曹水群，亢 茜

(西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西 咸陽 712082)

據(jù)環(huán)保部發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國近些年因環(huán)境問題引發(fā)的沖突事件呈遞增趨勢，年均增長率高達30%［1］。在各類環(huán)境問題中，鄰避矛盾具有發(fā)生頻率高、群眾關(guān)注度高、議題容易激化和升級的特點，也更容易引發(fā)群體性沖突事件。那么，如何避免鄰避矛盾的激化，最終促其和諧解決?這是值得研究的有社會實踐意義的重要問題。

一、鄰避矛盾的兩種發(fā)展軌跡

鄰避(Not－In－My－Back－Yard，縮寫為NIMBY，音譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”)，指的是擬施工項目(如核電廠、垃圾場、殯儀館等)所在地的居民或單位，因擔(dān)心該項目對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、身體健康和資產(chǎn)價值等帶來負面影響，從而產(chǎn)生的嫌惡情緒以及“不要建在我家后院”的抵觸心理［2］。若政府及相關(guān)部門對此心理關(guān)注、引導(dǎo)不夠，則會引起強烈的、堅決的、甚或高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。

鄰避矛盾是指鄰避設(shè)施周邊居民(可簡稱為鄰避居民)基于對鄰避設(shè)施所產(chǎn)生負面后果的不良預(yù)期，所產(chǎn)生的心理和行為的抵觸現(xiàn)象及過程。在此過程中，鄰避居民與鄰避設(shè)施項目決策、論證及執(zhí)行機構(gòu)(包括政府、鄰避設(shè)施施工方、論證專家等，其中政府起主導(dǎo)作用。分析鄰避矛盾的發(fā)展實際，可以將其發(fā)展軌跡分為兩類，即:

(一)政府工作不力，致使鄰避矛盾激化

其過程描述如下:得到鄰避設(shè)施建設(shè)的消息后，鄰避居民心理不適，少部分意見領(lǐng)袖和主導(dǎo)分子遂向政府提出意見，敦促其改變或優(yōu)化決策。政府對此置之不理、回復(fù)太慢、含糊其辭甚至試圖隱瞞，從而引起這部分鄰避居民的強烈不滿，于是發(fā)動、串聯(lián)其他居民一起，通過抗議行動給政府施加壓力，以求達到自己的目的。

在鄰避矛盾激化之后，擺在政府面前的有兩條路:一是政府用高壓威權(quán)壓制居民的抵觸和反抗，強行進行施工，從而在居民心中埋下不信任和不滿的種子。出于“維穩(wěn)”的目標要求，各級政府唯恐“強行施工”激起新一輪更強烈的抗議熱潮，從而影響上級領(lǐng)導(dǎo)對當?shù)卣兊木C合評價，所以，強行施工的做法一般是被棄之不用的。二是政府作出退讓，改變計劃、停止施工或另選他址。自2005年的浙江“東陽事件”以來(中國社會科學(xué)院于建嶸教授認為，“東陽事件”標志著大陸鄰避時代的到來)，我國絕大多數(shù)的鄰避矛盾解決模式都是如此。鄰避矛盾如此解決，不僅浪費了人力、物力、財力，拖延了建設(shè)時間，社會成本巨大，而且，在居民的強力反抗下作出退讓，勢必嚴重損害管理者的權(quán)威?！按篝[大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，公眾一旦對政府形成這種看法，就會產(chǎn)生一種定勢:但凡有意見、有不滿，就聯(lián)絡(luò)、集結(jié)人群以“鬧”來解決問題。此種認識和思維慣性對于社會的穩(wěn)定發(fā)展來說，其危害性不言自明。

鄰避矛盾的這兩種解決方式，都屬于矛盾激化后政府被動反應(yīng)的狀態(tài)。結(jié)果是矛盾一方作出了妥協(xié)和退讓。從短期來看，作出妥協(xié)的一方，其利益是受損的，矛盾的另一方是贏者;而從長遠來看，矛盾雙方都不是真正的贏者。所以，我們應(yīng)盡量避免鄰避矛盾激化，避免出現(xiàn)上述兩種解決模式和結(jié)果。

(二)矛盾雙方握手言和，鄰避設(shè)施順利施工

其過程描述如下:政府在決策時，不僅僅依據(jù)專家的建議，還廣泛征求社會成員(主要是鄰避居民)的意見和建議。在決策過程中，政府以通俗易懂的語言、豐富多樣的形式將鄰避設(shè)施建設(shè)的重要意義、鄰避設(shè)施將對鄰避居民產(chǎn)生的負面影響、有關(guān)鄰避風(fēng)險的科學(xué)評估、為有效降低鄰避風(fēng)險而計劃采取的措施……都和盤托出，在公眾知曉的基礎(chǔ)上，召開以鄰避居民代表、相關(guān)專家、鄰避設(shè)施施工機構(gòu)以及政府官員組成的“鄰避設(shè)施建設(shè)多方協(xié)商會”(后稱協(xié)商會)。在協(xié)商會上，不亂抓辮子，不亂扣帽子，確保每個代表都能暢所欲言。尤其重要的是，須創(chuàng)造條件讓鄰避居民代表說出自己的擔(dān)憂、疑惑和訴求。對于這些擔(dān)憂、疑惑和訴求，本著坦誠的原則，能給解釋的一定解釋清楚，需做思想工作的一定要做到位，能協(xié)調(diào)給予滿足的，則盡量滿足之。以上舉措，維護了公民知情權(quán)及參政、議政的權(quán)利，既讓鄰避居民體驗到被尊重的心理滿足感和自豪感，又進一步強化了他們作為社會成員的責(zé)任意識，體味到政府決策的出發(fā)點和為難之處，有助于鄰避居民理解并寬容政府決策，在權(quán)衡個人權(quán)益和社會公共利益之得失時，作出更偏重于公共利益的抉擇。

鄰避矛盾的此種解決模式，基本滿足了矛盾雙方的訴求，社會利益和鄰避居民的個人利益都照顧到了，此所謂雙贏，是矛盾的和諧解決之道。鄰避矛盾的和諧解決，有賴于政府的決策科學(xué)而民主，宣傳廣泛而高效，溝通及時、渠道暢通。在此條件下，居民即使對鄰避設(shè)施的決策及建設(shè)心有不滿，政府也能通過宣傳思想工作說服和引導(dǎo)之，并輔之以相應(yīng)的經(jīng)濟補償和其他政策優(yōu)惠，從而使鄰避居民逐漸改變態(tài)度，變強烈抵觸為不反對或支持。此種結(jié)局是最為完滿的，原因是:對于政府來說，順利地推行了自己的決策，既維護了權(quán)威，又提高了管理效能;對于社會來說，鄰避設(shè)施的順利建設(shè)將給社會的正常運行提供硬件支持;對于鄰避居民來說，由于政府在決策和施工過程中，照顧到了他們的參政、議政權(quán)力，能夠充分聽取他們的意見和建議，從而使鄰避風(fēng)險降到最低。并且，由于有經(jīng)濟補償、政策優(yōu)惠或榮譽激勵作輔助，從而有效降低甚至消解了鄰避居民的剝奪感和損失感。

二、和諧解決鄰避矛盾重在宣傳與溝通

出于對自身健康、生存環(huán)境和資產(chǎn)價值的關(guān)注和維護，鄰避居民對鄰避設(shè)施產(chǎn)生嫌惡、抵觸心理，此乃人之常情，故鄰避矛盾是普遍存在的。那么，我們對于普遍存在的鄰避矛盾應(yīng)采取什么樣的應(yīng)對之策，以避其激化，而求其和諧解決呢?筆者以為，政府應(yīng)重點抓好信息溝通、宣傳思想工作。具體來說，包括以下幾點:

(一)及時發(fā)布鄰避設(shè)施擬建的相關(guān)信息

所謂及時，不是說信息發(fā)布與施工同步。若在施工時才發(fā)布信息，鄰避居民勢必產(chǎn)生政府有意隱瞞和欺騙公眾的想法。此想法一旦產(chǎn)生，即使政府再以各種方式進行補救解釋，也難減弱或消解鄰避居民的不信任感。甚至他們會猜想:也許有更多的消息被隱瞞;有更多的鄰避風(fēng)險未能公之于眾;有更多的貓膩在“黑箱”……最終形成政府越解釋，公眾越懷疑的惡性循環(huán)。我們所謂的“及時”，指的是“政府有初步設(shè)想、專家進行初步論證、鄰避設(shè)施選址初步選定”之時，政府就應(yīng)通過各種宣傳媒介，將相關(guān)信息發(fā)布出去，以觀公眾反應(yīng)。

(二)及時、認真地對待公眾的反應(yīng)

在發(fā)布鄰避設(shè)施擬建的相關(guān)信息后，政府應(yīng)組織專業(yè)人員對鄰避居民進行調(diào)查，搜集意見、分類整理、及時處理。一是明確公眾最關(guān)注、最疑惑、最擔(dān)心的焦點問題;二是知曉公眾對于鄰避設(shè)施建設(shè)的主流態(tài)度;三是組織專業(yè)人員對于公眾所提問題進行深入分析、科學(xué)解答;四是召開由政府組織，鄰避居民代表、相關(guān)專家、鄰避設(shè)施施工方參加的協(xié)商會，通過坦誠溝通、廣泛協(xié)商、互諒互讓，最終達成一致，形成正式?jīng)Q議;五是把協(xié)商會召開的進展和最終成果及時公之于眾。

(三)科學(xué)、客觀、通俗易懂地對鄰避風(fēng)險進行分析和解釋

所謂科學(xué)、客觀，指的是一定要以科學(xué)為依據(jù)，實事求是，不能信口雌黃，因為群眾的力量不可小覷，他們中間總有懂行者，一旦政府發(fā)布出去的虛假信息被識破，那后果將會很糟。也不能光揀有利于政府的信息進行發(fā)布，應(yīng)讓鄰避居民明白，鄰避設(shè)施有利有弊，但利大于弊，弊有限、亦可控。所謂通俗易懂，指的是鄰避風(fēng)險的分析和描述勢必涉及大量的專業(yè)知識，若相關(guān)專家用非常專業(yè)化的語言向公眾描述鄰避風(fēng)險，公眾在聽不明白、看不透徹的情況下，可能會產(chǎn)生“專家為了糊弄大家而故意玩文字游戲”的想法，從而進一步強化鄰避居民的懷疑心理和埋怨之情。有研究結(jié)論稱，鄰避居民和專家對于鄰避風(fēng)險的認知和評估往往不一致，相比較來說，鄰避居民對于風(fēng)險的評估往往更為嚴重，這也是導(dǎo)致鄰避矛盾產(chǎn)生和進一步激化的重要因素之一［3］。所以，政府一定要高度重視此環(huán)節(jié)，揭開鄰避設(shè)施的神秘面紗，改善鄰避居民在信息掌握方面的不對等地位。在此基礎(chǔ)上，鄰避居民對待鄰避設(shè)施的態(tài)度才可能趨于客觀和冷靜。

(四)做好意見領(lǐng)袖的工作

所謂的意見領(lǐng)袖，指的是在鄰避居民中，有較高的威信和領(lǐng)導(dǎo)力、對于鄰避設(shè)施建設(shè)反應(yīng)強烈、有較高社會責(zé)任感、能代表某個層次的鄰避居民。如老人、有小孩的父母等。有研究成果表明，老人和有小孩的父母對于鄰避設(shè)施的抵觸心理是最強烈的［4］。政府應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，誠邀這些意見領(lǐng)袖參加協(xié)商會，為他們創(chuàng)造暢所欲言的機會，重視他們的意見和建議，合理的接受，不合理的則以誠懇的態(tài)度、和風(fēng)細雨般的語言有理有據(jù)地引導(dǎo)和說服之。只要這些意見領(lǐng)袖改變態(tài)度，逐漸接受鄰避設(shè)施擬建的事實，以他們在鄰避居民中的影響力來看，絕大多數(shù)鄰避居民變抵觸態(tài)度為接受甚至支持都將成為可能。

在我國鄰避矛盾的解決過程中，有政府也曾召開有鄰避居民代表參加的協(xié)商會，但效果卻并不如意，非但未能消解居民們的疑惑和恐懼，反而增添了他們的不信任和怨氣。究其原因有二:其一，所選的鄰避居民代表，是一些和政府有利益相關(guān)的人。在鄰避居民看來，代表是和政府“穿一條褲子的”，他們又豈能相信協(xié)商會的公正性與公開性?!其二，所選代表并非意見領(lǐng)袖。既然代表不是意見領(lǐng)袖，他的意見也就少有人重視和聽從。這種情況下，即使政府將代表說服，于平復(fù)鄰避居民們的心境來說，亦是無多大益處。

(五)輔之以多樣、實惠的補償

鄰避設(shè)施必定會給鄰避居民帶來負面影響，為此，政府應(yīng)給予其一定的補償，我們稱之為鄰避補償。

學(xué)界的主流觀點是:經(jīng)濟補償金額越高，鄰避矛盾激化的可能性越小。但經(jīng)濟補償也不是萬能的。對于一些高度污染的鄰避設(shè)施，例如高放射性廢料處置場，運用經(jīng)濟補償之策不僅不能起到好作用，反而還會讓鄰避居民產(chǎn)生“政府賄賂自己以換取鄰避設(shè)施正常建設(shè)”的想法，此想法一旦產(chǎn)生，他們會更加不相信政府，抵觸心理可能更強。王奎明、鐘楊通過調(diào)研，得出以下結(jié)論:51.3%的民眾認為，經(jīng)濟補償越高，鄰避風(fēng)險可能越大，他們堅決反對用金錢購買健康。經(jīng)濟補償因素與民眾參與鄰避抗爭活動意愿度之間存在顯著負相關(guān)性，即給予民眾的經(jīng)濟補償越高，民眾參與鄰避抗爭活動的意愿度越高［4］。

以上關(guān)于經(jīng)濟補償?shù)挠^點看似矛盾，實則不然。經(jīng)濟補償作為一種輔助之策，本身并無所謂好與不好，關(guān)鍵在于怎么樣用它，何時用它。如若在“鄰避設(shè)施擬建信息”公布之初，大家對于鄰避設(shè)施相關(guān)信息一無所知、對于鄰避風(fēng)險由于不了解而自行夸大、由于恐懼而產(chǎn)生強烈的抵觸心理之時，政府未把做好宣傳思想工作作為自己的首要任務(wù)，卻一味強調(diào)經(jīng)濟補償，就很容易引起鄰避居民的懷疑，認為政府是要靠經(jīng)濟補償收買人心。此種情況下，人們擔(dān)心的是:經(jīng)濟補償數(shù)額越高，鄰避風(fēng)險就越大?；趯Υ蟮泥彵茱L(fēng)險的恐懼，人們對鄰避設(shè)施的抵觸反應(yīng)也相應(yīng)會增強。

那么，鄰避補償之策，應(yīng)以什么方式醞釀?于何時公布?應(yīng)采取哪些方式?筆者以為，鄰避補償之策應(yīng)在召開協(xié)商會時醞釀制定，應(yīng)在鄰避居民充分了解“鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性”、“鄰避風(fēng)險的評估意見”等信息后，在意見領(lǐng)袖的影響下大家對鄰避設(shè)施的建設(shè)不太抵觸之時公布。如此，鄰避補償之策就能有效輔助政府的宣傳思想工作，起到相映生輝、錦上添花的作用。當然，鄰避補償?shù)降籽a什么，政府也可開展調(diào)查研究，征求鄰避居民的意見，了解民眾的關(guān)切，盡量滿足民眾的需求?？梢淮涡匝a償錢物、辦理醫(yī)療優(yōu)惠卡、為孩子教育提供更好的條件和更多的機會、承擔(dān)因為鄰避設(shè)施建設(shè)而帶來的房產(chǎn)價值縮水損失等等。

［1］趙小燕.鄰避沖突參與動機及其治理:基于三種人性假設(shè)的視角［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014，(2).

［2］王江雪.公眾參與——化解“鄰避沖突”的新途徑［J］.經(jīng)營與管理，2015，(5).

［3］李照作.鄰避沖突及其對社會管理的啟示［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013，(6).

［4］王奎明，鐘楊.“中國式”鄰避運動核心議題探析——基于民意視角［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014，(1).