劉鐵明

(1. 華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640;2. 湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205)

根據(jù)史學(xué)界的觀點(diǎn)，中國(guó)“近代”是指從1840 年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到1949 年新中國(guó)成立的這段歷史，其社會(huì)性質(zhì)屬于半殖民地半封建社會(huì)，簡(jiǎn)稱“兩半社會(huì)”。［1］有關(guān)中國(guó)近代史的研究成果很多，但很少?gòu)娜肆Y源開(kāi)發(fā)與管理的角度進(jìn)行研究。目前所見(jiàn)最系統(tǒng)的研究成果是中國(guó)人民大學(xué)林新奇教授的《中國(guó)人事管理史》，其下篇討論的就是“近現(xiàn)代人事管理”，主要內(nèi)容有“清末人事管理的變革”、“太平天國(guó)的人事管理”、“南京臨時(shí)政府與北洋政府時(shí)期的人事管理”、“南京國(guó)民政府的人事管理”等四大板塊。筆者擬在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)近代人力資源開(kāi)發(fā)與管理的歷史進(jìn)行系統(tǒng)梳理與討論。

一、晚清政府的人力資源開(kāi)發(fā)與管理

這里所講的“晚清”，指的是“晚期清朝帝國(guó)”，即從1840 年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到1911 年辛亥革命這段歷史時(shí)期。其人力資源總體狀況如表1所示，大致經(jīng)歷了一個(gè)“V”字形的發(fā)展過(guò)程，即從1840 年的4.1 億人口降低到1866 年的1.9億，減少2.2 億，再逐步回升到1911 年第一次人口普查的3.4 億，增長(zhǎng)1.5 億。前者在26 年內(nèi)人力資源減少了一半以上(53.66%)，后者用了45 年的時(shí)間才回升了44.12%。造成人力資源這種變化的原因與西方列強(qiáng)的入侵和晚清政府的“自救”運(yùn)動(dòng)有關(guān)，其中，晚清政府的“自救”運(yùn)動(dòng)主要表現(xiàn)為三次變革，即洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、維新變法與清末新政。［2］這三次改革都是由清朝最高統(tǒng)治者主持的，三次改革的性質(zhì)都是帶有資本主義傾向的地主階級(jí)改革。下面從人力資源開(kāi)發(fā)與管理的角度來(lái)分析晚清政府的這三次“自救”運(yùn)動(dòng)。

表1 1840—1911 年中國(guó)人力資源總體狀況

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)是晚清時(shí)期進(jìn)行的第一次革新運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)涉及洋務(wù)機(jī)構(gòu)的添置、軍事工業(yè)和民用企業(yè)的創(chuàng)辦及洋務(wù)教育的推廣等幾個(gè)方面，確定了“中體西用”的指導(dǎo)思想，提出了“師夷之長(zhǎng)技以制夷”的主張，即“學(xué)西學(xué)”、“制洋器”;根據(jù)梁?jiǎn)⒊姆治?，這是國(guó)人由于認(rèn)識(shí)到中國(guó)在器物層面上的不足而掀起的學(xué)習(xí)“西技”的運(yùn)動(dòng)，在此基礎(chǔ)上又意識(shí)到制度層面的不足，從而掀起了變法維新運(yùn)動(dòng)。［3］有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理的主張表現(xiàn)如下:首先是興辦新式學(xué)堂，培養(yǎng)洋務(wù)人才，學(xué)習(xí)西方科學(xué)技術(shù)及文化知識(shí)，這些新式學(xué)堂主要有四類(lèi)，即外語(yǔ)學(xué)校、專門(mén)技術(shù)學(xué)校、軍事技術(shù)學(xué)校和普通學(xué)校。其次是派遣留學(xué)生赴歐美學(xué)習(xí)，“使西人擅長(zhǎng)之技，中國(guó)皆能諳熟，然后可以漸圖自強(qiáng)”，同時(shí)也拓展了人才培育的途徑，總計(jì)洋務(wù)運(yùn)動(dòng)期間(1860 －1895 年)共派出留學(xué)生200余人，留學(xué)生所學(xué)專業(yè)和課程是受洋務(wù)派指導(dǎo)和限制的，其分配和使用基本上同新式學(xué)堂畢業(yè)生一樣，根據(jù)所學(xué)專業(yè)分配到相關(guān)的洋務(wù)企業(yè)，并根據(jù)成績(jī)高低授予一定的品級(jí)和官職。最后是聘任外籍員工，包括新式學(xué)堂的洋教習(xí)、軍事工業(yè)和民用企業(yè)的管理與技術(shù)人員、新式海陸軍的教官及技術(shù)人員，此外就是聘請(qǐng)外國(guó)人擔(dān)任中國(guó)海關(guān)的關(guān)員。

維新運(yùn)動(dòng)則是近代中國(guó)制度變革的初次嘗試，改變了以往由地方督撫進(jìn)行的分散、零碎、局部改革的局面，開(kāi)創(chuàng)了近代以來(lái)由最高統(tǒng)治者主持的涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等多方面內(nèi)容的改革，涌現(xiàn)了諸多人力資源開(kāi)發(fā)與管理的思想和實(shí)踐:首先是提出了“變官制”的主張，認(rèn)為“變法之本，在育人才，人才之興，在開(kāi)學(xué)校，學(xué)校之立，在變科舉，而一切要其大成，在變官制”。［4］其次是出臺(tái)了一系列措施，如在中央設(shè)立新的行政機(jī)構(gòu)，實(shí)行君主立憲制，成立十二局專門(mén)推行維新事宜;①改革用人標(biāo)準(zhǔn)，重用維新人才，提出“選通才以任新政，存冗官以容舊人”，破除論資排輩積習(xí)，為改革“不次拔擢”人才;精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減冗員，據(jù)《夢(mèng)蕉亭雜記》記載: “戊戌變政，首在裁官。京師冗散卿侍被裁者，不下十余處，連帶關(guān)系，因之失職者將及萬(wàn)人，朝野震駭，頗有民不聊生之戚?！保?］地方省府州縣的文官甚至武官也被裁減了不少。最后是改革教育與科舉制度，廢除八股文，興辦新式學(xué)堂，認(rèn)為科舉制度的最大弊端在于“用非所學(xué)，學(xué)非所用”、“消磨人才”，詔令改革科舉考試的內(nèi)容和形式，規(guī)定一切考試均以講求實(shí)學(xué)實(shí)教為主，不得憑楷法優(yōu)劣為高下，并且規(guī)定考生一經(jīng)殿試，即可直接按成績(jī)“量為授職”，以縮短待選時(shí)間，減少對(duì)人才的浪費(fèi)，同時(shí)模仿歐美、日本教育制度，普遍設(shè)立新式學(xué)堂，并選派留學(xué)生赴國(guó)外留學(xué)深造。

至于清末新政，有人稱之為“一次失控的近代化改革”，［6］其主要思想和舉措主要體現(xiàn)在由劉坤一領(lǐng)銜，張之洞主稿，立憲派張謇、沈曾植、湯壽潛等參與策劃的洋洋三萬(wàn)余言的清末新政的重要文獻(xiàn)《江楚會(huì)奏變法三折》中，它由《變通政治人才為先遵旨籌議折》、《遵旨籌議變法擬采用西法十一條折》、《遵旨籌議變法擬整頓中法十二條折》、《請(qǐng)籌巨款舉行要政片》組成，即“三折一片”，確定了清政府實(shí)施新政的藍(lán)圖，提出了興學(xué)校、練新軍、獎(jiǎng)勵(lì)工商實(shí)業(yè)和裁減冗員等改革措施。具體來(lái)說(shuō)，首先是宣布“預(yù)備立憲”，并頒布了《欽定憲法大綱》，成立咨議局，新訂《內(nèi)閣官制》，但其目的卻是為了“鞏固皇位，消弭革命”，并賦予皇帝至高無(wú)上的廣泛權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是假立憲、真專制。其次是改革行政機(jī)構(gòu)，新設(shè)或改設(shè)了一些中央部門(mén)，如外務(wù)部、商部、巡警部、學(xué)部，特別是外務(wù)部“班列各部上”，由親王直接領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)尚書(shū)、侍郎以為輔助，并對(duì)一些閑衙冗員作了裁撤或合并。再次是改革軍事制度，成立陸軍部與海軍部，開(kāi)始編練新軍，并制定了一些軍事條例和章程，如《新軍營(yíng)制餉章》、《陸軍學(xué)堂章程》等，以期建立現(xiàn)代化的軍隊(duì)。最后是廢除科舉制度，這是清末新政中與人力資源開(kāi)發(fā)與管理密切相關(guān)的一項(xiàng)舉措，也是清末人事選拔制度的一次重大變動(dòng)，宣布從1906 年開(kāi)始， “所有鄉(xiāng)、會(huì)試，一律停止，各省歲、科考試，亦即停止。其以前舉、貢、生員，分別量予出路?！保?］同時(shí)，為了解決因廢除科舉而帶來(lái)的人才培養(yǎng)和選拔問(wèn)題，全國(guó)仿照西方國(guó)家(尤其是日本)建立了近代學(xué)校教育體制，設(shè)立小學(xué)校、高等小學(xué)校、中學(xué)校、高等學(xué)校和大學(xué)校的完整教育體系，并給予畢業(yè)生相應(yīng)的功名，如高等學(xué)校畢業(yè)生為舉人、大學(xué)校畢業(yè)生為進(jìn)士等，以逐步代替科舉中選拔人才的機(jī)制;在教學(xué)內(nèi)容上，采用大量的西學(xué)內(nèi)容，改變以往科舉考試中經(jīng)書(shū)為主的歷史，強(qiáng)調(diào)經(jīng)世致用;通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)留學(xué)，特別是自費(fèi)留學(xué)，對(duì)于那些有真才實(shí)學(xué)的海歸，給予相應(yīng)的舉人和進(jìn)士同等出身。根據(jù)清末官方統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)新式學(xué)堂與學(xué)生數(shù)量(含留學(xué)生)的增長(zhǎng)情況如表2 所示。

表2 清末歷年學(xué)堂數(shù)量及學(xué)生數(shù)量(含留學(xué)生)增長(zhǎng)比較表

二、太平天國(guó)的人力資源開(kāi)發(fā)與管理

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)始于1850 年金田起義，終于1864 年洪秀全病逝，歷時(shí)14 年，其力量先后發(fā)展到廣西、湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、河南、山西、直隸、山東、福建、浙江、貴州、四川、云南、陜西、甘肅諸省，定都天京，建立了“太平天國(guó)”。其頒布的《天朝田畝制度》與《資政新篇》充分反映了農(nóng)民階級(jí)渴望自由、平等的強(qiáng)烈愿望。他們?cè)诳偨Y(jié)、批判了歷代人力資源開(kāi)發(fā)與管理經(jīng)驗(yàn)尤其是農(nóng)民革命政權(quán)與清王朝的人力資源開(kāi)發(fā)與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了一整套反映近代農(nóng)民革命政權(quán)特點(diǎn)的人力資源開(kāi)發(fā)與管理制度。

首先是人才觀的嬗變。為改變太平天國(guó)激進(jìn)的反儒傾向，通過(guò)楊秀清關(guān)于“英雄”標(biāo)準(zhǔn)的思考、李秀成“擇才而用”的新思維以及鐘良相的“招賢十條”，在儒家化的軌道上艱難地摸索出一條務(wù)實(shí)、理性的人才觀，尤其是鐘良相的“招賢十條”充分反映了太平天國(guó)“一材一技皆收羅錄用”的人才思想: “凡民間有才力可任使者，來(lái)轅稟明錄用:一，通曉天文星象算學(xué)者;二，習(xí)知地理山川形勢(shì)扼塞者;三，熟讀孫武書(shū)，知兵法陳圖者;四，熟悉風(fēng)土民情利弊者;五，熟悉古今史事政事得失者;六，善書(shū)札筆記者;七，民間豪杰能習(xí)拳棒武藝騎射者;八，綠林好漢，能棄邪歸正者;九，江湖游士以及方外戲班中能飛行走跳者;十，醫(yī)士能內(nèi)外科者?！保?］這是目前發(fā)現(xiàn)的關(guān)于太平天國(guó)人才選拔與錄用的最詳細(xì)的專門(mén)文告，標(biāo)志著以儒家文化為主流的“入則盡孝悌，出則真忠報(bào)國(guó)”與“擇才而用”的人才觀的形成。

其次是人才政策與制度的制定。太平天國(guó)把搜羅人才作為一項(xiàng)基本政策，并從措施、辦法和制度上予以保證和實(shí)施。如人才選拔任用制度規(guī)定有科舉取士、張榜招賢、保舉和自薦等多種措施和方式，其中科舉取士是定期選拔治國(guó)人才的主要方式，張榜招賢則是不定期選拔應(yīng)用型技術(shù)人才的方式，保舉制度主要用于選拔鄉(xiāng)官，同時(shí)鼓勵(lì)人才自薦，必要時(shí)還實(shí)行強(qiáng)征制，即針對(duì)那些持觀望或拒絕為太平天國(guó)服務(wù)的人才，強(qiáng)迫他們出來(lái)服務(wù)。此外，還設(shè)有育才官，其職責(zé)之一就是“出踞地方，采訪賢才”。又如，考課獎(jiǎng)懲制度規(guī)定考核方式有定期考核與不定期考核兩種，并對(duì)考核的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、時(shí)間、程序及形式等都有詳細(xì)的規(guī)定，其核心就是通過(guò)考課結(jié)果決定官員的升遷或貶黜，有人認(rèn)為“太平天國(guó)最英明的制度之一就是各級(jí)軍官的升遷只憑功績(jī)，這是非常有利的制度”。［9］

再次是官階制度與爵位勛位制度?？梢哉f(shuō)太平天國(guó)從金田起義即已設(shè)立各種官職，攻克永安后又增訂官制，建都天京后官制漸趨完備。其職官除朝內(nèi)、軍中、守土、鄉(xiāng)官四種正式官職外，還有恩賞官，類(lèi)似于古代的勛官或加官，實(shí)際上是一種酬功虛銜。其中朝內(nèi)官是指在太平天國(guó)中央政府部門(mén)任職的官員，分正職官和雜職官兩種，前者是中央政府的政務(wù)官，又稱“朝官”，官階最高為丞相，其下依次為檢點(diǎn)、指揮、將軍，或按官階順序?qū)⑼酢⒑顑杉?jí)爵位也列在丞相之上為朝官;后者是指在中央政府部門(mén)辦理各項(xiàng)具體事務(wù)的事務(wù)官，又稱之為“典官”，一般用職同某官表示其官階。太平天國(guó)的“朝官”，文職武職合而為一，平時(shí)在朝內(nèi)處理政務(wù)，戰(zhàn)時(shí)率兵出征，到了太平天國(guó)后期，朝內(nèi)正職官與在外統(tǒng)兵將領(lǐng)都封王;太平天國(guó)的“典官”則分為朝內(nèi)典官和天朝典官兩種，前者是專為天王、諸王、侯、丞相、檢點(diǎn)、指揮、將軍等領(lǐng)袖人物與政務(wù)官服務(wù)的，后者負(fù)責(zé)辦理中央政府事務(wù)。軍中官主要是指軍事官員，也有正職官和雜職官兩種，前者指太平軍總制、監(jiān)軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長(zhǎng)、兩司馬等各級(jí)帶兵將領(lǐng)，后者是太平軍中負(fù)責(zé)辦理軍需、文書(shū)、醫(yī)藥等后勤保障或具體工作的官員，通常在其官名前冠一“典”字，如典圣糧、典圣庫(kù)等，因而稱之為軍中典官，以職同某官表示其官階，最高級(jí)別為職同監(jiān)軍，直隸總制，并受朝內(nèi)同類(lèi)典官的節(jié)制。守土官則是指太平天國(guó)省、郡、縣三級(jí)地方政府的長(zhǎng)官，省級(jí)長(zhǎng)官無(wú)專名，由指揮、檢點(diǎn)或丞相充任;郡縣行政長(zhǎng)官有專名，分別為總制和監(jiān)軍，但與軍中正職官之總制、監(jiān)軍不同，一般由比正職總制、監(jiān)軍更高級(jí)的官員或選派有經(jīng)驗(yàn)者擔(dān)任。鄉(xiāng)官是縣以下基層行政單位的長(zhǎng)官，太平天國(guó)對(duì)縣內(nèi)居民均以太平軍軍制方式編組行政單位，并設(shè)鄉(xiāng)官管理，即每5 家設(shè)一伍長(zhǎng)，25家設(shè)一兩司馬，100 家設(shè)一卒長(zhǎng)(百長(zhǎng))，500家設(shè)一旅帥(旅長(zhǎng))，2500 家設(shè)一師帥，12500家設(shè)一軍帥。自伍長(zhǎng)到軍帥，原則上均由當(dāng)?shù)厝斯e或經(jīng)保舉由當(dāng)?shù)厝藫?dān)任，他們受縣監(jiān)軍的直接領(lǐng)導(dǎo)，在不設(shè)縣監(jiān)軍的小縣則直轄于郡總制，同時(shí)受本地守將的節(jié)制。鄉(xiāng)官下設(shè)各種佐理人員協(xié)助辦事。至太平天國(guó)后期，總制、監(jiān)軍等也改由當(dāng)?shù)厝藫?dān)任，成為鄉(xiāng)官。表3 說(shuō)明太平天國(guó)所有官職的官階是統(tǒng)一的，共分為16 等。至于爵位，是一種等級(jí)身份，在太平天國(guó)往往視同職官;②勛位則是表示功績(jī)的一種榮譽(yù)稱號(hào)。③

表3 太平天國(guó)官階簡(jiǎn)表［10］

最后需要強(qiáng)調(diào)的是太平天國(guó)提倡男女平等，在中國(guó)歷史上第一次打破了女子不能為官以及女子不能參加人事選拔考試的禁戒，不僅設(shè)置女官，而且封女官以爵位，受封者于爵名前加一“貞”字，如女貞義、女貞安等。正如羅爾綱在《太平天國(guó)史》中所評(píng)述的那樣: “中國(guó)封建社會(huì)要把婦女關(guān)在家庭，太平天國(guó)卻把她們解放出來(lái)，解放纏足，參加社會(huì)勞動(dòng)，使她們也同男子一樣都能各盡所能，對(duì)社會(huì)有所貢獻(xiàn)，這一件大事，在中國(guó)婦女解放史上，是應(yīng)該大書(shū)特書(shū)的。”［11］具體來(lái)說(shuō)，太平天國(guó)的婦女解放表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:政治上有參政議政的權(quán)利;經(jīng)濟(jì)上享有同男子同樣的權(quán)利和義務(wù);文化上享有與男子平等受教育的權(quán)利;婚姻上享有自由婚姻，提倡一夫一妻;生活上解放纏足、嚴(yán)禁嫖娼和奸淫;同時(shí)組織婦女從事社會(huì)生產(chǎn)，確保廣大婦女群眾的權(quán)益。正因?yàn)槿绱?，使得婦女在太平天國(guó)中享有較以往任何政權(quán)中的崇高地位。［12］

三、北洋政府的人力資源開(kāi)發(fā)與管理

1911 年辛亥革命推翻了清王朝的統(tǒng)治，結(jié)束了中國(guó)兩千多年的封建專制，建立了中華民國(guó)臨時(shí)政府，但1912 年就被袁世凱所篡奪，建立了以袁世凱為代表的軍閥勢(shì)力作為基礎(chǔ)的北洋軍閥政府，簡(jiǎn)稱“北洋政府”，直到1927 年蔣介石建立南京國(guó)民政府，統(tǒng)一南北中國(guó)，北洋政府實(shí)際統(tǒng)治中國(guó)達(dá)15 年。由于總體上仍是以中華民國(guó)的名義行使其權(quán)力，因而北洋政府也可以看作是中華民國(guó)臨時(shí)政府的一種延續(xù)形式。其人力資源總體狀況如表4 所示，呈現(xiàn)出逐步增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。

表4 1911—1927 年中國(guó)人力資源總體狀況

可以說(shuō)，自1912 年南京臨時(shí)政府成立到1928 年北洋政府垮臺(tái)，有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理的工作一直由銓敘局主持，其職責(zé)主要是掌管官員的任免、獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤以及文官考試等一些具體事宜。但除了在國(guó)務(wù)院設(shè)有銓敘局外，中央各部及地方各省都未設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)，有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理工作還是附屬于行政機(jī)關(guān)，不是獨(dú)立行使職能的部門(mén)。北洋政府有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理的制度和舉措表現(xiàn)如下:

首先是制定并頒發(fā)了一系列有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理的法律法令。如臨時(shí)政府頒布了《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》、《中華民國(guó)臨時(shí)約法》、《任官令》、《文官考試令》、《文官考試委員會(huì)官職令》等;在此基礎(chǔ)上，北洋政府頒布了《文官考試法草案》、《文官任用法草案》、《典試委員會(huì)編制法草案》、《文官任免執(zhí)行令》、《官吏服務(wù)令》、《文官甄別法草案》、《文官懲戒法草案》、《文官保障法草案》、《中央行政官官俸法》等;此外，北洋政府對(duì)各法規(guī)草案還相繼頒布了許多相關(guān)的“實(shí)施細(xì)則”和補(bǔ)充規(guī)定。

其次是推行文官考試制度。北洋政府沿用臨時(shí)政府的我國(guó)考試制度，包括高等考試和普通考試兩種，前者由中央統(tǒng)一辦理，每三年考試一次;后者由中央各部門(mén)和地方各機(jī)構(gòu)辦理，三年舉行一次。無(wú)論是高等考試還是普通考試都設(shè)有典試委員會(huì)具體負(fù)責(zé)文官考試事宜，主要由委員長(zhǎng)、主試委員和監(jiān)試委員組成，屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，即只在每次考試前組成，考試結(jié)束后即行解散。北洋政府還對(duì)參加文官考試的應(yīng)試條件、文官考試的基本程序和考試的主要內(nèi)容有明確的規(guī)定，但高等考試和普通考試略有不同，如考試條件，普通考試要稍微寬松一些;關(guān)于考試程序，高等考試有四次，前三次是筆試，最后一次是口試，而普通考試只有三次，前兩次是筆試，第三次是口試，但都是各次考試平均及格后才能被錄取;此外，還對(duì)高等考試和普通考試的具體內(nèi)容及題量做了明確規(guī)定。

再次是在實(shí)踐中加強(qiáng)對(duì)文官的管理，包括文官的任用、甄別與懲戒等。從廣義看，文官包括行政官、外交官、司法官、技術(shù)官和警察官等五類(lèi)，從狹義看，文官僅指行政官，即普通文官。北洋政府文官的任用與其官等相適應(yīng)，具體分為四類(lèi)九等，即特任、簡(jiǎn)任(第一、二等)、薦任(第三、四、五等)和委任(第六、七、八、九等)，而特任、簡(jiǎn)任、薦任為高等文官，委任為普通文官(詳見(jiàn)表5)，并且不同等級(jí)的文官，其任用資格與程序是不一樣的。特任官的任用主要指國(guó)務(wù)總理及各部總長(zhǎng)，國(guó)務(wù)總理由大總統(tǒng)提名，經(jīng)國(guó)會(huì)同意后再由大總統(tǒng)特令任命，各部總長(zhǎng)由國(guó)務(wù)總理提名，經(jīng)國(guó)會(huì)同意后再由大總統(tǒng)特令任用。簡(jiǎn)任官一般先由國(guó)務(wù)總理或各部總長(zhǎng)經(jīng)國(guó)務(wù)總理向大總統(tǒng)呈報(bào)名單，再由大總統(tǒng)在呈報(bào)的合格任用中簡(jiǎn)任。薦任官屬于國(guó)務(wù)院者，由其所屬長(zhǎng)官報(bào)國(guó)務(wù)總理呈請(qǐng)大總統(tǒng)任免;屬于各部的，由各部總長(zhǎng)經(jīng)國(guó)務(wù)總理呈請(qǐng)大總統(tǒng)任免。委任官的任免則由所屬長(zhǎng)官?zèng)Q定。每級(jí)文官的任用資格都有嚴(yán)格的要求，凡發(fā)現(xiàn)有下列情形之一者，不得任用:一是曾受奪官或被褫職處分尚未開(kāi)復(fù)者;二是方欠公款尚未繳清者;三是年力衰弱不勝職務(wù)者。為此，北洋政府成立了辦理文官任免具體事項(xiàng)的銓敘局，下設(shè)局長(zhǎng)1 人，其職責(zé)是根據(jù)國(guó)務(wù)總理的指令，管理本局事務(wù)，監(jiān)督所署人員，另有參事2 人、僉事6 人、主事12人，分別負(fù)責(zé)各項(xiàng)人事管理事宜。文官的甄別即審查由甄別委員會(huì)執(zhí)行，分高等甄別委員會(huì)與普通甄別委員會(huì)兩種，前者由國(guó)務(wù)總理、各部總長(zhǎng)、次長(zhǎng)、各廳局長(zhǎng)官、各局各部參事、司長(zhǎng)等組成，人數(shù)每次至少20 人，以國(guó)務(wù)總理為會(huì)長(zhǎng);后者由各官暑長(zhǎng)官選派，每次至少10人，指定一人為會(huì)長(zhǎng)。甄別方式主要有五種:檢驗(yàn)畢業(yè)文憑和調(diào)查經(jīng)歷主要是審查是否屬實(shí);檢查成績(jī)包括審查其服官后所辦的事務(wù)并進(jìn)行質(zhì)問(wèn);考驗(yàn)學(xué)識(shí)包括審閱論文，了解其解釋現(xiàn)行法令的能力;考試經(jīng)驗(yàn)則是列舉現(xiàn)辦行政事務(wù)的得失并就所掌事務(wù)設(shè)案問(wèn)答。甄別結(jié)果由甄別委員會(huì)召開(kāi)評(píng)議會(huì)決定，評(píng)審時(shí)采用議決制，凡多數(shù)評(píng)議委員同意則予通過(guò)，可否同數(shù)時(shí)由會(huì)長(zhǎng)決定。凡是依程序甄別合格通過(guò)者都頒發(fā)甄別合格證書(shū)。至于文官應(yīng)遵循的紀(jì)律和職業(yè)道德，在《官吏服務(wù)令》中有詳細(xì)的規(guī)定，總的要求是忠勤廉潔、服從長(zhǎng)官、保守秘密;對(duì)于違背職守的文官，北洋政府也制定了一整套懲戒制度，并分別成立了高等懲戒委員會(huì)與普通懲戒委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)對(duì)文官的懲罰和處分事項(xiàng)，1913 年的《文官懲戒法草案》和1918 年的《文官懲戒條例》對(duì)此都有明確的規(guī)定，懲戒方式有五種:褫職、降等、減俸、申誡、記過(guò)。

表5 北洋政府中央行政官官等簡(jiǎn)表［10］

最后是文官的官俸、恤金與保障制度。官俸是北洋政府發(fā)給文官的工資，它以官等為基準(zhǔn)，特任官、簡(jiǎn)任官、薦任官、委任官各有等級(jí)，其中簡(jiǎn)任官分三級(jí)、薦任官分七級(jí)、委任官分十二級(jí)，每級(jí)差額不等，總的情形是等級(jí)越高差額越大，“同一官等之官，其俸額有數(shù)級(jí)者，由各該長(zhǎng)官視其事務(wù)之繁簡(jiǎn)、學(xué)識(shí)之短長(zhǎng)、執(zhí)務(wù)之勤惰定之”，具體規(guī)定詳見(jiàn)《中央行政官官俸法》。文官的俸額一般按月計(jì)算，即月俸;也有按年計(jì)算的，即年俸;其支付形式是貨幣。需要指出的是，北洋政府規(guī)定文官依法兼官不兼俸，以所任官最高俸額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放;對(duì)于簡(jiǎn)任以下文官已達(dá)到各自最高月俸，且任職已滿五年以上，工作確有功績(jī)者，可給予年功加薪;退官人員如繼續(xù)承辦公事，照常發(fā)給官俸;休職文官在休職期間發(fā)給三分之一的官俸。對(duì)于技術(shù)官即技監(jiān)、技正、技士三類(lèi)文官，其官俸比一般文官即行政職文官都要優(yōu)厚，如技監(jiān)屬簡(jiǎn)任官，分六級(jí);技正屬薦任官，分十二級(jí);技士屬委任官，分十四級(jí)，并頒布了《技術(shù)官官俸法》加以明確規(guī)定，詳見(jiàn)表6。

表6 北洋政府文官月俸表(單位:元)

至于恤金是指北洋政府對(duì)于因退休、退職或因公死亡的文官，而發(fā)給文官本人或其遺族的一種生活保障金。根據(jù)《文官恤金令》的規(guī)定，恤金有三種:享受終身恤金者，主要是那些任職滿十年，因年滿六十而自請(qǐng)免職，或因身弱殘廢不勝職務(wù)，或因文官保障法規(guī)定休職期滿，恤金自退職次月開(kāi)始計(jì)發(fā)至死亡之月停止;凡被褫奪公民權(quán)、喪失國(guó)籍或重新任職者停發(fā)終身恤金;一次恤金是指對(duì)任職滿一年以上的文官，退職時(shí)發(fā)給的一次性恤金;遺族恤金是政府給予文官遺族的生活撫恤金，享受遺族恤金的順序是:子、妻、孫、父母、祖父母、同父母之兄弟、同父母兄弟之子。文官保障制度則是北洋政府為保障文官合法權(quán)益不受侵犯，使其安心服務(wù)，恪盡職守而制定的一項(xiàng)法律，具體規(guī)定詳見(jiàn)《文官保障法草案》。

四、國(guó)民政府的人力資源開(kāi)發(fā)與管理

國(guó)民政府是指1927 年“四一二政變”后以蔣介石為首的國(guó)民黨右翼在南京建立的中央政權(quán)，它以“中華民國(guó)”的名義逐步統(tǒng)一了中國(guó)，并將自己的統(tǒng)治維系了22 年，直到1949年新中國(guó)成立，結(jié)束了其在大陸的統(tǒng)治。其人力資源總體狀況如表7 所示，總的特征是穩(wěn)中有升有降。下面分別從考試院的設(shè)立及其運(yùn)行、公務(wù)員制度的建立、立法與制度建設(shè)三個(gè)方面闡述國(guó)民政府有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)與管理工作的思路和具體舉措。

表7 1927—1949 年中國(guó)人力資源總體狀況

(一)考試院的設(shè)立和它的機(jī)構(gòu)、職權(quán)及變化

國(guó)民政府建立后，基本上沿襲北洋政府的模式，沒(méi)有設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)主管人力資源開(kāi)發(fā)，有關(guān)人事任免的職能歸相關(guān)秘書(shū)部門(mén)兼顧，如文官的任命由國(guó)民政府秘書(shū)處執(zhí)掌，這種情況一直持續(xù)到1930 年初考試院的成立。

1928 年10 月，蔣介石采用孫科、胡漢民的建議實(shí)行五院制，即行政院、立法院、司法院、監(jiān)察院和考試院，其中考試院專門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)公務(wù)員的考試和銓敘工作。根據(jù)《考試院組織法》規(guī)定，考試院作為國(guó)民政府最高考試機(jī)關(guān)，掌理考選、銓敘事宜，所有公務(wù)員都必須依法經(jīng)過(guò)考試院的考選、銓敘才能任用。1930年1 月，考試院正式成立，戴季陶擔(dān)任院長(zhǎng)。其結(jié)構(gòu)設(shè)置，除本部外，下設(shè)考選委員會(huì)(后改名為考選部)和銓敘部?jī)蓚€(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu):考試院本部綜合管理全院院務(wù)，其主要職能是制定和決定考試院的重要事務(wù)，設(shè)正副院長(zhǎng)各一名，下設(shè)秘書(shū)處、參事處、編譯局等。秘書(shū)處負(fù)責(zé)整個(gè)考試院的庶務(wù)和文書(shū)工作，參事處執(zhí)掌撰擬審核關(guān)于考選及銓敘的法律命令事項(xiàng)，編譯局的職責(zé)是研究古今中外的考試制度及編譯各國(guó)行政管理方面的著作，擬定各種法令規(guī)章制度。1931 年，編譯局被裁撤。

考選委員會(huì)負(fù)責(zé)考選行政事務(wù)，根據(jù)《考選委員會(huì)組織法》規(guī)定，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)計(jì)劃一切考選設(shè)施，主持各項(xiàng)專門(mén)考試事項(xiàng)，重點(diǎn)是管理公務(wù)員考試具體事務(wù)的工作。根據(jù)《典試委員會(huì)組織法》，在舉行公務(wù)員考試時(shí)，還必須成立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)典試委員會(huì)，負(fù)責(zé)命題、閱卷、面試和成績(jī)審查工作。銓敘部掌管公務(wù)員的銓敘任用工作，它介于選官與任官之間，主要負(fù)責(zé)官吏的甄別與任用，下設(shè)五個(gè)部門(mén):秘書(shū)處主要掌管文書(shū)工作及銓敘部本部職員進(jìn)退記錄的工作，登記司主要掌管公務(wù)員和考取人員的登記工作，甄核司負(fù)責(zé)對(duì)公務(wù)員的審查鑒定，育才司管理公務(wù)員補(bǔ)習(xí)和教育，銓敘審查委員會(huì)負(fù)責(zé)審查公務(wù)員的考核成績(jī)。1942 年9 月，《人事管理?xiàng)l例》正式頒布后，銓敘部成為南京國(guó)民政府最高人事管理機(jī)構(gòu);1944 年8月修訂了《銓敘部組織法》，分設(shè)7 個(gè)單位，即典職司、登記司、甄核司、考功司、獎(jiǎng)恤司、銓敘審查委員會(huì)。1947 年4 月，考試院改組后的銓敘部下設(shè)典職、登記、職位分類(lèi)、甄核考功、獎(jiǎng)恤、總務(wù)等六個(gè)司，并設(shè)銓敘審查委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)公務(wù)人員的任用、升遷、銓敘、考績(jī)、褒獎(jiǎng)、級(jí)俸、撫恤、退休、養(yǎng)老等業(yè)務(wù)，以及公務(wù)人員的訓(xùn)教、進(jìn)修，公務(wù)人員保險(xiǎn)及眷屬疾病保險(xiǎn)等事項(xiàng)。改組后的考試院仍由戴季陶擔(dān)任院長(zhǎng)，下設(shè)考試院會(huì)議、秘書(shū)處、訴愿審議委員會(huì)，以及會(huì)計(jì)室、統(tǒng)計(jì)室、人事室等。

(二)公務(wù)員制度的建立與推行

據(jù)考證，“公務(wù)員”一詞最早出現(xiàn)在1928年公布的《國(guó)民政府刑法》第17 條，意思是指從事公務(wù)之人員，具體包括政府機(jī)關(guān)中的長(zhǎng)官、國(guó)民黨各級(jí)黨部的委員職員和各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)的職員。因此，國(guó)民政府較之北洋政府的最大變化就是將文官制度變革為公務(wù)員制度，盡管在內(nèi)容上大致相同，但公務(wù)員制度更加完善，如國(guó)民政府公布了一系列規(guī)章條例，對(duì)公務(wù)員的分類(lèi)、分發(fā)、考試、任用、考績(jī)、獎(jiǎng)懲、薪俸、退休、撫恤、紀(jì)律、監(jiān)督等都做了相當(dāng)具體的規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，包括如下內(nèi)容:

一是建立了一套較為系統(tǒng)的公務(wù)員考試制度。先后頒布了《考試法》、《考試法施行細(xì)則》、《典試委員會(huì)組織法》、《非常時(shí)期特種考試條例》和《非常時(shí)期特種考試施行細(xì)則》等，對(duì)考試的種類(lèi)、應(yīng)考資格及考試的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)等都做了具體的規(guī)定。常用的考試有高等考試、普通考試、特種考試、檢定考試、銓定資格及甄別考試、專門(mén)職業(yè)及技術(shù)人員檢覆、監(jiān)試制度等形式。其中，高等考試不僅制定了藥師、會(huì)計(jì)師、統(tǒng)計(jì)人員、西醫(yī)醫(yī)師、教育行政人員、財(cái)務(wù)行政人員、衛(wèi)生行政人員、外交官領(lǐng)事官、司法官律師、監(jiān)獄官等10 類(lèi)人員考試條例，詳細(xì)規(guī)定了各類(lèi)人員參加高等考試的資格、考試科目和程序，而且頒發(fā)了《高等考試分為初試和再試并加以訓(xùn)教方法》，對(duì)高等考試的方法和舉措做了具體的規(guī)定;普通考試也修訂了《普通考試分為初試和再試并加以訓(xùn)教方法》。至于特征考試主要針對(duì)專門(mén)的職業(yè)或技術(shù)人員如郵務(wù)人員特征考試、鐵道部車(chē)務(wù)人員特征考試、監(jiān)所看守特征考試、土地測(cè)量人員特征考試、縣長(zhǎng)特征考試等，為此制定了《特征考試法》、《專門(mén)職業(yè)及技術(shù)人員考試法》。此外，國(guó)民政府還頒布了《監(jiān)試法》，建立了一套較為系統(tǒng)的監(jiān)試制度;而檢定考試則是仿效中國(guó)傳統(tǒng)的科舉考試制度的初級(jí)考試來(lái)設(shè)置的，根據(jù)《檢定考試規(guī)程》分童試、鄉(xiāng)試、會(huì)試、典試四級(jí)舉行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京國(guó)民政府在前后的各種考試中，共錄取16358 人，加上各種檢覆共達(dá)2946670 人。

二是公務(wù)員的職位分類(lèi)。采用文武分別的規(guī)定，其中文官根據(jù)其從事工作性質(zhì)的不同分為行政官、司法官、警察官、外交官、技術(shù)官幾大類(lèi)，按產(chǎn)生方式的不同則分為政務(wù)官和事務(wù)官兩大類(lèi)。行政官泛指一般文官，包括普通行政、教育行政、財(cái)務(wù)行政、土地行政等官員;外交官包括駐外使館和領(lǐng)事館的官員;司法官除審判官和檢察官外，還有書(shū)記員、翻譯官、監(jiān)獄官等;技術(shù)官主要指農(nóng)工礦醫(yī)行業(yè)的公務(wù)人員及會(huì)計(jì)師等;警察官主要為警政機(jī)關(guān)中的各級(jí)官吏;政務(wù)官主要是指經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議議決任命，不需要經(jīng)過(guò)銓敘的公務(wù)人員;事務(wù)官則是經(jīng)過(guò)考選銓敘，由南京國(guó)民政府任命的公務(wù)人員。為便于管理，國(guó)民政府將公務(wù)員分為4 等37 級(jí):特任官只設(shè)1 個(gè)級(jí)別，主要包括國(guó)民政府的文官長(zhǎng)、參軍長(zhǎng)，國(guó)民政府五院的正副院長(zhǎng)，以及各部部長(zhǎng)，行政院的秘書(shū)長(zhǎng)、政務(wù)處長(zhǎng)，院轄市市長(zhǎng)，各省省政府主席及駐外大使等;簡(jiǎn)任官有8 個(gè)級(jí)別，包括技術(shù)官的技監(jiān)、駐外公使、總領(lǐng)事，中央各部次長(zhǎng)、司長(zhǎng)、局長(zhǎng)、參事，各省行政督察專員，地方各省(市)廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、直轄處長(zhǎng)等;薦任官分為12 個(gè)級(jí)別，包括中央各部和各省(市)的科長(zhǎng)及部分科員(國(guó)民黨時(shí)期中央各部司局下設(shè)科，沒(méi)有處級(jí))，縣長(zhǎng)，技術(shù)官的技正等;委任官分為16 個(gè)級(jí)別，主要指省市地方的科員與技術(shù)官中的技士等。

三是公務(wù)員的任用。 《公務(wù)員任用法》規(guī)定，公務(wù)員的任用是以資歷作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，任職必須具有規(guī)定的資格，如任省政府廳局長(zhǎng)和中央各部司局長(zhǎng)以上官制必須具有簡(jiǎn)任官的資格，《公務(wù)員任用法施行細(xì)則》對(duì)此有詳細(xì)的解釋。同時(shí)，對(duì)一些需要有較多行政經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員還有專門(mén)的規(guī)定，如《縣長(zhǎng)任用法》及《修正縣長(zhǎng)任用法》對(duì)薦任公務(wù)員的縣長(zhǎng)的任用資格做了具體規(guī)定; 《技術(shù)人員任用條例》對(duì)各技術(shù)部門(mén)的技監(jiān)、技正、技士、技佐等各等級(jí)技術(shù)人員的任用條件或資格都有詳細(xì)的規(guī)定;其他如《邊遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的任用資格暫行條例》、《會(huì)計(jì)人員任用條例》、《契據(jù)專員任用條例》、《估計(jì)專員任用條例》、《駐外使館人員任用條例》以及警官等特種類(lèi)的公務(wù)員，都依據(jù)《公務(wù)員任用法》制定了各類(lèi)公務(wù)員具體的任用資格。特別值得指出的是， 《公務(wù)員任用法》明確規(guī)定實(shí)行回避制度，這對(duì)建立健全公務(wù)員任用制度具有重要的價(jià)值和借鑒意義。

四是公務(wù)員的分發(fā)。指公務(wù)員的任用除了規(guī)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)外，還需經(jīng)過(guò)銓敘部的分發(fā)才能獲取公職。在南京國(guó)民政府時(shí)期，有76%的高等考試及格者和90%的普通考試及格者被分發(fā)到各機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職。為此，國(guó)民政府還頒布了《高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程》和《普通考試及格人員分發(fā)規(guī)程》，對(duì)公務(wù)員的分發(fā)辦法做了詳細(xì)規(guī)定，要求考試及格者必須到銓敘部或銓敘部在各省市的分機(jī)關(guān)所公布的期限內(nèi)依照法定手續(xù)報(bào)到，銓敘部再根據(jù)其所考的科別、名次以及個(gè)人資歷并參考個(gè)人志愿，擬定將被分發(fā)的機(jī)關(guān)，然后將名單呈交考試院并由考試院轉(zhuǎn)交國(guó)民政府，最后由國(guó)民政府發(fā)文將考試及格者向中央部門(mén)或地方各級(jí)相應(yīng)機(jī)關(guān)分發(fā)。分發(fā)的形式主要有實(shí)授、試署、學(xué)習(xí)三種，其依據(jù)是考試成績(jī)的優(yōu)劣，成績(jī)最優(yōu)者分發(fā)到機(jī)關(guān)任用時(shí)，如遇缺額優(yōu)先實(shí)授;成績(jī)優(yōu)等者遇缺額時(shí)優(yōu)先試署;成績(jī)中等且在有一年以上工作經(jīng)驗(yàn)者分發(fā)到機(jī)關(guān)任用，遇缺額時(shí)優(yōu)先試署;其余人員分發(fā)到機(jī)關(guān)進(jìn)行學(xué)習(xí)訓(xùn)練，但學(xué)習(xí)期間表現(xiàn)突出、成績(jī)優(yōu)秀者可提前試署，不達(dá)標(biāo)者則延長(zhǎng)學(xué)習(xí)期并減薪，延長(zhǎng)期滿后成績(jī)?nèi)晕催_(dá)到優(yōu)良者則停止其學(xué)習(xí)任用。

五是公務(wù)員的甄別與登記。其中“甄別”有辨別、考核、審查、鑒定幾個(gè)意思，根據(jù)《現(xiàn)行公務(wù)員甄別審查條例》及其《施行細(xì)則》，公務(wù)員的甄別是指對(duì)各機(jī)關(guān)在職的簡(jiǎn)任、薦任、委任公務(wù)員予以甄別審查，內(nèi)容包括資格審查和成績(jī)審查，具體做法是由機(jī)關(guān)公務(wù)人員如實(shí)填寫(xiě)甄別審查表所列資格項(xiàng)目，再由該機(jī)關(guān)長(zhǎng)官根據(jù)表中所列成績(jī)項(xiàng)目如實(shí)記載公務(wù)員平時(shí)成績(jī)并給出評(píng)語(yǔ)，然后擬定甲、乙、丙、丁四等，連同各項(xiàng)證明文書(shū)送銓敘部，最后由銓敘審查委員會(huì)審查決定?！稐l例》和《細(xì)則》規(guī)定了簡(jiǎn)任、薦任、委任官須具備的資格，并規(guī)定成績(jī)?cè)谝业纫陨蠟楹细瘢斜鹊慕导?jí)或降等使用，列丁等的為不合格，并予以免職，委任官甄別成績(jī)?cè)诒榷譄o(wú)級(jí)可降的也應(yīng)免職。但事實(shí)上，全國(guó)中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)先后送審合格者不到公務(wù)員總數(shù)的二分之一，加之負(fù)責(zé)甄別工作的官吏受賄枉法，有關(guān)法規(guī)、條例無(wú)法推行，鑒于此，國(guó)民政府出臺(tái)了《公務(wù)員登記條例》。所謂公務(wù)員登記，實(shí)際上是公務(wù)員甄別的簡(jiǎn)化，需要進(jìn)行登記的是在《公務(wù)員任用法》實(shí)施前就職的曾擔(dān)任簡(jiǎn)任、薦任、委任等職的公務(wù)員以及未經(jīng)甄別的各省區(qū)在任的簡(jiǎn)任、薦任、委任公務(wù)員，因而公務(wù)員登記也就是對(duì)公務(wù)員資格和成績(jī)的再確認(rèn)，這項(xiàng)工作主要由銓敘部負(fù)責(zé)實(shí)施。

六是公務(wù)員的考績(jī)與監(jiān)督。為加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，督促公務(wù)員履行職責(zé)，國(guó)民政府先后公布了《公務(wù)員考績(jī)法》及其施行細(xì)則、《公務(wù)員考績(jī)條例》、《公務(wù)員考績(jī)獎(jiǎng)懲條例》、《公務(wù)員懲戒法》、《非常時(shí)期公務(wù)員考績(jī)暫行條例》等文件，具體規(guī)定了各級(jí)官吏和公務(wù)員考核的辦法及其獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。其中，考績(jī)對(duì)象是經(jīng)過(guò)甄別審查或登記審查依法任用的公務(wù)員;考績(jī)方法有年考和總考兩種，前者由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)每年十二月負(fù)責(zé)進(jìn)行，后者由銓敘部將同等官職三次年考的成績(jī)合并考核，抗戰(zhàn)時(shí)期只采用年考制，考績(jī)分平時(shí)考績(jī)、年終考績(jī)、臨時(shí)考績(jī)?nèi)N;考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)是工作55 分、學(xué)識(shí)25分、操行25 分，年考分六等，80 分以上者為一等，總考分七等，以90 分為一等;考績(jī)程序依次為初核、復(fù)核、核定登記和執(zhí)行，然后根據(jù)公務(wù)員考績(jī)結(jié)果予以獎(jiǎng)懲，獎(jiǎng)勵(lì)有晉級(jí)、加俸、獎(jiǎng)金、勛章、獎(jiǎng)?wù)隆ⅹ?jiǎng)狀、記功等七種，懲戒有免職、降級(jí)、減俸、申誡、記過(guò)、留級(jí)等六種。至于對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督有監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與行政機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)官對(duì)下級(jí)的監(jiān)督兩種，前者由監(jiān)察院負(fù)責(zé)，并將全國(guó)劃分為16 個(gè)監(jiān)察區(qū)，每區(qū)置一監(jiān)察使署作為監(jiān)察使的辦事機(jī)構(gòu)。監(jiān)察院的主要職權(quán)是行使彈劾權(quán)和審計(jì)權(quán)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)察院自1931 年成立到1936 年5 月共處理彈劾案件857 件，遭彈劾人數(shù)為1436 人，彈劾公職人員的程序是提出、審查、交付懲戒，而審計(jì)權(quán)由審計(jì)院負(fù)責(zé)進(jìn)行，隸屬于監(jiān)察院。

七是公務(wù)員的待遇與撫恤。關(guān)于公務(wù)員的待遇，國(guó)民政府頒發(fā)了《文官俸給條例》、《文官官等官俸表》、《法官俸給細(xì)則》、《雇員支薪考成規(guī)則》、《公務(wù)員支給薪俸限制辦法》、《公務(wù)員銓定薪俸名冊(cè)造送審核辦法》、《公務(wù)員銓級(jí)條例》、《公務(wù)員俸崗位法》等，對(duì)公務(wù)員薪俸的發(fā)放做了詳細(xì)的規(guī)定，如1929 年制定的《文官俸給條例》規(guī)定特任官級(jí)別只有一級(jí)，為800 元;簡(jiǎn)任官薪俸有6 級(jí)，每級(jí)相差40元;薦任官薪俸有6 級(jí)，每級(jí)相差30 元;委任官有12 級(jí)，前6 級(jí)相差20 元，后6 級(jí)相差10元。公務(wù)員薪俸的級(jí)別由各機(jī)關(guān)主管長(zhǎng)官根據(jù)該公務(wù)員工作時(shí)間的長(zhǎng)短來(lái)確定，但初任公務(wù)員均從該最低一級(jí)開(kāi)始領(lǐng)俸，等到工作成績(jī)優(yōu)異并工作滿6 個(gè)月時(shí)，可由主管長(zhǎng)官酌情加級(jí)?！豆珓?wù)員銓級(jí)條例》對(duì)公務(wù)員俸級(jí)的起銓、晉銓、比銓、降銓、改銓的標(biāo)準(zhǔn)都有具體規(guī)定。關(guān)于公務(wù)員的撫恤，國(guó)民政府頒發(fā)了《官吏恤金條例》、《抗戰(zhàn)傷亡文職人員從優(yōu)核恤標(biāo)準(zhǔn)》、《文職人員戰(zhàn)地守土傷亡獎(jiǎng)恤審核標(biāo)準(zhǔn)》、《法官及其他司法人員恤金審核辦法》、《公務(wù)員撫恤法》等，規(guī)定公務(wù)員在職期間可領(lǐng)得薪金，因功公傷、病退職后還可領(lǐng)得恤金，公務(wù)員亡故后其家屬也可得到一定數(shù)額的恤金。

八是公務(wù)員的退休。國(guó)民政府一直沒(méi)有專門(mén)的法規(guī)對(duì)公務(wù)員退休進(jìn)行規(guī)定，只是在《官吏恤金條例》和《公務(wù)員恤金條例》中有所涉及，直到1943 年才頒布了《公務(wù)員退休法》，對(duì)公務(wù)員的退休制度做了具體規(guī)定，其內(nèi)容包括退休法適用的范圍、退休種類(lèi)、退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)額、退休金的取消等。如適用范圍，該法所稱公務(wù)員為除長(zhǎng)警外以組織法規(guī)定有員額等級(jí)并經(jīng)銓敘合格或準(zhǔn)予任用派用有案者為限;退休的種類(lèi)有申請(qǐng)退休和命令退休兩種;退休給予有年退休金和一次性退休金兩種。1947 年6 月和1948 年4 月又先后兩次對(duì)《公務(wù)員退休法》進(jìn)行了修訂，將原規(guī)定中退休金給予數(shù)額予以提高。

(三)加強(qiáng)教育立法與制度建設(shè)

國(guó)民政府充分認(rèn)識(shí)到了國(guó)民教育在人力資源開(kāi)發(fā)中的地位和作用，認(rèn)為建國(guó)的基本要?jiǎng)?wù)就是教育，教育之優(yōu)劣成敗是國(guó)家民族興亡盛衰的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)教育立法與制度建設(shè)，“普及國(guó)民教育，提高民眾知識(shí)，以造成健全國(guó)民者為建設(shè)國(guó)家之基礎(chǔ)”。［13］具體表現(xiàn)如下:

一是國(guó)民政府的文教政策。1927 年7 月，《國(guó)民政府教育方針草案》提出要實(shí)施“黨化教育”，強(qiáng)調(diào)把教育方針建立在國(guó)民黨的根本政策之下，實(shí)際上是在國(guó)民黨指導(dǎo)下求得教育的革命化、民眾化、科學(xué)化、社會(huì)化，并按照國(guó)民黨的黨義和政策精神來(lái)重新改組學(xué)校課程，造就各種專門(mén)人才。由于“黨化”二字易于引起爭(zhēng)議，在1928 年5 月召開(kāi)的第一次全國(guó)教育會(huì)議上通過(guò)的《中華民國(guó)教育宗旨說(shuō)明書(shū)》確定以“三民主義教育”為宗旨;1928 年8 月，國(guó)民黨中央訓(xùn)練部擬定了《確定中國(guó)教育宗旨及教育標(biāo)準(zhǔn)案》;1929 年3 月，國(guó)民黨第三次全國(guó)代表大會(huì)則以制定教育方針和政策作為會(huì)議的重要議題，通過(guò)了《教育方針及其實(shí)施細(xì)則案》，并于1929 年4 月26 日由國(guó)民政府以《中華民國(guó)教育宗旨及其實(shí)施方針》通令頒行，其宗旨表述為:“中華民國(guó)之教育，根據(jù)三民主義，以充實(shí)人民生活，扶植社會(huì)生存，發(fā)展國(guó)民生計(jì)，延續(xù)民族生命為目的;務(wù)期民族獨(dú)立，民權(quán)普遍，民生發(fā)展，以促進(jìn)世界大同。”［14］1931 年9 月，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)會(huì)議又審議通過(guò)了《三民主義教育實(shí)施原則》，對(duì)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)與實(shí)施綱要，分課程、訓(xùn)育、設(shè)備等三項(xiàng)，都做了詳細(xì)的規(guī)定，具體包括初等教育(幼稚園小學(xué))、中等教育(包括初中高中及相當(dāng)程度之學(xué)校)、高等教育、師范教育、社會(huì)教育、蒙藏教育、華僑教育以及關(guān)于派遣留學(xué)生者等八個(gè)方面。如社會(huì)教育之目標(biāo)是:“一、提供民眾知識(shí)，使具備現(xiàn)代都市及農(nóng)村生活的常識(shí)。二、增進(jìn)民眾職業(yè)智能，以改善家庭經(jīng)濟(jì)，并增加社會(huì)生產(chǎn)力。三、訓(xùn)練民眾熟悉四權(quán)，實(shí)行自治，并陶鑄其忠孝、仁愛(ài)、信義、和平之國(guó)民道德，以養(yǎng)成三民主義下的公民。四、注重國(guó)民體育，及公共娛樂(lè)，以養(yǎng)成其健全的身心。五、培養(yǎng)社會(huì)教育的干部人才，以發(fā)展社會(huì)教育事業(yè)?！保?5］

二是國(guó)民政府的教育立法。分三個(gè)階段:國(guó)民政府初期(1927—1937)的教育立法，根據(jù)《中華民國(guó)教育法規(guī)選編》提供的中華民國(guó)重要教育法規(guī)統(tǒng)計(jì)，國(guó)民政府初期頒布實(shí)施的教育法規(guī)就有500 多件，建立了涉及面廣、有完整框架的教育法律體系，具體包括教育行政組織的建立、對(duì)大學(xué)和私立學(xué)校進(jìn)行整、制定教育規(guī)范、推進(jìn)義務(wù)教育、對(duì)中小學(xué)教育體制進(jìn)行改革和社會(huì)教育中的補(bǔ)習(xí)教育等方面;④?chē)?guó)民政府中期(1937 －1945)的教育立法，根據(jù)《中國(guó)國(guó)民黨抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》，國(guó)民政府頒布了一系列應(yīng)對(duì)緊急情況下的教育法規(guī)，內(nèi)容涉及國(guó)民基礎(chǔ)教育、社會(huì)教育、高等教育、留學(xué)教育和邊疆教育等方面。例如，高等教育方面的法規(guī)有《師范學(xué)院規(guī)程》、《師范學(xué)院學(xué)生實(shí)習(xí)及服務(wù)辦法》、《師范學(xué)院學(xué)生教學(xué)實(shí)習(xí)辦法》、《文理法三學(xué)院各系課程整理辦法草案》、《文理法三學(xué)院共同科目表》、《公立?？埔陨蠈W(xué)校戰(zhàn)區(qū)學(xué)生貸金暫行辦法》、《國(guó)立中等以上學(xué)校學(xué)生貸金暫行規(guī)則》、《非常時(shí)期國(guó)立中等以上學(xué)校及省立私立?？埔陨蠈W(xué)校規(guī)定公費(fèi)生辦法》、《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員資格審查暫行規(guī)程》、《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員資格審查暫行規(guī)程施行細(xì)則》、《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員聘任待遇暫行規(guī)程》、《教育部設(shè)置部聘教授辦法》、《國(guó)內(nèi)?？埔陨蠈W(xué)校教授休假進(jìn)修辦法》、《補(bǔ)助學(xué)術(shù)研究及獎(jiǎng)勵(lì)著作發(fā)明案》、《教育部著作發(fā)明及美術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則》等。國(guó)民政府后期 (1945 －1949)的教育立法，根據(jù)《中華民國(guó)憲法》，對(duì)一些舊的教育法規(guī)條文進(jìn)行修訂并頒布了一些新法規(guī)。例如:《戰(zhàn)區(qū)各省市教育復(fù)員緊急辦理事項(xiàng)》、《教育復(fù)員及接受敵偽教育文化機(jī)關(guān)等緊急處理辦法要項(xiàng)》、《收復(fù)區(qū)各縣市國(guó)民學(xué)校教員登記觀審訓(xùn)練辦法》、《收復(fù)區(qū)專科以上學(xué)校畢業(yè)生頸審辦法》、《收復(fù)區(qū)?？埔陨蠈W(xué)校肄業(yè)學(xué)生處理辦法》、《修正收復(fù)區(qū)中等學(xué)校學(xué)生觀審辦法》、《收復(fù)區(qū)?？埔陨蠈W(xué)校處理辦法》、《?？埔陨蠈W(xué)校復(fù)員后不能隨校遷移學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)辦法訓(xùn)令》、《題審敵偽學(xué)校畢業(yè)生補(bǔ)充辦法》、《教育部訓(xùn)育委員會(huì)章程》、《專科以上學(xué)校訓(xùn)育委員會(huì)規(guī)程》、《學(xué)生自治會(huì)規(guī)程》、《全國(guó)實(shí)施國(guó)民教育第二次五年計(jì)劃》、《國(guó)民學(xué)校法》、《國(guó)民學(xué)校及中心國(guó)民學(xué)校規(guī)則》、《各省市小學(xué)教員總登記及檢定實(shí)施要點(diǎn)》、《代用國(guó)民學(xué)校規(guī)程》、《國(guó)民學(xué)校教員檢定辦法》、《切實(shí)提高小學(xué)教員待遇辦法》、《國(guó)民學(xué)校教員任用待遇保障進(jìn)修辦法》、《戰(zhàn)后各省市五年師范教育實(shí)施方案》及對(duì)《師范學(xué)校規(guī)程》的修正、《大學(xué)法》和《專科學(xué)校法》等。

三是國(guó)民政府的教育行政管理體制。1927年6 月，國(guó)民政府成立中華民國(guó)大學(xué)院，作為全國(guó)最高學(xué)術(shù)教育機(jī)關(guān)，管理全國(guó)學(xué)術(shù)及教育行政事宜。根據(jù)《大學(xué)區(qū)組織條例》和《中華民國(guó)大學(xué)院組織法》，設(shè)置大學(xué)委員會(huì)作為最高評(píng)議機(jī)構(gòu)，議決全國(guó)學(xué)術(shù)及教育上的一切重大問(wèn)題;1928 年發(fā)布了《大學(xué)委員會(huì)組織條例》。推行大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制的目的是使教育學(xué)術(shù)化，教育行政獨(dú)立，事權(quán)統(tǒng)一，使教職人員、圖書(shū)設(shè)備以及教育經(jīng)費(fèi)等得到保障，但問(wèn)題很多，遭到國(guó)內(nèi)教育界的紛紛指責(zé)。1928 年8 月，大學(xué)院更改為教育部，隸屬于國(guó)民政府行政院;12 月頒發(fā)《國(guó)民政府教育部組織法》，此后經(jīng)過(guò)10 次修訂，組織機(jī)構(gòu)逐漸充實(shí)和完善。1929年6 月廢除大學(xué)區(qū)制恢復(fù)省教育廳建制，1931年3 月23 日公布了《修正省政府組織法》，規(guī)定了省教育廳職權(quán);1945 年8 月抗戰(zhàn)勝利后，全國(guó)各省大多恢復(fù)了教育廳建制，教育行政逐漸納入正常軌道。此外，1928 年召開(kāi)的第一次全國(guó)教育會(huì)議據(jù)根據(jù)本國(guó)實(shí)情、適合民生需要、提高學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)、增高教育效率、謀個(gè)性之發(fā)展、使教育易于普及、留地方伸縮之可能等7 大原則，以1922 年的“新學(xué)制”為基礎(chǔ)，確定了新的學(xué)制系統(tǒng)即“戊辰學(xué)制”。其中，初等教育包括幼稚園與小學(xué)，根據(jù)《小學(xué)法》和《小學(xué)規(guī)程》，小學(xué)的修業(yè)年限是六年，前四年為初級(jí)小學(xué)，后二年為高級(jí)小學(xué);中等教育仍沿用“三三”制，分初高兩級(jí)，但取消了分科制，并公布了《中學(xué)法》、《師范法》、《職業(yè)學(xué)校法》，規(guī)定這三種類(lèi)型的學(xué)校有各自獨(dú)立的任務(wù)和目標(biāo)，三者不能混設(shè)，并以年級(jí)制代替選科制;根據(jù)《大學(xué)組織法》和《大學(xué)規(guī)程》及專科學(xué)校的法規(guī)，高等教育機(jī)關(guān)包括大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院、專科學(xué)校三種，允許國(guó)立、省立、私立，大學(xué)本科分文、理、法、教育、農(nóng)、工、商、醫(yī)八個(gè)學(xué)院，如果一所高校具備三個(gè)學(xué)院以上，且包括理、農(nóng)、工、醫(yī)學(xué)院之一可以稱為大學(xué)，不具備這個(gè)條件就只能稱為學(xué)院。

四是國(guó)民政府對(duì)教育的管理控制。措施之一是整飭學(xué)風(fēng)，建立訓(xùn)育制度，頒發(fā)了《整頓學(xué)風(fēng)令》、《告誡全國(guó)學(xué)生書(shū)》、《中小學(xué)訓(xùn)育主任辦法》、《小學(xué)訓(xùn)育暫行標(biāo)準(zhǔn)》、《中學(xué)訓(xùn)育暫行標(biāo)準(zhǔn)》、《各級(jí)學(xué)校黨義教師及訓(xùn)育主任工作大綱》、《中等學(xué)校訓(xùn)育主任公民教員資格審查條例》、《中等學(xué)校訓(xùn)育主任公民教員登記規(guī)則》、《中等學(xué)校訓(xùn)育主任公民教員工作大綱》、《中等學(xué)校訓(xùn)育主任及公民教員工作成績(jī)考核辦法》、《中等以上學(xué)校導(dǎo)師制綱要》等。措施之二是實(shí)行童子軍訓(xùn)練和軍訓(xùn)，頒發(fā)了《初級(jí)中學(xué)童子軍管理辦法》、《童子軍戰(zhàn)時(shí)服務(wù)大綱》、《修正高中以上學(xué)校軍事教育方案》、《中國(guó)童子軍兼辦社會(huì)童子軍暫行辦法》等。措施之三是制定大中小學(xué)校的課程標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行教科書(shū)審查制度，如《幼稚園課程標(biāo)準(zhǔn)》、《小學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)》、《中學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)》、《教科圖書(shū)審查條例》、《組織教科書(shū)審查會(huì)章程》、《國(guó)立編譯館組織條例》和《辦事細(xì)則》等。措施之四是實(shí)行畢業(yè)會(huì)考制度，以“整齊小學(xué)、初級(jí)中學(xué)、高級(jí)中學(xué)”學(xué)生的畢業(yè)程度和“增進(jìn)教學(xué)效率”的名義公布了《中小學(xué)畢業(yè)會(huì)考暫行規(guī)定》、《中學(xué)畢業(yè)會(huì)考規(guī)程》、《師范學(xué)校學(xué)生畢業(yè)會(huì)考暫行規(guī)程》、《?？漆t(yī)生學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)考核辦法要點(diǎn)》等。措施之五是在農(nóng)村革命地區(qū)推行特種教育，擬訂了《贛閩皖鄂豫五省推行特種教育計(jì)劃》，其任務(wù)就是教、養(yǎng)、衛(wèi)三者兼施，具體地說(shuō):施行公民訓(xùn)練，以糾正民眾思想;施行職業(yè)訓(xùn)練，使農(nóng)民有生產(chǎn)的技能;施行自衛(wèi)訓(xùn)練，使地方有自衛(wèi)的組織和力量。

五、中共領(lǐng)導(dǎo)下的人力資源開(kāi)發(fā)與管理

中國(guó)共產(chǎn)黨早在1921 年成立初期就開(kāi)始重視人力資源的開(kāi)發(fā)與管理，如1921 年在上海舉辦的“平民女子學(xué)?！焙?922 －1927 年舉辦的“上海大學(xué)”以及其他各地共產(chǎn)主義小組創(chuàng)辦的工人學(xué)校等，為擴(kuò)大黨員隊(duì)伍和開(kāi)展早期革命活動(dòng)造就了一批骨干力量和領(lǐng)導(dǎo)人才。黨領(lǐng)導(dǎo)下的人力資源開(kāi)發(fā)與管理政策和具體舉措主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

(一)國(guó)民教育或公民教育的理論與實(shí)踐

黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)民教育或公民教育的理論與實(shí)踐，可劃分為四個(gè)階段:

一是黨的創(chuàng)立時(shí)期。公民教育思想的孕育和初步實(shí)踐。突出表現(xiàn)為從建黨之前的從新國(guó)、新邦的基礎(chǔ)意義上認(rèn)識(shí)新民、國(guó)民教育的要義向建黨之后的從為其革命追求尋求動(dòng)力和強(qiáng)大社會(huì)基礎(chǔ)的實(shí)踐意義上認(rèn)識(shí)公民與國(guó)民的教育轉(zhuǎn)變，其代表人物是最早一批黨的領(lǐng)袖和骨干，如陳獨(dú)秀、李大釗、毛澤東、鄧中夏等，他們認(rèn)識(shí)到了公民、國(guó)民教育對(duì)于中華民族命運(yùn)及其自身革命事業(yè)成敗的意義。

二是蘇維埃時(shí)期。局部執(zhí)政環(huán)境下比較嚴(yán)謹(jǐn)意義的公民教育理論形成和實(shí)踐展開(kāi)。突出表現(xiàn)是《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》不僅明確使用并界定了“公民”的概念和內(nèi)涵，從憲法層面規(guī)定了公民教育的權(quán)利，而且有較為廣泛深入的實(shí)踐，既有憲法規(guī)定的國(guó)家制度意義上的公民教育，又有民間零散自由的社會(huì)教育;既有在根據(jù)地民眾中的教育，又有在紅軍士兵中的宣傳教育;既有對(duì)民眾的思想政治教育，又有對(duì)工農(nóng)及軍隊(duì)的文化教育;既有系統(tǒng)的規(guī)范的學(xué)校教育，又有獨(dú)創(chuàng)的靈活多樣的分類(lèi)教育。

三是陜甘寧時(shí)期。這是抗日民族戰(zhàn)爭(zhēng)特殊時(shí)期的公民教育實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨主要是從保障革命成功的戰(zhàn)略、策略的高度認(rèn)識(shí)宣傳民眾的意義，而黨在不同時(shí)期的任務(wù)和革命主題不同，因而不同時(shí)期的公民教育理論與實(shí)踐發(fā)展的主題、特色也不盡相同。陜甘寧時(shí)期，抗擊日本入侵，保衛(wèi)民族尊嚴(yán)與獨(dú)立，成為中國(guó)歷史發(fā)展中壓倒一切的主題，因此，黨在這一時(shí)期，公民教育理論與實(shí)踐的發(fā)展始終未脫離抗日救亡的軸心。特別是在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的感召下，基本能夠堅(jiān)持對(duì)日抵抗政策的國(guó)民黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)，而中國(guó)共產(chǎn)黨則在一定區(qū)域取得了“合法”的執(zhí)政地位，在一定范圍內(nèi)獨(dú)立地行使執(zhí)政權(quán)利，從而使中國(guó)共產(chǎn)黨能夠自由、從容地實(shí)踐其公民教育的思想。

四是解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的公民教育理論與實(shí)踐。強(qiáng)調(diào)“人民為行使政治上各項(xiàng)自由權(quán)利，應(yīng)受到政府的誘導(dǎo)與物質(zhì)幫助”。［16］具體包括有免于經(jīng)濟(jì)上偏枯與貪圖的權(quán)利;免于愚昧及不健康的權(quán)利;武裝自衛(wèi)的權(quán)利;邊區(qū)人民不分民族，一律平等的權(quán)利;婦女除有與男子平等權(quán)利外，還應(yīng)照顧婦女之特殊利益。特別是在解放區(qū)政權(quán)建設(shè)、人民軍隊(duì)建設(shè)、國(guó)統(tǒng)區(qū)民眾教育工作、瓦解敵軍工作以及學(xué)校教育等方面成功地進(jìn)行了公民教育的實(shí)踐，為贏得人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，創(chuàng)造了有利的條件。

(二)人力資源開(kāi)發(fā)的途徑與措施

事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨成立之前的早期共產(chǎn)主義者就開(kāi)始關(guān)注勞動(dòng)教育問(wèn)題，如李大釗在《勞動(dòng)與教育問(wèn)題》一文中指出現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展除了工人生活改善外，其文化教育生活也必須相應(yīng)提高，特別是“像我們這樣教育不昌、知識(shí)貧弱的國(guó)民，勞工補(bǔ)助教育機(jī)關(guān)，尤是必要之必要”，［17］強(qiáng)調(diào)在教育上人人機(jī)會(huì)均等，勞動(dòng)者必須有受教育的機(jī)會(huì)，提倡平民主義和平民主義教育，要使全國(guó)人民不論何時(shí)何地都有研究學(xué)問(wèn)的機(jī)會(huì)。因此，在中共二大前后，中國(guó)共產(chǎn)黨明確提出了新民主主義教育的綱領(lǐng)，從理論和實(shí)踐上比較全面地回答了新民主主義教育的指導(dǎo)思想、原則、方向、內(nèi)容、方法和形式等許多問(wèn)題，確定了教育在人力資源開(kāi)發(fā)與管理中的地位和作用。具體來(lái)說(shuō)，中共有關(guān)人力資源開(kāi)發(fā)的途徑與措施表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

一是兒童教育。據(jù)江西、福建、粵贛革命根據(jù)地統(tǒng)計(jì)，在2932 個(gè)鄉(xiāng)中，有列寧小學(xué)3052所，學(xué)生89710 人，平均每鄉(xiāng)有小學(xué)一所以上;其中，興國(guó)縣學(xué)齡兒童總數(shù)是20969 人(內(nèi)男12076 人，女8893 人)，進(jìn)入列寧小學(xué)的12806人(內(nèi)男生8825 人，女生3981 人)，入學(xué)率達(dá)61%以上;而在國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)，入學(xué)兒童不到10%，就是號(hào)稱“教育發(fā)達(dá)”的江蘇省也只到13%。到解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，各解放區(qū)的小學(xué)教育又有了進(jìn)一步的發(fā)展，如陜甘寧邊區(qū)，1946 年有普通小學(xué)295 所，民辦小學(xué)1038 所，完全小學(xué)62 所，學(xué)生近30 萬(wàn)人;華北解放區(qū)，1949年有初小、高小51900 多所，學(xué)生325 萬(wàn)人，小學(xué)教師達(dá)76600 人。［18］

二是工農(nóng)群眾教育。如夜校、補(bǔ)習(xí)學(xué)校、識(shí)字班、半日學(xué)校、識(shí)字牌、俱樂(lè)部、冬學(xué)等，組織形式多種多樣，其主要使命是掃除工人、農(nóng)民中的文盲，提高工農(nóng)群眾的政治覺(jué)悟和文化知識(shí)水平，喚起千百萬(wàn)工農(nóng)群眾投入革命。為此，蘇區(qū)教育人民委員部還連續(xù)頒發(fā)了《識(shí)字班辦法》、《夜學(xué)及半日學(xué)校辦法》、《業(yè)余補(bǔ)習(xí)學(xué)校辦法》，以及《俱樂(lè)部綱要》等文件，對(duì)識(shí)字班、夜學(xué)、半日學(xué)校、業(yè)余補(bǔ)習(xí)學(xué)校、俱樂(lè)部等群眾教育的組織形式、施教對(duì)象、教員、教材和教學(xué)方法都做了具體的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅中央蘇區(qū)的補(bǔ)習(xí)學(xué)校就有4560 多所，學(xué)員達(dá)10． 8 萬(wàn)人，識(shí)字組23286 個(gè)，組員12 萬(wàn)人，俱樂(lè)部1917 個(gè)，參加活動(dòng)的固定會(huì)員就有9300 多人。［19］

三是干部教育。革命年代，一切工作都應(yīng)該服從服務(wù)于戰(zhàn)爭(zhēng)，而首要的是做好干部教育工作，重點(diǎn)培養(yǎng)大批黨政軍各方面的領(lǐng)導(dǎo)干部，始終把干部教育放在首位，并確定了“干部教育第一”的原則。1942 年中共中央發(fā)布的《關(guān)于在職干部教育的決定》對(duì)該原則做了明確闡述:“在目前條件下，干部教育工作在全部教育中的比重，應(yīng)該是第一位的;而在職干部教育工作在全部干部教育工作中的比重，又應(yīng)該是第一位的。這是因?yàn)橐磺泄ぷ?，包括?guó)民教育工作在內(nèi)，都須經(jīng)過(guò)干部去做，‘在政治方針決定之后，干部就是決定一切的因素’;如不把干部教育工作看得特別重要，把他放在全部教育工作中的第一等地位，就要犯本末倒置的錯(cuò)誤了?！保?0］干部教育的具體方式有三種即學(xué)校干部教育、在職干部教育和干部訓(xùn)練班教育。

(三)知識(shí)分子政策及其實(shí)施

知識(shí)分子問(wèn)題始終是關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本問(wèn)題，歷來(lái)為黨和政府高度關(guān)注。有關(guān)黨的知識(shí)分子政策的演變，可分為三個(gè)階段:

一是知識(shí)分子政策的初步形成(1921.7—1927.7)。盡管黨的“一大”沒(méi)有把知識(shí)分子問(wèn)題列為一項(xiàng)議事日程，但在關(guān)于黨的性質(zhì)、黨的組織原則和黨的組成成分問(wèn)題的討論中，都涉及到知識(shí)分子在中國(guó)共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中的地位和作用問(wèn)題，并且各方發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論。其中，以李漢俊為代表，看到了“五四運(yùn)動(dòng)”和各地共產(chǎn)主義小組中知識(shí)分子的先鋒隊(duì)作用，提出建立純知識(shí)分子的馬克思主義研究和宣傳的合法組織，認(rèn)為現(xiàn)在黨首先要用馬克思理論武裝知識(shí)分子，然后再大力組織和教育工人，提高他們的階級(jí)覺(jué)悟，推動(dòng)無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命，因而目前黨的工作重心應(yīng)放置于知識(shí)分子中。而以劉仁靜為代表，反對(duì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)知識(shí)分子的革命性和橋梁作用，認(rèn)為黨的工作重心應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)工人，主張?jiān)诠と巳罕娭邪l(fā)展黨員，建設(shè)組織。結(jié)果是大會(huì)通過(guò)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨綱關(guān)于黨員的條件規(guī)定:只要承認(rèn)本黨黨綱和政策并愿成為忠實(shí)的黨員者，不管是知識(shí)分子還是工人，經(jīng)黨員一人介紹，均可按受為黨員。但由于黨內(nèi)思想上并沒(méi)有統(tǒng)一，因而必然還要在今后的發(fā)展過(guò)程中，不斷討論和作出相應(yīng)變動(dòng)的決議。例如，“二大”關(guān)于知識(shí)分子問(wèn)題的爭(zhēng)論仍然是會(huì)議討論的焦點(diǎn)之一，并從1922 年底開(kāi)始，圍繞“知識(shí)分子在民主革命中的地位、作用和持點(diǎn)”問(wèn)題在黨內(nèi)開(kāi)展了持續(xù)一年之久的大討論。代表性觀點(diǎn)有張國(guó)燾的《知識(shí)分子在政治上的地位及其責(zé)任》，瞿秋白的《政治運(yùn)動(dòng)與知識(shí)階級(jí)》，劉仁靜的《青年共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)在中國(guó)的意義》和《再論學(xué)生運(yùn)動(dòng)與工人運(yùn)動(dòng)答存統(tǒng)》，施存統(tǒng)的《本團(tuán)的問(wèn)題》。通過(guò)討論，不僅重新認(rèn)識(shí)和肯定了知識(shí)分子的革命性，而且開(kāi)始運(yùn)用馬克思主義理論闡述了知識(shí)分子問(wèn)題的各個(gè)方面，主要表現(xiàn)為1924 年鄧中夏發(fā)表的《我們的力量》和惲代英連續(xù)發(fā)表的《中國(guó)革命的基本勢(shì)力》、《造黨》、《我們現(xiàn)在應(yīng)該如何努力?》、《學(xué)生運(yùn)動(dòng)》等一系列文章。特別是1925 年1 月召開(kāi)的“四大”，第一次以黨的決議的形式明確肯定了知識(shí)分子在中國(guó)革命運(yùn)動(dòng)中的重要地位和作用。同年12 月，毛澤東發(fā)表的《中國(guó)社會(huì)各階級(jí)的分析》，標(biāo)志著黨的知識(shí)分子理論和政策的初步形成。1927 年4、5月間召開(kāi)的“五大”對(duì)知識(shí)分子問(wèn)題更有獨(dú)到的見(jiàn)解，強(qiáng)調(diào)要“努力擴(kuò)大黨的數(shù)量，并吸收產(chǎn)業(yè)工人、進(jìn)步農(nóng)民和革命的知識(shí)分子到黨的隊(duì)伍中來(lái)”，［21］確保中國(guó)共產(chǎn)黨成為一個(gè)全國(guó)性的有廣泛群眾基礎(chǔ)的大黨。

二是知識(shí)分子政策的曲折發(fā)展(1927.7—1935.1)。由于l927 年大革命失敗后黨內(nèi)“左”傾冒險(xiǎn)主義錯(cuò)誤的影響，導(dǎo)致黨在知識(shí)分子問(wèn)題上的“左”傾錯(cuò)誤。例如，在八七會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)告全黨黨員書(shū)》及其相關(guān)決議案中，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的對(duì)知識(shí)分子的不信任感，并且不加區(qū)別地把知識(shí)分子等同于機(jī)會(huì)主義，認(rèn)為這種機(jī)會(huì)主義是造成大革命失敗的原因。他們認(rèn)為，黨的指導(dǎo)機(jī)關(guān)和許多工會(huì)之中絕大多數(shù)是知識(shí)分子及小資產(chǎn)階級(jí)的代表而不是工人，因而自省委以下各級(jí)黨部委員會(huì)都應(yīng)當(dāng)注意提拔工人同志到黨部委員會(huì)里負(fù)重大責(zé)任，借此肅清其中機(jī)會(huì)主義的成分。在此基礎(chǔ)上，形成了以排擠知識(shí)分子為主要內(nèi)容的黨的整肅、改組、重建組織尤其是指導(dǎo)機(jī)關(guān)的基本方針。特別糟糕的是這種知識(shí)分子政策在執(zhí)行過(guò)程中把與機(jī)會(huì)主義作斗爭(zhēng)看成了簡(jiǎn)單的人事撤換，把工人干部當(dāng)作偶像，片面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工人化，黨內(nèi)甚至還出現(xiàn)了“以前的黨是知識(shí)分子的，現(xiàn)在工人群眾應(yīng)當(dāng)奪回來(lái)”的極端錯(cuò)誤的論調(diào)。［22］到了1928 年黨的“六大”時(shí)，無(wú)論從思想形態(tài)上，還是具體政策上，這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和“左”傾政策，都發(fā)展到一個(gè)新的境地和高度，如參加會(huì)議的75 個(gè)代表中，就有41 人是工人;而在會(huì)議選出的36個(gè)中央委員中則有21 人是工人。值得慶幸的是黨的政策并不是一概反對(duì)黨內(nèi)和干部中的知識(shí)分子，如會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織決議案草案》在“在關(guān)于干部的工人化”一節(jié)中明確指出:“如以為每個(gè)知識(shí)分子一定會(huì)犯機(jī)會(huì)主義的錯(cuò)誤，而每個(gè)工人一定能定出正確的布爾什維克的路線的觀念，也是不對(duì)的?！保?3］但在“左”傾中央的領(lǐng)導(dǎo)下，不信任和排擠打擊知識(shí)分子黨員和干部的“左”傾錯(cuò)誤是不可能得到糾正的，而且后來(lái)發(fā)展的更加嚴(yán)重。特別是1931 年黨的六屆四中全會(huì)以后將這種否定、排斥知識(shí)分子的“左”傾錯(cuò)誤理論及政策推向一個(gè)更加系統(tǒng)、完備的階段，黨的知識(shí)分子工作出現(xiàn)了令人痛心的失誤。

三是知識(shí)分子政策的逐漸成熟(1935.1—1949.10)。1935 年1 月遵義會(huì)議的召開(kāi)，不僅結(jié)束了“左”傾錯(cuò)誤在中央的統(tǒng)治，也意味著黨對(duì)知識(shí)分子的政策開(kāi)始發(fā)生變化和調(diào)整，一方面全力糾正排斥和打擊知識(shí)分子的“左”的關(guān)門(mén)主義傾向，另一方面清除王明、張國(guó)煮等人在知識(shí)分子政策上的惡劣影響，對(duì)黨的知識(shí)分子政策進(jìn)行了全面地?fù)軄y反正。如1935 年8月召開(kāi)的政治局會(huì)議提出要設(shè)立紅軍大學(xué)與高級(jí)黨校，認(rèn)為培養(yǎng)大批的軍事與政治干部是中心工作之一;黨中央到達(dá)陜北后，為使廣大青年參加到抗日救亡運(yùn)動(dòng)與爭(zhēng)取民主自由的斗爭(zhēng)中來(lái)，為吸收大批知識(shí)青年到邊區(qū)參加工作，中央先后提出了一系列關(guān)于對(duì)待知識(shí)分子的決定、指示和政策。于是，全國(guó)各地，遠(yuǎn)至海外的華僑，成千上萬(wàn)的熱血育年、知識(shí)分子懷著滿腔的愛(ài)國(guó)熱情和崇高的革命理想，跋山涉水，沖破重重封鎖，紛紛奔赴延安和各個(gè)抗日根據(jù)地。僅在1938 年5 月至8 月的3 個(gè)月時(shí)問(wèn)里，經(jīng)西安八路軍辦事處赴延安的知識(shí)青年就有2288 人之多。［24］為了培養(yǎng)更多的抗日干部和各種建設(shè)人才，每個(gè)根據(jù)地都要盡可能地開(kāi)辦大規(guī)模的干部學(xué)校，如陜北公學(xué)(1937 年)，魯迅藝術(shù)文學(xué)院 (1938 年)，華北聯(lián)合大學(xué)(l939 年)，醫(yī)科大學(xué) (1940 年)，延安大學(xué)(l941 年)等，特別是抗日軍政大學(xué)先后在延安、淮北、蘇北、鄂豫皖等抗日根據(jù)地成立了12 所分校，總校和分校在抗戰(zhàn)期間先后辦了8期，共培養(yǎng)了20 萬(wàn)軍政干部。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨更加重視知識(shí)分子工作，使抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期制定的正確的知識(shí)分子政策得到進(jìn)一步的豐富和發(fā)展，出臺(tái)了一系列行之有效的政策和措施。例如，隨著人民政府接管一切公私學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院和文化教育機(jī)關(guān)等，也接收了200 多萬(wàn)知識(shí)分子。為此，黨采取了“包下來(lái)”的政策，不僅給他們飯吃、給安排工作，以安定其生活，而且招收失學(xué)失業(yè)的知識(shí)分子和青年學(xué)生進(jìn)行短期訓(xùn)練后，予以安置，從而極大地調(diào)動(dòng)了知識(shí)分子的積極性和工作熱情，為建國(guó)后我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的大批經(jīng)濟(jì)文化人才，奠定了雄厚的人才基礎(chǔ)。

【注 釋】

①在中央設(shè)十二局:一法律據(jù)，二稅計(jì)局，三學(xué)校局，四農(nóng)商局，五工務(wù)，六礦政局，七鐵路局，八郵政局，九造幣局，十游歷局，十一社會(huì)局，十二武備局。議定新政，皆交十二局施行。在地方則每道設(shè)一新政局，照主考學(xué)政及洋差體例，不拘官階，隨帶京銜，準(zhǔn)其專折奏事。每縣設(shè)一民政局，會(huì)同地方紳士公議新政。參見(jiàn):沈云龍主編: 《戊戌變法檔案史料》，文海出版社有限公司，民國(guó)六十五年 (1976)版，第7 －8 頁(yè)。

②太平天國(guó)早期，爵位授予較嚴(yán)格，僅設(shè)王侯兩級(jí)，封有東西南北翼燕豫七王，頂天、護(hù)天、佐天、衛(wèi)天、補(bǔ)天、靖胡、定胡、平胡等十余侯，燕王、豫王后改為頂天燕、護(hù)天豫兩爵，后期又封義安福爵，與燕豫侯合稱六爵，其位次高低順序?yàn)榱x安福燕豫侯。受封者可以在爵前加“天”字，再冠一字以示區(qū)別，如應(yīng)天福、贊天燕等。太平天國(guó)后期，對(duì)女官也有封六爵者，但受封者是在爵名前加一“貞”字以示區(qū)別，如女貞義、女貞安等。

③據(jù)記載，太平天國(guó)勛位制度大致分四種情況:一是凡屬金田起義者，無(wú)論其職位大小，均稱“功勛加一等”;二是凡自金田起義后參加太平軍，從永安突圍北上的，無(wú)論其職位大小，均稱“功勛”;三是凡參加攻打揚(yáng)州三汊河戰(zhàn)役者，無(wú)論其職位大小，均稱“平胡加一等”;四是凡監(jiān)試一次、二次、三次者，則稱“監(jiān)試加一等”、“監(jiān)試加二等”、“監(jiān)試加三等”。如果是參見(jiàn)上述三個(gè)戰(zhàn)役中兩個(gè)以上者，或攻克城池，或另建新功，或再充監(jiān)試，立有多項(xiàng)功績(jī)者，則在原勛位等級(jí)的基礎(chǔ)上再加勛位或加等;但如有過(guò)失，則要降等。

④具體舉措:第一，通過(guò)頒布《國(guó)民政府教育行政委員會(huì)組織法》、《中華民國(guó)大學(xué)院組織法》、《大學(xué)區(qū)組織條例》等法規(guī)，完成了教育行政組織的建立。第二，通過(guò)頒布《大學(xué)組織法》、《?？茖W(xué)校組織法》、《私立學(xué)校規(guī)程》、《學(xué)位授予法》等法規(guī)，對(duì)大學(xué)和私立學(xué)校進(jìn)行整頓，制定了教育規(guī)范。第三，對(duì)中小學(xué)教育體制進(jìn)行改革，主要法規(guī)有《小學(xué)法》、《中學(xué)法》、《職業(yè)學(xué)校法》、《師范學(xué)校法》及其配套的《小學(xué)規(guī)程》、《中學(xué)規(guī)程》、《職業(yè)學(xué)校規(guī)程》、《師范學(xué)校規(guī)程》等。第四，推進(jìn)義務(wù)教育和社會(huì)教育中的補(bǔ)習(xí)教育，主要法規(guī)有《第一期實(shí)施義務(wù)教育辦法大綱》、《短期義務(wù)教育實(shí)施辦法》、《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱》及其《實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱實(shí)行細(xì)則》、《民眾學(xué)校辦法大綱》、《識(shí)字運(yùn)動(dòng)宣傳計(jì)劃大綱》、《職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校規(guī)程》、《各省推行職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育辦法大綱》等。

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