陳曉艷

（1.上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院，上海 200232；2.上海市環(huán)境工程設(shè)計科學(xué)研究院有限公司，上海200232）

1 上海市工程渣土管理處置基本情況

1.1 總體情況

上海城市建設(shè)呈現(xiàn)范圍更廣（郊區(qū)范圍）、更深（地下通道）、更高（建筑高度新突破）、更新（綠色環(huán)保等）的特點。同時，這些工程建設(shè)使得大量工程渣土不斷產(chǎn)生，據(jù)統(tǒng)計，上海2013年工程渣土的出土總量已達(dá)1.28×108t，平均3.5×105t/d，比1992年的3.7×104t/d增加3.45倍。2014年1—7月，全市產(chǎn)生工程渣土近7.9×107t，平均4.3×105t/d，同比增長10.7%，呈不斷增長趨勢。

1.2 工程渣土管理處置情況

目前上海市開工建設(shè)的大小工地上萬個，產(chǎn)生工程渣土的也有數(shù)千個，這些工地是產(chǎn)生工程渣土的主要源頭。一般將工程渣土作為工程建設(shè)的一部分，由施工單位配備工地現(xiàn)場管理人員，監(jiān)督工程渣土運輸單位進行渣土挖掘、運輸、車輛沖洗等作業(yè)。按照51號文件要求，市區(qū)兩級建管部門積極督促施工單位落實出土工地源頭管理，做到工程渣土“兩不挖”、“兩不進”、“兩不出”。

工程渣土的運輸以市場化為主，即由建設(shè)單位在編制工程預(yù)算時列支工程渣土運輸和處置費，存入建設(shè)單位的專用賬戶。由區(qū)縣渣土管理部門牽頭招標(biāo)，落實工地渣土運輸單位。工程渣土的運輸方式以陸運為主，部分區(qū)縣具備水運條件的以陸運和水運方式結(jié)合為主。如徐匯區(qū)依靠龍水路碼頭，98%的工程渣土由水運方式運往郊區(qū)和外省市進行處置消納。

目前上海市工程渣土處置方式主要有基礎(chǔ)回填、低洼填平、場地標(biāo)平、圍海造地、綠化用土等5種方式，其中基礎(chǔ)回填主要是指部分低洼地回填標(biāo)高，低洼填平主要是指廢棄魚塘、廢棄河流等場所填平，場地標(biāo)平主要是指部分工程建成后需要回填部分渣土使場地平整，圍海造地主要指利用海邊、江邊灘涂區(qū)域?qū)嵤┰料{。

從近2年數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，低洼填平為主要處置方式，所占比例在73%左右，場地標(biāo)平約占12%，圍海造地約占5%，綠化用土約占3%，另通過堆山造景、再生利用等處理方式處置部分工程渣土。經(jīng)區(qū)縣綠化市容部門登記的工程渣土處置消納點的數(shù)量，2011年累計為683個，2012年累計670個，2013年至今累計將近500個，目前仍在用的近240個。

2 工程渣土管理處置存在的主要問題及原因分析

2.1 存在的問題

1）工程渣土源頭管理方面：工程渣土車輛裝載超載、車輛出工地未沖洗干凈、無處置證車輛進工地違章運輸、車容車況不完好等問題，一些工地的視頻監(jiān)控因缺乏專人巡檢而形同虛設(shè)等，暴露出工程渣土在工地源頭的管理還是一個薄弱環(huán)節(jié)。

2）工程渣土運輸環(huán)節(jié)：工程渣土車輛在運輸過程中，渣土水分滴漏、渣土裸露飛揚、作業(yè)噪聲擾民等情況仍較為嚴(yán)重，不按規(guī)定運輸路線違規(guī)運輸、駕駛途中安全事故頻發(fā)。

3）工程渣土處置方面：偷倒亂倒現(xiàn)象屢禁不絕，小型臨時處置消納點散亂且呈包圍城市的局面，需土單位得不到及時準(zhǔn)確的有關(guān)信息，渣土資源被重復(fù)運輸、得不到有效利用而造成二次浪費。

2.2 原因分析

1）對工程渣土管理認(rèn)識不足，缺乏政府與市場結(jié)合的工程渣土管理體系。長期以來，政府管理部門將工程渣土管理作為由市場解決的一項建設(shè)工程的附屬工作，忽略了工程渣土的城市廢物屬性與資源性，因而造成對工程渣土的監(jiān)管、執(zhí)法處罰有加，而對其在政策、規(guī)劃、資金、綜合利用等方面的重視和投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府在工程渣土管理上，缺乏系統(tǒng)、全面、政府與市場有機結(jié)合的工程渣土管理理念與體系，亟待理清政府與市場在工程渣土問題上的分工與職責(zé)。

2）缺乏系統(tǒng)的工程渣土管理機制。工地作為工程渣土產(chǎn)生的源頭，建設(shè)單位與管理部門對工程渣土的認(rèn)識與作為始終存在分歧。建設(shè)單位以將渣土運出工地、降低渣土運輸處置成本等為目的，因此對車輛標(biāo)準(zhǔn)、裝載超標(biāo)、滴漏噪聲等社會化問題重視不足，而管理部門對其缺乏有效的制約。工地建筑管理部門與渣土管理部門之間對待工程渣土側(cè)重點的不統(tǒng)一也給渣土管理帶來一定的困難。

3）缺乏大型規(guī)模化的工程渣土處置場和綜合利用方法。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)模處置的工程渣土處置場，是工程渣土管理一系列問題產(chǎn)生的根源，也是工程渣土問題解決的關(guān)鍵。但目前上海本市仍然缺乏固定的、規(guī)?；墓こ淘撂幹孟{場，導(dǎo)致工程渣土偷倒亂倒等現(xiàn)象進一步蔓延。供需信息不對稱、就地平衡利用不充分，使工程渣土的綜合利用率低下。

3 對策措施

3.1 以政府、市場結(jié)合為理念，構(gòu)建工程渣土“兩點一線”管理處置體系

3.1.1 樹立工程渣土管理屬于城市公共管理范疇的理念，理清政府與市場的分工

建議政府要將工程渣土的管理納入城市公共管理范疇，承擔(dān)工程渣土最終處置消納土地、中轉(zhuǎn)設(shè)施等公共物品的提供和管理，把工作重點放到工程渣土的最終處置消納管理上，而運輸市場的管理諸如招投標(biāo)等工作，應(yīng)該放手歸還給市場，理清政府和市場在工程渣土管理上的分工職責(zé)，樹立正確的工程渣土屬于城市公共管理范疇的理念，有效指導(dǎo)全市的工程渣土管理工作。

3.1.2 建立系統(tǒng)、全面、政府與市場有機結(jié)合的管理體系

加強對渣土產(chǎn)生源頭——工地的管理，建立合理的機制，并把對渣土運輸市場的不必要管理放開，把運輸招投標(biāo)管理、運輸價格的制訂等工作還給市場，確保工程渣土管理處置做到體系合理、機制完備、職責(zé)明確、執(zhí)法嚴(yán)明、效能明顯，水平不斷提高。

3.2 以理順機制為抓手，切實加強工程渣土源頭管理

3.2.1 建立條塊結(jié)合的工程渣土聯(lián)動管理機制

建議建立“條塊”結(jié)合的工程渣土管理機制，以“信息互通，責(zé)任明確，指標(biāo)考核”為原則，首先將工程渣土源頭管理即工地管理屬地化，明確以區(qū)、縣行政主管部門負(fù)責(zé)所轄區(qū)內(nèi)工地渣土的管理，建立以“投訴數(shù)量、管理質(zhì)量、整改情況”為考核標(biāo)準(zhǔn)的綜合績效考評辦法，列入?yún)^(qū)、街道、鎮(zhèn)行政管理績效考核范圍，強化行政區(qū)劃管理部門對工程渣土管理的責(zé)任，而專業(yè)“條”對工程渣土的管理職責(zé)則主要落在工程渣土的最終處置消納。其次，建立跨部門的信息互通機制。市、區(qū)兩級渣土管理部門要及時將工程渣土運輸企業(yè)作業(yè)情況反饋給建筑管理部門，便于建筑管理部門及時掌握所轄工地渣土管理情況，并協(xié)助渣土管理部門共同監(jiān)管出土工地“三個兩不”的執(zhí)行情況，直至追究施工單位、工程總包單位、建筑業(yè)主的責(zé)任。同時，市區(qū)兩級渣土管理部門要及時將行業(yè)“條”的相關(guān)政策、行業(yè)規(guī)劃、最新管理要求等信息及時與區(qū)行政管理部門溝通，形成“條”、“塊”結(jié)合的工程渣土管理機制。

3.2.2 建立建筑業(yè)主為主體的工程渣土源頭責(zé)任機制

建議通過對《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》的完善，明確規(guī)定建筑業(yè)主（建設(shè)單位）為工地工程渣土管理處置的主要責(zé)任人。建議建筑業(yè)主（建設(shè)單位）應(yīng)通過招投標(biāo)直接與工程渣土運輸企業(yè)簽訂合同，減少因工程層層分包產(chǎn)生中間“抽剝”環(huán)節(jié)。明確規(guī)定工程渣土運輸、處置費用由建筑業(yè)主（建設(shè)單位）單列，并直接用于工程渣土運輸處置等，既可確保運輸企業(yè)的合法利益，防止低價惡性競爭，也可防止運輸環(huán)節(jié)違規(guī)現(xiàn)象如偷亂倒、超載、車容不潔等問題的發(fā)生。一旦發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象，追究建筑業(yè)主（建設(shè)單位）的責(zé)任，并對建筑業(yè)主（建設(shè)單位）實施必要處罰，包括停工整頓等。

3.3 以信息技術(shù)為輔助，科學(xué)規(guī)范工程渣土運輸管理

3.3.1 建設(shè)工程渣土供需信息平臺

目前工程渣土運輸?shù)氖袌龌\作，多限于運輸本身。但作為運輸對象的工程渣土，卻沒有較好地進入市場。建議工程渣土管理部門管理和采集工程渣土需求信息，負(fù)責(zé)工程渣土需求申報，建設(shè)一個整合供、需雙方信息的工程渣土供需信息交互平臺，這樣渣土供、需雙方就可及時掌握出土、需土信息，形成工程渣土就近平衡局面，既解決出土方渣土出路，降低工程渣土運輸成本，又可滿足需土方的需求，減少盲目找土的浪費。

3.3.2 建設(shè)工程渣土第三方監(jiān)管平臺

建設(shè)工程渣土運輸?shù)谌奖O(jiān)控平臺，由與工程渣土運輸利益不掛鉤的第三方來執(zhí)行對渣土車輛的行駛軌跡的分析、監(jiān)控，以保障其客觀性和公正性?？刹扇?種方案：①在硬件上可與市綠化市容局正在建設(shè)的全市性工程渣土綜合服務(wù)監(jiān)管平臺結(jié)合，充分利用該平臺的網(wǎng)絡(luò)、存儲等物理條件，匯聚全市工程渣土運輸車輛的GPS信息，在監(jiān)控、分析上，要引進第三方監(jiān)控人員，增加技術(shù)分析力量，加強對工程渣土車輛GPS數(shù)據(jù)的處理、分析，加強對工程渣土運輸車輛軌跡的監(jiān)控分析，發(fā)現(xiàn)問題，及時反饋到渣土管理部門，為管理部門采取措施提供技術(shù)支撐。②化整為零，充分利用各區(qū)、縣的網(wǎng)格化平臺的硬件條件，將各區(qū)、縣建筑工地的視頻監(jiān)控信息、渣土運輸車GPS信息數(shù)據(jù)等接入，引進第三方監(jiān)控分析人員，加強視頻巡檢和軌跡分析，發(fā)現(xiàn)問題，反饋渣土管理部門及時處置。

3.3.3 建立工程渣土標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

建立工程渣土技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，制定相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，從車輛選型、附屬設(shè)備與設(shè)施配置、電子地圖、GPS數(shù)據(jù)采集與精度、數(shù)據(jù)格式與處理、車輛保養(yǎng)維護、安全駕駛操作規(guī)程等各方面，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，形成完整的工程渣土技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高工程渣土運輸技術(shù)水平，進一步規(guī)范工程渣土運輸運營。

3.3.4 建立工程渣土運輸中轉(zhuǎn)體系

以最終大型規(guī)?；幹孟{場所為依托，規(guī)劃、設(shè)計水陸聯(lián)運、集約中轉(zhuǎn)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的工程渣土運輸體系，充分利用現(xiàn)有的生活垃圾水上運輸體系，或建設(shè)專用工程渣土水運碼頭，形成水陸聯(lián)運的工程渣土運輸網(wǎng)絡(luò)，減少對陸上運輸?shù)囊蕾?，并在全市范圍?nèi)建設(shè)若干個工程渣土中轉(zhuǎn)場所，建立現(xiàn)代工程渣土物流系統(tǒng)，使全市的工程渣土運輸規(guī)范有序，科學(xué)高效。

針對目前工程渣土運輸企業(yè)規(guī)模小、散的特性，逐步組建集約化、規(guī)?；?、集團化的工程渣土運輸集團，建設(shè)現(xiàn)代化工程渣土物流企業(yè)，改善運輸管理模式，向現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理方向邁進。建議政府在把工程渣土管理重點放在監(jiān)管、渣土最終處置，建立工程渣土運輸企業(yè)資質(zhì)許可準(zhǔn)入制度，以及卸點付費控制的基礎(chǔ)上，放開工程渣土運輸招投標(biāo)、運輸指導(dǎo)價制定等工作，逐步淡化工程渣土運輸行政管理痕跡，探索引入市場機制，企業(yè)按照自身運營成本、營運質(zhì)量、營運誠信度自行定價，充分發(fā)揮價格杠桿作用，理順工程渣土運輸體系運作模式。

3.4 以集中消納為重點，不斷強化工程渣土處置利用

3.4.1 編制、實施《上海市工程渣土處置利用規(guī)劃》

建議聯(lián)合規(guī)劃土地、農(nóng)林綠化、市容環(huán)境、建設(shè)交通、城管等部門，盡快編制《上海市工程渣土處理利用規(guī)劃》，全面、系統(tǒng)、科學(xué)地從頂層設(shè)計上海市的工程渣土管理和處置利用系統(tǒng)，落實建設(shè)用地和建設(shè)資金，特別是重點規(guī)劃大型、規(guī)?；こ淘磷罱K處置利用場。并建議將該規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃之中，確保規(guī)劃的實施，使上海市的工程渣土管理處置工作能系統(tǒng)、全面、有效地扎實推進。

3.4.2 建設(shè)規(guī)?；こ淘撂幹脠龊椭修D(zhuǎn)站

建議在編制完成規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強規(guī)劃實施的執(zhí)行力度，在上海市沿海灘涂、江海島嶼、地勢低洼農(nóng)田等區(qū)域，規(guī)劃選址并建設(shè)若干個大型工程渣土處置場，可與現(xiàn)有的生活垃圾填埋場等結(jié)合伴生建設(shè)。規(guī)模化工程渣土處置場的選址要便于水、陸交通運輸，達(dá)到至少能處置2 a以上全市工程渣土的規(guī)模，把零星、分散、不固定的工程渣土臨時卸點逐步取消，使上海市的工程渣土能集中在幾個固定的、大型的場所進行處置消納，杜絕因工程渣土處置點分散而造成的運輸?shù)温┑葐栴}。

在上海市規(guī)劃布局和建設(shè)一批工程渣土臨時中轉(zhuǎn)堆點，主要用于因工程渣土中轉(zhuǎn)和平衡利用而需要短期存儲。從具體布局上看，建議在沿外環(huán)附近的東西南北4個方位各設(shè)置1個大型工程渣土臨時中轉(zhuǎn)堆點，用于工程渣土的臨時堆卸和轉(zhuǎn)運。

3.4.3 加強工程渣土資源化綜合利用

在公園、街頭綠地等處形成一定高度的假山，創(chuàng)造公園、街頭綠地新的觀景制高點，營造公園、綠地高低起伏、曲徑通幽的格局氣勢，建設(shè)都市“樓綠天際線”，發(fā)展都市“坡面綠化”，既增加綠化建設(shè)的“高度”，使工程渣土堆成的假山栽種綠化形成的高度與城市混凝土森林高度相近，起到增加都市綠化面積，美化市容的作用，又能就地消納處置部分工程渣土，減少渣土的運輸量，綜合利用渣土資源。發(fā)展大型工程渣土再生利用企業(yè)，或與現(xiàn)有的制磚、道路附屬設(shè)施等生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合，利用工程渣土生產(chǎn)建筑材料。如生產(chǎn)人行道磚、透水陶土粒等再生產(chǎn)品，用于市政工程、公園綠地建設(shè)等。制定工程渣土再生產(chǎn)品規(guī)范及綜合利用標(biāo)準(zhǔn)，將再生利用產(chǎn)品列入推薦使用建筑材料目錄、政府綠色采購目錄，并鼓勵社會資金參與投資經(jīng)營，既可消納處置工程渣土，又可產(chǎn)生一定經(jīng)濟利益，發(fā)展循環(huán)利用經(jīng)濟，形成以自我平衡為基礎(chǔ)、精細(xì)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；墓こ淘临Y源化利用和處置格局。

3.4.4 進一步實施、完善卸點付費機制

在上海市域范圍內(nèi)選擇具備一定條件如容量有一定規(guī)模、相對穩(wěn)定的工程渣土卸點，試點開展卸點付費制工作，完善、規(guī)范消納場所的設(shè)施設(shè)備配置，配備稱重等計量裝置，對應(yīng)每一輛車牌號，計量每一車次實際運輸量，并記錄在案，以此作為結(jié)算運輸經(jīng)費的重要依據(jù)。依賴信息化技術(shù)，由第三方監(jiān)管平臺出具每一輛渣土運輸?shù)倪\行軌跡，核實其是否按申報計劃路線和卸點運輸和消納處置，并與稱重結(jié)果一起，作為撥付運輸費用的重要依據(jù)，與計劃不符、稱重量與申報出土量不一致的，一律不予支付，從工程渣土的處置消納點上抓起，嚴(yán)格遏止工程渣土運輸、處置消納環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為。

同時建議將工程渣土處置費由建設(shè)單位直接劃撥到區(qū)綠化市容渣土管理部門的專用賬戶，而非現(xiàn)在的建設(shè)單位專用賬戶，由渣土管理部門根據(jù)卸點管理單位核實運輸量，以及上述第三方監(jiān)管平臺核實的運輸路線，經(jīng)與建設(shè)單位、施工單位等會商后，由工程渣土管理部門將運輸費劃撥給工程渣土運輸企業(yè)。這樣有利于工程渣土管理部門對渣土運輸企業(yè)進行有效監(jiān)控，增強工程渣土管理部門的管理權(quán)威性，有效遏制工程渣土運輸違規(guī)違法現(xiàn)象的蔓延。

4 保障政策

4.1 加強工程渣土管理組織領(lǐng)導(dǎo)和人才培養(yǎng)

建議在市工程渣土整治工作推進小組的基礎(chǔ)上，進一步加強工程渣土管理組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工程渣土整治工作推進小組架構(gòu)，明確各個部門管理職責(zé)分工，強化條塊結(jié)合管理優(yōu)勢，建立與區(qū)、縣行政管理部門結(jié)合的、常態(tài)化檢查、執(zhí)法為主的長效管理機制，積極有效推進工程渣土管理工作。

進一步加強工程渣土管理人才培養(yǎng)，特別是工程渣土信息化管理人才的培養(yǎng)、引進，加強工程渣土視頻巡檢、GPS軌跡信息綜合分析、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制執(zhí)行、工程渣土規(guī)劃編制與執(zhí)行等人才的培養(yǎng)和引進，適應(yīng)新形勢下工程渣土管理工作的需要，提高工程渣土行業(yè)整體管理水平和能力。加大工程渣土運輸企業(yè)車輛駕駛?cè)藛T操作培訓(xùn)力度，不斷提高渣土運輸車輛駕駛?cè)藛T的安全意識和操作技能水平。

4.2 保障工程渣土集中處置場規(guī)劃用地落實

工程渣土管理最大的問題之一是缺乏規(guī)?；刑幹孟{場所。而建設(shè)工程渣土規(guī)?；刑幹脠?，關(guān)鍵問題是在批準(zhǔn)上海工程渣土處置利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，落實大型工程渣土處置場的規(guī)劃用地。因此建議市規(guī)劃土地管理部門，從上海亟需改善工程渣土管理現(xiàn)狀、確保城市市容整潔和市民出行安全等角度出發(fā)，加大對工程渣土這一城市廢棄物處置用地扶持力度，落實大型工程渣土處置場規(guī)劃建設(shè)用地，保障工程渣土處置利用工作的順利開展。

4.3 加大工程渣土管理處置財稅政策扶持力度

建立政府、市場相結(jié)合的工程渣土“兩點一線”管理處置體系，需要市、區(qū)兩級政府加大對工程渣土管理處置的財政性資金投入力度，政府投資建設(shè)工程渣土大型處置消納場、工程渣土轉(zhuǎn)運碼頭、第三方監(jiān)管平臺等工程性設(shè)施，對工程渣土運輸車輛GPS設(shè)備、防滴漏設(shè)備、加蓋設(shè)備等裝載使用良好的企業(yè)，給予一定的財政性資金獎勵，鼓勵工程渣土運輸企業(yè)按作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求進行規(guī)范的運輸作業(yè)。對于工程渣土資源化利用企業(yè)，建議給予享受一定稅收優(yōu)惠，在綜合利用產(chǎn)品推廣應(yīng)用上，要充分給予優(yōu)先使用的優(yōu)惠政策，確保工程渣土資源化利用企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］許碧君.建筑垃圾全過程處理對策研究［R］.上海：上海市環(huán)境工程設(shè)計科學(xué)研究院有限公司，2012.

［2］鄒華.關(guān)于建筑渣土卸點與卸點付費機制的思考［R］.上海：上海市廢棄物管理處，2013.