廉睿(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081)

現(xiàn)代化視野下的法治政府建構(gòu)

廉睿
(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081)

摘要:我國政府為了適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，從1999年起將“法治入憲”。經(jīng)過數(shù)十余年的法治政府之建構(gòu)，取得了一系列矚目成就，但也面臨著諸如本土法治資源缺失、行政立法監(jiān)督缺位、行政自由裁量權(quán)不當(dāng)行使等一系列困難和挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些問題，必須采用現(xiàn)代化的思維方式。即大膽的進(jìn)行理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，此方為建構(gòu)中國社會主義特色法治政府的有效路徑。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)代化;法治;法治政府

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.021.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間:2015－08－20 15:30

作為與人治相對應(yīng)的一種基本價(jià)值取向，法治精神越來越得到各國政府和人民的認(rèn)同。我國已于1999年將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”明確寫入憲法，“法治入憲”意味著法治成為了我國社會主義建設(shè)的核心價(jià)值之一。從某種程度上來說，法治政府之構(gòu)建既是一個(gè)體系過程，但又具有強(qiáng)烈的目標(biāo)性。過程性意味著法治政府建設(shè)是保障我國政府管理體制規(guī)范化、制度化、創(chuàng)新化的重要步驟，而目標(biāo)性則意味著建設(shè)法治政府本身就是我國政府和人民所追求的重要政治價(jià)值目的，是社會主義民主政治建設(shè)的重要一環(huán)。因此，構(gòu)建法治政府，建設(shè)法治國家已成為我國新的時(shí)代形式下的階段性任務(wù)。［1］

一、現(xiàn)代化與法治政府

作為一種社會歷史趨勢，現(xiàn)代化起源于工業(yè)革命之后，工業(yè)革命一方面促進(jìn)了社會生產(chǎn)力水平的發(fā)展，為人類社會提供了更多的物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)，也沖擊著人們的思維體系和思維模式。從這個(gè)層面來理解，我們可以將現(xiàn)代化的內(nèi)涵界定為兩部分;一部分為物質(zhì)現(xiàn)代化，另一方面則為精神現(xiàn)代化。現(xiàn)代化自身就是物質(zhì)和精神層面的統(tǒng)一體。法治正是現(xiàn)代化在精神層面的要求。現(xiàn)代化帶來了市場經(jīng)濟(jì)，而市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就為法治經(jīng)濟(jì)。這是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)要求人們突破傳統(tǒng)的活動范圍，進(jìn)行跨地區(qū)或者跨國家的市場行為，當(dāng)出現(xiàn)摩擦和紛爭時(shí)，法律便成了糾紛解決的最好機(jī)制，法律自身具有公平性與通用性，這些都是傳統(tǒng)的道德和宗教所不具備的?，F(xiàn)代化也帶來了知識革命，知識的價(jià)值和重要性得到了人們的普遍認(rèn)同，運(yùn)用先進(jìn)的知識來管理社會也成為各國政府的共識，法治作為知識的一種內(nèi)隱化形式，也得到了空前未有的重視。由此可見，現(xiàn)代化的產(chǎn)生過程中也孕育了對法治的訴求，法治體現(xiàn)著現(xiàn)代化的基本精神，兩者是相伴而生的關(guān)系。沒有了法治內(nèi)核的現(xiàn)代化，終究是殘缺的現(xiàn)代化。缺失了現(xiàn)代性訴求的法治，也是空洞不完全的法治。我國建設(shè)社會主義法治國家，積極構(gòu)建法治政府，正是迎合現(xiàn)代化訴求的積極表現(xiàn)，具有充分的學(xué)理支撐，也具有宏大的戰(zhàn)略意義。

二、現(xiàn)代化視野下的法治政府:內(nèi)涵界定及主要特征

(一)法治政府釋義

法治，本是一個(gè)具有悠久歷史的詞匯。早在古希臘時(shí)期，哲人亞里士多德就給出了經(jīng)典的法治定義，他認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩重內(nèi)容:已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律自身應(yīng)該是制定的良好的法律。俗稱“良法之治”。而作為現(xiàn)代化視野中的法治，則是近代民主政治的產(chǎn)物，在文藝復(fù)興時(shí)期，盧梭便完成了《論法的精神》一書，他認(rèn)為法治優(yōu)于人治，法治應(yīng)該成為國家和政府所采納的治理形式，法治精神也應(yīng)該成為社會革命所追求的核心價(jià)值之一。而伴隨著轟轟烈烈的法國大革命的進(jìn)行及此后陸續(xù)出現(xiàn)的各國政治改革，法治精神也得到了進(jìn)一步的弘揚(yáng)。建設(shè)法治政府的思潮也因此孕育而生，法治政府首先意味著法律是獨(dú)立于政治之外的社會治理工具，當(dāng)然，政府本身也要受到法律的支配，在法律面前，政府和大眾都是平等的。其次，法治政府清楚的表示了法律高于權(quán)力，政府權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，政府的運(yùn)行和組成，都要受制于法律，行政權(quán)需要得到法律的有效監(jiān)督。最后，法治政府的最終價(jià)值追求在于保障人民的基本需求，為人民謀求更多的利益?？偠灾?，現(xiàn)代化視野下我國所構(gòu)建的法治政府，就是堅(jiān)持社會主義基本制度不動搖，堅(jiān)持以法律為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以民主政治為核心，堅(jiān)持以保障人民利益為目的的一體化道路。

(二)法治政府的主要特征及價(jià)值取向

(1)對人本的重視度空前提高。人本主義，即意味著以人為本，政府一切行政管理工作都要以人為核心，人不但是工作的出發(fā)點(diǎn)，而且也應(yīng)當(dāng)成為工作的最終歸宿。

(2)對服務(wù)型政府的積極探索。法治政府的一個(gè)重要職能便是為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)且高效的公共產(chǎn)品和公共政策服務(wù)。從這個(gè)意義上來說，要想成為完整意義上的法治政府，就必須先構(gòu)建服務(wù)型政府。這也是我國近年來積極提倡建設(shè)服務(wù)型政府的重要原因。

(3)對效能與誠信的突出強(qiáng)調(diào)。效能關(guān)系著政府和大眾之間能否進(jìn)行快速有效的溝通，效能也成為了大眾對于政府服務(wù)進(jìn)行評價(jià)的首要標(biāo)準(zhǔn)。因此，新視野下的法治政府，也必然應(yīng)該成為高效政府。誠信則意味著政府應(yīng)該對自己的行為負(fù)責(zé)，應(yīng)該使自己的管理行為做到最大程度上的透明化、公開化。這樣才有利于獲得大眾的信賴。我國近年來要求各級政府推行信息公開制度，實(shí)施“陽光政策”，正是強(qiáng)調(diào)了誠信精神在構(gòu)建法治政府過程中的突出作用。［2］

(4)對西方法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的良性吸收。現(xiàn)代化視野下的法治政府構(gòu)建，意味著對西方法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的良性借鑒，而不是一味的全盤接受或全盤否定?，F(xiàn)代意義上的法治，起源于西方。西方經(jīng)過百年法治建設(shè)，為我們留下了豐富的精神和文化遺產(chǎn)，對此，我們的態(tài)度應(yīng)該是在結(jié)合中國本土資源的基礎(chǔ)上給予良性接收，這對于我國的法治政府建設(shè)是有利的。在批判中發(fā)展自我，在發(fā)展中進(jìn)行批判，方為對西方百年法治經(jīng)驗(yàn)的理性態(tài)度。

三、我國法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀及其面臨的問題

自1949年中華人民共和國建立以來，黨和政府高度重視法治精神，提倡用法律來約束政府權(quán)力，當(dāng)然，由于眾所周知的原因，法治政府建設(shè)也不可避免的經(jīng)歷了波折和誤區(qū)。就整體而言，我國的法治政府建設(shè)歷經(jīng)了三個(gè)主要階段:第一階段為1949年到1978年，這個(gè)階段是法治政府建設(shè)的初期和停滯階段。［3］第二階段為1978年到2004年，這個(gè)階段為依法行政階段，要求政府依據(jù)法律開展行政工作是這一時(shí)期的突出特點(diǎn)。第三階段從2004年到現(xiàn)在，這一階段為全面建設(shè)法治政府階段，要求政府全面推進(jìn)和落實(shí)法治政府建設(shè)，法治精神已經(jīng)內(nèi)化于政府體系之中。經(jīng)過60余年的社會主義法治政府建設(shè)，我國取得了舉世矚目的成就。在立法層面上，我國先后出臺了《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國政府信息公開條例》，整體上已經(jīng)構(gòu)建起了一套比較完善的法律體系，為法治政府的有效建設(shè)提供了相對全面的法律保障。在具體操作層面上，我國也在實(shí)踐探索中建立起了一套比較具體的政府監(jiān)督體系，這包括了政府內(nèi)和政府外的監(jiān)督、部門內(nèi)和部門外的監(jiān)督、政府部門內(nèi)部自上而下以及自下而上的監(jiān)督體系。當(dāng)然，在現(xiàn)代化形勢下，在全球化及市場化的沖擊下，我國的法治建設(shè)也面臨著新的挑戰(zhàn)和困難，突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)傳統(tǒng)文化層面中本土法治資源的缺失

任何制度的構(gòu)建都必須依托本土資源，在與本土資源的互動和交流中獲得生存和發(fā)展，法治政府的建構(gòu)也不例外。就文化淵源而言，現(xiàn)代意義上的法治本是舶來之物。我國古代歷史上，雖然也不乏像以韓非子為代表的“法家”思想，但法家所強(qiáng)調(diào)和器重的乃是“嚴(yán)法之治”，與現(xiàn)代法治精神的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵不盡相同。與此相反，德治在傳統(tǒng)中國擁有悠久的歷史淵源和強(qiáng)大的社會市場。早在商周時(shí)期，周人便提出了“明德慎行”及“為政以德”的理念，后來經(jīng)過魏晉南北朝時(shí)期的禮法合流，實(shí)現(xiàn)了禮與法的統(tǒng)一，最終演化成為《唐律》中的“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的德治方略，并為以后歷代所尊崇。由此可見，與德治相比，中國本土資源中的法治淵源不盡豐富。我們在構(gòu)建法治政府的過程中，如何有效的從本土資源中吸取營養(yǎng)，如何構(gòu)建與其他本土資源的良性互動關(guān)系，這是我們必須要面對的重要課題。

(二)實(shí)踐層面中行政立法監(jiān)督機(jī)制的缺位

行政立法是由行政部門依照法定程序制定有關(guān)行政管理規(guī)范性文件的活動，具有一定意義上的“準(zhǔn)立法”性質(zhì)。行政立法的權(quán)力取得來源于國家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，是典型的“授權(quán)性”立法。與傳統(tǒng)的立法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)立法具有快速性，具體性，適應(yīng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，符合了現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)的基本訴求。因此，在近幾十年，各國的行政立法無論是從數(shù)量還是從質(zhì)量上，都得到了質(zhì)的提升。我國也不例外，我國國務(wù)院及地方政府先后頒布了《中華人民共和國國務(wù)院信訪條例》《中華人民共和國國務(wù)院道路管理?xiàng)l例》等效力不同的行政法規(guī)。但是，行政立法究其本質(zhì)而言，乃是行政權(quán)擴(kuò)張的體現(xiàn)，如何對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，是我們必須要面對的重要課題。要解決這一問題，就必須建立起有效的行政立法監(jiān)督機(jī)制。然而長期以來，我國的行政立法監(jiān)督機(jī)制是缺位的，雖然在憲法層面上，我國已經(jīng)確立了以全國人大為中心的立法機(jī)關(guān)違憲審查模式，但是在該制度實(shí)施的幾十余年中，全國人大尚未真正行使過此權(quán)力。這顯然不利于對為數(shù)不少的行政法規(guī)進(jìn)行合憲性審查。也不利于行政立法監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善。

(三)行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行機(jī)制尚不完備

行政自由裁量權(quán)，是指行政主體基于法律和法規(guī)授予的權(quán)限，基于行政的目的，針對具體的行政事實(shí)，自由選擇而做出公正合法的行政決定之權(quán)力。由此可見，行政自由裁量權(quán)是國家授予政府部門的合法權(quán)力，它是行政權(quán)力的當(dāng)然組成部分，是行政主體提高行政效率所不可缺少的必要權(quán)限，也是現(xiàn)代化對政府行政的必然要求。但是長期以來，我國各級政府的行政自由裁量權(quán)的行使并不順暢。究其原因，一是由于中國傳統(tǒng)的“官本位”思想，行政自由裁量權(quán)的行使易被濫用，有失控的風(fēng)險(xiǎn)。這是與現(xiàn)代民主政治機(jī)制背道而馳的。二是我國行政部門的相關(guān)人員雖然接受過系統(tǒng)的專業(yè)教育，但是未受到系統(tǒng)的法律教育與培訓(xùn)，容易產(chǎn)生事實(shí)認(rèn)定錯誤和法律適用錯誤。從整體上，我國現(xiàn)階段側(cè)重于對行政自由裁量權(quán)的授予，忽視對行政自由裁量權(quán)的控制?，F(xiàn)行法律和法規(guī)中有關(guān)自由裁量權(quán)的規(guī)定，普遍存在著自由裁量權(quán)的使用范圍和幅度過大，這容易導(dǎo)致行政執(zhí)法的差異性，容易產(chǎn)生行政行為的顯失公平和公正，不利于行政工作的開展。

四、現(xiàn)代化視野下我國法治政府建設(shè)的有效路徑

(一)理念創(chuàng)新——增強(qiáng)公民法治觀念，為法治政府營造良好的外部環(huán)境

在中國當(dāng)今社會的語境中，法治一詞尚未真正融入普通大眾的思維方式之中。盡管黨和政府歷經(jīng)20余年，開展了一次又一次大規(guī)模的普法教育活動，取得了一定的成就，但是要在大眾中內(nèi)化法治精神，仍需要時(shí)間。我們的普法教育活動不斷要繼續(xù)堅(jiān)持，而且必須要不斷加大規(guī)模。近些年來，教育部已將法律教育設(shè)置到大學(xué)課堂之中，這是對學(xué)生進(jìn)行普法教育的重要途徑。至于對普通公眾的法律教育，也已從2015年開始設(shè)置了“國家憲法日”，旨在弘揚(yáng)憲法精神，培養(yǎng)大眾和進(jìn)憲法之間的親近感。這些都是增強(qiáng)公民法治觀念的重要舉措。除此之外，有兩點(diǎn)我們必須要特別注意:

(1)增強(qiáng)公民法治觀念，就要妥善處理好法治與德治之間的關(guān)系。在上文中，筆者已經(jīng)論述到德治理念在我國擁有悠久的歷史，是我國傳統(tǒng)文化的重要部分。法治，并不意味著一味的否定德治，兩者其實(shí)并不矛盾。法律和道德有著各自的活動領(lǐng)域和活動范圍，不是所有事項(xiàng)都適合由法律來調(diào)整。況且“徒法不足以自足”，法治的有效運(yùn)行，必須得到諸如道德，鄉(xiāng)規(guī)民約等本土資源的有效配合。因此，在建構(gòu)法治政府的過程中，尤其要處理好依法之治和依德之治的關(guān)系，爭取將兩者做到最大程度上的有機(jī)統(tǒng)一。

(2)增強(qiáng)公民法治觀念，尤其要從鄉(xiāng)村社會入手。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理過程中，主要依靠的是精英領(lǐng)導(dǎo)人物的個(gè)人權(quán)威或者家族的個(gè)體力量，對法律的依賴性程度是偏低的。這一治理模式在我國當(dāng)今農(nóng)村地區(qū)仍有不同程度的延續(xù)。鄉(xiāng)村也就成為了我國法治建設(shè)的薄弱地帶。在建構(gòu)法治政府的過程中，必須加大對廣大鄉(xiāng)村地區(qū)民眾的法治教育，只有強(qiáng)化他們的法治觀念，才能為基層法治政府的建設(shè)提供有效動力。在這個(gè)意義上而言，鄉(xiāng)村地區(qū)的法治運(yùn)行模式?jīng)Q定著基層法治政府建設(shè)的成敗。

(二)制度創(chuàng)新——完善違憲審查制度，為法治政府配備可行的制約機(jī)制

違憲審查制度起源于美國的“馬伯里訴麥迪遜”案，并且在美國日后的法治政府構(gòu)建過程中，發(fā)揮了十分重要的作用。在此后的百余年時(shí)間里，違憲審查制度先后被法、德、日等國所采用。與美國的司法機(jī)關(guān)審查模式不同，我國在1984年的憲法中，明確規(guī)定由全國人大行使違憲審查的權(quán)力，即創(chuàng)立了具有中國特色的立法機(jī)關(guān)審查模式，在當(dāng)時(shí)的社會條件下，這一模式適應(yīng)了社會的發(fā)展，有利于維持法律和政治之間的平衡關(guān)系。但是長期以來，全國人大并未真正行使違憲審查之權(quán)力，我國的違憲審查制度也停留在紙面階段。原因是多方面的，但是全國人大立法事項(xiàng)繁忙，無暇顧及違憲審查，是重要的原因之一。因此，我們有必要在全國人大之中內(nèi)設(shè)一個(gè)違憲審查委員會，專門由其負(fù)責(zé)對法律和政府部門的規(guī)章制度進(jìn)行合憲性審查。這樣既分流了全國人大的龐大職能，又不與我國當(dāng)前的政治制度和政治模式相沖突。同時(shí)在實(shí)踐過程中，立法機(jī)關(guān)和政府部門也應(yīng)主動將所通過的法律和法規(guī)交由憲法審查委員會進(jìn)行合憲性審查，只有通過合憲審查的法律和法規(guī)，才能正式生效和實(shí)施。違憲審查制度的運(yùn)行狀況直接影響著我國法治政府建設(shè)的成功與否，就本質(zhì)而言，違憲審查乃是利用法律手段對政府的擴(kuò)張權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，這與法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵是契合的。完善和發(fā)展適合我國社會主義初級階段國情的違憲審查模式，是我們構(gòu)建法治政府的必要步驟。

(三)管理創(chuàng)新——規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，為法治政府設(shè)立必要的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

行政自由裁量權(quán)行使的合理與否，直接影響著法治工作的開展和社會秩序的穩(wěn)定。在建設(shè)法治政府的過程中，尤其要規(guī)范政府部門行政自由裁量權(quán)的行使，做到合理、合法、適度的使用自由裁量權(quán)力。以下幾個(gè)方面要得到我們的必要重視:

(1)有必要制定一部專門的行政程序法，對自由裁量權(quán)的行使做出具體規(guī)定。迄今為止，我國尚沒有一部法律對行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)予以專門規(guī)范，因此制定一部行政程序法是必要的。行政程序法可以對行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用做出細(xì)化規(guī)定，諸如行使的范圍、目的、手段、權(quán)限的劃分等細(xì)節(jié)問題，都可以由該法來予以嚴(yán)格界定。同時(shí)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，也有必要制定切實(shí)有效的程序性規(guī)定，增加行政自由裁量權(quán)行使的說明內(nèi)容，這也有利于加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部制約和約束。此外，行政機(jī)關(guān)也有必要對經(jīng)常行使自由裁量權(quán)力的相關(guān)部門或者人員給予長期的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以期提高行政人員的自身素質(zhì)，在工作中合理行使自由裁量權(quán)力。

(2)建立自由裁量權(quán)評價(jià)機(jī)制，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。要構(gòu)建自由裁量權(quán)的評價(jià)機(jī)制，就必須強(qiáng)調(diào)和落實(shí)行政復(fù)議、行政訴訟的法定救濟(jì)作用。行政復(fù)議和行政訴訟都是大眾行使監(jiān)督權(quán)力的重要制度配置。行政復(fù)議和行政訴訟工作的開展，意味著人民可以利用手中的權(quán)力和政府部門進(jìn)行有效的互動和溝通，這有利于促進(jìn)政府部門的法治化建設(shè)。在此基礎(chǔ)之上，我們還應(yīng)該積極營建起一個(gè)有企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾組織參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對其進(jìn)行培訓(xùn)，使其知法、守法，并進(jìn)一步監(jiān)督法律的正確實(shí)施。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善我們當(dāng)前的行政過錯責(zé)任追究制度，對濫用職權(quán)的團(tuán)體或者個(gè)人，對其責(zé)任必須予以追究，而對監(jiān)督有功的團(tuán)體和個(gè)人，則予以堅(jiān)決的保護(hù)和獎勵。

理念有突破，制度上有變革，管理上有創(chuàng)新，三者互相配合，迎合了現(xiàn)代化對法治政府的訴求。這有利于我國法治政府建設(shè)工作的開展，有利于我國社會秩序和政治生活的穩(wěn)定，方為現(xiàn)代化視野下我國積極構(gòu)建法治政府的重要途徑。

參考文獻(xiàn):

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〔3〕李宇.論憲法解釋的主體［D］.延邊:延邊大學(xué)，2007.

(責(zé)任編輯吳星)

The Foundation of a Law-Based Government under the Circumstance of Modernization

LIAN Rui
(Minzu University of China，Beijing 100081)

Abstract:To satisfy the need of the development of the modern market economy，Chinese government has put“rule by law”into the constitution since 1999.After 10-year hard work of building a law-based government，we accomplished a lot of achievements，yet we still faced many problems，such as lack of legal sources，lack of supervision of administrative regulations and so on.To solve these problems，we must modernize our way of thinking，which means that we must innovate our management，ideas and system.

Key words:modernization; rule by law; law-based government

作者簡介:廉睿(1987—)，男，山西臨汾人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院民族政治學(xué)專業(yè)在讀博士研究生，主要研究方向?yàn)?法律政治學(xué)、憲法學(xué)原理。

收稿日期:2015－06－15

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.021

中圖分類號:D911

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1007-6875 (2015) 04-0110-04