承擔(dān)，除去對(duì)一線執(zhí)法人員的行政問(wèn)責(zé)和追究刑事責(zé)任之外，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)執(zhí)法人員失職致害的行政賠償責(zé)任。

所以，不作為致害的因果關(guān)系具有特殊性，是一種法律上的因果關(guān)系而非哲學(xué)上的因果關(guān)系，其是以執(zhí)法者的法定作為義務(wù)為依據(jù)進(jìn)行認(rèn)定的。因?yàn)榫托姓蛔鳛橘r償責(zé)任來(lái)說(shuō)，行政不作為對(duì)損害結(jié)果是一種必要條件，即行政不作為并不一定導(dǎo)致?lián)p害的發(fā)生，但沒有行政不作為，即如果行政主體已經(jīng)作為，則該特定損害必定不會(huì)發(fā)生。[10]這符合人們的一般認(rèn)識(shí)：如果車輛方不超載，不會(huì)發(fā)生超載事故，超載行為違法、有責(zé)、可責(zé)；同理，如果超載車輛能夠被攔截卸載，也不會(huì)發(fā)生超載事故，監(jiān)管不作為行為違法、有責(zé)、可責(zé)。前文列舉的4個(gè)案例，如果交管部門進(jìn)行了攔截，超載車輛就不會(huì)上路上橋；如果超載檢測(cè)站進(jìn)行了卸載，則符合安全要求的車輛也不會(huì)引發(fā)機(jī)械失靈或者壓塌橋梁、匝道。

（三）本文案例的旁證

例1的司機(jī)劉某在引發(fā)事故后，檢察院對(duì)其經(jīng)過(guò)的治超管理站監(jiān)管人員以玩忽職守罪提起公訴，認(rèn)為被告人沈某等路政管理人員在工作中未正確履行職責(zé)，對(duì)于超載車輛不予卸貨只作罰款就予以放行，致使劉某駕駛的嚴(yán)重超載車輛，由于疏忽大意等原因發(fā)生重大交通事故，使人民利益遭受重大損失，其行為已構(gòu)成玩忽職守罪。被告人玩忽職守的行為雖然與劉某的交通事故有因果關(guān)系，但沈某等人的行為并不必然導(dǎo)致交通事故的發(fā)生，2人死亡結(jié)果的發(fā)生屬多因一果，故被告人對(duì)2人死亡的結(jié)果負(fù)有一定的責(zé)任，犯罪情節(jié)輕微。在刑事附帶民事訴訟中，原告沒有主張國(guó)家賠償，車輛方劉某主動(dòng)賠償損失取得了原告方諒解。①參見河南省民權(quán)縣人民法院刑事判決書（2011）民刑初字第223號(hào)。例4中劉某駕駛超載車輛肇事后，檢察院認(rèn)定超載監(jiān)測(cè)站的周某、劉某作為國(guó)家工作人員，在對(duì)劉某駕駛車輛進(jìn)行攔截、引導(dǎo)時(shí)不認(rèn)真履行職責(zé)，致使該車闖站繼續(xù)行駛，發(fā)生交通事故，致4人死亡，在社會(huì)上造成惡劣影響，成立玩忽職守罪。附帶民事訴訟原告人要求周某、劉某所屬的交通局承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，法院認(rèn)為該局工作人員雖存在玩忽職守行為，但玩忽職守行為與被害人造成的經(jīng)濟(jì)損失不存在直接因果關(guān)系，也并不必然地會(huì)引起交通事故的發(fā)生，故該局不承擔(dān)賠償責(zé)任。②參見河南省鎮(zhèn)平縣人民法院刑事附帶民事判決書（2011）鎮(zhèn)刑初字第155號(hào)。

在上述1、4案例中，檢察機(jī)關(guān)入罪的理由都是從法律規(guī)定因果關(guān)系的角度予以證立，法庭上罪責(zé)輕緩的辯護(hù)要點(diǎn)又是從哲學(xué)因果關(guān)系的角度予以解釋，雖是因果關(guān)系在刑事責(zé)任承擔(dān)中的運(yùn)用，但是均能從正面證明國(guó)家賠償責(zé)任的客觀存在。顯而易見，執(zhí)法人員怠于履行規(guī)制權(quán)限都已達(dá)到觸犯刑律的程度，其行政不作為也應(yīng)構(gòu)成國(guó)家賠償意義上的違法。

（四）舉證責(zé)任

按照我國(guó)法律規(guī)定，民事訴訟或者刑事附帶民事訴訟中不受理國(guó)家賠償訴訟，所以超載監(jiān)管不作為構(gòu)成國(guó)家賠償責(zé)任，受害人只能單獨(dú)向交管部門請(qǐng)求行政賠償。在舉證責(zé)任方面，除去人身、財(cái)產(chǎn)受害的證明責(zé)任外，行政賠償要求請(qǐng)求人必須是其所受損害與行政違法行為有相當(dāng)因果關(guān)系的人。前文已經(jīng)說(shuō)明了行政不作為致害因果關(guān)系的特殊性，即不作為并無(wú)行為存在，只是形成共同致害的條件，所以行政賠償?shù)那疤崾亲C明交管部門沒有行使治超職權(quán)。

筆者認(rèn)為，行政賠償請(qǐng)求人只要說(shuō)明某具體時(shí)間，致害的超載貨車經(jīng)過(guò)某具體超載監(jiān)測(cè)站的事實(shí)即可。如果超載貨車經(jīng)過(guò)稱重、處罰卻沒有卸載，則司機(jī)或者車主手中的稱重單據(jù)、罰款單據(jù)就是最好的證據(jù)。如果超載檢測(cè)站沒有攔截直接放行，也應(yīng)如實(shí)敘明，這樣證明責(zé)任將轉(zhuǎn)移至超載監(jiān)測(cè)站，交管部門也可以主動(dòng)調(diào)查取證。無(wú)論行政賠償和民事賠償構(gòu)成何種關(guān)系，由于行政賠償責(zé)任的成立可減少肇事車輛方的賠償數(shù)額，所以車輛方肯定會(huì)積極配合提供相關(guān)證據(jù)。

三、國(guó)家賠償責(zé)任在貨車超載治理監(jiān)管不作為中的引入

（一）現(xiàn)狀及其原因

上述執(zhí)法部門監(jiān)管不作為的國(guó)家賠償責(zé)任在公安執(zhí)法、食品安全、環(huán)境致害等領(lǐng)域都有研究①參見楊小軍：《怠于履行行政義務(wù)及其賠償責(zé)任》，載《中國(guó)法學(xué)》，2003年第6期；曾珊：《松花江污染事件是否存在行政賠償?shù)姆煽臻g——從行政不作為違法的角度看》，載《法學(xué)》，2006年第2期；張素華：《論行政不作為侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)——以三鹿奶粉事件為中心的研究》，載《法學(xué)評(píng)論》，2010年第2期。，公安執(zhí)法領(lǐng)域在實(shí)定法層面上已有一個(gè)相關(guān)司法解釋，即《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（2001年7月17日，法釋[2001]23號(hào)）。但是在交通超載治理領(lǐng)域，超載貨車引發(fā)了嚴(yán)重事故，交警的事故處理意見均肯定超載是導(dǎo)致事故的重要因素，但是法院在個(gè)案處理中通常僅追究車輛方交通肇事的刑事責(zé)任和全部損失的民事賠償責(zé)任，追究監(jiān)管責(zé)任人刑事責(zé)任的案例較少，國(guó)家賠償責(zé)任一直處于缺位狀態(tài)，這種不合理現(xiàn)象，在理論上尚無(wú)人探討。

國(guó)家賠償責(zé)任沒有在超載監(jiān)管不作為致害中引入，究其原因，主要是實(shí)定法的缺陷使然。第一重障礙是國(guó)家賠償法中沒有“行政不作為”國(guó)家賠償?shù)拿鞔_規(guī)定，需要法官在判案過(guò)程中將上文治理超載監(jiān)管不作為諸形態(tài)通過(guò)類似法釋[2001]23號(hào)的司法解釋將其歸入“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”。當(dāng)然，這可能要以司法的充分獨(dú)立為前提。第二重障礙是在國(guó)家賠償法的免責(zé)事由中，明確規(guī)定了“因公民、法人和其他組織自己的行為導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的”不承擔(dān)賠償責(zé)任。從上文因果關(guān)系分析中可以看出，表面上交通事故的發(fā)生完全是車輛方的問(wèn)題，超載行為導(dǎo)致事故的發(fā)生是直接原因，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任，但這種理解是非常狹隘的。第三重障礙是國(guó)家賠償責(zé)任追究的程序性規(guī)定為當(dāng)事人設(shè)置了障礙。例4的受害人在刑事附帶民事訴訟中主張國(guó)家賠償，辯護(hù)意見認(rèn)為“工作人員是否玩忽職守，與本案不是同一法律關(guān)系，不能合并審理”。如果單獨(dú)向交通局主張國(guó)家賠償，繼而提起行政賠償訴訟，則刑事附帶民事訴訟就要中止，等待行政賠償訴訟的結(jié)果。這樣受害人就要耗費(fèi)巨大的精力，經(jīng)受長(zhǎng)時(shí)間的煎熬。第四重障礙則是學(xué)術(shù)研究的誤導(dǎo)。由于國(guó)家賠償范圍僅限于直接損失而不及于間接損失，由此，學(xué)者對(duì)于國(guó)家賠償?shù)脑騼H限定于將違法行使職權(quán)作為直接原因造成的損失而非間接原因造成的損失。筆者收集的所有類似案例，就原因來(lái)講，只有例2在《人民日?qǐng)?bào)》表述為“哈爾濱橋梁傾覆事故原因?yàn)檐囕v嚴(yán)重超載”，即原因與結(jié)果一致無(wú)爭(zhēng)議，由車輛方承擔(dān)全部責(zé)任；其他任何案例和分析均將車輛方的違法行為歸于損害的直接原因，監(jiān)管方的不作為則歸于間接原因，至于哪個(gè)原因的原因力更大，是否有責(zé)，如何分擔(dān)，則還留有探討余地。第五重障礙是受害人或者共同致害人的法律意識(shí)不強(qiáng)，不知道可以主張國(guó)家賠償。例1刑事附帶民事訴訟中受害方?jīng)]有主張國(guó)家賠償，肇事車輛方劉某作為共同致害人沒有提出異議，而是主動(dòng)賠償，取得受害方諒解，受害方遂在附帶的民事訴訟中撤訴。例4中，受害人提出了國(guó)家賠償，共同致害人司機(jī)劉某則沒有主張。

（二）引入治超監(jiān)管不作為國(guó)家賠償?shù)囊饬x

國(guó)家賠償責(zé)任是促進(jìn)依法行政的有效手段。臺(tái)灣著名憲法、行政法學(xué)者李惠宗認(rèn)為，行政不作為之國(guó)家賠償責(zé)任制度具有督促公務(wù)人員依法積極執(zhí)行職務(wù)之功能。[11]在我國(guó)，由于國(guó)家賠償責(zé)任往往與公務(wù)員問(wèn)責(zé)制度尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員的政績(jī)掛鉤，所以，監(jiān)管不作為的國(guó)家賠償責(zé)任對(duì)于公務(wù)人員的負(fù)面作用被進(jìn)一步放大。超載監(jiān)管執(zhí)法失靈現(xiàn)象嚴(yán)重，是因?yàn)閷?shí)定法缺乏明確的國(guó)家賠償責(zé)任，法官判案無(wú)依據(jù)，司法判例也就不會(huì)引入，這個(gè)問(wèn)題得不到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，從而導(dǎo)致監(jiān)管不作為泛濫。所以，治理政府失靈，讓政府承擔(dān)起相應(yīng)的賠償責(zé)任，是最優(yōu)位的措施。國(guó)家賠償是受害人損失填補(bǔ)的有力保障。在超載引發(fā)的嚴(yán)重交通事故賠償中，如果司機(jī)和車主的民事賠償能力比較有限的話，受害人的損失補(bǔ)償往往懸而不決。而行政賠償由國(guó)家財(cái)政支付，只要國(guó)家賠償責(zé)任能夠確立，則相關(guān)賠償就能夠及時(shí)兌現(xiàn)。國(guó)家賠償責(zé)任的引入是個(gè)案公正的前提。超載引發(fā)交通事故的賠償責(zé)任，尚沒有國(guó)家賠償?shù)南壤?，像?中僅塌橋一項(xiàng)的直接損失就達(dá)到了700余萬(wàn)，除去非常有限的保險(xiǎn)賠償外，車輛方承擔(dān)的民事賠償責(zé)任無(wú)疑是一個(gè)天文數(shù)字，判決往往難以執(zhí)行。如果國(guó)家賠償能夠介入，則在損失相對(duì)較小的案例中，車輛方的刑事責(zé)任可能會(huì)減輕②根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第4條“量刑情節(jié)”的相關(guān)規(guī)定，刑事責(zé)任的大小往往取決于肇事方對(duì)待民事責(zé)任的態(tài)度和能力。主動(dòng)賠償?shù)?，可能?huì)減輕刑事責(zé)任。，而民事賠償責(zé)任則肯定有所減輕。

（三）引入治超監(jiān)管不作為國(guó)家賠償?shù)南薅?/h3>

國(guó)家賠償責(zé)任在治理超載監(jiān)管不作為致害中的引入應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的限度，主要原因在于，就造成的損害來(lái)說(shuō)，是執(zhí)法不作為和超載違法混合責(zé)任造成，畢竟是貨車超載違法在先；就執(zhí)法者主觀分析，屬于過(guò)失造成。所以，行政不作為國(guó)家賠償應(yīng)當(dāng)遵循“賠償窮盡性原則”，即在沒有其他救濟(jì)途徑的情況下，才由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，也就是說(shuō)，這種賠償責(zé)任要以受害人不能通過(guò)其他方法受償為前提。據(jù)此，受害人應(yīng)當(dāng)先向直接侵害人請(qǐng)求賠償，在從直接侵害人那里得不到賠償或者得不到完全賠償時(shí)，才可以請(qǐng)求國(guó)家賠償。[12]

遵循“賠償窮盡性原則”并結(jié)合國(guó)家賠償?shù)倪`法性原則，筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償?shù)南薅瓤捎枰跃唧w化：第一，必須是超載因素直接導(dǎo)致的事故，例3中橋下2人死亡跟超載因素?zé)o直接關(guān)聯(lián)，不是超載監(jiān)管不作為違法國(guó)家賠償?shù)膶?duì)象。交通事故是否由“超載因素”即“重量因素”引發(fā)及其在交通事故中造成損害所起的作用，應(yīng)當(dāng)由公安交管部門出據(jù)的“交通事故責(zé)任鑒定書”認(rèn)定。第二，必須是治理超載職權(quán)違法行使引發(fā)的案件。這要求超載監(jiān)管責(zé)任具體明確，具備執(zhí)法條件沒有監(jiān)管的，才成立治理超載監(jiān)管依職權(quán)行政不作為。前文例2中只處罰不卸載的違法行為正相符合。第三，認(rèn)定國(guó)家賠償責(zé)任必須有一定證據(jù)支撐。例2司機(jī)手中的相關(guān)行政文書和單據(jù)可以作為證據(jù)使用，法院或者交通主管部門依職權(quán)調(diào)取的相關(guān)錄像資料也可以進(jìn)行佐證。第四，要遵循損害填補(bǔ)原則。即受害人得到的保險(xiǎn)賠償、民事賠償、國(guó)家賠償，不應(yīng)當(dāng)超過(guò)其損失。第五，國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)遵循補(bǔ)充原則。如果車輛方能夠賠償全部損失，則國(guó)家不再承擔(dān)賠償責(zé)任。第六，國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)遵循按份原則而非連帶責(zé)任。如果車輛方不能承擔(dān)全部損失的，則國(guó)家與車輛方各自承擔(dān)按份責(zé)任。這主要是為了避免英美國(guó)家出現(xiàn)的損害賠償訴訟中的連帶責(zé)任追究成為一個(gè)尋找“大口袋”的活動(dòng)。[13]

結(jié)語(yǔ)

考察當(dāng)下貨車超載引發(fā)交通事故的處理問(wèn)題，探討國(guó)家賠償責(zé)任的有無(wú)及其大小，應(yīng)當(dāng)立足于整個(gè)社會(huì)及其發(fā)展進(jìn)行觀察，否則就會(huì)背離常識(shí)和大眾的法感。一是車輛方承擔(dān)全部責(zé)任于理不合。司機(jī)和車主都是社會(huì)財(cái)富的直接創(chuàng)造者，他們的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)，尤其是在當(dāng)下司機(jī)處于社會(huì)行業(yè)中底層的情況下，發(fā)生了嚴(yán)重的車禍，他們也是受害者。二是國(guó)家賠償缺位有違責(zé)任政府的理念。貨車超載跟運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，超載監(jiān)管到位，則不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)制止。市場(chǎng)外部性問(wèn)題，正是政府存在及其作用的基礎(chǔ)，所以貨車超載根源于監(jiān)管失靈。職能部門不監(jiān)管導(dǎo)致?lián)p害，國(guó)家賠償責(zé)任當(dāng)然成立。三是國(guó)家賠償立法目的的喪失。我國(guó)《國(guó)家賠償法》的立法目的是“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”和“促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。從本文分析來(lái)看，貨車超載監(jiān)管不作為國(guó)家賠償?shù)娜蔽?，使得《?guó)家賠償法》的立法目的有所喪失。

[1]“短命橋”為何頻現(xiàn)？[N].人民日?qǐng)?bào),2011-07-17(4).

[2]王春雨.哈爾濱橋梁傾覆事故原因?yàn)檐囕v嚴(yán)重超載[N].人民日?qǐng)?bào),2012-09-20(4).

[3]呂博雄.是什么壓塌了造價(jià)18億元的陽(yáng)明灘大橋[N].中國(guó)青年報(bào),2012-08-25(3).

[4]鄒蘭.“7.15”津晉高速匝道橋倒塌事故直接原因查明[EB/OL].ht tp://www.tj.xinhuanet.com/2009-07/28/content_17229702.htm,2 015-01-14.

[5]周佑勇.行政不作為判解[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2000:18.

[6]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005:399.

[7]王偉.超載超限毀損橋梁類案的法律適用[J].中國(guó)檢察官,2012(10).

[8]黃榮堅(jiān).衛(wèi)爾康事件的基本刑法問(wèn)題[J].月旦法學(xué)雜志,1995(1):50.

[9]李顯峰.當(dāng)?shù)貙＜遥簶蛄嘿|(zhì)量合格貨車重量超出承載設(shè)計(jì)8倍[N].京華時(shí)報(bào),2012-08-25(16).

[10]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005:403.

[11]李惠宗.論行政不作為之國(guó)家賠償責(zé)任——臺(tái)中地方法院八十六年度重國(guó)字第三號(hào)（衛(wèi)爾康事件）判決與大法官釋字第四六九號(hào)解釋評(píng)釋[J].臺(tái)灣本土法學(xué),2000(11):59.

[12]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005:404.

[13]Michael P.Addair.A Small Step Forward:an Analysis of West Virginia's Attemptat,Joint and Several Liability reform,109 W'.Va.L.Rev.831,832(2007),P831.