張枝濤

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著顯著的變化，新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)既為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了動(dòng)力，也給國(guó)家治理帶來了壓力。特別是面對(duì)日趨嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)，國(guó)家正式力量已經(jīng)漸呈“獨(dú)木難支”之勢(shì)，傳統(tǒng)政府治理范式在總體上已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。為此，非國(guó)家正式力量在犯罪治理領(lǐng)域的作用日益突出，多元的治理主體和多樣化的治理樣態(tài)正逐步形成。從目前的情況來看，實(shí)現(xiàn)犯罪治理主體多元化發(fā)展成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。

一、犯罪治理主體多元化的含義

(一)犯罪治理主體多元化的概念

所謂犯罪治理主體多元化，是指隨著社會(huì)和市場(chǎng)的發(fā)展，政府獨(dú)立治理犯罪的格局被逐漸打破，犯罪治理的主體向著“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”合作、協(xié)同的多元化方向發(fā)展。也就是說，犯罪治理工作不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，社會(huì)群體、市場(chǎng)主體(例如保安公司)等都將加入到治理犯罪的行列中去，形成多方協(xié)作的局面。

這種發(fā)展趨勢(shì)既符合歷史規(guī)律，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的一種回應(yīng)。因?yàn)樵诮▏?guó)后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府一直壟斷著犯罪治理工作，相對(duì)薄弱的社會(huì)力量和市場(chǎng)力量無法也無需參與其中。但是，隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)轉(zhuǎn)型期導(dǎo)致越軌行為大量發(fā)生，犯罪防控難度必然增加，單一主體的被動(dòng)式治理已經(jīng)難以滿足公眾的安全需求。①與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)力量與市場(chǎng)力量已經(jīng)初具規(guī)模，部分群體有意愿也有能力加入到犯罪治理的工作中去。所以，在犯罪治理的“需求”與“供給”之間已經(jīng)達(dá)成了一種契合，犯罪治理主體多元化逐步成型。

(二)犯罪治理主體多元化的必要性

從表面上看，犯罪治理主體多元化只是整合多方力量用以遏制犯罪的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但依據(jù)歷史唯物主義的經(jīng)濟(jì)分析理論，其本質(zhì)上還是因經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化導(dǎo)致的上層建筑變革。我國(guó)正處于向現(xiàn)代型社會(huì)過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)的持續(xù)發(fā)展必將不斷推進(jìn)犯罪治理體系完善和治理能力的提升。加速建立主體多元化的犯罪治理體系既是對(duì)這一客觀趨勢(shì)的呼應(yīng)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的治理模式探索。建立多元的犯罪治理體系，將社會(huì)力量和市場(chǎng)力量吸收為治理組成部分，既可以滿足部分社會(huì)群體的特殊安全需要，達(dá)到犯罪治理的目的，同時(shí)也可以在一定程度內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府職能市場(chǎng)化，提高社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國(guó)犯罪治理主體多元化的現(xiàn)狀

(一)市場(chǎng)力量日益拓展

自20世紀(jì)90年代末跨地域犯罪和暴力犯罪出現(xiàn)劇烈上升趨勢(shì)以來，面對(duì)新的犯罪形勢(shì)，我國(guó)在逐步轉(zhuǎn)變治理模式的同時(shí)也在不斷加大對(duì)國(guó)家正式力量的成本投入。 但囿于國(guó)家暴力的被動(dòng)性和謙抑性原則，國(guó)家正式力量始終無法克服其在犯罪防控方面的局限性。與此同時(shí)，我國(guó)日益復(fù)雜精細(xì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)安全、穩(wěn)定環(huán)境的需求卻越來越高，部分在“先富”浪潮中率先富裕起來的社會(huì)群體也開始追求政府之外的安全保障。這無疑為私力防控犯罪提供了較好的市場(chǎng)，以治安承包和保安公司為主的市場(chǎng)拓展應(yīng)運(yùn)而生。

1.治安承包:犯罪防控領(lǐng)域的契約化管理

“治安承包是指將某一特定區(qū)域的治安防范任務(wù)或部分治安管理任務(wù)通過簽訂合同的方式有償承包給私人的市場(chǎng)化治安管理模式。”[2]治安承包最早出現(xiàn)在山東泰安地區(qū)，當(dāng)時(shí)(1996年)該市岱岳區(qū)下官莊村的治安被退伍軍人周廣海以每年10800元的價(jià)格承包，周廣海也因此成為中國(guó)“治安承包”第一人。[3]由此，治安承包作為一種新型治安管理模式開始在全國(guó)很多地方推廣實(shí)行，盡管期間一直質(zhì)疑聲不斷，但其仍呈現(xiàn)出上升之勢(shì)。

在過去十多年的實(shí)踐過程中，治安承包不僅在地域上越傳越廣，而且在模式上創(chuàng)新不斷，先后發(fā)展出“泰安模式”“嘉興模式”和“寧波模式”等多種具有不同優(yōu)勢(shì)的實(shí)踐類型。這既在理論上豐富了治安承包作為犯罪治理新力量的可行性和應(yīng)需性意義，同時(shí)也在之后的實(shí)踐中為需求不同的區(qū)域提供了多種選擇樣式，增強(qiáng)了治安承包的多樣性和生命力。另外，從已有的實(shí)踐情況來看，治安承包已經(jīng)表現(xiàn)出了“承包區(qū)域從農(nóng)村到城市”“承包者從個(gè)人到保安公司”“承包事項(xiàng)從治安防范到治安管理”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。[2]

當(dāng)然，也有不少問題自治安承包產(chǎn)生之初就一直存在，且始終動(dòng)搖著治安承包的合法地位，例如私人主體能否介入犯罪治理、公安機(jī)關(guān)在協(xié)作中如何定位、治安承包的經(jīng)費(fèi)由誰承擔(dān)等。但是，治安承包作為市場(chǎng)力量能夠進(jìn)入犯罪防控體系并取得很好的成效，這本身就是社會(huì)對(duì)非國(guó)家正式力量的認(rèn)可與需求，是對(duì)國(guó)家暴力壟斷犯罪治理的重大突破。在實(shí)現(xiàn)我國(guó)犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中保持治安承包的一席之地，是必要且有效的，如何從理論與法律的角度解決治安承包存在的正當(dāng)性問題是當(dāng)務(wù)之急。

2.保安公司:走向規(guī)范的市場(chǎng)力量

保安公司作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種有償提供安全服務(wù)的特殊性企業(yè)，自1984年全國(guó)第一家保安服務(wù)公司成立以來，伴隨著改革開放的不斷推進(jìn)而逐漸發(fā)展壯大。特別是《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，推動(dòng)了保安服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展。目前，全國(guó)保安服務(wù)公司已發(fā)展到近3000家，從業(yè)人員420萬人，整個(gè)保安服務(wù)行業(yè)已經(jīng)達(dá)到數(shù)百億元的市場(chǎng)規(guī)模。而且其服務(wù)范圍不斷擴(kuò)展，服務(wù)質(zhì)量逐步提高，經(jīng)營(yíng)管理日益規(guī)范。保安隊(duì)伍已經(jīng)成為新時(shí)期預(yù)防犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的主要輔助力量。②

從產(chǎn)生的歷史背景來看，保安業(yè)是為了滿足社會(huì)不同層次日益增長(zhǎng)的個(gè)性化安全需要，以彌補(bǔ)國(guó)家犯罪防控體系在安全服務(wù)供給方面的不足。1984年在深圳蛇口出現(xiàn)的中國(guó)第一家保安公司就是為了滿足三資企業(yè)的安全需求。近20年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整，中國(guó)的犯罪率也呈上升趨勢(shì)，平均每年增長(zhǎng)10%以上，超過了不少時(shí)期全國(guó)GDP的增長(zhǎng)。[4]雖然黨和國(guó)家針對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期犯罪的特點(diǎn)不斷加強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)，但是國(guó)家正式力量因其防控犯罪的被動(dòng)性和局限性始終難以滿足群體的安全需要，安全與穩(wěn)定成為確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的首要前提。保安公司的社會(huì)安全服務(wù)功能正好彌補(bǔ)了國(guó)家正式力量的不足，作為犯罪防控的新興力量迅速成為眾多群體的首要選擇。

相比治安承包在實(shí)踐中亟需突破的合法性問題，保安產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)在于盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和規(guī)范化。從近年來的實(shí)踐效果來看，隨著2010年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》的生效，保安服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程和規(guī)范化程度都取得了突破性的進(jìn)展，保安業(yè)的規(guī)模化發(fā)展在新時(shí)期已經(jīng)擺脫了原有的瓶頸。保安隊(duì)伍日漸成為國(guó)家犯罪治理力量的重要補(bǔ)充。

(二)志愿群體日漸壯大

志愿群體作為社會(huì)力量參與到犯罪治理當(dāng)中并非新近才有，舉報(bào)控告、出庭作證等歷來都是公民在特定條件下應(yīng)盡的法律義務(wù)。③但是以社區(qū)矯正、警民協(xié)作、警企協(xié)作等為主的新型志愿方式與傳統(tǒng)方式不同，前者更傾向于參與到犯罪防控和處遇之中，不再如后者般局限于刑事訴訟程序。這種轉(zhuǎn)變表明了新時(shí)期民眾參與犯罪治理的主觀意愿，因?yàn)榉婪斗缸镪P(guān)乎民眾自身的利益和安全?！袄婵梢猿蔀橥苿?dòng)社會(huì)力量參與犯罪治理等公共事務(wù)的杠桿，政府部門需要也應(yīng)該在尊重社會(huì)力量利益與意愿的基礎(chǔ)上來共同管理公共事務(wù)?！?這也就給新時(shí)期整合社會(huì)力量和國(guó)家力量共同治理犯罪提供了契機(jī)。

其中，“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對(duì)的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)?！雹芪覈?guó)于2003年開始在部分地區(qū)(京、津、滬、蘇、浙、魯)開展社區(qū)矯正的試點(diǎn)工作，后逐步將試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)展至全國(guó)范圍內(nèi)，并取得了非常不錯(cuò)的成效。2011年2月頒布的《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》將社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑正式寫入刑法，社區(qū)矯正作為社會(huì)力量重點(diǎn)參與的犯罪消解方式走上了制度化的發(fā)展之路。

另外，隨著近年來我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整，以往單一的政府(公安機(jī)關(guān))力量已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，警民協(xié)作、警企協(xié)作成為新時(shí)期解決這一問題非常有效的創(chuàng)新模式。具體如治安守望、區(qū)域聯(lián)防、行業(yè)崗哨等協(xié)作方式，都在實(shí)踐中取得了非常不錯(cuò)的效果。⑤江蘇省淮安市淮陰區(qū)一支只有26名民警的隊(duì)伍，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)轄區(qū)10平方公里、6個(gè)社區(qū)、約7.3萬人的管理，正是借助了警民協(xié)作的強(qiáng)大力量。⑥盡管在當(dāng)前制度環(huán)境下警察任務(wù)功能是否可以民營(yíng)化存在爭(zhēng)議，但警民協(xié)作因其優(yōu)勢(shì)明顯、時(shí)效性強(qiáng)仍得到了大力推廣，其工作機(jī)制和運(yùn)行日漸規(guī)范。

事實(shí)上，不論是已經(jīng)寫入刑法得以制度化的社區(qū)矯正，還是正面對(duì)質(zhì)疑不斷探索完善的治安承包、警民協(xié)作等，創(chuàng)新都是源于需求。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了對(duì)安全與穩(wěn)定的多元需求，既然單一的國(guó)家正式力量已經(jīng)難以滿足，日漸強(qiáng)大的社會(huì)力量和市場(chǎng)力量自然成為最佳選擇。多元治理的實(shí)踐已先于理論與法律的指引在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型之際悄然興起。

三、我國(guó)犯罪治理主體多元化的展望

從理論與實(shí)踐的雙重角度來看，我國(guó)犯罪治理主體多元化的趨勢(shì)已經(jīng)大致明朗。當(dāng)前的研究重點(diǎn)是如何指引犯罪治理主體多元化的科學(xué)發(fā)展。筆者認(rèn)為，既然要實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)在犯罪治理領(lǐng)域的協(xié)作與互動(dòng)，那么全方位拓展社會(huì)力量和市場(chǎng)力量的參與程度就尤為必要，這也是對(duì)現(xiàn)實(shí)需要的積極回應(yīng)。在這一過程當(dāng)中，如何協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的運(yùn)作、如何實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益的準(zhǔn)確劃分，是關(guān)注的重點(diǎn)。為此，筆者將從探索國(guó)家正式力量專屬治理領(lǐng)域入手，研究社會(huì)力量參與犯罪治理提供大致的可行空間。在此可行空間內(nèi)，通過反思目前社會(huì)力量參與犯罪治理的不足，為我國(guó)犯罪治理主體的多元化發(fā)展提出建議。

(一)國(guó)家正式力量治理犯罪的專屬領(lǐng)域

犯罪治理主體的多元化意味著犯罪問題的有效解決需要綜合運(yùn)用國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的多元力量，以往由國(guó)家正式力量獨(dú)自承擔(dān)犯罪治理任務(wù)的格局應(yīng)該打破。但在犯罪治理領(lǐng)域由封閉轉(zhuǎn)向開放、社會(huì)力量與市場(chǎng)力量不斷填充犯罪治理主體的階段，我們依然要清醒地認(rèn)識(shí)到并非所有的犯罪問題都能夠依托合作網(wǎng)絡(luò)來解決，非國(guó)家正式力量進(jìn)入到犯罪治理的領(lǐng)域是有限的，部分公共事務(wù)的管理權(quán)仍然只能掌握在國(guó)家正式力量手里。

一方面是因?yàn)樯鐣?huì)力量進(jìn)入犯罪治理領(lǐng)域都是為特定群體服務(wù)的，一般都遵循“付費(fèi)買服務(wù)”的市場(chǎng)規(guī)律，并不能為付費(fèi)者以外的公眾提供主動(dòng)的安全服務(wù)。而國(guó)家具有社會(huì)力量所沒有的強(qiáng)大能力，能夠?yàn)樗械墓裉峁┓歉?jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共安全服務(wù)，所有的公民不管是否付費(fèi)都能夠同等地享受基礎(chǔ)的安全服務(wù)。所以，這部分基礎(chǔ)安全服務(wù)，必須由國(guó)家正式力量來提供。另一方面，由于治理犯罪往往需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制手段對(duì)犯罪人實(shí)施壓制，這必然又涉及到人權(quán)保障的問題。而在保障人權(quán)、防止私權(quán)濫用方面，國(guó)家正式力量具有任何社會(huì)組織和個(gè)人都不具有的資源與條件。刑事政策的規(guī)劃、啟動(dòng)和運(yùn)行都受到國(guó)家現(xiàn)有民主機(jī)制的嚴(yán)格控制，正常情況下國(guó)家正式力量很難侵犯人權(quán);而非國(guó)家力量組織的組建、運(yùn)行往往比較松散，難以形成有效的監(jiān)督與制約，如果將犯罪治理的權(quán)力讓渡過大，轉(zhuǎn)移的事務(wù)過多，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，造成私刑泛濫和人權(quán)遭遇肆意踐踏的災(zāi)難性后果。

因此，國(guó)家正式力量對(duì)犯罪所具有的專屬治理領(lǐng)域主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一是全體公民應(yīng)有的基本安全服務(wù);其二是刑事司法范疇，具體來說，就是刑事訴訟案件的各主要環(huán)節(jié)，包括立案、偵查、審查起訴、提起公訴、刑事審判以及刑事處遇等環(huán)節(jié)。

(二)社會(huì)力量參與治理犯罪的可行空間

除去國(guó)家正式力量在犯罪治理過程中的專屬領(lǐng)域，從理論上來講，社會(huì)力量可以參與到幾乎所有剩下的犯罪治理場(chǎng)域中去，具體包括犯罪擬制階段、犯罪防范階段和犯罪消解階段。[6]在犯罪擬制階段，社會(huì)力量可以通過參與刑事立法程序表達(dá)自己的主觀訴求，在一定程度上實(shí)現(xiàn)自己對(duì)犯罪治理的意愿。具體來說，這種參與可以體現(xiàn)在刑事立法的整個(gè)過程當(dāng)中:首先，民眾對(duì)于犯罪治理的主張與訴求可以通過人民代表向全國(guó)人民代表大會(huì)提出立法議案;其次，在立法之前的聽證程序、草案意見等反饋程序中，公眾的意見可以對(duì)法律的制定施加影響。在犯罪防范階段，社會(huì)力量的參與能夠在很大程度上緩解國(guó)家正式力量的犯罪防控壓力，諸如我國(guó)已有的治安承包、行業(yè)崗哨、保安公司等國(guó)家與社會(huì)的合作機(jī)制，已經(jīng)為我國(guó)犯罪防控做出了很大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，也因?yàn)樵撾A段具有較強(qiáng)的私權(quán)保護(hù)屬性，公眾有更大的自由選擇自我保護(hù)，所以社會(huì)力量有足夠的空間進(jìn)行發(fā)展、有足夠的樣式可供選擇。在犯罪消解階段，刑事和解制度、社區(qū)矯正制度的推行使得社會(huì)力量有更多的機(jī)會(huì)接納并教育改造犯罪分子，體現(xiàn)了國(guó)家在治理犯罪過程中的人文關(guān)懷。刑滿釋放人員幫教、被害人救助機(jī)制等，都可以提高社會(huì)力量在犯罪消解階段的參與度，是當(dāng)下應(yīng)當(dāng)著重發(fā)展的對(duì)象。

值得一提的是，雖然國(guó)家正式力量治理犯罪的專屬領(lǐng)域不允許社會(huì)力量過度介入，但這并不等于社會(huì)力量就絕對(duì)不能涉及。只要國(guó)家正式力量能夠確保在專屬領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，那么就可以允許社會(huì)力量有一定的輔助地位。以刑事司法為例，人民陪審員制度、舉報(bào)與作證制度的確立，都很好地展示了社會(huì)力量進(jìn)入國(guó)家正式力量的專屬領(lǐng)域的必要性。

結(jié)語

隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為當(dāng)前改革的總目標(biāo)，是中國(guó)版的“治道變革”。特別是面對(duì)我國(guó)當(dāng)前居高不下的刑事犯罪率，加快犯罪治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)刻不容緩。推進(jìn)犯罪治理的社會(huì)化和市場(chǎng)化、建立多元治理體系，無疑是實(shí)現(xiàn)犯罪治理體系和治理能力現(xiàn)代化的可靠途徑。只不過，雖然在理論上社會(huì)力量可以參與到犯罪擬制、犯罪防范和犯罪消解階段中去，但是從我國(guó)社會(huì)實(shí)踐來看，社會(huì)力量參與犯罪治理的現(xiàn)實(shí)與理論上的可行空間仍存在很大差距，需要理論界與實(shí)務(wù)界的共同努力來推進(jìn)犯罪治理主體多元化的科學(xué)發(fā)展。

注釋:

①墨頓認(rèn)為，社會(huì)目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的制度化手段之間的分離(即失范或緊張)，導(dǎo)致越軌行為的發(fā)生。越軌行為是人們對(duì)失范性緊張所做出的反應(yīng)方式和適應(yīng)形式之一。

②案例來源:http://news.xinhuanet.com/2011-09/02/c_121958497.htm，2015 年6 月23 日最后訪問。

③新中國(guó)成立后，社會(huì)力量曾一度成為犯罪治理的重要甚至是主要力量。但隨著改革開放后民眾集體主義思想逐步淡化、個(gè)人主義漸漸復(fù)蘇，民眾在犯罪治理的進(jìn)程中實(shí)際參與度不斷降低。社會(huì)力量在遭受大大削弱之后重新日漸壯大是近年來才有的事情。具體參見莫曉宇:《刑事政策體系中民間社會(huì)之角色變遷及啟示》，載于郎勝:《改革開放30年刑事法治研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2008年版，第351頁。

④引自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》。

⑤《武漢萬輛的士漸成流動(dòng)“瞭望哨”屢次協(xié)破大案》，http://news.cnhubei.com/ctdsb/ctdsbsgk/ctdsb07/200903/t604878.shtml，2015年4月25日最后訪問。

⑥《全市“警民協(xié)作”——以無限民力參與創(chuàng)新社會(huì)管理》，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2012/08/22/014239787.shtml，2015年4月25日最后訪問。

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