李京樺

（中央民族大學，北京 100081）

政治認同是多民族國家實現(xiàn)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的重要保證，是凝聚各民族的政治理想和政治價值的重要力量。政治認同形成是一個過程，并受內(nèi)在生成機制的影響。文中的政治認同主要指少數(shù)民族成員對當前政治體系的認同即政治體系被認同。被認同主要是指現(xiàn)行的政治體系如何通過自身的運作，如何通過自身的不斷調(diào)整與完善，來滿足少數(shù)民族成員的利益需求，從而促使該體系逐步被少數(shù)民族成員在心理上產(chǎn)生認同的過程。[1]在少數(shù)民族政治認同提升方面，中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設過程中已經(jīng)積累了成功的歷史經(jīng)驗——民族工作的成效。認真思考以往的民族工作經(jīng)驗，有助于客觀地面對我國存在民族工作成效失衡的情況。事實上，我們需要揭示我國民族工作中存在著的作風官僚、思想僵化和違法亂紀的現(xiàn)象，及其對黨和國家的權(quán)威以及少數(shù)民族的政治認同形成的影響。

一、少數(shù)民族對中國共產(chǎn)黨政治認同生成的歷史經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨之所以能戰(zhàn)勝國民黨，是因為其主張和宗旨代表了被剝削和被壓迫的人民的利益，在中國各族人民中形成了強烈的政治認同。在新民主主義時期中國共產(chǎn)黨是通過細致入微民族工作的開展和嚴格的組織紀律幫助少數(shù)民族推翻剝削和壓迫制度，贏得少數(shù)民族政治認同的。在新民主主義革命時期少數(shù)民族對黨的政治認同是主要通過對黨的權(quán)威的承認、黨的路線、思想和對黨革命的支持來體現(xiàn)和反映的。

（一）少數(shù)民族對黨政治認同生成的重要途徑——民族工作

縱觀中國現(xiàn)代史，少數(shù)民族對中國共產(chǎn)黨政治認同的產(chǎn)生，是與黨針對少數(shù)民族所開展的工作分不開，與黨密切聯(lián)系群眾的路線、切實關心少數(shù)民族的利益和需求分不開的。民族工作的成效決定著少數(shù)民族的政治認同。

1.黨在革命活動中非常重視民族政策。不同時期革命的環(huán)境不同，政策的重點不同。共產(chǎn)黨二大、三大時期為了獲得少數(shù)民族對共產(chǎn)黨的支持，十分重視民族問題和民族政策。如二大提出推翻國際帝國主義的壓迫，達到中華民族的完全獨立；統(tǒng)一中國本部（包括東三?。?；蒙古、西藏、回疆三部實行自治等。[2]“三大”時期提出了“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關系由各該民族自決?！盵2]土地革命時期，民族自決主張在革命動員中的地位迅速上升，并被中共列入了在民族問題上的十大政綱之一。[2]中華工農(nóng)蘇維埃第一次代表大會《關于中國境內(nèi)少數(shù)民族民族問題的決議案》提出，中華蘇維埃共和國的目的是建立一個沒有民族界限的國家；消滅一切民族間的仇視與成見。[2]抗日戰(zhàn)爭時期，為避免日本分裂中國把民族自決修改為民族區(qū)域自治。這一時期的民族政策除了發(fā)展民族文化、尊重宗教信仰自由等方面外，主要還制定承認少數(shù)民族有權(quán)利建立自己的武裝、建立各級少數(shù)民族委員會；、嚴禁商人重利盤剝少數(shù)民族等內(nèi)容。這一時期黨在少數(shù)民族工作中非常重視少數(shù)民族的情感需求和利益需求。這一時期中國共產(chǎn)黨還做了制度上的探索，創(chuàng)造性地提出了民族區(qū)域自治，創(chuàng)建了各級各類民族院校，培養(yǎng)少數(shù)民族學生；幫助少數(shù)民族建立抗日武裝和各級根據(jù)地政權(quán)；在少數(shù)民族地區(qū)成立民族工作委員會以及對民族問題開展了實地調(diào)查。總之，這一時期，中國共產(chǎn)黨開始以執(zhí)掌國家政權(quán)的態(tài)度對待民族問題和處理民族問題了。

2.黨在民族工作中非常尊重少數(shù)民族，非常注意爭取少數(shù)民族。中國共產(chǎn)黨不但非常重視少數(shù)民族地位，還經(jīng)常深入到少數(shù)民族中去做民族工作調(diào)節(jié)民族關系。紅軍長征時期，中國共產(chǎn)黨非常尊重少數(shù)民族，幫助少數(shù)民族建立了自己的政府和少數(shù)民族自己的武裝。如在四川彝區(qū)，紅軍還幫助果基小葉丹建立了“中國彝民紅軍沽基支隊”。這一時期少數(shù)民族對共產(chǎn)黨的政治認同逐漸提高，如苗族老百姓就稱贊紅軍是“天底下最好的軍隊”，回族同胞則稱紅軍為“仁義之師”，而藏族人民更是把紅軍說成是“菩薩兵”。[3]為了團結(jié)蒙古族，中共中央還舉行成吉思汗祭典，并于1940年3月31日正式成立了“蒙古文化促進會”。之后，在延安還建立了成吉思汗紀念堂并建立了蒙古文化陳列室。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨和紅軍針對注重少數(shù)民族的實際需求開展民族工作。

3.共產(chǎn)黨員在與少數(shù)民族的交往中十分注意自律和守紀律。在新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨和他領導的軍隊堅持“三大紀律八項注意”，明令不能侵犯少數(shù)民族的財產(chǎn)，尊重蒙、回少數(shù)民族的宗教、文化及風俗習慣，告示實行民族平等和民族區(qū)域自治。如紅軍在經(jīng)過苗族聚居區(qū)時，總政治部就明令“山田牛少，居民視牛如命，絕不應殺牛，土豪牛要發(fā)給群眾，嚴厲處罰亂殺牛者?！盵2]如1945年10月23日《中共中央關于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》中就強調(diào):“我軍必須保持良好紀律，尊重蒙人風俗習慣，絕不隨意奪取蒙人的財物、牛、羊和觸犯蒙人的禁忌。”該指示還責成烏蘭夫“負責擬定我軍進入蒙區(qū)及對蒙人的紀律及必須注意的事項數(shù)則，以資遵守?！盵2]“在國民黨橫征暴斂之時，中共滇西工委在蘭坪組建的啦井后勤分部下令廢止國民黨政府的“過橋捐”，并發(fā)放食鹽2000多擔給當?shù)厝罕?。贏得是當?shù)厝嗣竦闹С趾唾澴u，當?shù)厝丝诳谙鄠鳌斑^橋不要捐，吃鹽不要錢，是從古以來都沒有過的事，國民黨欺壓我們傈僳、怒子，而共產(chǎn)黨喜歡我們傈僳、怒子，共產(chǎn)黨真好!”[4]

新民主主義革命時期少數(shù)民族政治認同就是少數(shù)民族對共產(chǎn)黨權(quán)威的承認、革命的支持、綱領政策的信任。這一時期黨的民族工作的主要特點是：為民、紀律、責任性和效益性。中國共產(chǎn)黨在長征、抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期都深入到了少數(shù)民族地區(qū)特別是革命根據(jù)地的少數(shù)民族居住地區(qū)。針對少數(shù)民族受到的歧視和壓迫，不但在政策中規(guī)定其平等的地位，在實際中成立少數(shù)民族工作委員會，幫助他們建立少數(shù)民族自己的武裝，建立少數(shù)民族自己的自治政權(quán)，創(chuàng)辦少數(shù)民族院校，為少數(shù)民族培養(yǎng)人才，持續(xù)地對少數(shù)民族提供精神和物質(zhì)上的幫助。中國共產(chǎn)黨就是通過這種細致入微的民族工作贏得了少數(shù)民族的政治認同。

（二）少數(shù)民族對黨政治認同形成條件和影響因素

政治認同具有穩(wěn)定社會和凝聚不同群體的力量，政治認同表現(xiàn)為對政權(quán)、政黨等的合法性的承認。在新民主主義革命時期，黨的民族工作開展得好的時期，少數(shù)民族對中國共產(chǎn)黨的政治認同感就強。這一時期少數(shù)民族對共產(chǎn)黨的事業(yè)的支持和幫助，主要是因為中國共產(chǎn)黨能夠針對少數(shù)民族實行平等的民族政策和開展務實的民族工作，在少數(shù)民族中形成了較高的政治權(quán)威。中國共產(chǎn)黨及其軍隊紀律嚴明，深入少數(shù)民族基層、能照顧到少數(shù)民族實際需求、民族政策又尊重、扶持和照顧到了少數(shù)民族的權(quán)益，因而受到少數(shù)民族的歡迎和認可。當然，少數(shù)民族對共產(chǎn)黨的政治認同與黨所展開的民族工作成效分不開的。一些時候如“文化大革命”時期黨的工作和政策有一些失誤和不足，嚴重損害了黨和政府的威信，也嚴重影響了少數(shù)民族對黨和政府的信心。

弗洛伊德認為，認同是個體與他人、群體或被模仿人物在情感上、心理上趨同的過程。[5]弗洛伊德提出的認同定義無疑具有豐富的理論內(nèi)涵，不管弗洛伊德的定義是否完備，眾所周知的是，認同是非常復雜的概念，認同的復雜性，帶來政治認同內(nèi)涵的多元性。宏觀政治認同是指人們在社會政治生活中產(chǎn)生一種感情和意識上的歸屬感。[6]在本文中我們所關注的政治認同，簡而言之就是個體（包括多民族國家中的民族個體）是否將國家的利益視為自己的利益，政治體系如何使國家的公共利益符合個體（包括多民族國家中的民族個體）的利益，從而帶來政治認同。自覺的政治認同不是一成不變的，垂手可得。國家與公民個體（包括多民族國家中的民族個體）的關系如何，國家和政府能否使公共利益最大化決定著公民個體（包括多民族國家中的民族個體）自覺認同的形成。因此，就需要充分重視政治體系中多元的認同對象，比如制度、政黨、政治理想、政策執(zhí)行、政治現(xiàn)實、執(zhí)政方式等，這些對象在現(xiàn)實生活中如何照顧和維護人民的利益。由于我國是議行合一的國家，政府的公共服務人員在政策的制定和執(zhí)行中是政黨權(quán)威的體現(xiàn)，所以政府決策的制定、實施與執(zhí)行、以及政策目標和現(xiàn)實的是否吻合、在具體執(zhí)政中所表現(xiàn)出來的態(tài)度、技術(shù)能力、道德、智慧和信仰都決定著人們對政府和政黨的感情和判斷，影響著政治認同的形成。

二、我國少數(shù)民族政治認同危機的現(xiàn)實表現(xiàn)及其原因

關于政治認同危機的表現(xiàn)，呂元禮明確地闡述為，第一，對政府權(quán)威的認同危機。第二，表現(xiàn)為政治信仰、信任、信心危機的政治認同危機。政治信仰危機就是人們對一定政治意識形態(tài)的認同危機。政治信任危機就是人們對政治領導者的認同危機。政治信心危機是指對政治目標的認同危機。[7]目前，少數(shù)民族的政治認同危機主要以信仰、信任、信心等形式表現(xiàn)出來。

（一）民族政策利益失衡帶來的少數(shù)民族心理體驗危機

社會學家周曉虹曾經(jīng)提出過“中國體驗”的概念，。生活的體驗是與政治認同密切相連的心理情感。周曉虹認為“中國體驗”是作為變遷的一種精神景觀，人格的二元特征或社會心態(tài)的兩極化是其本質(zhì)特征，表現(xiàn)為傳統(tǒng)與現(xiàn)代的頡頏、理想與現(xiàn)實的落差、城市與鄉(xiāng)村的對峙、東方與西方的沖突、積極與消極的共存。[8]中國體驗可以是積極的也可以是消極的，可以是整個中國人的一種精神反應，也可以是某一群體的單一的精神狀態(tài)。但是無論怎樣，體驗是與時代精神緊密相連的，在社會制度、結(jié)構(gòu)、階層、生活方式、消費方式都發(fā)生巨大變遷的時候，如果拒絕關注身處其中的人的心理、心態(tài)和精神的變化，就無法解釋和解決當前出現(xiàn)的社會問題。[8]在政治體系中，政府是政策的主體，政策是政府協(xié)調(diào)利益的工具，政策的制定是為了協(xié)調(diào)社會中復雜的利益關系，政策的傾向意味著對某種利益的照顧，由此，所有的心理體驗都是政策失衡帶來的現(xiàn)實反映。

目前，少數(shù)民族在縱向上與過去相比經(jīng)濟、生活水平是獲得了很大的進步，橫向的與沿海和內(nèi)地相比，卻存在著很大的差距。少數(shù)民族沒有完全達到民族政策所承認的平等，反而在現(xiàn)代化急速的發(fā)展中，打開了眼界看到了差距。原有的寧靜一旦被打破，就很難把眼界重新關閉。少數(shù)民族的人們目睹了經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益，也希望能獲得利益；而實際的情況是，資源被開采，大部分利益被別人拿走，自己所得利益不多。

對于利益協(xié)調(diào)的有效做法是對礦產(chǎn)企業(yè)和國有企業(yè)的稅收監(jiān)管。我國在少數(shù)民族礦產(chǎn)資源開采上，征收的稅收是20%，很多國家對礦產(chǎn)資源的稅收超過30%，比如澳大利亞，為了防止稅賦轉(zhuǎn)移，征收的是企業(yè)利潤所得稅的30%。關于國有企業(yè)，在新加坡政企聯(lián)營的淡馬錫公司，不僅經(jīng)營的時候不能得到政府的照顧，盈利所得多回饋政府財政，用來再分配和協(xié)調(diào)國家利益，而不是讓個人從中獲得極大的利潤。對富人征收稅率用來改善窮人的福利是目前很多國家政策協(xié)調(diào)利益的做法，只有這樣才能保證每個人都在改革中獲得利益。對少數(shù)民族地區(qū)的礦業(yè)征收高額稅收，用于財政上對少數(shù)民族利益的分配，才能保證少數(shù)民族在改革中獲得利益，否則在改革中不能分得利益的少數(shù)民族會有一種被蒙騙和掠走的感覺。事實上，體驗是一種感覺，認同是一種情感的歸屬，情感歸屬是建立在感覺之上的。從感覺來說，如果不能制定明確的法律，那么沒有法律的狀態(tài)比有不確定的法律要好，威信被侵蝕就會帶來認同的疏離。在改革和現(xiàn)代化的發(fā)展中，民族之間的差距越來越大，民族自治地方內(nèi)部的差距也越來越大。少數(shù)民族的中國體驗越來越表現(xiàn)出本文所言的憂傷的維度：一定程度的信任危機、對他族的仇視、身份的疏離和冷漠、仇富和恨官、焦慮與倦怠以及對國家政治認同的懈怠感。

（二）民族政策執(zhí)行失衡帶來的少數(shù)民族認知失調(diào)信任危機

“民族政策作為黨和國家調(diào)節(jié)民族關系，處理民族問題的措施、規(guī)定的總和，它的貫徹落實，對落實科學發(fā)展觀，促進民族發(fā)展，推動民族團結(jié)進步事業(yè)，構(gòu)建社會主義和諧社會有著重要的意義?！盵9]（P71）我國民族政策執(zhí)行不力或者民族政策沒有達到預期目的，其中重要的原因是：民族政策只提出了原則性的要求，如果沒有可操作性的配套的具體措施，具體操作起來有很大困難；加上民族地區(qū)缺乏人才，政府還有一些腐敗現(xiàn)象，可能導致政策執(zhí)行不力或扭曲等現(xiàn)象，那就可能會出現(xiàn)對民族政策的信任缺失和道德降低的危險。這些又與沒有民族政策評估機制密切相關?！爸贫ǖ恼呔烤购貌缓谩⒄邔嵤┮院笥袥]有達到預定的結(jié)果，必須通過嚴格的程序、周全的資料和科學的手段加以客觀評估才能得出結(jié)論?！盵10]認真分析我國民族政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，完善民族政策監(jiān)督機制，做到政策和實際相符合，才能增強少數(shù)民族和民族地區(qū)對國家政策的信心，避免少數(shù)民族對國家民族政策的信任危機。

我們必須注意，在政策目標與政策實踐存在巨大差距的情況下，很難整合少數(shù)民族的政治認同。范可認為：在一個多民族的國家如何保有統(tǒng)一的國家認同和自身的族群和文化認同是對政府和執(zhí)政黨的一大挑戰(zhàn)。國家必須通過各種承諾及其兌現(xiàn)來取得和換取民眾的信任，民眾對因為承諾的兌現(xiàn)而信任這個國家，一旦信任，民族對國家的認同就增強了。對于所有國家而言，缺乏互信的相安無事至多只能是過渡性的。[11]因此，從心理和心態(tài)的變化研究政策失衡導致少數(shù)民族的政治認同危機將有助于反思當前法制建設和政策滯后等問題，為合理公正地解決民族問題、提高執(zhí)政能力以及促進治理現(xiàn)代化提供建設性的思路及建議。政策的制定和執(zhí)行，都是人理性的集中體現(xiàn)，因此在政策的制定和貫徹中，政策執(zhí)行的過程、采取的方式、目標導向、價值體現(xiàn)至關重要，這些環(huán)節(jié)能否提供有效的公共服務，影響著政府的權(quán)威和政治認同的形成。

（三）民族工作中政府權(quán)威濫用與權(quán)威侵蝕引起的道德危機

政府權(quán)威濫用主要是指公務官員行使權(quán)力的領域跨越了合法性的領域。在國家大力整治腐敗的過程中權(quán)威的濫用被越來越多地暴露出來，腐敗、賄賂、欺騙、做假、妨礙司法、裙帶關系、任人唯親、強取豪奪——這些行為很明顯地違反了法律，也造成了社會道德的淪喪，觸及了社會倫理規(guī)范。少數(shù)民族地區(qū)的腐敗比內(nèi)地甚至更嚴重，城鎮(zhèn)化中違規(guī)操作、貪污受賄、扣押補償款等等腐敗行為層出不窮，少數(shù)民族地區(qū)法律的力量更薄弱。托克維爾說：“人不會行使權(quán)力而腐敗，不會因服從習慣而墮落。但是會因為行使他認識到非法的權(quán)力而腐敗，會因服從他知道是侵占來的，壓迫人的統(tǒng)治而墮落?！盵12]權(quán)威的濫用會帶來權(quán)威的侵蝕，這在某些方面更是滅頂之災。政府權(quán)威的濫用，造成了當今社會的道德危機。這種侵蝕就是人們對政府體制、領導以及執(zhí)政能力的信任及信心下跌的反映。公務官員權(quán)威的衰落，會引起為了恢復權(quán)威而更加誤用權(quán)威，權(quán)威的衰落會造成道德的極大的危害，領導階層和公務人員應該是社會的精英以及最高的道德體現(xiàn)。此外，對權(quán)威的的質(zhì)疑和不信任已經(jīng)不限于政治和政府，已經(jīng)涉及到了社會的很多領域：學校、學術(shù)、企業(yè)、商業(yè)、軍隊等。腐敗成為少數(shù)民族地區(qū)民族關系緊張的重要原因。少數(shù)民族干部的腐敗，導致少數(shù)民族人民對黨和政策的不信任。

三、解決民族工作成效失衡，增強我國少數(shù)民族政治認同的對策

民族工作涉及少數(shù)民族的事務，具有敏感性和政治性，稍有不慎就會變成民族矛盾和沖突。因此，在民族工作中理應更加的公平和高效。但是在現(xiàn)實中，由于少數(shù)民族更邊緣的地理位置和更落后的經(jīng)濟文化形勢，造成了民族工作中出現(xiàn)了政策執(zhí)行不力、民族地區(qū)有法不依和缺乏人才的現(xiàn)實情況，。這些都影響了民族工作成效，因而也影響了少數(shù)民族對黨和政府的政治認同，亟待解決。

（一）解決民族政策不能達到預期的目標問題，增強少數(shù)民族對民族工作的信心

新中國成立60多年來，我國民族政策的基本政策保持不變的情況下，制定了一些解決民族問題的新政策。比如，頒布了《城市民族工作條例》和《民族鄉(xiāng)行政工作條例》；在經(jīng)濟方面實行沿邊開放戰(zhàn)略；實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略等，支持西部民族地區(qū)的發(fā)展。全國支援西藏的政策力度也是空前的，兩次援藏無償支援了105項工程。[13]此外，民族教育和文化等事業(yè)方面都在政策上有了新的改進。但是，這些政策由于執(zhí)行中不能堅持政策必須達到目標的鐵律，致使政策沒有達到少數(shù)民族繁榮的目的。政策的執(zhí)行力是影響少數(shù)民族對民族政策信心、民族政策認同的主要因素，也是上文已論述的目前我國少數(shù)民族政治認同危機的主要原因之一。

一是民族區(qū)域自治制度執(zhí)行中的問題。隨著社會現(xiàn)實的發(fā)展，民族區(qū)域自治制度在發(fā)展中面臨一些問題：如關于民族“自治市”的建立和相關制度問題；自治地方人才和資源配置不到位，導致民族自治地方和全國整體收入相比差距很大；還有民族區(qū)域自治法條例規(guī)定不清晰，沒有辦法量化的問題；比如適當?shù)恼疹?，合理配備、適當放寬等這些原則在具體操作中隨意性很強，可操作性不強，這些都影響到了民族區(qū)域自治政策發(fā)揮作用。

二是少數(shù)民族人才的培養(yǎng)和遴選問題。不論在數(shù)量還是質(zhì)量上，少數(shù)民族干部并不能滿足民族地區(qū)工作的需要。作為公務人員，受到正規(guī)的政治訓練，具有良好的政治素養(yǎng)是不可缺少的，少數(shù)民族地區(qū)尤其要培養(yǎng)正直、清廉、不偏不倚在問題和機會面前能夠做出正確選擇的人才。而目前，不論是少數(shù)民族還是漢族，真正有能力的人更愿意流向發(fā)達的現(xiàn)代化都市發(fā)展。目前少數(shù)民族人才結(jié)構(gòu)不合理，有良好的政治素養(yǎng)和懂得現(xiàn)代科學技術(shù)的人少，少數(shù)民族干部培養(yǎng)政策在配套和操作中的合理性差。

三是少數(shù)民族地區(qū)教育、就業(yè)中面臨的問題。教育是成功的關鍵，采取什么樣的措施幫助少數(shù)民族在獲得知識和技能才是教育改革應該注意的方向。當前少數(shù)民族地區(qū)教育情況也不容樂觀，少數(shù)民族雙語教學也一直沒有取得預期的效果。

四是國家對于少數(shù)民族地區(qū)資源方面的政策執(zhí)行很不規(guī)范。項目隨意的批準，缺乏科學的依據(jù)和標準，存在“人情款”和“撒胡椒面”現(xiàn)象；立項審批不規(guī)范，項目的確定和選擇不合理；使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應的基礎設施建設法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，隨意性大，違背?？顚Ｓ迷瓌t。[14]這就造成了一種少數(shù)民族地區(qū)資源被開發(fā)，環(huán)境被破壞，少數(shù)民族地區(qū)依然貧窮落后的狀況。民族地區(qū)是重要的生態(tài)維護區(qū)，西部民族地區(qū)是重要的江河源頭，不能開發(fā)，更不能過度地開發(fā)。國家要對不能開發(fā)資源的地區(qū)建立“利益補償機制”，并且要長期執(zhí)行和監(jiān)督，對于環(huán)境問題，要堅持不能看清楚危害時，不要開發(fā)。

政策設計的嚴謹性和政策設計中的現(xiàn)實性是為了保障人和目標的一致并獲得承諾的結(jié)果。因此，公共部門是政府信譽的托管者，公共部門的是否理性、廉潔和有效，決定政府是否能獲得信任。政府的執(zhí)行能力是政府治理能力的核心內(nèi)容。在政策學中有這樣的觀點，方案確定的功能占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。[15]政府的治理能力不僅表現(xiàn)在判斷什么政策可行，更在于執(zhí)行中能夠不斷地完善和改進政策中的問題，使政策達到愿景目標；政府的執(zhí)行力取決于政府執(zhí)政的方式以及對敏感政治問題的處理和把握上。

我們要按照習近平在中央民族工作會議上的講話精神，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到“兩個結(jié)合”。一是堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。二是堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。落實民族區(qū)域自治制度，關鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。同時，針對民族區(qū)域自治制度執(zhí)行中的問題，深入研究，采取切實可行措施實實在在解決問題。我們要按照習近平在中央民族工作會議上的講話精神，要堅持德才兼?zhèn)湓瓌t，大力培養(yǎng)選拔。對政治過硬、敢于擔當?shù)膬?yōu)秀少數(shù)民族干部要大膽使用，放到重要領導崗位上來，讓他們當主官，挑大梁。我們要按照習近平在中央民族工作會議上的講話精神，解決好少數(shù)民族地區(qū)教育、就業(yè)中面臨的問題，解決好少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)和少數(shù)民族受惠的問題。

（二）解決民族政策缺乏靈活性問題，增強少數(shù)民族對民族工作的信任

政策的執(zhí)行能否達到預期的目的，不僅影響著政策執(zhí)行的鐵律，也影響著新政策的制定和開展。由于民族平等、民族團結(jié)和共同繁榮的目標未能達成，自中華人民共和國成立以來，我國對少數(shù)民族的政策一直是優(yōu)惠政策，也就是對少數(shù)民族的“補償政策”，采取的是優(yōu)先發(fā)展政策和傾斜政策。這些政策造成的結(jié)果是一些民族地區(qū)的各級政府與各行各業(yè)過分依賴民族優(yōu)惠政策，等待新的優(yōu)惠政策出臺，爭搶更優(yōu)惠政策受益權(quán)。比如，長期爭搶的國家級少數(shù)民族貧困縣及相關優(yōu)惠政策便是典型。[16]

好的制度應該可以激勵人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，提高他們的效率和自力更生的能力。針對少數(shù)民族的經(jīng)濟條件，采取措施引導少數(shù)民族人民保護環(huán)境和傳統(tǒng)文化，就必須在社會發(fā)展的一定階段變優(yōu)惠政策為獎勵政策。優(yōu)惠政策大多與免費相連，不能提高少數(shù)民族自力更生的能力，而激勵和少數(shù)民族個人和政府的努力有關，因此不論是針對民族自治地方政府還是人民的優(yōu)惠政策都應該調(diào)整為堅持激勵為主政策。

（三）解決法律監(jiān)管不嚴、缺少高素質(zhì)人才問題，提高民族工作成效

從古至今，遵守法律的習慣都不會自然而然的形成，法律的權(quán)威在于有法必依，執(zhí)法必嚴，然后才能講道德、習慣和信仰。但是制度和法律的制定和執(zhí)行最終要依靠人來執(zhí)行，自信、有思想和有判斷力的人才會首先遵守法律的約束，然后要求大家效仿。沒有高素質(zhì)的人才的領導，法律就會形同虛設。在我國很明顯的例子，應該是我國的環(huán)境生態(tài)方面的。環(huán)境政策是不帶來政策利益的政策，其執(zhí)行更體現(xiàn)了國家的對少數(shù)民族生活的照看，但是由于多數(shù)公務員沒有長遠的眼光和對自然尊重的智慧，不斷的挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，在經(jīng)濟發(fā)展作為公務人員工作績效的唯一衡量標準下，在經(jīng)濟發(fā)展面前，政策和法律都形同虛設。在我國環(huán)境法有 很多項，《中華人民共和國憲法》第六條和第二十六條規(guī)定了“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄皣冶Ｗo和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。之后1989年制定《環(huán)境保護法》，接下來又相繼頒布了《森林法》、《水土保持法》、《草原法》 《防沙治沙法》等大約500多項有關生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)和地方規(guī)章。此外，各地方制定了地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章也多達數(shù)千條。比如，云南針對高原湖泊污染治理的地方法規(guī)，青海和內(nèi)蒙古針對草原保護的地方法規(guī)，但是，法規(guī)的執(zhí)行質(zhì)量并不高。我國早在20世紀80年代就出臺了退耕還林、退牧還草政策，但是一直到現(xiàn)在對森林和草原的破壞并未減弱，比如很多內(nèi)地人到內(nèi)蒙挖掘‘發(fā)菜’導致了內(nèi)蒙古草原的極大破壞，至少造成了每年30億元的經(jīng)濟損失。[16]中國西部少數(shù)民族地區(qū)具有特殊的地理位置、地形地貌以及氣候條件，西南山高坡陡，水土流失嚴重，地質(zhì)災害頻發(fā)，西北干旱少雨，植被稀少，生態(tài)環(huán)境脆弱，人類生存環(huán)境惡劣。[17]這些年礦產(chǎn)開采一直在西部經(jīng)濟發(fā)展中占重要的分量，資源的開采已經(jīng)帶來了森林的衰退，草地的退化和水資源的污染等一些列問題，但是在以經(jīng)濟發(fā)展為重的形勢下，環(huán)境問題并沒有引起更多的共鳴。

我們要按照習近平在中央民族工作會議上的講話精神，大力培養(yǎng)高素質(zhì)優(yōu)秀人才，沒有優(yōu)秀的人才就不能發(fā)現(xiàn)潛在的問題，也不能提出解決的方案。只有公務人員對非政策的目標和長期愿景有清晰明確的理解，在政策實施的過程中才能創(chuàng)新或者隨著問題的發(fā)展和新問題的出現(xiàn)修訂制度、規(guī)則、措施，圓滿貫徹實施政策。一個社會的道德水平是由一個社會的公務員來體現(xiàn)、維持和決定，而絕不是普通大眾。制度要具備遴選既有能力又有奉獻精神的人才進入政治事業(yè)和公務員隊伍，才能保持遵法、守法和政府的廉潔高效。只有這樣，才能政策制定和執(zhí)行中的自利性和政治化，才能保證政策執(zhí)行和實施的獨立和公正。

歷史上少數(shù)民族對黨和革命事業(yè)的認同，建立在黨和其領導的軍隊的民族工作績效之上。在新民主主義革命時期，黨和其領導的軍隊反對國民黨對少數(shù)民族的壓迫剝削和歧視，采取了賦予少數(shù)民族平等地位、團結(jié)和幫助少數(shù)民族的政策，通過民族工作的深入細致開展取得少數(shù)民族的信任和支持。黨和軍隊表現(xiàn)出的紀律性和對少數(shù)民族利益的考慮，使黨站在了時代的先鋒，超越歷史局限，正是在這一過程中與少數(shù)民族建立的政治情感，樹立了黨的政治形象和威信。，取得了少數(shù)民族的政治認同。因此，黨和政府應該在少數(shù)民族工作中投入更多的高層設計，要有政治敏感性和長遠的眼光，能前瞻性地發(fā)現(xiàn)問題和處理問題。黨和政府在政策執(zhí)行中所表現(xiàn)出來的能力、誠信有助于建構(gòu)社會資本，會促進少數(shù)民族政治認同的形成。

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