盛義龍

(武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

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民族區(qū)域自治與地方治理：自治權(quán)為中心的分析
——以恩施自治州為例

盛義龍

(武漢工程大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

基于地方治理視角以自治權(quán)為中心，通過個案展示分析我國《民族區(qū)域自治法》施行30年來民族自治地方治理中政治、經(jīng)濟(jì)、文化不同面向及其運(yùn)行中存在的問題。認(rèn)為應(yīng)建構(gòu)一個包容性社會文化與政治架構(gòu)，注重民族地方治理中少數(shù)民族公民有效參與，進(jìn)一步落實民族自治法制建設(shè)，最終實現(xiàn)民族地方治理現(xiàn)代化。

地方治理；民族區(qū)域自治；自治權(quán)

民族區(qū)域自治是我國協(xié)調(diào)和處理民族關(guān)系的基本制度，是中國特色的民族治理模式，也是保障少數(shù)民族權(quán)益的制度性機(jī)制。作為一種規(guī)則之治，自治權(quán)構(gòu)成了其核心要素。自《民族區(qū)域自治法》頒布施行 30 年以來，其具體運(yùn)行如何、治理績效怎樣以及如何進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展從而實現(xiàn)善治。這需要從實踐層面加以檢視分析。目前學(xué)界對此已有較多共識，但在具體操作層面仍存爭議。多數(shù)認(rèn)為民族區(qū)域自治制度適合我國國情，但也有不同看法[1]。自治權(quán)是“國家授予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一種附加于地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利，是實行區(qū)域自治的少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利”[2]，并為憲法和法律所確認(rèn)。但是，由于制度設(shè)計的不完善和社會快速變遷，自治權(quán)在實踐中行使不夠充分。學(xué)界就自治權(quán)本身討論也較多(王傳發(fā)，2005；熊文釗，2008；李安輝，2009；韓慧、徐會平，2010等)，而從其實踐運(yùn)行來反觀分析則較少。一般認(rèn)為主要原因在于主觀的自治權(quán)意識淡薄、制度供給不足以及體制限制等。本論文通過一個個案研究，從地方治理的角度以自治權(quán)為中心進(jìn)行分析，觀察其30年來政治、經(jīng)濟(jì)、文化面向的運(yùn)行情況，進(jìn)一步分析其對地方治理的影響，以此揭示民族區(qū)域自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯及方向。

地方治理是伴隨全球化而興起的政府治理模式變革。傳統(tǒng)由上而下科層式管理模式無法適應(yīng)外部環(huán)境的快速變化，尤其是地方政府須更具彈性、創(chuàng)造力才能應(yīng)對變遷。1995年全球治理委員會將其定義為：各種公共或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。既包括有權(quán)使人們行動的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意的或以為符合其利益的非正式制度安排。其最明顯特征為：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)互動。總之，作為一種過程的治理是需要與能力持續(xù)平衡的過程，治理層級不是傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)，而是呈現(xiàn)多層治理結(jié)構(gòu)。民族地方治理則是運(yùn)用不同群體認(rèn)同加上地域認(rèn)同作為地方公民認(rèn)同的標(biāo)志，是地方公民身份展現(xiàn)地方政府結(jié)構(gòu)代表和加強(qiáng)個人和集體認(rèn)同相互關(guān)系的潛在能力[3]。從地方治理的視角來看，中央與民族地方之間可被看作為一種合作關(guān)系。民族地方依賴中央政府支持，中央政府也依賴民族地方政府執(zhí)行國家政策。因此，民族區(qū)域自治政策就須與地方治理相結(jié)合，透過地方治理才能妥善處理民族關(guān)系，從基層建立起各民族群眾共同參與，將各項權(quán)利妥善分配給各地方組織和各少數(shù)民族群體，使之共同參與，以達(dá)成共存共榮目標(biāo)。當(dāng)然，這種伙伴關(guān)系是建立在中央與地方政府、政府與民間社會、主體民族與少數(shù)民族、群體與個人之間共同合作，彼此互惠的原則上。而自治在某種意義上可說是一種權(quán)力的轉(zhuǎn)移，由國家將權(quán)力轉(zhuǎn)移給被賦予自治權(quán)的個人、單位或地方政府，使其得以自由運(yùn)用該權(quán)利。通過治理模式的改變，民族自治群體擁有自我管理的權(quán)利和權(quán)力，同時在行動者要求更多政治、經(jīng)濟(jì)資源與權(quán)力分享時，國家是否能在合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性這六個善治的基本因素[3]上給予少數(shù)民族真正的自治權(quán)利。

本文選取的個案——恩施土家族苗族自治州，位于湖北省西南部，成立于1983年8月，是湖北省惟一的民族自治州，也是新中國最年輕的自治州。恩施自治州自古以來就是多民族居住地，民族構(gòu)成多樣，以土家族、苗族聚居，侗族、白族、蒙古族、回族等散雜居為主要特征。截止“2011年，全州少數(shù)民族人口199.16萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。”[4]

一、 恩施自治州公民與政治權(quán)利運(yùn)行

羅爾斯認(rèn)為“政治的首要社會主題是社會基本結(jié)構(gòu)，或者更準(zhǔn)確的說，是社會基本制度分配權(quán)利和義務(wù)，以及從社會合作角度界定利益分割方式?！盵5]7事實上，國家合法性基礎(chǔ)在于社會多數(shù)同意和認(rèn)可，政治權(quán)力源于公民權(quán)利，并以促進(jìn)和保障后者為限。政治權(quán)力是工具性手段，公民權(quán)利才是目的性價值。因此，只能用權(quán)利來解釋權(quán)力的存在基礎(chǔ)。國家權(quán)力在民族政策制定過程中實際上是政策主體對各利益群體需求的分配、調(diào)整的過程。通過政策干預(yù)，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，建立制度性的合理分配，以法律確保利益在合理規(guī)則中妥善分配。而少數(shù)民族也應(yīng)通過政治參與表達(dá)需求，要求政策符合其需要，同時監(jiān)督政策執(zhí)行與完善，以滿足自身及群體利益的實踐。

(一) 自治條例與單行條例的制定

憲法和法律規(guī)定民族自治地方享有自治權(quán)，是一種“在社會團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示，合法的獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力，是一種體現(xiàn)在社會團(tuán)體內(nèi)具有約束力和支配力的自主合法行為”[6]。各民族自治地方應(yīng)妥善制定自治條例和單行條例，在國家認(rèn)可前提下，妥善發(fā)揮該群體權(quán)利。其首要條件就是制定符合其各自特殊性的自治條例和單行條例。

1.自治條例制定。《憲法》116條和《民族區(qū)域自治法》19條規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。恩施州自治條例經(jīng)過多次修改于1991年5月31日鄂西土家族自治州第二屆人民代表大會第4次會議通過，并8月2日報省第七屆人民代表大會常務(wù)委員會第21次會議批準(zhǔn)，直至向全國人大匯報并依指示修改后正式出臺。2008年5月31日恩施自治州第六屆人民代表大會第3次會議修訂，11月29日省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第7次會議批準(zhǔn)。2009年1月7日恩施自治州人民代表大會常務(wù)委員會公告公布，2月1日正式施行。該條例共有9章77條，其中總則13條；自治機(jī)關(guān)9條；人民法院和人民檢察院2條；經(jīng)濟(jì)建設(shè)22條；財政金融管理10條；社會事業(yè)11條；人才隊伍建設(shè)4條；民族關(guān)系3條；附則3條?？傮w上來看，該條例具綜合性，也羅列部分具有民族特點的條文，但均較為原則性，難以達(dá)到規(guī)范效果。

2.單行條例制定。單行條例則是依據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逭?、?jīng)濟(jì)文化等特點制定調(diào)整民族自治地方某方面事務(wù)的單項立法文件，是關(guān)于某方面自治權(quán)的規(guī)定。因應(yīng)民族特性需要，當(dāng)法律或者行政法規(guī)與其相抵觸時，民族自治地方可予以變通或補(bǔ)充。截至2013年底，恩施州共制定13部。其中2000年前制定5部，內(nèi)容皆為配合地方性公共資源維護(hù)或地方事務(wù)管理，不具民族特性。2000年后國家開始實施西部大開發(fā)政策，共制定了8部單行條例、并修訂自治條例和1部單行條例，廢止2部單行條例。內(nèi)容多涉及經(jīng)濟(jì)方面、旅游產(chǎn)業(yè)的風(fēng)景名勝與公共運(yùn)輸管理。令人可喜的是《恩施土家族苗族自治州民族文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2005年)不僅著眼于歷史遺跡保護(hù)，也開始關(guān)心民族文化和傳統(tǒng)智慧的結(jié)晶，更具民族特性。

3.條例制定的困境分析。條例制定數(shù)量不足，內(nèi)容不廣，執(zhí)法不力，監(jiān)督不實是普遍現(xiàn)象。首先，自治條例內(nèi)容未凸現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡逄厣?，千篇一律。單行條例內(nèi)容則僅涉及資源與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化保護(hù)或婚姻法、計劃生育變通等，未涉及到民族利益的行政與事務(wù)性層面，更欠缺從國際人權(quán)角度保護(hù)群體權(quán)利的內(nèi)容；其次，數(shù)量嚴(yán)重不足；再者，就是監(jiān)督缺位，制定時被上級立法機(jī)構(gòu)鉗制導(dǎo)致時效延宕，執(zhí)法監(jiān)督則顯不足。同時，在執(zhí)法層面，傳統(tǒng)人治色彩濃厚：一方面部分公民法律意識欠缺，個別地區(qū)用舊的規(guī)章、家規(guī)、族規(guī)代替國家法律；另一方面，執(zhí)法過程中以罰代法現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至以身試法、挑戰(zhàn)法律、踐踏法律。這些問題其實普遍存在于其他地方，問題關(guān)鍵在于中央與民族自治地方之間分權(quán)結(jié)構(gòu)是否合理。

我國“是一種中央集權(quán)理念下的行政化分權(quán)模式”[7]，它認(rèn)定權(quán)力屬于居上位的特定機(jī)構(gòu)，居下位的機(jī)構(gòu)是否獲得權(quán)力以及獲得多少權(quán)力取決于上位機(jī)構(gòu)的授予。《憲法》、《地方組織法》和《民族區(qū)域自治法》在規(guī)定中央與地方權(quán)限時，僅對各級地方政府權(quán)限作出原則規(guī)定，并未對中央與地方權(quán)限作明確法律規(guī)定。如哪些權(quán)力專屬中央，哪些權(quán)力專屬地方，哪些權(quán)力歸中央與地方共享以及如何共享，從而導(dǎo)致中央與地方分權(quán)缺乏精確的、可預(yù)期的制度安排[8]374。在缺乏明確權(quán)力劃分條件下，中央與地方政府或地方政府間經(jīng)常出現(xiàn)利益競爭，各種討價還價與尋租行為時有發(fā)生，民族區(qū)域自治實踐中自治性大大消解。

(二) 人事自治權(quán)與民族干部政策

毛澤東在建政初期就指出：“要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動派，沒有大批從少數(shù)民族出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的。”[9]80-81民族區(qū)域自治法明確規(guī)定：自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)；自治機(jī)關(guān)由各級民族自治地方的人民代表大會和人民政府組成；人民代表大會常務(wù)委員會主任或副主任與人民政府首長應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族公民擔(dān)任；自治機(jī)關(guān)干部合理配備自治民族和其他少數(shù)民族等的規(guī)定。從規(guī)定來看，民族干部具有雙重意義：一方面通過民族干部向國家傳遞群體需求；另一方面，中央政府借其傳播國家意志。

恩施州民族干部政策實踐上，呈現(xiàn)幾個特點：一是民族干部人數(shù)比例基本一致，黨員身份比例高。截止2010年，全州機(jī)關(guān)干部、國有企事業(yè)單位人才共5.5萬余人，其中少數(shù)民族占60%以上，高出少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤?。在州一級“四大家”領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成上，少數(shù)民族26人，占62%；全州機(jī)關(guān)擔(dān)任正副縣級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和國有事業(yè)單位相應(yīng)等級干部778人，少數(shù)民族534人，占69%。*根據(jù)恩施州人民政府門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計計算，網(wǎng)絡(luò)連接：http://www.enshi.gov.cn/zwz/index.html。其中，職級越高的民族干部黨員比例越高，擔(dān)任正廳級職務(wù)者均為黨員身份，其余也有近90%的黨員成員。因此，黨員身份在少數(shù)民族干部任用中具有關(guān)鍵意義。二是各縣市人大與各族人數(shù)比例相當(dāng)，而非自治主體的少數(shù)民族超過千人以上的幾乎都有選派代表，基本遵循適當(dāng)比例原則，但是“一把手”書記或行政首長任用并未遵照人數(shù)比例原則。在通過基層民主選舉任用機(jī)制不暢時，民族精英與國家權(quán)力之間日漸相互依賴。

二、恩施自治州經(jīng)濟(jì)與社會自治權(quán)利運(yùn)行

制度設(shè)計的基本初衷在于通過賦予民族地方經(jīng)濟(jì)與社會自治權(quán)利，促其更好發(fā)展。然而，改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)快速增長，愈發(fā)顯現(xiàn)出少數(shù)民族的相對貧困。

(一)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀

恩施州下轄6縣2市，均為國家級貧困縣。30年發(fā)展，總體經(jīng)濟(jì)水平確實有大大提高，但增速相對落后。2012年全州生產(chǎn)總值482億元，占全省2.17%，較2005年(生產(chǎn)總值173億元，占全省2.7%)所占份額減少即低于全省增長水平。全州財政總支出71.95億元，一般預(yù)算收入31.89億元，僅占44%，自給能力較低。人均生產(chǎn)總值10400元，僅為湖北省的72.3%，相當(dāng)于全國平均水平的59.1%。農(nóng)村居民人均純收入3939元，恩格爾系數(shù)達(dá)51.4%。2005～2011年間，生產(chǎn)總值和人均收入的增速要大大低于全省平均增速水平，呈現(xiàn)出絕對貧困人口減少，相對貧困人口數(shù)量增加。依照國家統(tǒng)計局測算結(jié)果，2009年包括恩施自治州在內(nèi)的武陵民族地區(qū)農(nóng)民人均純收入低于1196元的農(nóng)村貧困人口301.8萬人，貧困發(fā)生率11.21%，比全國高7.41個百分點。*國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020年)》。部分貧困群眾就醫(yī)難、上學(xué)難、飲用水不安全、社會保障水平低。自上世紀(jì)80年代開始推動各項扶貧措施，初期以救濟(jì)式扶貧為主，隨后推出開發(fā)扶貧、移民扶貧、勞務(wù)輸出、以工代賑，并配合以村為單位的各項扶貧資金的投入。2011年則以連片特困地區(qū)為主要扶貧對象。然而實際運(yùn)行中欠缺各種具體機(jī)制性支撐，貧困群體缺乏資源和權(quán)力競爭優(yōu)勢，加之地方財力不足，難以協(xié)力發(fā)揮作用，差距愈發(fā)拉大。同時，由于地方財政對于上級支持的依賴高，各項建設(shè)往往是“資金跟著專案走，專案又由官方定”。在“政績”驅(qū)動下，許多專案不能有效滿足當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族實際需要，許多扶貧政策無法協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，政策執(zhí)行、評估與監(jiān)督都缺乏法律保障。

究其原因，除傳統(tǒng)文化、自然環(huán)境等因素，但顯然與國家政策密不可分。如不合理政策和發(fā)展思路會加劇農(nóng)村貧困地區(qū)人口貧困化[10]。Amartya Sen認(rèn)為貧困與權(quán)利有著莫大關(guān)聯(lián)：一個人支配糧食的能力或支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會中的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利關(guān)系[11]189。貧困本質(zhì)在于不平等，國家政策應(yīng)該保障稀缺資源的合理分配，但任何一個群體都傾向于為自己爭取更多利益，由于各群體掌握不同權(quán)力并占有不同資源，利益爭奪必然會在不同群體之間產(chǎn)生不平等結(jié)果，也會使劣勢群體陷入貧困狀態(tài)或產(chǎn)生一種相對貧困感。因此，扶貧應(yīng)更多解決資源分配的問題，解決相對貧困與邊緣化的問題。從這個意義上說，扶貧更是社會正義問題，更是政治參與問題。

(二)優(yōu)惠政策執(zhí)行的影響

“政府政策偏好對于擴(kuò)大還是縮小差距起到重要作用”[12]20。民族優(yōu)惠政策能否發(fā)揮作用，特別需要有效切合實際。國家針對民族地方制定了許多稅賦與財政優(yōu)惠政策：

1.稅賦優(yōu)惠政策。20世紀(jì)50年代始實行稅收減免和優(yōu)惠稅率，長期實行“依率計征、依法減免、增產(chǎn)不增稅”的輕稅政策。改革開放后，下達(dá)多項賦稅減免優(yōu)惠政策。如2001～2011年對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減15%的稅率征收企業(yè)所得稅；經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，民族自治地方企業(yè)可以享受定期減征或免征企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的，可以享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還林(生態(tài)林在80%以上)、草產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，自取得收入年份起10年內(nèi)免征農(nóng)林特產(chǎn)稅；對公路國道、省道建設(shè)用地，比照鐵路、民航建設(shè)用地免征耕地占用稅；對西部民族地區(qū)部分項目在投資總額內(nèi)進(jìn)口的部分自用設(shè)備，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。但是，在實踐中減免稅收措施直接影響到地方財政收入，且中央政府往往采取“項目制”方式給予資金補(bǔ)貼，這種項目制的運(yùn)作又會帶來地方政府內(nèi)部治理和科層體系深刻變化，并不為基層政府和民眾所歡迎。[13]

2.財政優(yōu)惠政策。20世紀(jì)50年代始對民族地方實行財政補(bǔ)助；60年代實行“適當(dāng)照顧、必要補(bǔ)助”的三照顧政策；改革開放以來至1994年分稅制前，仍然采取“適當(dāng)照顧，國家規(guī)定對民族自治區(qū)補(bǔ)助數(shù)額每年遞增10%”。直到1988年由于中央財政體制變化，在保留了歷年遞增財力實際數(shù)額后，原有大部分財政扶持政策相繼失去作用，中央轉(zhuǎn)移支付增加了稅收返還和過渡期轉(zhuǎn)移支付兩項政策；1998年實施西部大開發(fā)以來，中央加大對西部及民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。財政部《2011年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》明確規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)財政支出考慮少數(shù)民族因素實行差異系數(shù)。*資料來源：《2011年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》，中央政府門戶網(wǎng)，2011年7月1日，網(wǎng)絡(luò)連接http://www.gov.cn/zwgk/2011-07/01/content_1897693.htm。

從恩施州實踐來看，首先中央政府補(bǔ)貼仍是重要財政來源。中央對恩施州現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要有消費稅和增值稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還、出口退稅基數(shù)返還、原體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、一般性民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等12項。這些轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成其主要財政來源之一，成為其財政支付的主要部分。其次，就是各種項目制的資金補(bǔ)助往往是以地方配套為前提方才可獲得上級批準(zhǔn)，補(bǔ)助政策難以實際達(dá)成。特別是基層在無力配套資金情況下，使其陷入相對貧困中。再者，政策失當(dāng)也產(chǎn)生深刻影響。長期以來，普遍認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)就可以解決民族問題，所以在經(jīng)濟(jì)方面給予民族自治地方較多優(yōu)惠，但是效果卻大打折扣：一方面法律條文模糊，過于抽象和原則性表述，相應(yīng)政策根本無法落實和制度化；另一方面，政策失當(dāng)?shù)牟焕?。如民族自治地方擁有征收地方稅的?quán)力，但在各地方政府競相降低地方稅以吸引外來投資者，結(jié)果造成不得已而犧牲本地民族工業(yè)企業(yè)生存發(fā)展空間。

三、恩施自治州文化自治權(quán)利運(yùn)行

文化是人類群體在代代相傳中通過個體和集體努力而獲得物質(zhì)和精神積淀。一個民族就是一個文化存在，根植于文化和共同價值觀的族體的社會聯(lián)系，往往被看成文化統(tǒng)一與團(tuán)結(jié)的主要源泉[14]。所以，文化權(quán)利在集體意義上是特有的，每一個文化群體都有權(quán)利保留并發(fā)展自己特有文化。各民族群體在維護(hù)傳承獨特文化時，國家政策勢必會對文化變遷產(chǎn)生影響。恩施自治州原有各群體的獨特文化在族際互動與國家政策引導(dǎo)過程中，一方面在經(jīng)濟(jì)與政治活動中被主流文化侵蝕，另一方面又要極力維護(hù)自身文化特性以保有身份的價值。

(一)“國家在場”的文化變遷

泰勒指出文化是一個復(fù)雜的整體，包括人類在社會中形成的知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、風(fēng)俗和作為社會成員者所具有的一切能力和習(xí)慣[15]。因此，文化特質(zhì)會隨著時間變遷和環(huán)境改變而產(chǎn)生相應(yīng)的變化。其變遷形態(tài)既有內(nèi)生的、漸進(jìn)的文化變遷與自我更新，也有外力介入的被動變遷。在族際互動過程中，各民族傾向于努力保持自身文化完整，并借勢去影響臨近使之朝有利于自身生存方向發(fā)展。同時在遭遇外力時，自身仍試圖維護(hù)自身文化完整和對文化詮釋的主動權(quán)，從而形成一個持續(xù)演化過程。

恩施土家族的宗族制度是伴隨著土司制度發(fā)展而成的，而宗族是由若干具有近親血緣關(guān)系的家庭組成的親緣集團(tuán)。在變遷過程中吸納了部分漢族宗族文化元素形成的復(fù)合體，建構(gòu)成為分化社會中一個親屬組織與基層政治組織結(jié)合的層級，擔(dān)負(fù)起維持社會秩序、祖先崇拜、教育和文化傳承功能。國家往往通過有意識的運(yùn)用正式教育、集體意識與傳播整合公民意識并確保他們的忠誠。中原王朝要求承襲土司之爵者需學(xué)習(xí)漢文，各土司主、土官的漢文水平相當(dāng)高，如容美司從田世爵以降歷代土司子弟均努力學(xué)習(xí)漢文，并詠詩作賦，形成田氏詩人群體，有《田氏一家言》傳世。清初改土歸流后，土司制度逐漸瓦解，儒家的忠孝節(jié)義和漢族的宗親制度逐漸滲入土家族文化。中共建政后，政治體制與社會環(huán)境的劇烈變遷，尤其是“單位制”的無所不包使得傳統(tǒng)文化功能逐漸削弱，文革運(yùn)動更是使得土家宗族文化喪失。改革開放以后，土家族傳統(tǒng)文化得以恢復(fù)，但為了適應(yīng)環(huán)境不免產(chǎn)生新的變遷，如土家族傳統(tǒng)宗族文化逐漸被社會與政府取代，群體認(rèn)同也會為國家認(rèn)同部分取代。苗族自元朝就形成獨有的社會階層制度，清朝采取大量的“文教化導(dǎo)”、“申之以教”的文教政策，漢文化得以迅速進(jìn)入苗族文化之中。歷史上，恩施山區(qū)以外的漢族大量移入后，土家族守住了山腳，而苗族則逃至崇山峻嶺之上。在社會環(huán)境中，優(yōu)勢文化群體形成文化中心散發(fā)出強(qiáng)大的影響力，配合使用制度與暴力手段支配著社會符號秩序、價值和信仰。一旦被引導(dǎo)朝向“中心”，也就意味離中心距離的遠(yuǎn)近會影響文化分化與資源數(shù)量。按照各個群體被整合與依附程度決定資源分配，形成中心—邊緣結(jié)構(gòu)。中共建政后，國家強(qiáng)制主導(dǎo)和歷次政治運(yùn)動造成了苗族許多傳統(tǒng)文化被破壞。改革開放后，雖然出現(xiàn)了苗族傳統(tǒng)文化的恢復(fù)和重塑，但在長期政策影響之下，許多苗族被涵化嚴(yán)重，他們已經(jīng)開始習(xí)慣于用主體民族的經(jīng)濟(jì)社會情形對照評價自身文化落后與否。

因此，國家政治權(quán)力在當(dāng)?shù)赝良易搴兔缱宓奈幕冞w中扮演重要角色。Karin Backstrand認(rèn)為新的參與治理關(guān)鍵在于參與的語言與其特權(quán)者的角色、牢固的主權(quán)、資本家和權(quán)力結(jié)構(gòu)之上。*Karin Backstrand，Democratizing Global Environmental Governance?Stakeholder Democracy after the World Summit on Sustainable Development European Journal of International Relations,(Sage,2006),P471.這就提示我們，新的全球治理模式中，權(quán)力結(jié)構(gòu)中使用語言的極端重要性。少數(shù)民族文化權(quán)利和政策安排須有雙向的溝通，需要少數(shù)民族對自身文化權(quán)利有所認(rèn)知和參與。

(二)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與文化變遷

一般討論文化與經(jīng)濟(jì)時，普遍將文化視之為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬，但是文化才是一個民族的靈魂和生命。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展常常讓文化難以追上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開放性也讓文化隨外來潮流而改變。當(dāng)然最好是認(rèn)同自身文化的同時能夠有效學(xué)習(xí)吸納外來文化的優(yōu)點。這不僅涉及到國家政策的維護(hù)，更需要民族群體的自我覺醒，從語言、習(xí)俗多層面加以保護(hù)，同時也能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與日增的外來文化相映發(fā)展。

就恩施民族文化現(xiàn)狀而言，以語言為例，50年代在土家區(qū)域，作為一個土家族人不會說土家語，族人就會反對。在外面讀書的學(xué)生回家如果講漢話被認(rèn)為不光彩[16]68。到了2000年以后，隨著與外界接觸頻繁，年輕人主動學(xué)習(xí)漢語。目前，許多年輕人根本不會講土家語，“母語斷層”現(xiàn)象突出，土家語正在走向消失。在教育政策上，1994年土家語區(qū)域積極推動“雙語雙文接龍”，使得講土家語母語的兒童過渡到說漢語。在土家族地區(qū)普遍應(yīng)用漢語教學(xué)，教學(xué)內(nèi)容體現(xiàn)主流文化知識，課程設(shè)置是統(tǒng)一模式，使用全國統(tǒng)編教材，很少顧及地方性知識和民族語言傳播教育。因此，在現(xiàn)代教育中這種語言傳承的缺位實際上處于制度化狀態(tài)，且得到民間社會的認(rèn)可。即使在土家語留存區(qū)，土家族人也盡量不讓自己的孩子講“土話”，主動適應(yīng)學(xué)校教育制度安排[17]。同樣情景也發(fā)生在苗族文化變遷中，苗語在苗族聚居區(qū)本處于強(qiáng)勢地位，推行雙語教學(xué)主要是為使其通曉漢語。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，苗語逐漸變?yōu)槿鮿?。人口大量流動，加之?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，政府推動勞務(wù)輸出扶貧，苗族往往出現(xiàn)整村青年外出打工，而會講漢語成為外出務(wù)工的基本條件。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也吸引了外地人進(jìn)入苗族地區(qū)經(jīng)商或旅游，當(dāng)?shù)貪h語已經(jīng)完全占據(jù)母語地位。與之不同的是，改革開放30年后的今天，當(dāng)?shù)氐碾p語教育卻是學(xué)校推動苗語苗文的保護(hù)與傳承。

民族區(qū)域自治法若干規(guī)定中第22條明確“國家保障各民族使用和發(fā)展本民族語言文字的自由”、“鼓勵民族自治地方逐步推行少數(shù)民族語文和漢語授課的雙語教學(xué)”等。當(dāng)?shù)卣膊扇⊥良艺Z、苗語傳承和雙語教學(xué)試點措施，并制定相應(yīng)方案。如《全州雙語文教學(xué)試點方案》等，并每年安排專項經(jīng)費進(jìn)行保障。從2010年到2012年的試點工作來看，要求以學(xué)生熟練掌握土苗語為重點，以學(xué)校教學(xué)與家庭傳承、民族文化活動相結(jié)合為途徑，做到“講本民族語言、會寫本民族文字、會雙語雙文互譯、會本民族技藝”?？傮w而言，恩施州民族文化變遷既有內(nèi)部自我調(diào)整，也有外部政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的驅(qū)動：一方面，外部變化不同程度阻斷了傳統(tǒng)文化結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)組織的社會功能淡化，群體認(rèn)同隨之淡化；另一方面經(jīng)濟(jì)開放與發(fā)展對傳統(tǒng)文化也形成極大沖擊，造成文化最基本要素——語言的瀕危。近年來地方政府雖極力挽救傳統(tǒng)文化，試圖恢復(fù)傳統(tǒng)文化，但是收效甚微，且部分地方采取一些旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也帶來文化的變異。

四、結(jié)論與相關(guān)政策建議

利普哈特認(rèn)為，異質(zhì)性的社會經(jīng)由特殊政治制度安排，也能達(dá)到政治穩(wěn)定的目標(biāo)[18]8。對于多民族國家最好的做法則是給少數(shù)群體更多包容，建構(gòu)一個包容性社會文化與政治架構(gòu)，允許不同文化民族群體擁有平等地位，各自群體歸屬和民族尊嚴(yán)，按照各自需求與活力永續(xù)發(fā)展。

(一)承認(rèn)差異并尊重差異

應(yīng)從多元文化主義角度肯定并承認(rèn)民族差異，建構(gòu)一個尊重差異的社會文化，并信守這個制度。我國民族政策自開始就承認(rèn)差異，認(rèn)定少數(shù)民族身份，給予優(yōu)惠待遇。一方面充分尊重各少數(shù)民族群體的文化認(rèn)同權(quán)，給予其形式上的平等承認(rèn)。然而，尚有若干未識別民族群體仍然客觀存在，需要政府正視。另一方面，就是要尊重差異，給予其實質(zhì)上的平等權(quán)益保障。用尊重的態(tài)度、包容的政策，給予更多集體權(quán)利，使其建立自信與尊嚴(yán)，最終達(dá)致國家的包容性整合。部分少數(shù)民族公民，雖然被給予了優(yōu)惠待遇，但個人感情和認(rèn)同層面則并不一定歸屬到少數(shù)民族群體中，這說明少數(shù)民族并未在整體社會中建立尊嚴(yán)，連少數(shù)民族成員自己都不愿意被視為少數(shù)民族。如從教育入手，應(yīng)該尊重多元文化，維持其民族傳統(tǒng)歷史、語言、習(xí)俗等，并將這些融入教育活動中，以民族語言授課；在各民族地區(qū)大學(xué)中設(shè)立民族研究發(fā)展中心，將學(xué)術(shù)研究與當(dāng)?shù)貙嶋H相結(jié)合；配合媒體以民族語言傳播，設(shè)民族電視臺，電臺、報社，傳播民族語言的戲??；培訓(xùn)民族傳統(tǒng)技藝人才，并對其予以認(rèn)定表彰，并讓相關(guān)的人才在民族社區(qū)內(nèi)傳承民族技藝，建構(gòu)一個民族成員樂于參與的社群，社群成員自然會以自己身份為傲，也受其他群體尊重。

(二)堅持完善民族區(qū)域自治制度

首先要健全民族區(qū)域自治的頂層設(shè)計。民族區(qū)域自治制度作為基本政治制度，在國家政治體制架構(gòu)中仍處于相對弱勢地位。民族政策和工作體制上需要做好頂層設(shè)計，比如提升國家民族事務(wù)委員會的體制位階，充分吸納少數(shù)民族成員參與領(lǐng)導(dǎo)、決策。甚至應(yīng)考慮在黨的最高領(lǐng)導(dǎo)集體中，適當(dāng)考慮少數(shù)民族代表，充分體現(xiàn)少數(shù)民族政治權(quán)力的平等分享。其次，就是讓少數(shù)民族擁有否決權(quán)?，F(xiàn)行憲法和法律雖然規(guī)定了民族自治地方變通權(quán)和停止執(zhí)行權(quán)，但很難有實質(zhì)性的實際運(yùn)作。所以，當(dāng)涉及少數(shù)民族權(quán)益的政策，不僅要在決策過程充分吸納少數(shù)民族意見，更要賦予其有效否決權(quán)，從而使其可以做到積極的讓少數(shù)民族參與落實，消極的讓少數(shù)民族權(quán)益免于受到侵害。如現(xiàn)有立法或重大政策制定前有通過協(xié)商或者聽證方式，廣泛吸納民意，并依民意制定法律或政策，確保其有效的參與。當(dāng)然，這就需厘清權(quán)利與權(quán)力的界限，調(diào)和權(quán)力和義務(wù)的關(guān)系，使得少數(shù)民族政策和憲法精神真正得以落實。

(三)注重民族地方治理中少數(shù)民族公民有效參與機(jī)制建設(shè)

民族區(qū)域自治制度的實施和制度績效的提升最根本在于少數(shù)民族公民的有效參與。當(dāng)前，一方面要落實民族干部透過基層民主選舉制度，建立一個真正有利于少數(shù)民族群體成員平等參與的問責(zé)和考核機(jī)制；另一方面要注重在民族政策制定和民族事務(wù)治理中少數(shù)民族公民真正擁有權(quán)利可以有效且有意義的參與政策制定、決策、監(jiān)督與執(zhí)行全過程。給予少數(shù)民族平等參與機(jī)會和適當(dāng)表達(dá)意見的制度，使其擁有群體的尊嚴(yán)，是給予少數(shù)民族最佳的補(bǔ)償。威爾·金利卡進(jìn)一步說明，主流制度機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)守中立，而是或明或暗地偏向多數(shù)群體利益和認(rèn)同。這種偏離給少數(shù)民族群體成員造成一系列負(fù)擔(dān)、障礙、恥辱和被排斥，而這只能或者是最好由少數(shù)群體權(quán)利加以補(bǔ)救；再者假如政府忽視少數(shù)群體的承認(rèn)、認(rèn)同、語言和文化歸屬，人民就會覺得受傷害[19]90。因此，對于弱勢群體補(bǔ)償獲得平等機(jī)會不僅僅是實質(zhì)的機(jī)會平等，也是群體尊嚴(yán)的具體實踐。國家和上級政府機(jī)關(guān)應(yīng)更貼近不同文化背景的群體，滿足和調(diào)和他們的利益與需求。使得其對國家的政治忠誠并不意味著對民族和文化的背信棄義，而政府對多樣性的尊重不會導(dǎo)致不統(tǒng)一和分裂。

(四)落實民族自治法制建設(shè)

提升民族地方治理能力，首先是要強(qiáng)化民族法制建設(shè)。自《民族區(qū)域自治法》頒布以來，中央層級法律、法令尚少，其他部門配套立法更顯欠缺。此外，相應(yīng)法律條文不乏“適當(dāng)”等模糊字眼，缺乏明確的救濟(jì)懲戒機(jī)制，法律權(quán)威不足。地方立法上，近年來雖有增加趨勢，但范圍較為局限，內(nèi)容上多有重疊之處，且除立法之外，尚需監(jiān)督和執(zhí)行。加強(qiáng)民族法制建設(shè)，可從改革完善立法與執(zhí)法的監(jiān)督制度做起，強(qiáng)化條例制定和運(yùn)作過程制度化，再配合法治教育宣傳，使法治觀念深入人心。可在當(dāng)?shù)厝舜蟠碇性O(shè)立專職代表，對地方立法進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督需緊密切合當(dāng)?shù)孛褡鍖嶋H，是否具有可操作性，而非照搬照抄上級或其他地區(qū)法律規(guī)定；要監(jiān)督執(zhí)行過程，無論執(zhí)法者抑或一般公民都要遵循法制。在此基礎(chǔ)上，讓民族自治的法治意識成為大眾化和普遍化的自覺意識。

《民族區(qū)域自治法》頒布施行的 30 年正是民族區(qū)域自治制度不斷鞏固發(fā)展并取得顯著成效的階段。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)民族自治地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)以滿足少數(shù)群體感情需要為首要。同時在民主政體和中央地方關(guān)系適宜的條件下，讓少數(shù)民族獲得平等參與機(jī)會，著眼經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的公平正義，從民族關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面做到一律平等，不僅符合當(dāng)前治理的要求和趨勢，也將增進(jìn)各民族和諧共融。

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責(zé)任編輯：胡 曉

2015-01-03

國家社科基金重點項目“法治中國建設(shè)與民族區(qū)域自治——民族區(qū)域自治法頒布實施30周年評估研究”(項目編號：14AMZ001)；國家社科基金一般項目“自治州行政管理體制改革研究”(項目編號：13BMZ014)。

盛義龍(1979- )，男，侗族，湖北恩施人，主要研究方向為地方治理。

D912.15

A

1004-941(2015)02-0069-07