孫玉娟 佟雪瑩

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030）

近年來，黨和政府高度重視新生代農(nóng)民工問題，黨的十八大報(bào)告明確提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。截至2014年，全國農(nóng)民工總量近2.74億人[1]。其中，新生代農(nóng)民工達(dá)1.25億人，占農(nóng)民工總量46.6%，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動力65.5%[2]。作為成長中的重要社會力量，新生代農(nóng)民工與能夠忍辱負(fù)重、選擇“沉默”的上一代農(nóng)民工不同：一方面，政治參與意識日益增強(qiáng)、形式呈現(xiàn)多樣、范圍逐步擴(kuò)大、工具日趨現(xiàn)代；另一方面，日益擴(kuò)大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間及自身參與素質(zhì)和能力較低等矛盾，導(dǎo)致參與的非均衡性狀況突出，參與主體個(gè)體化強(qiáng)、組織化基礎(chǔ)薄弱，參與頻度、深度和效度尚有局限，參與的制度化程度較低、無序參與傾向嚴(yán)重[3]。因此，把擴(kuò)大有序參與作為深化政治運(yùn)行機(jī)制改革的突破口，是中國特色社會主義民主政治完善和發(fā)展的重要維度。

一、擴(kuò)大有序參與是新生代農(nóng)民工政治參與的目標(biāo)指向和必然趨勢

亨廷頓指出：“政治參與的擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志?！盵4]中國民主政治的繼續(xù)推進(jìn)，必然要擴(kuò)大公民的政治參與。黨的十五屆五中全會首次提出：“加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和群眾性自治組織建設(shè)，擴(kuò)大公民有序的政治參與”[5]，標(biāo)志著執(zhí)政黨對公民政治參與的認(rèn)可，為其擴(kuò)大有序參與提供了政治基礎(chǔ)。十八大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)”[6]，標(biāo)志著執(zhí)政黨對公民政治參與進(jìn)一步細(xì)化，思路更加清晰，成為全黨共識。因此，黨的文獻(xiàn)將擴(kuò)大與有序相提并論，并視為基層群眾自治機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)，理應(yīng)成為新生代農(nóng)民工政治參與的發(fā)展方向和必然趨勢，需要政府、社會及其自身的共同努力與協(xié)同進(jìn)步。

（一）新生代農(nóng)民工是擴(kuò)大參與的最主要社會群體之一

政治參與的程度一般指廣度、深度、頻度、效度、限度等。擴(kuò)大是指政治參與的廣度、頻度、深度，即在暢通現(xiàn)有制度化政治參與渠道、激活現(xiàn)有政治參與方式基礎(chǔ)上，不斷探尋其他政治參與渠道，創(chuàng)新其他政治參與形式，擴(kuò)大政治參與客體，增加政治參與主體[7]。政治參與的廣度指政治參與所涉及內(nèi)容范圍大小和融入政治活動人數(shù)的多少，涉及參與主體、領(lǐng)域和路徑的廣泛性等。我國憲法規(guī)定，政治參與主體非常廣泛并受法律保護(hù)；參與范圍的廣泛性包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等。公民政治參與的程度，在一定意義上取決于實(shí)際政治體系是否供給充分、有效，參與方式和路徑是否對等。政治體系的民主化程度越高，為公民供給的參與方式和路徑就越多。因此，新生代農(nóng)民工能否經(jīng)常性地關(guān)注并參加政治的進(jìn)程，直接影響其所在社會政治參與的廣泛程度，是政治參與的頻度問題。政治參與的深度指影響政府決策的程度及持續(xù)性，涉及公民對整個(gè)政治參與進(jìn)程是否有深刻理解，是否在自愿基礎(chǔ)上，積極主動地參與影響政治事物的行為，其政治參與所能到達(dá)的權(quán)利層次直接關(guān)系到參政目標(biāo)能否完成及完成程度，能否完整準(zhǔn)確地表達(dá)自己的意見、愿望和要求，進(jìn)而通過政治參與過程影響政治體系和政府官員，促使公共政策有利于實(shí)現(xiàn)其自身偏好，具有一定目標(biāo)傾向性[8]。顯然，新生代農(nóng)民工政治參與的深度擴(kuò)展直接反映我國民主政治發(fā)展的深度。

（二）有序參與是新生代農(nóng)民工政治參與的發(fā)展方向

有序是政治參與的限度和效度，是以公民對現(xiàn)有制度支持為前提，為推進(jìn)國家與社會發(fā)展、提高政府辦理公共事務(wù)的能力和績效，對公民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)等而進(jìn)行的各種有序政治活動，是有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、有秩序、自立、理性和適度的政治參與行動。包括制度化、規(guī)范化、規(guī)則化和各種利益表達(dá)與維護(hù)的方式。因符合現(xiàn)存國家和社會的法律規(guī)范，易得到現(xiàn)存政治體系的接受和倡導(dǎo)，利于促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。我國社會主義民主政治，法律代表廣大人民的根本利益，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和擴(kuò)大公民合法、有序的政治參與，通過法定的制度化渠道進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)秩序。我國憲法雖然賦予公民投票、選舉、結(jié)社、表達(dá)、政治接觸等較為充分的政治權(quán)利，但是，政治參與是為保障每位公民權(quán)益不受損害，在利益主體紛繁復(fù)雜的環(huán)境下，若每位公民都僅以其本身利益為中心而忽視其他，那么政治運(yùn)行、利益表達(dá)就都無法有序開展，自身利益也得不到保障[9]。因此，公民在進(jìn)行各項(xiàng)政治參與活動時(shí)，必須充分認(rèn)同現(xiàn)有政治框架的權(quán)威性，既要爭取自身權(quán)益，有秩序地進(jìn)行民主政治參與，暢通和拓寬制度化的、有序的政治參與渠道，創(chuàng)新其他政治參與形式，又要強(qiáng)調(diào)政治參與的限度或邊界，即在一定范圍內(nèi)適度參與，要求政治參與增長速度和規(guī)模與社會發(fā)展程度相適應(yīng)，必須在現(xiàn)行政治體制框架承載范圍內(nèi)。目前，新生代農(nóng)民工政治參與明顯不足，只有使其明確政治參與的限度并合理規(guī)制，實(shí)現(xiàn)其適度參與，積極增進(jìn)其對政治體系和民主程序的了解，使其政治參與水平有所提高，加強(qiáng)對其有序政治參與的引導(dǎo)、輔導(dǎo)和監(jiān)督，引導(dǎo)其選擇切實(shí)可行、與其利益密切相關(guān)的政治參與形式，才是有序有效的。

（三）新生代農(nóng)民工政治參與從無序走向有序的現(xiàn)實(shí)可能性

市場經(jīng)濟(jì)孕育自由、平等、競爭和法治等民主意識。農(nóng)民工在家鄉(xiāng)參與村民自治的實(shí)踐經(jīng)歷，培育了民主意識和民主精神，在工廠工作過程即是規(guī)則、協(xié)作、法制等現(xiàn)代意識在其內(nèi)心積淀和形成的過程。面對大眾傳媒、新興媒體的耳濡目染和城市生活的潛移默化，新生代農(nóng)民工拓寬了視野，提高了認(rèn)知水平，強(qiáng)化了政治意識，增強(qiáng)了政治參與的自覺性，使其從自發(fā)參與走向自覺參與成為現(xiàn)實(shí)，使有序參與和擴(kuò)大參與成為可能。2008年，康厚明、胡小燕和朱雪芹當(dāng)選全國人大代表，使廣大農(nóng)民工有了最直接的政治代言人，具有里程碑意義。2012年，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在2 200多名十八大代表中，來自不同行業(yè)和領(lǐng)域的26個(gè)農(nóng)民工代表，占代表總數(shù)的1.14%，第一次以群體的形象出現(xiàn)在黨代會和全國人民面前，肩負(fù)起中國2億農(nóng)民工的期盼[10]。表明農(nóng)民工政治參與從自發(fā)走向自覺、從盲動走向理性、從無序走向有序、從零星式走向組織化、從動員卷入走向權(quán)利主張，從非制度化參與走向制度化參與、從政治參與的邊際走向政治參與的中心。從政治參與的廣度、深度、頻度、效度、限度出發(fā)，提升其層次、拓寬其渠道、豐富其形式，依據(jù)憲法和法律，循序漸進(jìn)，適度參與，使其聲音通過現(xiàn)有政治組織形式得到表達(dá)，才能避免其無序政治參與。這不僅是社會穩(wěn)定的客觀要求和社會進(jìn)步的體現(xiàn)，也是其自身權(quán)益訴求的主觀要求和有序政治參與的目標(biāo)指向和必然趨勢。

二、制度缺失和虛置是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的最大障礙

王浦劬認(rèn)為：“政治參與的影響因素可以歸納為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文化、社會環(huán)境、政治機(jī)制、公民個(gè)體的行為偏好等方面?！盵11]其中，政治參與的制度化水平是有序政治參與的硬性要素。當(dāng)下，“制度缺失”“制度錯(cuò)位”“制度博弈”“制度抵觸”等情況常常發(fā)生，很多已建制度體系在結(jié)構(gòu)和功能上很不完善，所供應(yīng)制度的實(shí)用性、操作性、可持續(xù)性偏低[12]，致使法律賦予新生代農(nóng)民工政治參與的制度化渠道在很大程度上處于虛置狀態(tài)。

（一）城鄉(xiāng)二元體制是制約擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的重要制度羈絆

我國在政治參與制度安排上主要以戶籍制度為基點(diǎn)設(shè)計(jì)，而新生代農(nóng)民工制度化政治參與的主要途徑是村民自治。但是，我國戶籍制度與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將公民劃分成兩個(gè)截然不同群體，設(shè)定了城鄉(xiāng)居民分治的鴻溝，而派生出來的住宅、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動保護(hù)等各項(xiàng)社會福利制度又加劇了城鄉(xiāng)差異的程度。雖經(jīng)制度演進(jìn)有所緩解，但造成的制度差異卻未從根本上解決。體制不完善、農(nóng)民工流動頻繁與保險(xiǎn)關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)等矛盾，致使現(xiàn)行社保制度難以運(yùn)行，其政治參與權(quán)被架空。因?yàn)樾律r(nóng)民工絕大多數(shù)時(shí)間都生活和工作在城市，大都不愿或不能返鄉(xiāng)行使法律賦予的政治權(quán)利，在農(nóng)村的政治參與實(shí)際上處于虛置狀態(tài)。農(nóng)業(yè)戶口的身份特點(diǎn)又將其排斥城市公共生活之外，投票、選舉、公考、職稱評定、入黨、提干等制度化的渠道也不通暢，建議、批評等各種參與方式在城市直接或間接受戶籍制度屏障的阻礙，在政治上無奈地扮演著城市“局外人”的角色，無法享受平等政治權(quán)利，實(shí)際上處于制度缺失狀態(tài)，而這種制度上的兩難性嚴(yán)重阻礙了新生代農(nóng)民工制度化政治參與的正常通道的建設(shè)向前發(fā)展[13]。

（二）利益代表組織缺失使擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與缺少必要活動空間

新生代農(nóng)民工組織化的表達(dá)，需要依托一定的組織載體來集聚和轉(zhuǎn)述。雖然，目前我國政治體制結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)對新生代農(nóng)民工的領(lǐng)導(dǎo)和管理，但是缺乏相應(yīng)的配套組織對其政治權(quán)利的保障，如，城市基層黨組織和政治性的社會團(tuán)體由于自身和外在壓力沒能充分履行其職責(zé)，又將新生代農(nóng)民工排除在外。據(jù)對湘、粵農(nóng)民工調(diào)查顯示，只有21.5%的農(nóng)民工所在單位成立黨團(tuán)組織，16.2%農(nóng)民工所在單位或社區(qū)成立工會；75.6%的農(nóng)民工沒有參加任何打工地組織[14]。工會和信訪部門本應(yīng)是其參與和表達(dá)的最快捷方便渠道，但由于其職責(zé)、功能、角色一直在理念和實(shí)際中糾結(jié)，新生代農(nóng)民工很少選用這個(gè)“載體”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，60.7%的老一代農(nóng)民工表明單位有安排但不想?yún)⒓樱?2.1%的新生代農(nóng)民工不想?yún)⒓覽15]。制度內(nèi)路徑選擇設(shè)置不完善，加上很多現(xiàn)實(shí)條件的約束，使得農(nóng)民工放棄制度性參與成為一種“不得已而為之”的選擇。在與政府等有關(guān)部門爭取自身利益時(shí)，由于組織化程度低、規(guī)模不夠大、力量過于弱小，致使農(nóng)民工缺少發(fā)言權(quán)，即使有表達(dá)出來的意見也很少被采納，訴求很難得到應(yīng)有解決，甚至?xí)霈F(xiàn)“被代表”情況[16]。

（三）政治參與運(yùn)行機(jī)制不完善影響擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的深度和廣度

亨廷頓指出：“政治是否穩(wěn)定主要取決于政治制度化與政治參與的關(guān)系?！盵17]但現(xiàn)階段，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展水平和發(fā)育程度不高，我國已建立的人民代表大會制度、基層民主自治制度、信訪制度等多項(xiàng)政治參與的途徑和形式，因缺少有效保障，導(dǎo)致運(yùn)營機(jī)制不完善，新生代農(nóng)民工這個(gè)群體找到合適的利益表達(dá)途徑十分艱難。一是人大選舉制度不健全，與憲法規(guī)定有較大距離。在選舉方式、對象、層次、過程、結(jié)果等方面，沒有完全實(shí)現(xiàn)其被憲法賦予的政治功能，對于流動人口政治權(quán)利的保障未完全到位，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工在城市和農(nóng)村的選舉權(quán)都很難實(shí)現(xiàn)[9]。二是協(xié)商民主制度不完善，應(yīng)有的參與性明顯不足。雖然政府為公民參與政治過程設(shè)立了政治協(xié)商會議、信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、聽證會及各種不定期的座談會等制度性渠道。但是，新生代農(nóng)民工對政治協(xié)商制度的作用認(rèn)知水平不高、商談意識較弱，人民政協(xié)對其加入政協(xié)的組織力度不夠，政協(xié)界別建設(shè)滯后，使其在政策制定過程中應(yīng)有的參與性明顯不足。三是基層群眾自治制度不完善，政治參與行為少、比例低。由于“人戶分離”、選舉時(shí)間安排不合理、參與成本較高、信息不透明等原因，新生代農(nóng)民工在村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)基本上很難有機(jī)會參加。在城市居民心理排斥和政策排斥的推力下，城市社區(qū)內(nèi)的政治參與比例相對較低。四是信訪制度功能缺位，立法相對滯后?！缎旁L條例》對信訪受理范圍的相關(guān)規(guī)定過于模糊，信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致互相推卸責(zé)任，影響處理效率，無法充分發(fā)揮信訪制度應(yīng)有的功能和優(yōu)勢，致使新生代農(nóng)民工采取集體上訪、越級上訪、重復(fù)上訪等無序政治參與的方式表達(dá)利益訴求。五是缺少必要的相關(guān)法律制度，面臨法律困境。平等本是憲法賦予每一位公民最基本的政治權(quán)利，而新生代農(nóng)民工因其身份和職業(yè)分離，喪失最基本的參政議政權(quán)。目前，我國只有《工會法》，沒有《農(nóng)會法》；《勞動法》《勞動合同法》執(zhí)行不力，使其無力承受返鄉(xiāng)政治參與的高成本；《戶口登記條例》二元戶籍性質(zhì)，對其城市政治參與身份排斥；《選舉法》缺乏對其針對性規(guī)定，而制度性的輕視，挫傷其政治參與的積極性、主動性和自覺性[18]。

三、擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的社會空間和制度空間

在當(dāng)今世界，衡量各國民主化水平的主要依據(jù)就是政治參與的程度與制度化。因此，通過有效的制度設(shè)計(jì)，最大限度地滿足社會各階層日益高漲的政治參與愿望，既可讓新生代農(nóng)民工政治參與歸于有序，在民主和法治的制度框架下良性運(yùn)行，又可使其利益表達(dá)更為有力，進(jìn)而為參與式民主建設(shè)增添鮮活的現(xiàn)實(shí)注腳[12]。

（一）改革戶籍制度是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的基本前提和基礎(chǔ)

現(xiàn)有戶籍制度是具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙，也是致使新生代農(nóng)民工政治參與和權(quán)力表達(dá)難以真正實(shí)現(xiàn)的根本癥結(jié)。黨的十八屆三中全會提出，逐步將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年《國務(wù)院對于進(jìn)一步推動戶籍準(zhǔn)則改革的定見》取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口差異，提出建立有效的支持社會管理和公共服務(wù)，依法保證公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、標(biāo)準(zhǔn)有序的新式戶籍制度。通過建立統(tǒng)一居住證制度，讓戶籍與福利有效剝離，拉平原來身份差異造成的公共服務(wù)差距，實(shí)現(xiàn)同城同權(quán)。根據(jù)城市差異進(jìn)行梯度安排，遵循先易后難、因城而異、因群而異、存量優(yōu)先、自愿選擇的準(zhǔn)則。通過政府切實(shí)的柔性服務(wù)彌補(bǔ)由制度和市場造成的社會裂痕，不能把農(nóng)民工視為城市的“二等公民”。由于雙重門檻形成的歷史積累，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，必須循序漸進(jìn)，既不能忽視留在城里的農(nóng)民工意向，也要合理規(guī)避給城市發(fā)展造成沖擊的風(fēng)險(xiǎn)。只要完全變革城鄉(xiāng)差別二元戶籍制度，撤銷一切附加在戶籍制度上的約束性功能，突破戶籍制度的民主政治權(quán)利屬地原則，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理，給予新生代農(nóng)民工以市民身份和權(quán)力，使之擁有進(jìn)入國家政治生活、真切獲得當(dāng)家作主的政治地位，積極參與城市政治，維護(hù)自身權(quán)益，平等的政治民主權(quán)利就不會被空置[19]。

（二）培育利益代表組織是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的組織依托和支撐

亨廷頓認(rèn)為：“組織是政治自由的前提。”[4]處于社會分層底層的新生代農(nóng)民工，要想爭取政治生活的話語權(quán)，必須依照一定規(guī)則建立起一定的社會組織網(wǎng)絡(luò)，作為新生代農(nóng)民工與政治系統(tǒng)之間的聯(lián)系中介，以完善其工會和黨團(tuán)組織為抓手，提升其政治參與規(guī)范化程度，讓民間非政府組織為其“代言”，使其本身合法權(quán)益得到有效維護(hù)。各級黨組織應(yīng)擴(kuò)大范圍，在除國有以外的其他企業(yè)中也建立基層黨組織，創(chuàng)造條件讓其參與正常組織生活，使其成為政治上成熟的公民，發(fā)揮先鋒模范作用。各級工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織應(yīng)動員其加入組織，熱心解決其實(shí)際問題，在一定程度上變成其利益保護(hù)者和權(quán)益代言人[13]。鼓勵(lì)新生代農(nóng)民工成立非政府組織作為其利益代表，如新生代農(nóng)民工協(xié)會等相關(guān)組織，并納入制度軌道，使其權(quán)益表達(dá)渠道合法化，既為其利益表達(dá)提供空間平臺、組織載體和體制通道，又在很大程度上防止或減少非制度性政治參與行為發(fā)生的可能性，有利于實(shí)現(xiàn)其主動、有效、有序參與，使社會處于相對均衡狀態(tài)。正如李普塞特強(qiáng)調(diào)：“建立正常的渠道使一些相沖突的利益得以表達(dá)?！盵20]

（三）完善政治參與運(yùn)行機(jī)制是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度安排

新生代農(nóng)民工政治參與的根本政治制度和基本政治制度框架已經(jīng)確立并處于不斷完善之中，在堅(jiān)持完善選舉和信訪等主要參與渠道的同時(shí)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，拓寬政治參與渠道，豐富民主形式。

1.完善人大選舉制度是最基本的制度供給。黨的十七大報(bào)告首次提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，為擴(kuò)大新生代農(nóng)民工在人大代表中的比例提供政策依據(jù)。人民代表大會制度是公民行使政治權(quán)利的制度性保證和最主要途徑，人大工作是新生代農(nóng)民工有序政治參與的最重要平臺。強(qiáng)化新生代農(nóng)民工對人大工作的融入程度、密切代表與其聯(lián)絡(luò)、推進(jìn)基層民主為要點(diǎn)，做好宣傳引導(dǎo)、指導(dǎo)監(jiān)督的作用，提高其政治參與的質(zhì)量和水平。健全完善選舉、信訪、意見公開征集、聽證和旁聽等公民直接參與的有關(guān)制度，充分保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全人大選舉機(jī)制，改善人大代表結(jié)構(gòu)，增加新生代農(nóng)民工在各級人大代表中比例，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口同票同權(quán)。放寬人民代表與選民的聯(lián)系渠道，適當(dāng)擴(kuò)展直接推舉的層次和范圍，逐步推行人大代表的專任制和常任制，既是我國社會主義民主政治發(fā)展的價(jià)值取向和體現(xiàn)，也是執(zhí)政黨政策的基本要求。

2.完善政治協(xié)商制度是最必要的制度支持。梅維·庫克認(rèn)為：“毫無疑問，檢驗(yàn)政治原則和公共政策問題最恰當(dāng)?shù)姆椒ň褪菂f(xié)商?！盵21]在人大工作中應(yīng)將實(shí)踐選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合，創(chuàng)新公共決策機(jī)制，最大限度地容納多種利益訴求，為完成其最廣泛政治參與提供較為寬廣的公共空間。在制定公共政策過程中，但凡涉及其切身利益的公用事業(yè)，應(yīng)經(jīng)過公開聽證、洽談協(xié)商、媒體評論、決議計(jì)劃咨詢等多種方式，讓各方利益主體參加評論，在不同意見的對話和洽談過程中形成一致意志，加強(qiáng)政府公共決議計(jì)劃的民意支持，經(jīng)過立法方式保證和完成包含新生代農(nóng)民工在內(nèi)的全體人民決議參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保證決策的民主性、科學(xué)性和合法性。合理調(diào)整和優(yōu)化人民政協(xié)界別設(shè)置，擴(kuò)大政治參與覆蓋面，使界別組織向下延伸，觸角延伸到基層新生代農(nóng)民工群體，使其利益表達(dá)更加科學(xué)合理；樹立政協(xié)委員與農(nóng)民工集體的聯(lián)絡(luò)、溝通、商談機(jī)制，使政協(xié)變成充分表達(dá)民意、保護(hù)公民權(quán)力、發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主的主要方式[22]。

3.完善基層民主自治機(jī)制是最廣泛的制度保障。只有在社會基層，新生代農(nóng)民工政治參與所必需的素養(yǎng)才能得到培育和發(fā)展。改革開放以來，中國大力推動基層民主制度化建設(shè)，已建立59萬個(gè)鄉(xiāng)村村委會和8.9萬個(gè)社區(qū)居委會，制定了村委會組織法和居委會組織法，鄉(xiāng)村已經(jīng)展開8輪以上村委會換屆選舉，城市展開6輪以上居委會換屆選舉，充分關(guān)注城鄉(xiāng)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)是否得到保障，社會主義基層民主建設(shè)獲得重大進(jìn)展[23]，為擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與提供了適宜土壤和平臺。正如密爾指出，只有在地方層次上，參與的教育功用才能得到真實(shí)體現(xiàn)，……正是經(jīng)過在基層的參與活動，個(gè)人才“學(xué)會了民主的方法”。因此，要完善各類公開辦事制度，推動信息公開，把公共事務(wù)盡可能向大眾公布，增強(qiáng)基層組織的透明度和公信力，使新生代農(nóng)民工按公共生活的共同需求和意愿，運(yùn)用恰當(dāng)方式，參加公共事務(wù)、表達(dá)利益需求、處理利益矛盾[22]。

4.完善信訪制度是最現(xiàn)實(shí)的制度設(shè)計(jì)。我國在2002—2004年曾發(fā)生過“信訪洪峰”，由此引發(fā)信訪制度的廢存之辯。實(shí)踐證明，信訪制度蘊(yùn)含著“從群眾來，到群眾去”和“密切聯(lián)系群眾”的中國特色，有其深厚的群眾基礎(chǔ)，在公民利益的表達(dá)與維護(hù)、監(jiān)督政府行為、收集民智、疏通公民參與的功能尤為凸顯，在社會矛盾日益突出的轉(zhuǎn)型期還不能廢除。因此，要重構(gòu)信訪體系框架，整合不同來源的信訪信息，進(jìn)行優(yōu)化分析。重新確定信訪的功能目標(biāo)，完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，弱化其行政救濟(jì)功能，確保司法救濟(jì)的權(quán)威性，使司法、信訪各歸其位，各司其職，以此達(dá)到制度間的相互協(xié)調(diào)、相互配合；建立基層信訪工作機(jī)制，做好主動及時(shí)下訪，使之成為聯(lián)系新生代農(nóng)民工與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的橋梁與中介，以提高信訪機(jī)構(gòu)處理其利益表達(dá)要求的效率[24]。

5.建立相關(guān)法律制度是最有效的制度平臺。擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與，應(yīng)依據(jù)法治原則，規(guī)范其相關(guān)立法，按法律規(guī)定的方式和程序進(jìn)行。政府應(yīng)進(jìn)一步修訂、完善并確保《選舉法》《戶口登記條例》《村民委員會組織法》《勞動合同法》等已有法律賦予農(nóng)民工的政治權(quán)利落實(shí)。研究和制定《聽政法》《政務(wù)公開法》《農(nóng)會組織法》和《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》等相關(guān)法律、法規(guī)，盡快出臺《公民政治參與法》，細(xì)化其政治參與的具體權(quán)限（包括內(nèi)容、途徑、方式、程序、步驟、渠道等）以及參與的廣度和深度，用法律形式規(guī)范化地把其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)確定下來，確保其政治參與的法定性和可操作性，避免抽象化和空泛化。做好普法宣傳工作，增強(qiáng)其法治意識，逐步學(xué)會用法律來保護(hù)自己的政治權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)草根階層的政治參與夢想。

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