朱軍（東南大學(xué)，江蘇南京211189）

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社會(huì)治理中社會(huì)組織的功能分析

朱軍
（東南大學(xué)，江蘇南京211189）

摘要：市民社會(huì)的發(fā)展促使社會(huì)組織的誕生與成長(zhǎng)，而社會(huì)治理的理念和精神也要求社會(huì)組織的參與。社會(huì)組織參與社會(huì)治理的學(xué)理基礎(chǔ)主要有協(xié)商民主的發(fā)展和協(xié)同治理理念的確認(rèn)、社會(huì)制約權(quán)力理論以及憲法規(guī)定的結(jié)社自由。社會(huì)組織的社會(huì)治理功能主要包括系統(tǒng)治理功能、依法治理功能、綜合治理功能和源頭治理功能。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；社會(huì)治理；市民社會(huì)；協(xié)商民主

2013年11月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），第一部分指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹诘谑糠帧皠?chuàng)新社會(huì)治理體制”中提出創(chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力等內(nèi)容。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)過(guò)程中，社會(huì)治理是不可避免且至關(guān)重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其主要因?yàn)閲?guó)家治理體系實(shí)質(zhì)上是“政府權(quán)力的分化與重組”[1]。在權(quán)力變遷的過(guò)程中，無(wú)論政府權(quán)力的剝離和市場(chǎng)化，還是權(quán)力的回歸與民主化其都需要社會(huì)組織對(duì)該部分權(quán)力加以承接，使得該部分權(quán)力真正回歸公民。而社會(huì)治理與以往社會(huì)管理具有根本性區(qū)別，最突出的特點(diǎn)是社會(huì)組織的參與成為其核心與關(guān)鍵。社會(huì)組織本身具有的自主性、自治性和社會(huì)性使得其在社會(huì)治理中發(fā)揮的功能更加突出，而這一功能本身已經(jīng)內(nèi)化在社會(huì)組織自身的成長(zhǎng)歷程和特殊品格中。因此，在研究“國(guó)家—社會(huì)—公民”三者之間關(guān)系時(shí)，社會(huì)組織的地位極其重要，無(wú)論是其代表公民權(quán)利的屬性還是制約國(guó)家權(quán)力的特質(zhì)。隨著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，社會(huì)組織在其中扮演的角色也會(huì)得以彰顯，其具備的社會(huì)治理功能也將成為研究重點(diǎn)。

一、源自公民社會(huì)的社會(huì)組織

公民社會(huì)是相對(duì)于國(guó)家而言，是獨(dú)立于國(guó)家之外的政治力量集合，正如郭道暉教授所言：“公民社會(huì)是同政治國(guó)家相對(duì)應(yīng)的政治社會(huì)。”[2]由此可知，公民社會(huì)是在政治國(guó)家與公民之間起橋梁作用社會(huì)形態(tài)的一部分，又可稱為市民社會(huì)，且兩者在性質(zhì)和范圍上基本一致。公民社會(huì)是“國(guó)家—社會(huì)—公民”這一社會(huì)形態(tài)的重要一環(huán)，其重要性日益凸顯。公民社會(huì)的出現(xiàn)無(wú)論國(guó)內(nèi)、國(guó)外都推動(dòng)了歷史進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)步，尤其是近代以來(lái)，隨著民主制、代議制的發(fā)展和國(guó)家權(quán)力分配的科學(xué)化，市民社會(huì)不僅在此中得到強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)一步民主化。

（一）西方公民社會(huì)的發(fā)展

在西方，公民社會(huì)的研究由來(lái)已久，最早可以溯源至古希臘。亞里士多德有言：“人是政治的動(dòng)物?！盵3]此處的政治就是指古希臘公民參與城邦管理，而由此形成的公民集團(tuán)可謂是市民社會(huì)的原型。在古希臘，由于其地域有限，在國(guó)家管理方面基本上成年公民皆可參與，以至于國(guó)家和社會(huì)的劃分很不明顯，基本上是一混合體。但相對(duì)于這部分人的婦女和奴隸等則沒(méi)有參與政治活動(dòng)的權(quán)利，也因此把“公民”和“非公民”加以劃分。

在近代西方社會(huì)，宗教改革后教皇逐漸退出政治領(lǐng)域，代之而起的世俗國(guó)王成為真正的統(tǒng)治者。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和資本主義的興起，作為獨(dú)立力量的資產(chǎn)階級(jí)逐漸登上歷史舞臺(tái)。為更好地獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，其逐漸形成一股較為先進(jìn)的政治力量，反對(duì)國(guó)王與教皇的統(tǒng)治。由此可見(jiàn)，作為市民社會(huì)興起的主要淵源其天然與政治權(quán)力密切相關(guān)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，民主制和代議制的發(fā)展，尤其是法治的固定和型化使得市民社會(huì)有充分發(fā)展的空間與制度保障。在17、18世紀(jì)，歐洲國(guó)家、美國(guó)的市民社會(huì)和社會(huì)組織都得到進(jìn)一步發(fā)展，正如托克維爾在美國(guó)考察中對(duì)美國(guó)的社團(tuán)組織加以特別關(guān)注。他認(rèn)為：“獨(dú)立性和志愿性的社團(tuán)，是美國(guó)民主的自由學(xué)校，也是其得以健康運(yùn)作的動(dòng)力之源。一個(gè)由社會(huì)團(tuán)體組成的活躍的、警覺(jué)的、強(qiáng)有力的市民社會(huì)，對(duì)遏制民主國(guó)家可能出現(xiàn)的多數(shù)專制必不可少?！盵4]社會(huì)是民主的基礎(chǔ)，市民社會(huì)則為民主的發(fā)展提供保障。由于西方政治、文化、意識(shí)形態(tài)的多元制，政治自由的高度發(fā)達(dá)使得社會(huì)團(tuán)體成長(zhǎng)基本少有政治的干預(yù)和制度的阻礙，而社會(huì)團(tuán)體實(shí)力的壯大又鞏固了保障社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的這一民主制度。

民主與自由天生不能完美，制度越是發(fā)達(dá)其弊端也日益顯現(xiàn)。制度總是滯后于社會(huì)發(fā)展。在當(dāng)代，經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)達(dá)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題以及環(huán)境生態(tài)問(wèn)題。行政權(quán)力的高度集中曾經(jīng)帶領(lǐng)人們走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰影，走進(jìn)福利國(guó)家的“殿堂”。但自由熏陶已久的具有發(fā)達(dá)公民意識(shí)的人們發(fā)現(xiàn)行政權(quán)力的擴(kuò)張如同“脫韁之馬”很難遏制，而這一現(xiàn)象更進(jìn)一步威脅自由、民主制的發(fā)展方向。

進(jìn)入20世紀(jì)的美國(guó)就是典型：“國(guó)家級(jí)政府確實(shí)遭遇了至今仍耿耿于懷的財(cái)政虧空困境，因?yàn)?，政府顯然沒(méi)有足夠的錢去做人們想要做的一切事情。面對(duì)大規(guī)模社會(huì)福利項(xiàng)目的低效，人們對(duì)政府是否具有成功運(yùn)作這些項(xiàng)目的能力表示懷疑；而且，由于政府可動(dòng)用資源的短缺，使美國(guó)人已不太期望從國(guó)家級(jí)政府那里得到太多東西，人們將目光轉(zhuǎn)向州或者地方政府，將他們作為公共問(wèn)題解決的中心?！盵5]其實(shí)這并不新鮮，因?yàn)樵诿绹?guó)建國(guó)者的眼里“治理美國(guó)的理念一直都是聚焦于小型的地方政府”[6]。美國(guó)人最基本的價(jià)值取向——依靠自己和社區(qū)——或選擇另一條道路，即將地方控制觀念對(duì)立于認(rèn)同更大的、更遙遠(yuǎn)的政府單位的觀念。這樣的政府治理理念的確定，無(wú)疑使得社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展更具制度環(huán)境，并促使社會(huì)團(tuán)體的國(guó)際化趨勢(shì)明顯，尤其是環(huán)保團(tuán)體，這些活動(dòng)也促使市民社會(huì)思潮席卷全球，“他們?cè)谌蚬芾碇谐闪苏嬲牡谌Яα俊?。在此全球化過(guò)程中，處于變革中且日益開(kāi)放的中國(guó)面對(duì)市民社會(huì)和“結(jié)社思潮”帶來(lái)的強(qiáng)大沖擊力也“難以幸免”。

（二）中國(guó)的公民社會(huì)和社會(huì)組織

提到市民社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)古代是不可避免的話題。古代中國(guó)有沒(méi)有市民社會(huì)曾經(jīng)引起較大爭(zhēng)論。其問(wèn)題根本在于古代社會(huì)的治理體制中是“國(guó)家—公民”的單一管理關(guān)系，還是“國(guó)家—社會(huì)—公民”的協(xié)作治理關(guān)系。著名歷史學(xué)家錢穆針對(duì)中國(guó)古代社會(huì)形態(tài)提出了“四民社會(huì)”觀點(diǎn)，即士、農(nóng)、工、商。而“士”是這個(gè)社會(huì)的核心，是聯(lián)通上下的關(guān)鍵。作為從民間走向政壇（國(guó)家管理層）的階層，“士”起到上下聯(lián)通作用，使得古代政權(quán)得以穩(wěn)定。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生也對(duì)古代社會(huì)治理有過(guò)經(jīng)典論述，他認(rèn)為古代中國(guó)的治理方式為“雙軌政治”：中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)存在“地方自治的民主體制”。非政府的事務(wù)是由人民自理的。地方代表鄉(xiāng)紳是中國(guó)政治中極重要的人物，他們代表民間與官方協(xié)商，這一過(guò)程形成了由下而上的另一條政治軌道[7]。

“雙軌政治”理論的關(guān)鍵在于肯定了古代中國(guó)社會(huì)治理中作為鄉(xiāng)民代表的士紳階層的獨(dú)立性，這一階層的作用正是在國(guó)家與公民之間上下聯(lián)通，其政治色彩濃郁。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，地方精英在國(guó)家權(quán)力與地方社會(huì)之間的雙向作用不可忽視，不可將地方社會(huì)與國(guó)家政權(quán)對(duì)立起來(lái)。

現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)雖然經(jīng)歷了外國(guó)殖民的痛苦和近代化變革的“陣痛”，但傳統(tǒng)力量仍不可小覷。在中國(guó)農(nóng)村，雖然社會(huì)大環(huán)境的變遷影響深遠(yuǎn)，但是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)民自治理念在當(dāng)時(shí)“剛剛松動(dòng)的政治環(huán)境下”立即復(fù)蘇。村民自治在傳統(tǒng)力量的催動(dòng)下煥發(fā)勃勃生機(jī)。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展更成為“改革的另一道奇特風(fēng)景線”。在農(nóng)村，隨著改革的進(jìn)一步深入，各種社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多成為企業(yè)法人或者公司，但作為農(nóng)村自治代表的村民委員會(huì)和村民小組的地位確定和性質(zhì)劃分仍莫衷一是。而新興起的新型農(nóng)民合作社、農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)組織又會(huì)成為下一步農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展催動(dòng)的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，使得市民社會(huì)在中華大地逐步形成，而這一過(guò)程離不開(kāi)社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的力量。隨著改革開(kāi)放事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)政治生活發(fā)生了巨大變化，多元利益主體進(jìn)入社會(huì)，公民參與公共事務(wù)的熱情高漲，為我國(guó)非政府組織的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。一些基金會(huì)、協(xié)會(huì)商會(huì)、環(huán)保組織、維權(quán)組織等如雨后春筍迅速成長(zhǎng)①根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，中國(guó)登記在冊(cè)的非政府組織共有45.7萬(wàn)多個(gè)，比上年增長(zhǎng)4.1%；其中社會(huì)團(tuán)體25.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2 510個(gè)。在活動(dòng)領(lǐng)域方面，非政府組織遍及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。其中，較為重要的領(lǐng)域依次是：社會(huì)服務(wù)（44.63%），調(diào)查、研究（42.51%），行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)（39.99%），文化、藝術(shù)（34.62%），法律咨詢與服務(wù)（24.54%），政策咨詢（21.88%）和扶貧（20.95%）。在作用方面，非政府組織已成為我國(guó)社會(huì)政治生活中一支不可忽視的重要力量，在和諧社會(huì)治理中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。參見(jiàn)：陳躍、占偉：《非政府組織在和諧社會(huì)治理中的角色和功能探索》，《行政論壇》，2013年第1期，第58~63頁(yè)。。但是受我國(guó)法治環(huán)境的制約，其進(jìn)一步發(fā)展受到限制。在立法方面，雖然國(guó)務(wù)院先后頒布實(shí)施了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》三部行政法規(guī)。但這種對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體分類管理的制度存在缺陷，最明顯的就是分類的合理性問(wèn)題。這只是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的問(wèn)題之一。隨著改革的深入，公民對(duì)憲法規(guī)定的“結(jié)社自由”的權(quán)利訴求深入，社會(huì)組織的發(fā)展也會(huì)逐步得到關(guān)注。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的學(xué)理基礎(chǔ)

社會(huì)治理與社會(huì)組織的共同指向是公民社會(huì)。存在公民社會(huì)是討論社會(huì)治理的前提，也是社會(huì)組織生長(zhǎng)與運(yùn)行的條件，更是兩者相互作用相互促進(jìn)的載體。而社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程的空間，或者說(shuō)其最重要條件就孕育在公民社會(huì)中。因此社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程最關(guān)鍵的因素是兩者在公民社會(huì)中找到統(tǒng)一，但是社會(huì)治理體系的建立是一個(gè)復(fù)雜且長(zhǎng)期的過(guò)程，筆者認(rèn)為通觀全局的影響因素是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的關(guān)鍵。在當(dāng)代社會(huì)，民主體制的建立為社會(huì)組織的發(fā)展和參與社會(huì)治理提供前提條件，而新型民主形式的出現(xiàn)更加凸顯了社會(huì)組織的重要性。社會(huì)組織的發(fā)展是公民權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)物，也是對(duì)掌握公共權(quán)力的政府進(jìn)行監(jiān)督的主要組織體。無(wú)論是作為新型民主形式的協(xié)商民主，還是社會(huì)自我調(diào)節(jié)方式的改革都離不開(kāi)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利和自由。對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)治理而言，所涉及的核心基本權(quán)利便是結(jié)社自由的實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)商民主與協(xié)同治理

《決定》指出：推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。

所謂協(xié)商民主，主要針對(duì)傳統(tǒng)民主而言，且克服了傳統(tǒng)民主的缺陷。協(xié)商民主的核心是公共協(xié)商，其具體是指：“選民或其他程序參與人在作出投票和表決前，通過(guò)自由對(duì)話等方式表白自己的原始偏好，并通過(guò)溝通辯論方式促進(jìn)偏好的轉(zhuǎn)換，達(dá)到合理偏好的形成和民主決策的最優(yōu)化。”[8]由此可知，協(xié)商民主是變?cè)械墓潭裰鞣绞綖閯?dòng)態(tài)參與型的民主形式。

美國(guó)學(xué)者科恩認(rèn)為協(xié)商民主具備五方面特征：“①協(xié)商民主是一個(gè)正在形成的、獨(dú)立的組織（association），其成員希望它延伸到不確定的未來(lái)。②組織的成員都認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)慕M織條件（terms）既為成員間協(xié)商提供框架，也是這種協(xié)商的結(jié)果。③協(xié)商民主是一種多元的組織。在管理自身生活方面，組織成員具有不同的偏好、信念和理想。雖然成員都承諾通過(guò)協(xié)商來(lái)解決集體選擇問(wèn)題，但他們的目標(biāo)還存在分歧，而且他們并不認(rèn)為某些特殊的偏好、信念和理想是強(qiáng)制性。④因?yàn)槊裰鹘M織成員將協(xié)商程序看成是合法性來(lái)源，所以，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)重要的是，其組織條件不僅是其協(xié)商的結(jié)果，而且同樣是這種協(xié)商的表現(xiàn)。⑤組織成員認(rèn)為其他人都具有協(xié)商能力，即要求參與公開(kāi)交流理性的能力，以及根據(jù)公共理性行動(dòng)的能力?！雹贘oshua Cohen. Deliberation, Democratic Legitimacy, Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics[M]. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1997。轉(zhuǎn)引自陳家剛：《協(xié)商民主引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2004年第3期，第26~34頁(yè)。

協(xié)商民主既是一種民主形式，也是一種組織形態(tài)，但更重要的是一種治理方式。目前，我國(guó)正處在改革的攻堅(jiān)期，政治改革和司法改革正處于上升的關(guān)鍵時(shí)期，該何去何從或許協(xié)商民主和社會(huì)治理能夠給予啟發(fā)。社會(huì)治理要求多元的參與，正如全球治理委員會(huì)的界定，“治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理共同事務(wù)的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”。協(xié)商民主和治理要求的這種組織內(nèi)涵便與社會(huì)組織天然相符。社會(huì)組織的多元化特點(diǎn)，代表了來(lái)自社會(huì)不同層面的聲音，擁有廣泛的代表性和民主性。不僅避免了傳統(tǒng)的代議制民主存在的民主成本高，代表程度低的弊端，還很好地解決了作為民主制度精髓的“反專制，反暴政”這一根本理念。

目前，我國(guó)構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系是當(dāng)務(wù)之急。為此，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道至關(guān)重要，而此處的基層組織、社會(huì)組織，甚至是政協(xié)組織應(yīng)該屬于本文涉及的“社會(huì)組織”范疇。在協(xié)商民主制度運(yùn)行過(guò)程中，要深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等多種、多層次的協(xié)商形式、協(xié)商活動(dòng)。在上述多種協(xié)商形式的運(yùn)行過(guò)程中，需大力發(fā)揮社會(huì)組織作用，使決策公開(kāi)化、透明化，提高科學(xué)化程度。

（二）社會(huì)制約權(quán)力理論

社會(huì)制約權(quán)力理論起源于法國(guó)著名學(xué)者托克維爾的《論美國(guó)的民主》一書(shū)。面對(duì)國(guó)家權(quán)力，尤其是行政權(quán)力的膨脹，傳統(tǒng)的以“三權(quán)分立”為代表的國(guó)家權(quán)力內(nèi)部分離與制約的體制逐漸受到挑戰(zhàn)。雖然該制度仍然是西方國(guó)家政治架構(gòu)的基石，但弊端仍不可忽視。對(duì)國(guó)家權(quán)力以外的市民社會(huì)而言，如何在“強(qiáng)勢(shì)權(quán)力”的侵蝕下保衛(wèi)自己的自治“領(lǐng)地”成為其必須面臨的難題。

提出社會(huì)制約權(quán)力理論的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家與市民社會(huì)相分離，而在當(dāng)時(shí)的美國(guó)主要表現(xiàn)在民間組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)達(dá)上?？梢?jiàn)社會(huì)制約權(quán)力理論中的“社會(huì)”并不是抽象的社會(huì)本身，而是由發(fā)達(dá)的社會(huì)組織和多重集團(tuán)組成。一個(gè)社會(huì)要有活力，公民自身的活力很重要，但個(gè)體的力量畢竟有限，把這無(wú)數(shù)單一的公民個(gè)體的創(chuàng)造活力和熱情用一種組織加以凝聚，其效果必事半功倍。另一方面，社會(huì)制約權(quán)力需要有多元利益集團(tuán)。當(dāng)代著名民主理論家羅伯特·達(dá)爾在其著作《民主理論的前言》一書(shū)中指出：“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型的民主制中是如此?！涔δ茉谟谑拐膹?qiáng)制最小化、保障政治自由、改善人的生活?！盵9]顯然，達(dá)爾實(shí)際上是借托克維爾來(lái)表達(dá)其“民主是多重集團(tuán)（或多重少數(shù)）的統(tǒng)治”這一多元主義理論的核心命題。

利用社會(huì)組織制約權(quán)力的理念并不意味著在社會(huì)治理過(guò)程中對(duì)政府沒(méi)有要求，即所謂的不做即不犯錯(cuò)。恰恰相反，這一理念對(duì)政府提出了更高要求。政府在社會(huì)管理過(guò)程中應(yīng)把握住自己的界限，這也是社會(huì)治理與社會(huì)管理的重要區(qū)別，即讓社會(huì)本身從政府“全天候”管理中擺脫出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)自身的良性治理狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)管理本身就包括兩方面：一是政府社會(huì)管理，包括政府對(duì)社會(huì)組織的管理和政府直接對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理；二是社會(huì)自主管理，即社會(huì)組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理[10]。如何有效將兩者分離才是問(wèn)題的關(guān)鍵。這也是社會(huì)制約權(quán)力理論的題中之義。

在我國(guó)，雖然如上文所說(shuō)社會(huì)組織自改革開(kāi)放以來(lái)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，各種協(xié)會(huì)、基金會(huì)等影響力逐漸擴(kuò)大，但總體上社會(huì)本身的發(fā)展還不成熟。在政府、企業(yè)、社會(huì)的合作三維中，社會(huì)是獨(dú)特的一方。主要因?yàn)樯鐣?huì)自身的松散性、非中心化等特征，其組織化、制度化程度十分有限，對(duì)資源的獲取、配置和控制能力也相對(duì)不足[11]。這一特點(diǎn)使得社會(huì)制約權(quán)力的范圍和程度受到一定限制。雖然總體上，相對(duì)于國(guó)家權(quán)力而言社會(huì)力量還很弱小，但我國(guó)基層民主發(fā)展勢(shì)頭較好。這主要是因?yàn)槲覈?guó)基層自治有良好傳統(tǒng)、起步較早且遠(yuǎn)離國(guó)家權(quán)力。大力發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。與此同時(shí)，社會(huì)組織也應(yīng)發(fā)揮對(duì)國(guó)家、社會(huì)、其他組織以及公民擁有的影響力和一定程度的強(qiáng)制力。

（三）作為政治權(quán)利的結(jié)社自由

結(jié)社自由是社會(huì)組織合法成立的前提，是憲法賦予公民的基本政治權(quán)利之一。結(jié)社自由是與“平等”“自由”和“人權(quán)”一起勃興于近代社會(huì)。民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其對(duì)公民權(quán)利和人的主體價(jià)值的弘揚(yáng)，為結(jié)社自由提供了必要的土壤和條件。結(jié)社自由起源于1793年的法國(guó)憲法第122條：“憲法保障全體法國(guó)人民的平等、自由、安全、財(cái)產(chǎn)、公債、信教自由、普通教育、公共救助、無(wú)限的出版自由、請(qǐng)?jiān)笝?quán)、結(jié)成人民團(tuán)體的權(quán)利并享有一切的人權(quán)?！蔽覈?guó)1982年憲法第35條規(guī)定：“中國(guó)人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！币虼?，結(jié)社自由是憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利之一。

結(jié)社自由“與表達(dá)自由、集會(huì)自由一樣，處于公民權(quán)利與政治權(quán)利的重疊區(qū)域中。作為一項(xiàng)公民權(quán)利，它保證的是，在一個(gè)無(wú)論因任何原因或任何目的希望與他人結(jié)社或已進(jìn)行此行為時(shí)，該行為針對(duì)國(guó)家或私主體的干預(yù)受到保護(hù)。作為一項(xiàng)政治權(quán)利，它對(duì)民主的存在與運(yùn)行不可或缺，因?yàn)槿藗冎挥性谀軌蚺c他人聯(lián)合（成為一個(gè)政黨、職業(yè)利益團(tuán)體、組織或者其他追求特定公共利益的社團(tuán)）的條件下，才能有效地主張其政治利益”③曼弗雷德諾瓦克.民權(quán)公約評(píng)注（上）[M].畢小青，孫世彥，譯.上海：三聯(lián)書(shū)店，2003。轉(zhuǎn)引自周偉：《憲法基本權(quán)利：原理·規(guī)范·應(yīng)用》，北京：法律出版社，2006年，第237頁(yè)。。因此作為政治權(quán)利之一的結(jié)社自由對(duì)于公民個(gè)體和群體來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，也正因?yàn)榇耍Y(jié)社自由的限制較其他基本權(quán)利多。在大力推進(jìn)社會(huì)治理的進(jìn)程中，社會(huì)組織不可或缺，而組建社會(huì)組織的結(jié)社權(quán)利與自由應(yīng)獲得廣泛承認(rèn)。我國(guó)在20世紀(jì)末制定頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，又在2004年頒行了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，這使得除憲法在框架上保障公民結(jié)社自由以外，在具體操作上社會(huì)組織的建立也有了制度性和程序性的法律依據(jù)。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的可能性：治理功能展開(kāi)

作為社會(huì)治理體制重要組成部分的社會(huì)組織應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)治理功能，是關(guān)系社會(huì)治理能否實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的關(guān)鍵，而這一目標(biāo)事關(guān)國(guó)家安全和人民利益。正如《決定》中所言：創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。這就為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提出了宏觀目標(biāo)，也提出了重要任務(wù)。

現(xiàn)代社會(huì)的變遷要求社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，而社會(huì)組織的多元恰是現(xiàn)代社會(huì)變遷的主要表現(xiàn)之一。由“變遷的結(jié)果”參與到治理“變遷”中去，也正反映了中國(guó)人的傳統(tǒng)智慧：“解鈴還須系鈴人”。因此社會(huì)組織就天然地承擔(dān)著重要的社會(huì)職能和嚴(yán)格的社會(huì)責(zé)任。有學(xué)者從和諧社會(huì)建設(shè)出發(fā)提出了非政府組織（社會(huì)組織）的五項(xiàng)主要功能即“①社會(huì)治理中的咨政功能；②社會(huì)治理中的民主功能；③社會(huì)治理中的服務(wù)功能；④社會(huì)治理中的維穩(wěn)功能；⑤社會(huì)治理中的生態(tài)功能”[12]。筆者認(rèn)為該功能分類有一定合理性，且涵蓋的內(nèi)容較廣，但上述民主功能、生態(tài)功能之類筆者不敢茍同。所謂組織的功能必須突出背景，筆者不否認(rèn)擴(kuò)大民主與生態(tài)保護(hù)是社會(huì)組織的功能，但將其納入社會(huì)治理功能必須突出社會(huì)治理這一語(yǔ)境，不然有失其時(shí)代意義。因此，本文從治理的角度出發(fā)，分四個(gè)方面描述社會(huì)組織在社會(huì)治理中應(yīng)有的功能和作用。

（一）社會(huì)組織的系統(tǒng)治理功能

社會(huì)治理是整體的、全面的國(guó)家治理模式之一，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要一環(huán)。社會(huì)組織參與社會(huì)治理首先應(yīng)明確社會(huì)組織自身在社會(huì)治理系統(tǒng)，乃至國(guó)家治理系統(tǒng)中的角色與定位。社會(huì)治理過(guò)程并不是單一由政府主導(dǎo)或是司法先行，而是在執(zhí)政黨、政府、社會(huì)組織與全社會(huì)中尋求平衡與配合。

在我國(guó)單一制國(guó)家體制和一黨執(zhí)政多黨參與的政黨體制下，執(zhí)政黨在社會(huì)治理過(guò)程中起到領(lǐng)導(dǎo)作用，這是不可回避的現(xiàn)實(shí)。執(zhí)政黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不能否認(rèn)社會(huì)組織的獨(dú)立性，因?yàn)樯鐣?huì)組織獨(dú)立性本身是相對(duì)于政府權(quán)力而言。在治理系統(tǒng)中，政府權(quán)力要得到法律的制約，同時(shí)不得干預(yù)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)和居民自治。此時(shí)政府應(yīng)該從“管家婆”的角色中脫離出來(lái)，因?yàn)閷?duì)于社會(huì)而言，其職責(zé)本身就是監(jiān)管。此處的“監(jiān)管”應(yīng)理解為“事前、事中監(jiān)督，事后管理”。而社會(huì)組織在該系統(tǒng)的定位應(yīng)該是服從領(lǐng)導(dǎo)功能、免受干預(yù)功能、制約權(quán)力功能、上下聯(lián)通功能。前兩種功能是被動(dòng)的、消極的，肯定這種功能是整體功能分析方法應(yīng)用的表現(xiàn)，同時(shí)也有助于保護(hù)社會(huì)組織，免受來(lái)自政府的干預(yù)。后兩種功能是積極功能的表現(xiàn)形式，是社會(huì)組織的獨(dú)立性表現(xiàn)。

（二）社會(huì)組織的依法治理功能

依法治理功能是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的前提，是貫穿社會(huì)組織履行功能的全過(guò)程。社會(huì)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效、有序治理，離不開(kāi)法治的保障。法治本身的內(nèi)涵也包括政府權(quán)力的合理使用和社會(huì)組織的正常運(yùn)行。社會(huì)組織參與社會(huì)治理的過(guò)程應(yīng)該是依法有序進(jìn)行的過(guò)程。社會(huì)組織的依法治理功能一般包括兩部分：依法進(jìn)行自我治理（自我自治）和接受依法治理（接受政府的法律監(jiān)督），即社會(huì)組織在法律法規(guī)和自治章程的框架內(nèi)行使自治權(quán)，通過(guò)監(jiān)督和制約國(guó)家權(quán)力與其形成良性互動(dòng)。

社會(huì)組織的依法治理功能還要求社會(huì)組織的成員和領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。社會(huì)治理的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定[13]。而法治思維和法治方式的運(yùn)用就是使社會(huì)矛盾的解決訴諸法律和司法機(jī)關(guān)，避免用上訪、私力武器等不合法的手段解決。社會(huì)組織是公民自發(fā)組成的，是實(shí)現(xiàn)自我管理的，一般有自己的組織章程和爭(zhēng)議解決方式，這種源自于市民社會(huì)和普通大眾的組織形式違法空間十分有限。另外，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督職能也使得社會(huì)組織能更好地履行依法治理功能。

（三）社會(huì)組織的綜合治理功能

社會(huì)組織的綜合治理功能是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的核心功能，也是保障社會(huì)組織依法存在的根本條件。社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，政府無(wú)法進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的社會(huì)管理，而健康的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制是通過(guò)法治的理念、思維和手段讓整個(gè)社會(huì)按照自身發(fā)展規(guī)律和法律規(guī)定與引導(dǎo)的模式運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一理念主導(dǎo)下，民眾成為社會(huì)治理的主體，而社會(huì)組織扮演著載體角色。這在20世紀(jì)六七十年代的美國(guó)已經(jīng)興起[14]。

現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，利益格局呈現(xiàn)多元化且以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以追逐自我利益實(shí)現(xiàn)為常態(tài)。在權(quán)利意識(shí)領(lǐng)域，道德的影響力弱化，追求實(shí)用價(jià)值成為主流。社會(huì)主體更為復(fù)雜，職業(yè)結(jié)構(gòu)多元[13]。面對(duì)這樣的社會(huì)形勢(shì)，只有社會(huì)組織才能擔(dān)當(dāng)起社會(huì)治理的重要使命。私法權(quán)利的擴(kuò)張導(dǎo)致人們追求社會(huì)的認(rèn)可，溝通對(duì)象集中，社會(huì)組織發(fā)展勢(shì)在必行。這就要求社會(huì)組織面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題，尋求綜合治理方式，履行綜合治理功能。而針對(duì)具體組織，由于其性質(zhì)千差萬(wàn)別，可能解決問(wèn)題的方式也不盡相同。

社會(huì)組織在履行綜合社會(huì)治理功能時(shí)應(yīng)強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題，在“引導(dǎo)”“勸導(dǎo)”和“說(shuō)服”等理性協(xié)商的基礎(chǔ)上，與其他社會(huì)主體平等合作。

（四）社會(huì)組織的源頭治理功能

社會(huì)組織的源頭治理功能是社會(huì)治理的根本，要求社會(huì)組織利用自身與民眾的直接關(guān)系，把社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，使社會(huì)治理的源頭階段實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙、無(wú)矛盾。這不僅是社會(huì)組織本身的性質(zhì)決定的，也是社會(huì)組織相對(duì)于政府部門的優(yōu)勢(shì)所在。

社會(huì)組織的源頭治理功能要求社會(huì)組織重視基層問(wèn)題，立足社區(qū)做到標(biāo)本兼治、重在治本。源頭治理功能的主要方法是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理和社會(huì)化服務(wù)。所謂網(wǎng)格化管理是指：“以社區(qū)為載體，管理與服務(wù)相結(jié)合，致力于構(gòu)建無(wú)縫隙的服務(wù)型政府，實(shí)質(zhì)是創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，推進(jìn)人、財(cái)、物、權(quán)、責(zé)全面下沉，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)建設(shè)，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。”[15]網(wǎng)格化管理要求與服務(wù)相結(jié)合，這是社會(huì)組織應(yīng)做到的，但也是難點(diǎn)之一。另外社會(huì)組織的源頭治理功能還要求健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)各方面各層次利益訴求。這樣矛盾才不易爆發(fā)，問(wèn)題能夠更好解決。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織的社會(huì)治理功能并不是人為的一種賦予，而是組織本身產(chǎn)生時(shí)的使命和天然功能所在。在社會(huì)治理還未成為人們觀察社會(huì)的視角、管控社會(huì)的手段之時(shí)，社會(huì)組織已在履行特有職能的同時(shí)達(dá)到了社會(huì)治理效果。目前，從社會(huì)治理這一宏觀視角對(duì)社會(huì)組織的功能發(fā)揮進(jìn)行系統(tǒng)梳理，不僅有利于社會(huì)的有序健康發(fā)展實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，還有助于賦予社會(huì)組織更多的內(nèi)涵，以利社會(huì)組織的成長(zhǎng)和壯大。然而功能的充分發(fā)揮不能一蹴而就，需要多重方法并用。正如十八屆三中全會(huì)《決定》并沒(méi)有止步于功能的闡述，更重要的是提出了實(shí)現(xiàn)上述功能的手段，使得《決定》規(guī)定的功能不至于流于形式。在一系列實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理功能的方法中，社會(huì)組織自身的能力建設(shè)至關(guān)重要，因此激發(fā)社會(huì)組織自身活力是必不可少的手段。筆者認(rèn)為可從以下方面做出相應(yīng)改革：①正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。②適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。③支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。④限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。⑤加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)其依法開(kāi)展活動(dòng)。以激發(fā)社會(huì)組織活力為手段，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和國(guó)家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，注重社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合，必將成為建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中不可或缺的理念、方式和方法。

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作者簡(jiǎn)介：朱軍（1990-），男，東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

收稿日期：2015-02-10

文章編號(hào)：1672-3805(2015)02-0046-07

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D630