潘紅祥,曾冰潔

(中南民族大學 法學院,湖北 武漢 430074)

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上級國家機關(guān)履行民族法職責的問題分析與對策研究

潘紅祥,曾冰潔

(中南民族大學 法學院,湖北 武漢 430074)

上級國家機關(guān)的民族法職責就是指《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的上級國家機關(guān)對民族自治地方自治機關(guān)的尊重和保障、支持和幫助的職責。在現(xiàn)實中，上級國家機關(guān)履行法定職責存在尊重和保障自治權(quán)不夠、民族優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位以及對少數(shù)民族干部人才隊伍建設(shè)重視不夠等問題。因此應提高上級國家機關(guān)依法履行職責的意識與能力，健全上級國家機關(guān)履責的監(jiān)督機制并督促相關(guān)部門完善配套立法或政策，加強少數(shù)民族干部和人才隊伍建設(shè)，以保障民族地區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)又好又快的發(fā)展。

中央與民族自治地方關(guān)系;法定職責;自治權(quán)

民族區(qū)域自治制度是我國調(diào)整民族關(guān)系的基本政治制度，但是“區(qū)域自治的實行，還不等于民族問題的根本解決。要根本解決民族問題，必須依據(jù)可能條件，積極幫助少數(shù)民族人民發(fā)展他們的政治、經(jīng)濟和文化，使其達到先進民族的水平?！盵1]7732誠如習近平總書記所指出的：“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟、改善民生”，“全面實現(xiàn)小康，一個民族都不能少”。[2]因此，上級國家機關(guān)依法履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的尊重與保障、支持與幫助職責，對于民族地區(qū)政治經(jīng)濟社會文化事業(yè)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性的意義。

一、上級國家機關(guān)民族法職責的理論闡釋與規(guī)范解讀

我國調(diào)整中央與地方關(guān)系的法律部門包括《憲法》、《地方人大和政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》。在這些法律部門中，《民族區(qū)域自治法》是唯一一部明確規(guī)定上級國家機關(guān)職責的法律，這凸顯了民族區(qū)域自治制度這種制度性保障機制的特殊價值和功能，體現(xiàn)了多民族國家調(diào)整民族關(guān)系制度安排的內(nèi)在本質(zhì)要求。

毋庸置疑，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的“上級國家機關(guān)職責”是一種上級國家機關(guān)對作為下級的民族自治地方自治機關(guān)的特殊責任和義務，它不同于上級國家機關(guān)對作為下級的一般地方國家機關(guān)的責任與義務。如果說上級國家機關(guān)對一般地方國家機關(guān)的責任與義務是通過為下級國家機關(guān)履行職能、行使職權(quán)提供一定的人力、財力和物力保障來完成既定的社會目標和政治任務，實現(xiàn)確定的社會功能——政治控制、經(jīng)濟績效和社會穩(wěn)定的話，那么上級國家機關(guān)對作為下級的民族自治地方自治機關(guān)的責任和義務則有更深刻的蘊意。簡言之，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的上級國家機關(guān)對民族自治地方自治機關(guān)的責任與義務不僅僅是為了通過明確權(quán)責關(guān)系、分工協(xié)作來實現(xiàn)廣袤地域的有效治理，更重要的是通過一系列的制度安排來發(fā)展民族地區(qū)政治經(jīng)濟文化事業(yè)以實現(xiàn)國內(nèi)各民族平等——不僅僅是法律形式上的平等，更是政治經(jīng)濟社會全方位的實質(zhì)平等，這是我國各民族共同發(fā)展繁榮和社會安定團結(jié)的法理基礎(chǔ)。

眾所周知，我國大多數(shù)少數(shù)民族居住區(qū)域山峻路險，交通不便，社會交往程度較低，經(jīng)濟社會發(fā)展較為遲緩，這客觀上導致了不同民族之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題的存在——不僅少數(shù)民族與漢族之間存在較大的發(fā)展差異，而且少數(shù)民族之間經(jīng)濟發(fā)展也不平衡?！叭绻贁?shù)民族在經(jīng)濟上不發(fā)展，就不會有真正的平等。所以，要使各民族真正平等，就必須幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟?！盵3]123此其一。其二，由于各級代議機關(guān)奉行“多數(shù)決”原則，少數(shù)民族在公共事務的決策中處于不利地位?！皞鹘y(tǒng)的集體協(xié)商、共識，以及決策的機制可能使少數(shù)群體的每一個成員都充分享有參與政治并發(fā)揮其影響力的實實在在的權(quán)利。而這些權(quán)利卻被主流群體以民主的名義剝奪了……少數(shù)民族雖然有投票權(quán)，但沒有真正的影響力，注定永遠是少數(shù)……。為了避免這種不公正，少數(shù)民族需要確實受到保障的權(quán)利，如自治權(quán)、群體的政治代表權(quán)、對直接影響其文化生存的事務的否決權(quán)。”[4]這些權(quán)利存在的實質(zhì)是為了保障少數(shù)民族同主體民族一樣享有平等的政治地位。其三，在長期的歷史過程中，民族逐漸形成了屬于該群體共同的慣習、語言、信仰和道德價值等文化，這種共有的社群文化構(gòu)成民族認同的知識淵源。由于每一個民族都有自己獨特的文化，保護少數(shù)民族文化就是保護少數(shù)民族這個群體本身。因此，尊重和保護少數(shù)民族文化也是實現(xiàn)民族平等的題中之義。

美國政治哲學家德沃金曾說，國家是由個人組成的，國家要成為一個真正的共同體就必須是一個原則共同體——平等主義的共同體?！捌降鹊淖鹬睾完P(guān)切”是這個政治共同體應該始終貫徹的原則，它可獲得真正連帶社會的權(quán)威，能以博愛的名義獲得道德上的合法性。國家必須為增強相互平等合作的社會關(guān)系即人人平等而努力。故此，“平等的關(guān)切是政治社會至上的美德”。[5]雖然說德沃金是從自由主義角度來闡釋“平等尊重和關(guān)切”這一理論的，但是其理論對共同體中的少數(shù)群體同樣適用。既然少數(shù)民族是中華人民共和國這個共同體和民族大家庭基本的構(gòu)成單元，那么國家除了有責任保證這個共同體的完整和統(tǒng)一外，還必須履行社會公平責任，對包括少數(shù)民族在內(nèi)的文化群體或其他社會弱勢群體予以積極主動的關(guān)切和平等地尊重與保護。具體而言，國家不僅負有不對少數(shù)民族群體實行文化同化的消極不作為和尊重少數(shù)民族自我管理本民族內(nèi)部事務自治權(quán)的義務，而且必須主動地履行法定職責，采取一切有效措施，創(chuàng)造各種條件，保障少數(shù)民族群體及其成員最大限度地實現(xiàn)實質(zhì)上的平等，以此實現(xiàn)各民族公民對國家的認同和各民族的“美美與共”。由此可見，緣于少數(shù)民族的平等訴求和民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，上級國家機關(guān)積極履行法定的責任和義務，是確保民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，維護關(guān)系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛的大事，是構(gòu)建平等、團結(jié)、互助與和諧民族關(guān)系的堅強保證。從上述角度而言，所謂的上級國家機關(guān)的職責就是指《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的上級國家機關(guān)對民族自治地方自治機關(guān)的尊重和保障、支持和幫助的職責，是上級國家機關(guān)作為公共政策決策與執(zhí)行主體擁有的動員社會資源促進民族自治地方政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展的權(quán)能及其應承擔的法定責任與義務。

從文本角度分析，上級國家機關(guān)的法定職責主要包括兩大類：一是尊重和保障職責：二是幫助和支持職責。具言之，上級國家機關(guān)的法定職責有以下方面的內(nèi)容：

(一)尊重民族自治地方的自治權(quán)并保障其有效行使

相比于一般地方而言，民族自治地方自治機關(guān)享有管理本民族內(nèi)部事務的自治權(quán)和更多的自主權(quán)，這是緣于少數(shù)民族政治上平等訴求的結(jié)果。故此，《民族區(qū)域自治法》第八條規(guī)定，上級國家機關(guān)保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，并且依據(jù)民族自治地方的特點和需要，努力幫助民族自治地方加速發(fā)展社會主義建設(shè)事業(yè)。

(二)支持和幫助發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟和文化

我國《憲法》第四條和第一百二十二條規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要”，“ 從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第五十五條也明確規(guī)定：“上級國家機關(guān)應當幫助、指導民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟、教育、科學技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，中央政府和上級國家機關(guān)主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)和對口支援等方式對民族自治地方的經(jīng)濟和文化發(fā)展給予支持和幫助。

(三)幫助和支持培養(yǎng)少數(shù)民族干部和人才

從公共政策角度而言，法律政策、公共組織和物質(zhì)資源是民族自治地方經(jīng)濟社會和文化發(fā)展必不可少的結(jié)構(gòu)要素。其中，少數(shù)民族干部人才是公共組織重要的構(gòu)成內(nèi)容，是保障民族自治地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)條件。故此，《憲法》第一百二十二條規(guī)定：“國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠數(shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！毕鄳?，《民族區(qū)域自治法》第七十條也規(guī)定：“上級國家機關(guān)幫助民族自治地方從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學技術(shù)和經(jīng)營管理人員，參加民族自治地方的工作，對他們的生活待遇給予適當照顧?！?/p>

二、上級國家機關(guān)履行民族法職責存在的問題

改革開放以來，上級國家機關(guān)在履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的法定職責，促進民族自治地方政治經(jīng)濟社會文化發(fā)展方面做了大量的工作并取得了舉世矚目的成就，但在實踐中也存在一些問題。

(一)尊重和保障自治權(quán)不夠

自治權(quán)是民族自治地方的基本構(gòu)成要素，是實行區(qū)域自治的民族自我管理本民族事務的基本權(quán)利。但是近年來，中央與地方的分權(quán)改革或部分地方的改革實踐卻忽視了民族自治地方的特殊性，不同程度地存在著對民族自治地方自治權(quán)尊重不夠的問題。

1．行政區(qū)劃調(diào)整和管理體制改革導致自治權(quán)的流失

隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，為了滿足有效配置區(qū)域資源和拓展城市發(fā)展空間的需要，不少民族自治地方撤自治縣改為市(區(qū))，如廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)、海南省東方市和重慶市黔江區(qū)。自治縣改市(區(qū))之后，不再是民族自治地方，自然也不再行使自治權(quán)和享受民族優(yōu)惠政策。顯然，上級國家機關(guān)在推動或批準民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整時，忽視了民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)內(nèi)容和價值意蘊。此外，在推進省直管縣的改革過程中，上級國家機關(guān)將自治州下轄縣(市)作為了擴權(quán)對象。如2008年，湖北省明確提出“賦予縣(市)和參照縣(市)管理的區(qū)行使地級市經(jīng)濟社會管理權(quán)限(這里的經(jīng)濟社會管理權(quán)限包括財政管理權(quán)限——筆者注)”。這樣一來，原屬于自治州的財政自治權(quán)受到擠壓，這顯然與《民族區(qū)域自治法》三十二條規(guī)定的“民族自治地方財政是一級財政、民族自治地方自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)”這一條款相悖。

2．分殊化的分權(quán)模式導致行政自治權(quán)的虛化

相對于設(shè)區(qū)的市和不轄區(qū)的市和縣而言，自治州、自治縣在行政管理權(quán)限方面有不少欠缺。如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理辦法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)，只對一般的市、縣做出相關(guān)規(guī)定，而遺漏了自治州和自治縣，直接導致自治州和自治縣在城市規(guī)劃及其審批、土地管理與出讓、礦權(quán)設(shè)置、外商投資審批等方面不具有相應同級一般地方的職權(quán)，更不用說享有該項自治權(quán)。

3.稅收體制改革導致財政自治權(quán)的削弱

1994年分稅制改革后，民族自治地方一般預算收入總量被削弱，主要原因是消費稅由原來的中央和地方共享改為全部上劃中央；增值稅由原來的大部分歸民族自治地方財政改為75%上繳中央財政；原本屬于地方稅的營業(yè)稅2012年后也改為增值稅。此為一方面。另一方面，民族自治地方稅收管理權(quán)限被削減。在原體制下，大部分消費稅、增值稅和營業(yè)稅等都屬于地方一般預算收入，民族自治地方自治機關(guān)可根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地方實際情況靈活地實施減免稅政策，促進本地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。實行分稅制后，屬于稅額較大的地方稅稅種幾乎沒有，導致民族自治地方無法或不敢隨意行使稅收管理自治權(quán)。

(二)配套立法或政策執(zhí)行不到位，導致不少幫助和支持政策無法落實

1．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目配套資金減免規(guī)定執(zhí)行不到位

《民族區(qū)域自治法》和《國務院實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》(以下簡稱“若干規(guī)定”)規(guī)定，國家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要民族自治地方承擔配套資金的，要么適當降低配套資金的比例，要么免除配套資金，但是由于民族自治地方財政自給率低，財力主要用于“保吃飯、保運轉(zhuǎn)、保民生”，根本無法拿出多余資金進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即使上級國家安排基礎(chǔ)設(shè)施項目，地方財政也無力配套，由此導致一些建設(shè)項目得不到及時安排。即使通過舉債、虛假配套爭取到項目，項目建設(shè)周期往往過長、質(zhì)量達不到標準或拖欠農(nóng)民工工資等。如青海省互助土族自治縣2009年全縣項目資金共計27889.06萬元，其中中央支付5035萬元，省財政撥付13963.06萬元，配套8891萬元，而該縣2009年地方一般預算收入只有8000萬元。青海省門源回族自治縣2009年配套資金達3621.15萬元，占一般預算收入3793萬元的95.5%；2010年，該縣配套資金達6738.06萬元，占一般預算收入4248萬元的158.62%。[2]

2．資源開發(fā)收益分配機制和生態(tài)補償機制不完善

《民族區(qū)域自治法》第六十五、六十六條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，……，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償”,“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。”但是這些優(yōu)惠政策只是停留在紙面上，實際中并沒有執(zhí)行到位。很多央企在新疆、四川、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)開發(fā)水電、油氣和煤礦等自然資源時，不僅沒有把所得稅等稅款上繳地方財政，而且給地方帶來了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。對這種資源開發(fā)在民族地區(qū)，耕地占用、環(huán)境污染、地質(zhì)災害、移民安置后的扶持都由民族地區(qū)承擔，而所得補償卻很少的做法，民族地區(qū)干部群眾反映強烈。[6]

3．財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，難以實現(xiàn)民族自治地方財力均衡的目標

我國轉(zhuǎn)移支付制度主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付三項內(nèi)容，其中一般性轉(zhuǎn)移支付主要目的在于彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距。但是從轉(zhuǎn)移支付實施的情況來看，稅收返還占比最大，相反用于均衡地區(qū)財力的一般性轉(zhuǎn)移支付比例小于稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，因此欠發(fā)達地區(qū)和民族自治地方財力還是難以得到保障。如2009年中央對地方稅收返還是4942.27億元，均衡性轉(zhuǎn)移支付3918億元；2010年中央對地方稅收返還是4993.37億元，均衡性轉(zhuǎn)移支付4759.79億元。另外，稅收返還是以地方上繳中央的稅款為基數(shù)按比例在中央與稅收來源地之間分享的，因此，上繳稅收越多的發(fā)達地區(qū)得到的稅收返還越多，而經(jīng)濟發(fā)展落后的民族地區(qū)，由于上繳的稅收少，得到的稅收返還相應較少。如2009年中央對廣東省的稅收返還是526.5億元，而寧夏只有21.88億元，青海只有12.1億元。[7]此外，專項轉(zhuǎn)移支付主要用于特定政策目標支出，民族自治地方無法統(tǒng)籌使用。

(三)少數(shù)民族干部人才隊伍建設(shè)重視不夠

少數(shù)民族干部隊伍人才的數(shù)量和素質(zhì)是保障黨和國家民族政策落實的關(guān)鍵要素，是促進各民族繁榮發(fā)展，解決民族問題的根本保證。因此，與現(xiàn)實要求相比，少數(shù)民族干部人才隊伍建設(shè)仍存在以下問題：一是民族自治地方國家機關(guān)中合理配備實行區(qū)域自治民族的領(lǐng)導干部和上級國家機關(guān)中配備少數(shù)民族領(lǐng)導干部的規(guī)定需進一步落實。二是民族自治地方錄用、聘用國家工作人員對少數(shù)民族公民照顧的規(guī)定需進一步落實。目前招考公務員對少數(shù)民族考生實行“加5—10分”的照顧政策，仍然解決不了一些邊遠貧困民族地區(qū)干部“招不進、留不住”的問題。少數(shù)民族后備干部來源減少，后備不足。三是在民族自治地方配備領(lǐng)導干部時，“可以劃出相應名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部”的規(guī)定沒有很好執(zhí)行。四是少數(shù)民族人才數(shù)量總體不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，黨政干部相對較多，專業(yè)人才數(shù)量較少，而且每年不少具有專業(yè)技術(shù)、技能和管理經(jīng)驗的技術(shù)人才流向外地，民族自治地方理工類技術(shù)人才十分匱乏。

三、上級國家機關(guān)履行法定職責欠缺的原因分析

上級國家機關(guān)在履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的法定職責過程中，之所以會存在諸多問題，其原因不外乎兩類：一是主觀上的認知偏差，導致履行職責懈怠或簡單化；二是客觀上的制度缺位或失位，尤其是監(jiān)督機制的缺位使得這些存在的問題長期無法得到根本解決。

(一)上級國家機關(guān)履行法定職責存在認知缺陷

上級國家機關(guān)履行法定職責存在的認知缺陷，主要表現(xiàn)為民族意識和法治意識淡薄，這直接導致上級國家機關(guān)在履行職責時不積極主動，選擇性地履行職責或者在履行職責時 “一刀切”。

表現(xiàn)之一：一些上級國家機關(guān)和職能部門的領(lǐng)導干部缺乏對民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度和“民族工作無小事”的深刻認識，對貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的重要性、緊迫性認識不到位，沒有把支持幫助少數(shù)民族和民族地方工作作為自身的職責納入總體工作通盤考慮，依法保障少數(shù)民族權(quán)益和幫助民族自治地方加快發(fā)展的職責意識不強，缺乏主動性、自覺性。還有一些上級國家機關(guān)特別是有關(guān)行政主管部門民族政策觀念淡薄、法制意識不強，尤其是對民族自治地方在立法和政策執(zhí)行中的變通缺乏必要的理解和支持，放權(quán)讓利做得不夠，致使一些有利于加快民族自治地方發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章不能適時出臺。

表現(xiàn)之二：一些上級國家機關(guān)和職能部門對少數(shù)民族和民族地區(qū)的實際情況考慮不夠，片面強調(diào)地方事務的共同性而忽視少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊性，不是從實際出發(fā)保護和照顧少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟利益，而是為了方便自己管理，執(zhí)行政策“一刀切”。比如說在安排“整村推進”扶貧工程資金時，沒有考慮到內(nèi)地與民族地區(qū)的差異，在標準上搞“一刀切”；在決定全國合并小學教學點時，沒有考慮到民族地區(qū)的特殊性，導致一些牧區(qū)的適齡兒童上學要跑上百公里，造成新的上學難等。[6]還有，自2002年實行法律職業(yè)資格證以來，少數(shù)民族公民司法考試通過率較低，使得民族地區(qū)少數(shù)民族法官、檢察官嚴重短缺。同樣，自1999年實行《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》后，從事醫(yī)務工作或民族醫(yī)的少數(shù)民族公民要取得行醫(yī)資格，必須參加醫(yī)師資格考試，但是由于少數(shù)民族公民基礎(chǔ)教育水平普遍偏低，漢語水平程度不高，從業(yè)人員很難通過國家醫(yī)師資格考試，客觀上限制了一部分少數(shù)民族醫(yī)務工作人員合法從事醫(yī)務工作或民族醫(yī)療服務的機會。

(二)相關(guān)制度缺位或失位

1．監(jiān)督機制和責任機制缺位

列寧曾說，國家法律制定后，要使之得到有效實行，“一是對法律的實行加以監(jiān)督，二是對不執(zhí)行法律的加以懲辦”[8]，但是，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督上級國家機關(guān)履行職責的機制尚不健全。如我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人大常委會和地方各級人大常委會監(jiān)督法律(包括《民族區(qū)域自治法》)的實施，還有國務院《實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》規(guī)定，各級人民政府民族工作部門對若干規(guī)定的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，上級行政機關(guān)或監(jiān)察部門可責令不依法履行法定職責的行政機關(guān)改正其違法行為。乍一看，這一監(jiān)督體系似乎做到了國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督和國家行政機關(guān)監(jiān)督、上級國家機關(guān)監(jiān)督與同級國家機關(guān)監(jiān)督的相互結(jié)合，但在實踐中卻暴露出不少問題。一是國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有做到經(jīng)?；椭贫然?。如《民族區(qū)域自治法》自1984年頒布實施以來，2006年全國人大和地方各級人大才對《民族區(qū)域自治法》作了一次較為全面的執(zhí)法檢查。最近這幾年，也有部分民族地區(qū)的省級人大也作了一些執(zhí)法檢查工作。二是民族工作部門的執(zhí)法檢查機制尚不完善，尚需要從監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式以及與國家權(quán)力機關(guān)如何對接開展監(jiān)督工作等方面進一步完善操作規(guī)程。三是相關(guān)法律法規(guī)缺少法律責任條款，對監(jiān)督檢查中暴露的上級國家機關(guān)不履行法定職責的問題追責無據(jù)，這直接影響到《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律法規(guī)的實施效果。

2．法律解釋機制失位

雖然《立法法》第四十三條規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求”，但時至今日，尚未有有權(quán)主體提出過法律解釋的議案。應該說，《立法法》賦予省一級人大常委會提起法律解釋議案的權(quán)力，為民族自治地方利用法律途徑爭取自己的自治權(quán)留下了空間。例如，不少法律法規(guī)在對下分權(quán)時，只將一般的縣、市作為授權(quán)對象，忽視了自治州、自治縣應該享有的權(quán)力。這時候，自治州、自治縣所在地的省一級人大常委會完全可以向全國人大常委會提起法律解釋的議案，要求法律法規(guī)賦予自治州、自治縣和地級市、縣級市、縣同樣的行政管理權(quán)限。

四、完善上級國家機關(guān)履行法定職責的對策

(一)提高上級國家機關(guān)依法履行職責的意識與能力

從公共政策的制定和執(zhí)行過程來看，干部的責任意識是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。因此，經(jīng)常性地組織上級國家機關(guān)領(lǐng)導干部和工作人員學習民族政策和民族法律法規(guī)是提高其民族工作意識的重要途徑。無論是上級國家機關(guān)的領(lǐng)導干部，還是具體工作人員，他們只有通過對民族法制或民族政策深入系統(tǒng)的學習，才能真正地了解民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)、目的和內(nèi)容，領(lǐng)會黨的民族政策的精神實質(zhì)和意圖，掌握民族法制或政策制定的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)，才會對多民族國家調(diào)適民族關(guān)系的制度體系有一個全面和深刻的理解，自覺樹立依法履行職責的意識，明確尊重和保障自治機關(guān)依法行使自治權(quán)和幫助民族自治地方加快發(fā)展是自身的法定職責和義務，提升貫徹執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》的責任感和自覺性。

(二)完善和創(chuàng)新督促上級國家機關(guān)履責的監(jiān)督機制

首先，完善《民族區(qū)域自治法》和《國務院實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》》中法律責任條款的規(guī)定，使監(jiān)督和追責有法可依。這是完善上級國家機關(guān)履行法定職責的前提條件。[10]

其次，完善專門機關(guān)監(jiān)督機制。雖然目前大多數(shù)民族工作部門業(yè)已建立相應的執(zhí)法檢查機構(gòu)，但是執(zhí)法監(jiān)督檢查工作機制有待進一步完善，工作重點要放在監(jiān)督形式規(guī)范化、制度化和增強實效方面。具體而言：一是制定民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查工作規(guī)程，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序，定期、定向、定點開展督查，防范各級國家機關(guān)在履行法定職責過程中的“失位”、“錯位”或“越位”問題。二是要建立方式多樣化的監(jiān)督系統(tǒng)，完善民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查的備案制度、報告制度、協(xié)調(diào)制度、評估考核制度和目標責任制度，實現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化和常態(tài)化。三是建立政策執(zhí)行評估機制?？梢元毩⒌牡谌缴鐣稍儥C構(gòu)為評估組織，通過建立科學的評估指標體系和考核標準，結(jié)合政府民族工作部門的執(zhí)法檢查，定期對本地方國家機關(guān)履行職責的情況進行評估，并向社會公布，使專門機構(gòu)評估與社會公眾評估有機協(xié)調(diào)配合起來。

最后要建立國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)協(xié)同的民族工作監(jiān)督機制。從實踐效果來看，政府民族工作部門能夠經(jīng)常性地開展民族法的執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，但是這種由同級政府民族工作部門來監(jiān)督同級政府其他職能部門，甚至監(jiān)督同級黨政領(lǐng)導干部的機制存在著無法發(fā)力的窘境。與各級政府民族工作部門的監(jiān)督相比，人大雖然不能經(jīng)常性地開展民族法的執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，但是它對由它產(chǎn)生的行政機關(guān)的履行職責的情況可以采取組織特定調(diào)查委員會、詢問、質(zhì)詢等方式，甚至可以罷免領(lǐng)導干部和撤銷規(guī)范性文件等形式來開展監(jiān)督工作，其監(jiān)督更具有獨立性、權(quán)威性和威懾力，正好可以彌補政府民族工作部門監(jiān)督機制的結(jié)構(gòu)缺陷。因此，在督促上級國家機關(guān)履行民族法職責的過程中，各級人大及其常委會的監(jiān)督應與各級人民政府民族工作部門的監(jiān)督有機協(xié)調(diào)起來。具體辦法就是國務院、自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府以及少數(shù)民族人口占比較大的省一級人民政府應在每年一次的人大會議上，向人大和人大代表報告民族工作情況，以便于各級人大對其履行民族法職責情況進行監(jiān)督。

(三)完善配套立法或政策，保證民族優(yōu)惠政策落到實處

1．落實減免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目配套資金的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》和《實施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》對于國家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要民族自治地方承擔配套資金的減免問題有明確規(guī)定，但是由于中央財力，尤其是省一級地方政府財力有限，這一規(guī)定很難在實踐中得到貫徹落實。較為可行的辦法是采取兩種并行的方式：一是地方政府與中央政府協(xié)商，增加地方債券發(fā)行數(shù)量，幫助民族地區(qū)省(直轄市、區(qū))籌集一部分配套資金。或者自治州、自治縣利用地方融資平臺，彌補資金缺口。二是采取差別化措施，對于一部分財政特別困難的民族自治地方，將鐵路、高等級公路、大型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目由中央全額負擔建設(shè)資金，其他基礎(chǔ)設(shè)施項目由中央和省一級地方按一定比例負擔建設(shè)資金，不再由自治州或自治縣配套。

2．完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度

雖然財政部《2011年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》對地方轉(zhuǎn)移支付考慮了人口規(guī)模、人口密度、海拔、交通設(shè)施等成本差異等因素，使我國轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)公平公正目標方面邁出了一大步，但是該制度還需在以下方面進行完善：第一，進一步細化標準收支和應得轉(zhuǎn)移支付測算方法，采用均等化公式確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，增加對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)、義務教育、基本醫(yī)療和社會保險的投入，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)的規(guī)模和比重。第二，盡可能取消各種名目繁多、分散使用的專項轉(zhuǎn)移支付，將它們統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付體系之中。

3.建立健全完善的生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制包括資源開發(fā)的生態(tài)補償機制和生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制。資源開發(fā)的生態(tài)補償機制要遵循開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，首先做到自然資源的完全有償使用，適度提高礦產(chǎn)資源補償費比率，充分實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價值；其次要設(shè)立用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水土保持、農(nóng)田保護和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等環(huán)境整治和生態(tài)恢復建設(shè)的專項資金，逐步解決由于環(huán)境破壞所導致的區(qū)域發(fā)展滯后和資源收益分配不均衡帶來的礦區(qū)居民生活貧困等問題。專項資金主要由三個部分構(gòu)成：一是中央政府在預算收支科目中設(shè)立環(huán)境保護支出科目，專門用于國家對資源輸出地環(huán)境治理的轉(zhuǎn)移支付；二是地方政府單獨劃入的專門用于礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復的專項資金；三是對企業(yè)按銷售收入從價計征征收生態(tài)補償費。[11]生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制主要由中央轉(zhuǎn)移支付和地方間政府轉(zhuǎn)移支付兩個部分構(gòu)成。中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付適宜于補償功能區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟發(fā)展的機會成本；地方間政府的財政轉(zhuǎn)移支付，適宜用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補償。此外，對于生態(tài)主體功能區(qū)中的限制、禁止開發(fā)的民族地區(qū)，要輔之以稅收、扶貧和對口援助等辦法，補償民族地區(qū)發(fā)展機會成本的損失。

(四)重視和加強少數(shù)民族干部人才隊伍建設(shè)

首先，要拓寬渠道，擴大少數(shù)民族干部人才隊伍的來源。一是在貫徹公務員“凡進必考”政策規(guī)定的同時，民族自治地方對少數(shù)民族考生可采取單獨劃線、單留指標、劃定比例、定向招考、適當加分等政策，確保合格的少數(shù)民族大學生能夠進入公務員隊伍。二是在國家司法考試、醫(yī)師資格考試、注冊會計師等職業(yè)資格考試中，對民族地區(qū)或少數(shù)民族以及通曉“雙語”的報考人員，也可采用加分、降分、劃定比例和單留指標等方式，拓寬少數(shù)民族人員的職業(yè)入口。三要在選調(diào)生考試中，確保錄取的少數(shù)民族選調(diào)生有一定比例，吸引更多少數(shù)民族大學生回鄉(xiāng)到基層工作。

其次，要改善少數(shù)民族領(lǐng)導干部在干部隊伍中的結(jié)構(gòu)。上級黨委組織部門進一步完善培養(yǎng)、選拔和使用少數(shù)民族領(lǐng)導干部的機制，增加少數(shù)民族領(lǐng)導干部數(shù)量和比例。特別要在上級國家機關(guān)關(guān)鍵崗位上選拔任用一批頭腦清醒、立場堅定、民族感情真誠的少數(shù)民族領(lǐng)導干部，重視在省一級職能部門培養(yǎng)和配備少數(shù)民族廳級干部。在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導干部時，要認真落實“劃出相應名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部”的規(guī)定。如果按照規(guī)定應該配備中高級少數(shù)民族干部而沒有配上的，應把名額保留下來，待日后及時配備。

再次，加大少數(shù)民族基層干部培訓的力度，提高少數(shù)民族干部的整體素質(zhì)。針對少數(shù)民族干部受教育起點相對較低，工作能力相對較弱的現(xiàn)狀，上級國家機關(guān)要制定長期目標和中期規(guī)劃，采取多渠道的方式培訓少數(shù)民族干部。除已采用的到上級國家機關(guān)或到發(fā)達地區(qū)掛職的方式外，還要充分利用高校資源舉辦各種少數(shù)民族干部培訓班或研究生班，提高少數(shù)民族基層干部的素質(zhì)。

最后，對工作在基層的醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)、中小學教師等專業(yè)技術(shù)人才，上級國家機關(guān)要不斷改善他們的居住條件，提高工資和福利待遇，從而穩(wěn)定基層專業(yè)技術(shù)人才隊伍。同時要制定和完善配套優(yōu)惠政策，鼓勵和支持內(nèi)地各類技術(shù)人才到民族地區(qū)工作，服務少數(shù)民族和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展。

[1] 中央人民政府民族事務委員會． 民族事務委員會第三次(擴大)會議關(guān)于推行民族區(qū)域自治經(jīng)驗的基本總結(jié)[M]//本書編寫組．新中國法制研究史料通鑒.北京:中國政法大學出版社，2003.

[2] 習近平:全面實現(xiàn)小康 一個民族都不能少[EB/OL].http://sd.people.com.cn/n/2015/0124/c166188-23668033.html.2015-01-24.

[3] 周恩來.不信教和信教的要互相尊重[M]//國家民族事務委員會政策研究室.中國共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導人論民族問題.北京：民族出版社,1994.

[4] 威爾·金里卡.少數(shù)人權(quán)利:民族主義、多元主義和公民[M].鄧紅風,譯.上海:上海世紀出版集團，2005.

[5] 德沃金.至上的美德：平等的理論與實踐[M].馮克利,譯.南京：江蘇人民出版社,2003.

[6] 關(guān)于貫徹實施《民族區(qū)域自治法》情況的調(diào)研報告[EB/OL].http://roll.sohu.com/20111222/n329992933.shtml. 2012-12-15.

[7] 段曉紅.促進民族地區(qū)財政均衡的轉(zhuǎn)移支付制度探析[J].中南民族大學學報:人文社科版,2012(5).

[8] 列寧.列寧全集：第3卷[M].北京:人民出版社,1985.

[9] 戴小明,黃元姍.論上級國家機關(guān)的民族法責任[J].湖北民族學院學報:哲學社會科學版,2010(5).

[10] 潘紅祥，戴小明.新疆油氣資源開發(fā)收益分配的現(xiàn)狀分析與對策研究[J].北方民族大學學報:哲學社會科學版,2012(5).

[11] 馬應超,馬海濤.從民族地區(qū)財政體制的歷史性變遷看我國公共財政體制改革的路徑選擇[J].財會研究,2008(11).

責任編輯：胡 曉

2015-01-11

國家社會科學基金重點項目“法治中國建設(shè)與民族區(qū)域自治——《民族區(qū)域自治法》頒布實施30周年評估研究”(項目編號：2014AMZ001)。

潘紅祥(1970- )，男，湖北天門人，法學博士，政治學博士后，教授，博士生導師，主要研究方向為憲法社會學和民族區(qū)域自治制度。

D912.15

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1004-941(2015)02-0062-07