王躍武

(湖南大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖南 長沙 410079)

一、引言

自2013 年8 月上海自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立以來，不知不覺間已過了近兩年。這兩年里，在自貿(mào)區(qū)的制度建設(shè)上已取得一些進(jìn)展:在《中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)總體方案》的指引下，中國人大常委會(huì)授權(quán)在該區(qū)域暫時(shí)調(diào)整或暫停“外資企業(yè)法”、“中外合資經(jīng)營企業(yè)法”、“中外合作經(jīng)營企業(yè)法”所規(guī)定的有關(guān)行政審批，自2013 年10 月起試行3 年;上海市人民政府接著公布了《中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單) (2013)》，相對(duì)于1069 個(gè)產(chǎn)業(yè)小類，大概17.8%有特別管理措施，這應(yīng)該是我國第一份真正體現(xiàn)“法不禁止即可為”精神的“負(fù)面清單”;2014 年上海市公布了2014 年版的“負(fù)面清單”，特別管理措施由原來的190 條調(diào)整為139 條;2014 年7 月25 日，上海市人大常委會(huì)通過了《中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)條例》，意味著上海市作為地方政府對(duì)其自由貿(mào)易區(qū)制度建設(shè)整體規(guī)劃與推進(jìn)的初步形成。在一些相關(guān)制度的落實(shí)上也有一些進(jìn)展，比如海關(guān)監(jiān)督的便利化進(jìn)展較快，基本實(shí)現(xiàn)了先進(jìn)關(guān)、后報(bào)關(guān)和一次報(bào)關(guān)、一次通關(guān)。另外，在自由貿(mào)易區(qū)的試驗(yàn)范圍上也已拓展至天津、廣東、福建等地，試驗(yàn)面積從原來的28.78 平方公里大大擴(kuò)張，這也反映了我國中央政府對(duì)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的殷切期望，甚至流露出焦急之情。

與之相對(duì)照并形成強(qiáng)烈反差的是，中國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的實(shí)際進(jìn)展并不理想，與中央政府和社會(huì)各界的期望有很大差距，特別是在制度安排與變遷上緩慢滯后，甚至不少已不在“負(fù)面清單”中的業(yè)務(wù)或事項(xiàng)仍被相關(guān)管理部門告知“參照區(qū)外管理辦法執(zhí)行”，有形的障礙減少或降低了，但無形的障礙卻仍很多。因此探討如何盡快有效地實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易區(qū)制度變遷或創(chuàng)新無疑是重要而急迫的課題。

二、目標(biāo)狀態(tài)

中國自由貿(mào)易區(qū)制度變遷到底要趨于一種什么樣的目標(biāo)狀態(tài)呢?按照國際上自由貿(mào)易區(qū)的歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)行做法，它有三個(gè)基本特征，即有清晰的劃分、實(shí)行某種或某些特定經(jīng)濟(jì)制度、通常比國家經(jīng)濟(jì)其他部分更加自由。用國際自由貿(mào)易區(qū)協(xié)會(huì)主席Graham Mather 的話描述就是“用紅地毯換走繁文縟節(jié)，釋放商業(yè)開放的信號(hào);放松管制和打破貿(mào)易壁壘;成為各類專業(yè)活動(dòng)或產(chǎn)業(yè)的集群?！碑?dāng)然，中國自由貿(mào)易區(qū)設(shè)立的時(shí)代背景與制度背景是有較大差異的，因而被賦予的角色與功能也是有自己特色的。

中國自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立是在經(jīng)濟(jì)增長速度明顯下滑并形成“新常態(tài)”下出臺(tái)的，因而迫切需要改革來突破體制、機(jī)制、制度上的諸多束縛，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的潛力。但另一方面，中國的經(jīng)濟(jì)體制及政治體制改革已進(jìn)入了“深水區(qū)”甚至“雷區(qū)”或“禁區(qū)”，這些領(lǐng)域的改革往往面臨著諸多在經(jīng)濟(jì)乃至政治上占據(jù)優(yōu)勢地位的既得利益獲得者的阻撓甚至反對(duì)。因此，中國自由貿(mào)易區(qū)的第一層定位就是“以開放促改革”，以它為試驗(yàn)田，試驗(yàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，由強(qiáng)調(diào)管制向強(qiáng)調(diào)服務(wù)轉(zhuǎn)型;以它為突破口，突破現(xiàn)有制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次束縛與阻礙，形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)或模式。

盡管我國自由貿(mào)易區(qū)主要是基于內(nèi)因、內(nèi)壓而設(shè)立的，但也面臨新的國際壓力，就是以“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)”、“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定(TTIP)”為標(biāo)志的國際貿(mào)易的新發(fā)展與新趨勢，其重點(diǎn)是服務(wù)貿(mào)易的自由化，其本質(zhì)是信息與知識(shí)經(jīng)濟(jì)加快成為現(xiàn)實(shí)的條件下對(duì)貿(mào)易與投資、進(jìn)而國際經(jīng)濟(jì)秩序的新安排。在此國際背景下，我國無論是為了今后融入該體系，還是“以我為主”、“另起爐灶”地建立自己的體系，都必須對(duì)服務(wù)貿(mào)易及其自由化進(jìn)行較充分的實(shí)踐與研究。因此，我國自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)的“第二層次”及其重點(diǎn)定位應(yīng)是以服務(wù)貿(mào)易的開放為重點(diǎn)，特別是以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的開放為重中之重，從而促進(jìn)我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)整體規(guī)模的擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)層次的提升與綜合競爭力的增強(qiáng)，為我國信息與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

相應(yīng)地，我國自由貿(mào)易區(qū)的制度變遷就是要順應(yīng)這兩層戰(zhàn)略定位的需要，需減什么制度就減什么，需創(chuàng)新什么制度就創(chuàng)新什么，其目標(biāo)狀態(tài)應(yīng)是保證自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的商務(wù)活動(dòng)、特別是以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的服務(wù)貿(mào)易的自由度與創(chuàng)新活力，并提升我國自由貿(mào)易區(qū)在國際自由貿(mào)易區(qū)中的競爭力。其競爭力的評(píng)價(jià)應(yīng)包括但并不限于以下一些指標(biāo):第一，物流速度，即從到岸到目的地的路程與相應(yīng)用時(shí)之比;第二，制度成本耗用率，即所需耗費(fèi)的制度成本占標(biāo)的價(jià)值或營業(yè)收入的比重，該指標(biāo)既可用于單位作業(yè)或活動(dòng)，也可用于企業(yè)營業(yè)周期或年度，用以衡量自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)的自由度或相反的管制程度;第三，企業(yè)的投資報(bào)酬率;第四，GDP 強(qiáng)度，即自由貿(mào)易區(qū)某時(shí)期的GDP 與其面積之比。

要使我國自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)制度盡快地從現(xiàn)有狀態(tài)轉(zhuǎn)變到其健康可持續(xù)發(fā)展所需的目標(biāo)狀態(tài)，必須對(duì)其制度變遷的路徑及其策略問題進(jìn)行詳細(xì)探討。

三、制度變遷的基本理論及其演繹

1、制度的基本層次

制度被廣為接受地定義為“管束人們行為的一系列規(guī)則”，“這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為”，包括:用于降低交易費(fèi)用的制度(如貨幣、期貨市場);用于影響生產(chǎn)要素所有者之間配置風(fēng)險(xiǎn)的制度(如合約、分成制、合作社、公司、保險(xiǎn)、公共社會(huì)安全計(jì)劃);用于提供職能組織與個(gè)人收入流之間聯(lián)系的制度(如財(cái)產(chǎn)，包括移產(chǎn)法、資歷和勞動(dòng)者的其他權(quán)利);用于確立公共品和服務(wù)的生產(chǎn)與分配框架的制度(如高速公路、飛機(jī)場、學(xué)校和農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站)［1］。

戴維斯和諾斯進(jìn)一步將制度區(qū)分為“制度環(huán)境”與“制度安排”?！爸贫拳h(huán)境”被定義為“一系列用來確立生產(chǎn)、交換與分配的基本的政治、社會(huì)與法律規(guī)則”，如支配選舉、產(chǎn)權(quán)與合約權(quán)利的規(guī)則; “制度安排”則是“支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作與競爭方式的規(guī)則”，它可能是正式的或非正式的，可能只包括單個(gè)人，也可能是一批自愿合作者或政府性安排［2］。

可以把“制度環(huán)境”理解為制度中的“基本面”或基本框架與原則，一般需通過政治層面或程序予以確立，比如我國中央政府對(duì)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)及其戰(zhàn)略定位的確立;而“制度安排”可理解為制度的“技術(shù)面”或具體動(dòng)作程序，一般要通過微觀經(jīng)濟(jì)組織之間的協(xié)商及經(jīng)濟(jì)管理部門的管理措施或程序來確立，比如自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)具體的通關(guān)流程、步驟及其要求等。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析研究中，一般把“制度環(huán)境”視為穩(wěn)定的，是由經(jīng)濟(jì)體系外的政治或社會(huì)集體行動(dòng)所決定的;而把“制度安排”視為一種特殊的、公共性經(jīng)濟(jì)品，從而可運(yùn)用需求——供給的基本框架展開較系統(tǒng)的、結(jié)構(gòu)化的分析。

從該框架來理解，制度安排之所以會(huì)被創(chuàng)新，首先是因?yàn)橛羞@樣的需求，是因?yàn)樵S多外在性變化促成了潛在利潤的形成，比如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、風(fēng)險(xiǎn)、交易費(fèi)用等方面的變化。如果一種制度安排性創(chuàng)新成功地將這些利潤內(nèi)部化，那么創(chuàng)新者可能在不損失任何人利益的情況下獲取收益，這類制度安排的創(chuàng)新是有利于社會(huì)整體福利帕累托改進(jìn)的。

2、制度變遷的需求與供給框架

但制度安排的創(chuàng)新也面臨諸多障礙及克服這些障礙的成本，比如對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求、將外部性內(nèi)在化的困難、厭惡風(fēng)險(xiǎn)、市場失敗、政治壓力等。因而，一項(xiàng)制度安排只有在創(chuàng)新的預(yù)期增量收益大于預(yù)期的增量成本時(shí)，才可能出現(xiàn)供應(yīng)。由此顯而易見，有利于促使新制度安排供應(yīng)出現(xiàn)并增加的力量來自于兩個(gè)基本方面:一是制度安排創(chuàng)新的預(yù)期增量收益的增加，二是制度創(chuàng)新的預(yù)期增量成本的降低。這兩種變動(dòng)趨勢取決于諸多重要因素的作用，比如市場規(guī)模的擴(kuò)大可以增加預(yù)期收益或攤薄創(chuàng)新成本， “制度環(huán)境”的改進(jìn)如產(chǎn)權(quán)制度的明晰化可以降低創(chuàng)新過程中的交易費(fèi)用或制度成本，技術(shù)的革新如互聯(lián)網(wǎng)工具的廣泛應(yīng)用可以使制度安排的創(chuàng)新成本得以降低。

就我國自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)來分析，其制度(安排)的創(chuàng)新需求是強(qiáng)烈而巨大的: “掮客”群體的龐大、境外旅游“掃貨”的瘋狂、走私的綿延不絕等都證明貨物進(jìn)口中的潛在利潤或福利空間之龐大。我國進(jìn)出口貿(mào)易對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及其升級(jí)的渴望、我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)對(duì)信息與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的熱切期盼都對(duì)相關(guān)制度(安排)的創(chuàng)新提出了急切而重大的需求。這也是我國中央政府將自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立與建設(shè)視為國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略行為的根本原因，說明這種制度(安排)創(chuàng)新的需求及其滿足已上升到國家戰(zhàn)略的高度。另一方面，我國自由貿(mào)易區(qū)的制度(安排)創(chuàng)新的供應(yīng)方面也出現(xiàn)了一些有利的條件或趨勢，這包括但并不限于:第一， “制度環(huán)境”的改進(jìn)更有利于“制度安排”的創(chuàng)新，如確立了“市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的整體規(guī)則;我國的立法機(jī)關(guān)也正在逐步為自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)及其制度安排創(chuàng)新確立有更大自由度的制度空間。第二，我國經(jīng)濟(jì)增長雖已放緩，但仍有較高的增速;隨著人口的進(jìn)一步增長、特別是城鎮(zhèn)人口的快速增長，以及居民收入水平的整體性提高，我國的經(jīng)濟(jì)總量將在較長時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持?jǐn)U張態(tài)勢。這有利于進(jìn)一步彰顯制度安排創(chuàng)新的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”及其預(yù)期利潤空間。具體到我國的自由貿(mào)易區(qū)，雖然試驗(yàn)范圍只占國土面積的很小部分，但比不少“自由貿(mào)易國家或地區(qū)”都要大，而且依托我國龐大的經(jīng)濟(jì)總量與市場規(guī)模，其制度安排創(chuàng)新的利潤空間相當(dāng)可觀。第三，我國反腐力度的空前加大使“制度尋租者”的尋租動(dòng)機(jī)與行為受到了較大程度的遏制;行政審批制度的改革通過較大幅度的簡政放權(quán)削權(quán)，也使“制度尋租空間”在較大程度上得以壓縮。這些當(dāng)然有利于大幅度降低微觀經(jīng)濟(jì)組織以及政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度安排創(chuàng)新的制度成本或交易費(fèi)用。這里需對(duì)“腐敗有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的謬論進(jìn)行批駁:腐敗也許有利于以某些“權(quán)宜之計(jì)”跨越一些制度障礙，使一部分商務(wù)活動(dòng)者降低制度成本或交易費(fèi)用，或許在短期內(nèi)會(huì)顯現(xiàn)出一些經(jīng)濟(jì)活躍的跡象，但它并沒有使制度障礙得以消除，也沒有降低其成本，反而很可能破壞更基本層面的“制度環(huán)境”及其公平性，這是很不利于廣大商務(wù)活動(dòng)者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的，它對(duì)于社會(huì)整體福利的可持續(xù)提升必定是種“負(fù)效用”，絕不可能是“帕累托改進(jìn)”。因此需要強(qiáng)調(diào)，我們真正需要的是制度創(chuàng)新而絕不是制度尋租。第四，各種技術(shù)的革新，特別是信息技術(shù)的迅速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，使包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的制度安排創(chuàng)新的成本、特別是其交易費(fèi)用(含信息費(fèi)用)大幅降低，使其供應(yīng)的動(dòng)力得以增強(qiáng)。

所以，我國自由貿(mào)易區(qū)的制度安排創(chuàng)新或變遷盡管仍面臨很大的困難、很多的障礙，但有利的條件、積極的因素也在逐步增多變好，其可能性與可行性也在逐步加大。

四、自上而下的強(qiáng)制性制度變遷

相對(duì)于我國自由貿(mào)易區(qū)急需要、擬趨近或要實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)狀態(tài)，我國現(xiàn)有制度狀態(tài)還相去甚遠(yuǎn)，它對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，包括制度創(chuàng)新設(shè)置了過多的制度性障礙、增加了制度成本。因此，我國自由貿(mào)易區(qū)制度變遷的首要任務(wù)就是對(duì)現(xiàn)有的制度做減法與除法。“減法”就是要大幅度削減有礙于區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)生產(chǎn)力釋放、特別是阻礙區(qū)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度，重點(diǎn)是對(duì)區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)進(jìn)行過度干預(yù)、增加無謂制度成本的行政審批與監(jiān)管制度，縮小其適用范圍、改進(jìn)其管理方法、減少其作用時(shí)間或頻次、提升其便利化程度。 “除法”就是在“減法”的基礎(chǔ)上，依據(jù)制度體系不同組成部分的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于已做了“減法”處理的制度(安排)相關(guān)聯(lián)的其他制度(安排)也要進(jìn)行相應(yīng)的削減或簡化處理，即實(shí)際上是進(jìn)行系統(tǒng)化、集成化的“減法”處理。

要做好這種制度(安排)上的“減法”與“除法”，就必須克服原有制度(安排)及其既得利益集團(tuán)的阻力。顯然，在這些制度變遷過程中，很難取得一致同意，特別是既得利益集團(tuán)的同意。根據(jù)公共選擇理論，眾多分散的利益相關(guān)者往往難以在政治影響力上匹敵雖是少數(shù)卻有強(qiáng)大組織力的利益集團(tuán)。因此，這類制度變遷必須支付巨大的組織成本，還必須付出高昂的強(qiáng)制成本。在此條件下，必須依靠強(qiáng)制性的政府性制度安排來實(shí)現(xiàn)該類制度變遷。在我國這樣的集權(quán)管理體系下，這種強(qiáng)制性制度變遷只能是自上而下的，靠國家干預(yù)來補(bǔ)救這些制度變遷或創(chuàng)新及其有效服務(wù)的不足。

要高效地實(shí)現(xiàn)這類制度變遷，并不能過多地依靠“圣君賢相”、過于虛幻地寄希望于少數(shù)政治家的強(qiáng)力推動(dòng)，必須把頂層政治家的組織力與強(qiáng)制力和眾多分散的社會(huì)民眾的意志與力量有效結(jié)合起來。為此以下幾點(diǎn)是重要而必需的:

1、“問需于民”

要使民間、特別是廣大商務(wù)活動(dòng)相關(guān)人士對(duì)制度(安排)的“減法”與“除法”式變遷的真實(shí)需求得以明晰化。這類制度變遷的最大阻力來自于頂層政治家與基層民眾之間龐大的官僚階層及其關(guān)聯(lián)方，因而最大的風(fēng)險(xiǎn)在于頂層與基層之間遙遠(yuǎn)的距離、薄弱的聯(lián)系與制度供需的脫節(jié)，其最根本的原因就在于分散于廣大基層民眾的關(guān)于制度及其變遷需求的信息分布結(jié)構(gòu)與頂層政治家集中、處理、利用這些信息于決策的結(jié)構(gòu)之間的巨大矛盾，這些信息的顯性化、傳遞、集中、處理、利用存在冗長的鏈條，也就存在巨大的損耗與失真風(fēng)險(xiǎn)，特別是經(jīng)過該類制度變遷的阻力方——中間官僚階層的篩選、攔截或過濾處理之后。因此，要實(shí)現(xiàn)頂層政治家與基層民眾之間關(guān)于這類制度變遷的有效信息溝通，必須充分利用現(xiàn)在日益發(fā)達(dá)的信息技術(shù)及大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，并在二者之間建立常態(tài)的“短平快”信息傳遞與接受管道或路徑，盡力解決這種信息不對(duì)稱的矛盾。在這方面的一個(gè)成功典范就是奧巴馬競選總統(tǒng)時(shí)充分利用互聯(lián)網(wǎng)工具吸收年輕選民的支持并廣泛吸收其意見或建議。

2、頂層設(shè)計(jì)與推動(dòng)

至于怎樣做減法與除法，則需要頂層政治家及其智囊機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)具體方案并強(qiáng)力推動(dòng)。頂層政治家實(shí)質(zhì)上是種制度企業(yè)家，他們以“企業(yè)家精神”來創(chuàng)新制度，承擔(dān)制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)其特殊的效用函數(shù)，包括自己的生存、威望、權(quán)力、政治支持、歷史地位等，他們代表國家去設(shè)計(jì)與強(qiáng)制推行誘致性制度變遷過程所不能提供的適當(dāng)制度(安排)［3］，特別是制度的刪繁就簡。

對(duì)于我國自由貿(mào)易區(qū)的制度變遷或建設(shè)，頂層政治家首先要從“制度環(huán)境”這個(gè)基本面來確立其基本制度框架，這個(gè)制度框架也應(yīng)以“負(fù)面清單”的形式予以明確。按照自由貿(mào)易區(qū)作為“主權(quán)之內(nèi)、管制之外”的“離岸商務(wù)中心”的定位與“一線放開、二線管住”的管理思路，一線與二線之間應(yīng)有相當(dāng)?shù)闹贫忍荻?，二線按照現(xiàn)有制度體系來管理由區(qū)內(nèi)向區(qū)外移動(dòng)的商務(wù)活動(dòng)，而一線則應(yīng)按新設(shè)計(jì)的制度體系來運(yùn)作，除涉及主權(quán)、國家安全等重大特殊事項(xiàng)的相關(guān)制度外，其他的“制度環(huán)境”性規(guī)則應(yīng)在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)一律暫停，而需要由國家作用于自由貿(mào)易區(qū)的制度(安排)則必須以“負(fù)面清單”的形式明確列示。為防止各阻力方特別是官僚階層將現(xiàn)有制度體系頑固地盤踞于自由貿(mào)易區(qū)、使“自由”二字名存實(shí)亡，應(yīng)設(shè)立專門的、直接服務(wù)于頂層政治家的“自由貿(mào)易區(qū)制度審查委員會(huì)”，負(fù)責(zé)“自由貿(mào)易區(qū)制度環(huán)境負(fù)面清單”的制定與監(jiān)督，以理清并簡化國家與自由貿(mào)易區(qū)的制度關(guān)系。同樣的思路與原則也應(yīng)適用于地方政府與其負(fù)責(zé)管轄的自由貿(mào)易區(qū)之間的制度關(guān)系的處理。這種“制度關(guān)系再造”應(yīng)自上而下地進(jìn)行。而我國自由貿(mào)易區(qū)現(xiàn)存問題的主要原因就是與國家之間的制度關(guān)系遠(yuǎn)未厘清，更未以“負(fù)面清單”形式簡化，這使它們與地方政府之間的“負(fù)面清單”面臨很大的不確定性，難以真正地“瘦身健體”。

設(shè)計(jì)之后更重要的是推動(dòng)實(shí)行，讓自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的各類商務(wù)活動(dòng)在新的、真正簡化之后的制度框架內(nèi)較自由地進(jìn)行，讓各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)真正自由地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。要實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)，就需要長期堅(jiān)持不懈地對(duì)各種管理機(jī)構(gòu)及其官僚層在自由貿(mào)易區(qū)的“制度復(fù)辟”慣性與行為予以抵制、拒絕與反對(duì)，防止這些阻力方以這樣那樣的“崇高理由”將“參照區(qū)外管理辦法”或明或暗地滲入、覆蓋于自由貿(mào)易區(qū)。其根本舉措就是:任何“負(fù)面清單”之外的制度安排(包括現(xiàn)有的及將來可能在區(qū)外實(shí)施的)都應(yīng)通過直接服務(wù)于頂層政治家的“自由貿(mào)易區(qū)制度審查委員會(huì)”的審查，并通過有區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)主體及其人士廣泛參與的聽證會(huì)予以審查才能添加于“負(fù)面清單”之中，然后才能實(shí)施于自由貿(mào)易區(qū)。因此，該“自由貿(mào)易區(qū)制度審查委員會(huì)”與聽證會(huì)對(duì)于自由貿(mào)易區(qū)健康、快速發(fā)展所需的簡明制度框架的維護(hù)是相當(dāng)重要的，應(yīng)精心設(shè)計(jì)并嚴(yán)格實(shí)施相應(yīng)的規(guī)則、流程與措施來保證其功能的有效履行。

3、360 度評(píng)價(jià)

這部分以“減法”與“除法”為主的制度變遷的成效如何，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體主要應(yīng)包括三個(gè)方面:第一，頂層政治家及其智囊機(jī)構(gòu)。主要從自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略功能的實(shí)現(xiàn)程度來評(píng)價(jià)其制度變遷或創(chuàng)新的整體狀態(tài)。比如，對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)原來的預(yù)期是通過三年形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)或模式，現(xiàn)在時(shí)間已快過去兩年，但自由貿(mào)易區(qū)一線與二線之間的“制度梯度”卻并不明顯，這主要是現(xiàn)有制度體系的慣性與阻力太大，使其“減法”與“除法”做得不夠，對(duì)此想必頂層政治家也會(huì)焦慮。第二，區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)主體與人士。他們是自由貿(mào)易區(qū)制度變遷及其服務(wù)的主要“消費(fèi)者”，對(duì)這種特殊“經(jīng)濟(jì)品”的質(zhì)量及其效用有最大的意愿、最多的信息與知識(shí)去評(píng)價(jià)，現(xiàn)在的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是要設(shè)計(jì)與應(yīng)用能使他們的評(píng)價(jià)系統(tǒng)化與顯性化的程序與方法。第三，社會(huì)公眾及社會(huì)觀察者。社會(huì)公眾是自由貿(mào)易區(qū)商務(wù)活動(dòng)的間接或潛在參與者，是其相關(guān)經(jīng)濟(jì)品的可能消費(fèi)者。社會(huì)觀察者則相對(duì)更獨(dú)立、更客觀、更清醒地關(guān)注自由貿(mào)易區(qū)及其制度變遷的進(jìn)展，因而也是其制度變遷及其成效的重要評(píng)價(jià)主體。他們主要從更廣泛的民意或輿論層面來評(píng)價(jià)自由貿(mào)易區(qū)及其建設(shè)對(duì)民眾的日常經(jīng)濟(jì)生活、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散性影響，進(jìn)而作為自由貿(mào)易區(qū)及其制度變遷是否真正有價(jià)值的依據(jù)。

應(yīng)通過設(shè)計(jì)并應(yīng)用一系列的指標(biāo)及其程序來展開評(píng)價(jià)，并有機(jī)地整合起來。鑒于我國自由貿(mào)易區(qū)制度建設(shè)進(jìn)度與目標(biāo)狀態(tài)尚相去甚遠(yuǎn)，因而構(gòu)建科學(xué)合理的制度變遷評(píng)價(jià)體系對(duì)于凝聚民意、并與商務(wù)活動(dòng)者、制度政治家形成針對(duì)制度變遷與創(chuàng)新的阻力層的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”具有重要的指向作用。

五、自下而上的誘致性制度變遷

我國自由貿(mào)易區(qū)的制度變遷或建設(shè)并不只是做現(xiàn)有制度的“減法”與“除法”，而是要促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易、促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、促進(jìn)信息與知識(shí)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)信息與知識(shí)滲入我國經(jīng)濟(jì)體內(nèi)并發(fā)酵成新的“經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”［4］。實(shí)現(xiàn)了這部分戰(zhàn)略目標(biāo)才可能使我國自由貿(mào)易區(qū)這種制度變遷產(chǎn)生真正的、可觀的“制度性利潤”，也才可能產(chǎn)生復(fù)制、推廣以獲得更大的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”。但這種新的“經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”不僅需要釋放區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)主體及人士的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，而且需要調(diào)動(dòng)區(qū)內(nèi)各機(jī)構(gòu)主體進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)從來不是“真空經(jīng)濟(jì)”，它必然伴隨一套行為規(guī)則，它的健康發(fā)展必然以一套健全、合理的行為規(guī)則為基礎(chǔ)，否則市場交易難以有序擴(kuò)展，更難以可持續(xù)地“自發(fā)展”。因此，自由貿(mào)易區(qū)的制度變遷也需要做加法與乘法: “加法”就是要逐步形成并明確有利于區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)有序展開、特別是有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)實(shí)施、有利于新經(jīng)濟(jì)培育的制度安排;“乘法”就是要在“加法”的基礎(chǔ)上對(duì)一些新的、良性的制度安排進(jìn)行系統(tǒng)化的“配套”，使這些制度安排體系化。這實(shí)質(zhì)上是伴隨著區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)、特別是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的可持續(xù)自發(fā)展而呈現(xiàn)的制度安排上的“自發(fā)展”，并形成有機(jī)的“自然秩序”。這些制度安排及其“自然秩序”是內(nèi)生于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，并不是從區(qū)外的制度體系中外生地移植或強(qiáng)加進(jìn)來的。比如說區(qū)內(nèi)某個(gè)信息產(chǎn)業(yè)分支的發(fā)展，可能需要特別的專利保護(hù)規(guī)則或條款、需要與現(xiàn)有專利法不同的專利權(quán)期限，則需要以“加法”來制定、修改或完善其知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則;可能還需要衍生出其他方面的“配套性”新規(guī)則，如專利出資的比例、專利糾紛的仲裁、專利侵權(quán)的處懲、專利交易的形成及確認(rèn)、專利的抵押融資等［5］，這些都是制度變遷“乘法”的體現(xiàn)。

正因?yàn)檫@類制度變遷及其結(jié)果是內(nèi)生性的，它不可能由區(qū)外的“制度體系”衍生或移植，也不可能由其行政管理機(jī)構(gòu)及其官僚層在其辦公室中“烏托邦”地設(shè)計(jì)并強(qiáng)制實(shí)施，因而它需要自下而上地誘致而成。 “自下而上”就是首先由區(qū)內(nèi)的商務(wù)活動(dòng)主體及人士對(duì)相關(guān)交易或事項(xiàng)的適宜規(guī)則進(jìn)行探討、協(xié)商或博弈，以達(dá)成某些相關(guān)者認(rèn)同或遵循的行為規(guī)范或協(xié)議。它可以是在商務(wù)活動(dòng)主體(主要是企業(yè))內(nèi)部進(jìn)行，如某些關(guān)鍵員工就技術(shù)、專利或人力資本的入股比例等內(nèi)容與企業(yè)及其原有所有者或股東進(jìn)行談判，就可能達(dá)成現(xiàn)有制度體系如公司法所不容的比例;也可以是在商務(wù)活動(dòng)主體之間進(jìn)行的，如就技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的采用達(dá)成某種共識(shí)或規(guī)范。這些協(xié)議或規(guī)范如被區(qū)內(nèi)同行業(yè)或者別的行業(yè)所認(rèn)同或采納，則可能形成某些行業(yè)性的慣例或規(guī)定。如果這些行為規(guī)則引起社會(huì)性、公眾性的效應(yīng)甚或利害沖突，如某些行規(guī)可能以不正當(dāng)?shù)膲艛嘁?guī)則限制甚至排拒新進(jìn)入者，則需要上升為正式的制度安排及其調(diào)整。所以，這些自下而上的誘致性制度變遷既可以是非正式的、也可以是正式的;既可以是局部范圍的、僅適用于部分群體，也可以是整體性的;既可以是軟性的，如慣例、職業(yè)道德等，也可以是強(qiáng)制性的，如管理?xiàng)l例或規(guī)章。這些制度安排形態(tài)之間也可以根據(jù)其效力及其變化而并存或轉(zhuǎn)化。

這類誘致性制度變遷的形式，“從純粹自愿到完全由政府控制和經(jīng)營的形式都有可能，在這兩個(gè)極端之間存在著廣泛的半自愿半政府的結(jié)構(gòu)?！边@些形式被簡化地歸納為三類:第一，個(gè)體性安排。它往往發(fā)生在個(gè)體性的組織內(nèi)部，如企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力分配、行使與制衡的規(guī)則等。其制度變遷的成本與收益基本上被內(nèi)在化，表現(xiàn)為其“組織資本”及其服務(wù)價(jià)值的變化。第二，自愿性或合作性安排。它是不同主體之間基于相互同意或認(rèn)可而形成的行為規(guī)則，比如行業(yè)內(nèi)應(yīng)遵循的技術(shù)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)內(nèi)對(duì)競爭行為(典型的如降價(jià)競爭)的約束性規(guī)則，行業(yè)內(nèi)對(duì)生產(chǎn)總量及其市場范圍的分配規(guī)則等。這類制度安排往往存在較大的外部性，即其創(chuàng)新者承擔(dān)創(chuàng)新成本或風(fēng)險(xiǎn)卻不能獨(dú)享其收益，而跟隨者卻往往獲得“搭便車”等“機(jī)會(huì)主義利得”。因而它要依賴兩種基本形式:一是實(shí)力較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)先者來推動(dòng)該制度變遷并承擔(dān)其組織成本，二是行業(yè)協(xié)會(huì)來組織該制度變遷并在成員單位之間分?jǐn)偲浣M織成本。但這些制度安排對(duì)成員的違約或違規(guī)行為，以及成員之間的利益沖突并沒有強(qiáng)制性約束，因而存在一定的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府性安排。它是由政府來推動(dòng)制度變遷，承擔(dān)相應(yīng)的組織成本以及強(qiáng)制實(shí)施推廣的成本。它與上面的“強(qiáng)制性制度變遷”不同:前者是政府順應(yīng)現(xiàn)存的制度變遷壓力而采取的，仍然是內(nèi)生性的，屬于“誘致性制度變遷”的范疇;而后者是政府強(qiáng)制性地將某些制度加于其管制對(duì)象，是外生性的。

這類誘致性制度變遷形式盡管組織實(shí)施的主體不同，但都符合經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于人的自利與理性假設(shè)，即只有預(yù)期制度創(chuàng)新或變遷引致的增量收益超過其增量成本(包括風(fēng)險(xiǎn)成本)時(shí)才會(huì)進(jìn)行［6］。這與前面論及的“強(qiáng)制性制度變遷”大不相同，它必須以國家、至少是其頂層政治家的“利他主義”—— “為人民謀福利”、“為社會(huì)求進(jìn)步”、“為歷史負(fù)責(zé)”等為邏輯基礎(chǔ)，至少要把這種“利他主義”動(dòng)機(jī)或行為當(dāng)作一種特殊的“自利”、納入其特殊的效用函數(shù)中才能運(yùn)用經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)供求框架予以系統(tǒng)化分析。當(dāng)然，個(gè)體性的變遷或創(chuàng)新的外部性最小，只要沒有相關(guān)正式制度的明確禁止如關(guān)于無形資產(chǎn)的出資比例限制即較易實(shí)施［7］;國有企業(yè)或單位還要受到其控股股東或管理方——政府內(nèi)部制度體系的制約，因而其創(chuàng)新或變遷難度要大得多。自愿性或合作性安排的外部性相對(duì)較大，有因此陷入“博弈困境”的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)有明顯優(yōu)勢的行業(yè)領(lǐng)頭羊或有較強(qiáng)組織力的行業(yè)協(xié)會(huì)有利于突破這種關(guān)于制度變遷或創(chuàng)新及其組織成本的“博弈困境”，因此需創(chuàng)造條件發(fā)揮它們的獨(dú)特作用。政府性安排無疑外部性更大，而且它必須依賴“接地氣”、“體民情”、“曉民意”的自由貿(mào)易區(qū)或地方政府管理者主動(dòng)地將其變遷需求或已有的“草根式”制度變遷或創(chuàng)新事例上升為政府性的變遷安排。這要求這些并非頂層管理者也有“制度企業(yè)家”的素質(zhì)與能力，在我國這種“官大一級(jí)壓死人”的集權(quán)管理體系下還需有“政治家”的勇氣。因此，自由貿(mào)易區(qū)的試驗(yàn)既要選在有這種制度變遷或創(chuàng)新氛圍的地方，還需這些地方有這種“制度企業(yè)家”與“政治家”素質(zhì)的管理者，這也可以作為中國為什么還需要“人治”的有力證據(jù)。

總之，只有將自上而下的強(qiáng)制性制度變遷與自下而上的誘致性制度變遷有機(jī)地結(jié)合起來，先做好現(xiàn)有制度體系的減法與除法，然后做好制度創(chuàng)新的加法與乘法，適應(yīng)于我國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的制度基礎(chǔ)才可能真正形成。

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［2］ L. E. 戴維斯，D. C. 諾斯. 制度變遷的理論:概念與原因［A］. 財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［C］. 上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.274 －275.

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