程程

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

【法律文化】

社會(huì)中間層在經(jīng)濟(jì)法中的雙重角色特點(diǎn)及其功能

程程

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

社會(huì)中間層是在政府和市場邊界逐漸模糊、政府下放權(quán)力和私人主體讓渡權(quán)利的共同作用下產(chǎn)生的，由于產(chǎn)生意志和權(quán)利（力）來源的影響，社會(huì)中間層具有政府和市場雙重角色特點(diǎn)。雙重角色的特點(diǎn)決定了社會(huì)中間層功能的復(fù)雜性。本文主要從雙重失靈與社會(huì)中間層、社會(huì)中間層的特征及其沖突、造成社會(huì)中間層的雙重角色的原因、社會(huì)中間層的功能幾個(gè)方面進(jìn)行論述。

社會(huì)中間層；雙重角色；功能

一、雙重失靈與社會(huì)中間層

雙重失靈是指市場和政府均失靈的狀況。［1］市場自身具有調(diào)節(jié)功能，不需要政府的介入。當(dāng)市場失靈，妨害競爭、外部效應(yīng)、信息偏差等問題日益突出，政府將介入，并對市場進(jìn)行規(guī)制。但政府自身也存在缺陷，信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健全等方面的原因使政府干預(yù)并不能真正產(chǎn)生預(yù)期效果，政府對資源的低效配置即為政府失靈。［2］當(dāng)市場失靈需要政府進(jìn)行調(diào)節(jié)，而政府又因種種原因陷入失靈狀態(tài)時(shí)，市場便陷入雙重失靈的情況中。

宏觀調(diào)控和市場規(guī)制過程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的兩大范圍。根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍，又可以將經(jīng)濟(jì)法主體劃分為調(diào)制主體（即政府）和調(diào)制受體（即市場）。因此，“政府——市場”構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)法主體的二元框架。［3］“政府——市場”的二元主體框架將政府和市場置于一個(gè)相互對立，非此即彼的位置之中。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，當(dāng)某一方發(fā)生失靈時(shí)，即轉(zhuǎn)向另一方，以尋求解決途徑，彌補(bǔ)缺陷。當(dāng)政府和市場雙雙失靈時(shí)，尋求“政府”和“市場”之外的第三方力量，突破“政府——市場”二元主體框架顯得極為重要。同時(shí)，政府和市場之間并不是總是直接作用于對方，而是通過一定的中介介質(zhì)發(fā)生作用。隨著社會(huì)的進(jìn)步，中介介質(zhì)參與到經(jīng)濟(jì)中的程度在逐漸加深，并對宏觀調(diào)控和市場規(guī)制產(chǎn)生影響。

社會(huì)中間層作為第三方力量進(jìn)入，形成了“政府——社會(huì)中間層——市場”的三層主體框架。這樣不僅有利于在“政府”和“市場”雙重失靈時(shí)尋求解決途徑，也有助于對社會(huì)中間層在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的影響和作用進(jìn)行探索。

目前，學(xué)術(shù)界對于社會(huì)中間層主體并無統(tǒng)一的定義，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)中間層是指獨(dú)立于政府和市場，為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。社會(huì)中間層可以分為四種類型，即社團(tuán)性中間層（如：商會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)等）、經(jīng)濟(jì)鑒證行中間層主體（如：會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等）、市場中介性中間層主體（如：產(chǎn)權(quán)交易所、拍賣行等）和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性中間層主體（如：商業(yè)銀行、政策性銀行等）。［4］

二、社會(huì)中間層的特征及其沖突

（一）社會(huì)中間層的特征

社會(huì)中間層通常具有中介性、公共性和民間性三個(gè)特征。此外，部分社會(huì)中間層主體還具有行政性這一特征。

1.中介性

一般認(rèn)為社會(huì)中間層是為政府干預(yù)市場、市場影響政府和市場主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體。因此，中介性是社會(huì)中間層的首要特點(diǎn)。通過收集、預(yù)測、評估等環(huán)節(jié)，社會(huì)中間層將信息傳遞給政府和市場，為政府干預(yù)市場以及市場自身調(diào)解提供依據(jù)。市場主體之間的中介，主要在市場主體間起媒介作用；政府與市場主體之間的中介，主要作用于政府，對市場進(jìn)行干預(yù)或在社會(huì)市場主體參與國家活動(dòng)中起媒介作用。

2.民間性

從產(chǎn)生方式看社會(huì)中間層，特別是社團(tuán)性中間層多為自發(fā)形成，其組織行為具有自主性。從法規(guī)層面看，社會(huì)中間層多登記為社團(tuán)法人，具有民法上的獨(dú)立法人地位，獨(dú)立存在于政府系統(tǒng)之外。［5］在民商法中，社會(huì)中間層主體一般被定位為民事主體，民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類。這種定位將社會(huì)中間層主體與其他市場主體置于同一層面，運(yùn)用調(diào)整平等主體關(guān)系的規(guī)則對其進(jìn)行規(guī)范。因此社會(huì)中間層具有民間性的特征。

3.公共性

社會(huì)中間層主體屬于非政府公共機(jī)構(gòu)或組織，多數(shù)社會(huì)中間層主體，如消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)，其設(shè)立目的是為了公共利益。社會(huì)中間層通常是為了某一領(lǐng)域或某一特定群體的共同利益而設(shè)立的組織，在這些組織參與市場進(jìn)行活動(dòng)的過程中，有時(shí)會(huì)超越整個(gè)組織的共同利益，關(guān)注社會(huì)普遍利益。此外，社會(huì)中間層在經(jīng)濟(jì)鑒定、信息提供、資格認(rèn)證等過程中具有一定公信力。

4.行政性

社會(huì)中間層的行政性主要體現(xiàn)在設(shè)立背景和從事的活動(dòng)內(nèi)容兩方面。某些社會(huì)中間層的設(shè)立背景具有官方色彩（可能是某一行政機(jī)構(gòu)演化而來或是由某一行政機(jī)構(gòu)設(shè)立），且在體制轉(zhuǎn)型過程中，有些社會(huì)中間層仍承擔(dān)一部分行政管理職能，并沒有做到徹底的政事分開、政社分開，這些現(xiàn)象使其具有行政性的特征。

（二）社會(huì)中間層民間性與行政性之間的特征沖突

民間性體現(xiàn)的是平等市場主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和普遍的公眾利益。因而其行為應(yīng)受到民法的約束。行政性體現(xiàn)的是政府權(quán)力對市場和社會(huì)的管理，若社會(huì)中間層具有行政性，則在實(shí)施某些行為時(shí)應(yīng)有相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的合法授權(quán)，以符合依法行政的要求。［6］在“政府——社會(huì)中間層——市場”三層主體框架中，社會(huì)中間層作為非政府職能部門，對政府監(jiān)督、管理、規(guī)制市場具有積極作用，但社會(huì)中間層并不能越權(quán)代替政府行使行政管理職能。在中國的實(shí)踐中，社會(huì)中間層有時(shí)代替政府對市場進(jìn)行管理規(guī)制。社會(huì)中間層特征之間的沖突是社會(huì)中間層自身角色沖突的重要體現(xiàn)，這一角色沖突在社團(tuán)性中間層主體上表現(xiàn)尤為明顯。

社團(tuán)性中間層一般是自發(fā)形成的，代表社會(huì)公共利益。因此，社團(tuán)性中間層充分體現(xiàn)了社會(huì)中間層的民間性特征。在市場活動(dòng)中，當(dāng)個(gè)體權(quán)益受到侵犯時(shí)，因缺少足夠的信息、資源和實(shí)力，難以與市場進(jìn)行抗衡，而社團(tuán)性中間層因其組織程度較高，具有足夠的話語權(quán)和相關(guān)資源可以代表社團(tuán)成員與市場進(jìn)行抗衡，以保護(hù)社團(tuán)成員的合法權(quán)益。另一方面，由于市場個(gè)體可能為社團(tuán)性中間層的成員。因此，與政府相比，社團(tuán)性中間層在收集獲取市場信息方面存在一定優(yōu)勢。正因?yàn)樯鐖F(tuán)性中間層掌握信息，擁有較高的話語權(quán)，可以通過向政府報(bào)告、向媒體曝光、向法院訴訟等形式對市場中的不規(guī)范行為進(jìn)行監(jiān)督。因此社團(tuán)性中間層在協(xié)助政府、監(jiān)督市場規(guī)制方面具有積極的作用，有行政性的特點(diǎn)。

三、造成社會(huì)中間層的雙重角色的原因

（一）設(shè)立意志的沖突

一方面，社會(huì)中間層主體的成立背景具有官方色彩。一部分社會(huì)中間層主體是在中國體制改革時(shí)期由原先的政府職能部門改組演化而來，或是在政府部門的主導(dǎo)下建立，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)，這在一定程度上體現(xiàn)出政府的意志。另一方面，社會(huì)中間層主體代表和保護(hù)團(tuán)體成員的權(quán)益，體現(xiàn)了社團(tuán)成員的意志，社團(tuán)成員即為市場的個(gè)體。政府和市場的意志同時(shí)加在社團(tuán)性中間層上，若表達(dá)不當(dāng)，就會(huì)出現(xiàn)沖突。

（二）權(quán)利（力）來源的沖突

自然狀態(tài)下的人們通過簽訂契約，表達(dá)自己愿意被統(tǒng)治，交出自己所擁有的部分執(zhí)行裁判權(quán)以形成政府，因此政府公權(quán)力的行使是受限的，需要由憲法或法律的授權(quán)。社會(huì)中間層主體對市場具有的一定的監(jiān)督權(quán)力，包括來源于法律授權(quán)這種情形，例如：《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第 32條賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)“參與有關(guān)行政部門對商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查”的職能；也存在政府行政機(jī)構(gòu)直接授權(quán)這一情形。［7］社會(huì)中間層主體對市場的監(jiān)督權(quán)，無論來源于哪種情形，都具有公權(quán)力的性質(zhì)。同時(shí)社會(huì)中間層主體多數(shù)是自律性組織，對社團(tuán)成員的約束力來自成員對自己享有的權(quán)利的讓渡。因此社會(huì)中間層對于成員的約束和監(jiān)督的權(quán)力又具有私權(quán)利的性質(zhì)。因此，當(dāng)社會(huì)中間層主體對市場進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)行政部門和社會(huì)團(tuán)體兩種角色的沖突。

（三）社會(huì)中間層是否應(yīng)歸于“政府”或“市場”一邊

社會(huì)中間層主體存在“偏向政府”的情況，但不能否認(rèn)其在市場經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立作用，將社會(huì)中間層主體歸于“政府”或“市場”。

首先，社會(huì)中間層的出現(xiàn)是政府和市場之間分工界限逐漸模糊的產(chǎn)物。社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，推動(dòng)了公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)的提升，同時(shí)，政府的權(quán)力又需要依靠外界的力量進(jìn)行制約，但是個(gè)體力量與政府相比過于懸殊，只能通過結(jié)成組織才能對政府權(quán)力形成制約。于是多元化的社會(huì)運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸產(chǎn)生，政府和公民之間逐漸從完全的相互對立轉(zhuǎn)向相互依賴、相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。政府和市場之間的分工界限逐漸變得模糊，社會(huì)中間層正是在這個(gè)模糊的界限中產(chǎn)生并發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

其次，社會(huì)中間層代表的利益并不等同于政府或市場任何一方的利益。政府代表的是“國家利益”，屬于公共利益；市場則更多體現(xiàn)的是個(gè)體的私益。在社會(huì)生活中，某些利益兼有“公益”和“私益”的雙重屬性，屬于社會(huì)利益（例如：環(huán)境利益），這些利益的實(shí)現(xiàn)不僅僅依靠“國家”或“個(gè)體”。保持社會(huì)中間層在市場經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特地位，可以使社會(huì)利益找到合適的載體。采取“政府——社會(huì)中間層——市場”三元框架，至少可以為國家利益、社會(huì)利益、個(gè)人利益找到其利益的載體和歸宿。否則，社會(huì)利益將無法擺脫其作為國家利益附庸的困窘。

四、社會(huì)中間層的功能

隨社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)中間層的外延不斷擴(kuò)大，其類型也逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢。社會(huì)中間層自身具有的雙重角色性、類型多元化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的復(fù)雜性，使社會(huì)中間層的功能也呈現(xiàn)出繁雜的特點(diǎn)。對此，可以從兩個(gè)角度對社會(huì)中間層的功能進(jìn)行劃分和剖析。

（一）根據(jù)功能類型進(jìn)行劃分

社會(huì)中間層的類型不同，其功能也具有共性和特性。本文對社會(huì)中間層功能的劃分是以社會(huì)中間層的共同功能為基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，社會(huì)中間層具有的共同功能主要包括：服務(wù)功能、監(jiān)督功能和協(xié)調(diào)功能。

1.服務(wù)功能

社會(huì)中間層的服務(wù)功能體現(xiàn)在為政府服務(wù)和為市場服務(wù)兩個(gè)方面。為政府服務(wù)的功能主要是為社會(huì)中間層在政府授權(quán)委托下，對市場主體進(jìn)行相關(guān)的資格審查、質(zhì)量檢查、信息調(diào)查，協(xié)助政府維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的秩序。為市場服務(wù)的功能主要體現(xiàn)在為市場提供信息咨詢服務(wù)和相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，以促進(jìn)市場的交易、競爭。

2.監(jiān)督功能

社會(huì)中間層的監(jiān)督功能主要包括對市場的監(jiān)督和對政府的監(jiān)督。社會(huì)中間層對市場的監(jiān)督包括：社會(huì)性團(tuán)體通過制定組織章程，對團(tuán)體會(huì)員進(jìn)行自律管理，預(yù)防市場個(gè)體的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為；對市場行為是否符合相關(guān)法律法規(guī)的要求進(jìn)行干預(yù)監(jiān)督，以保證個(gè)體合法權(quán)益不受侵犯。社會(huì)中間層對政府的監(jiān)督多體現(xiàn)在參與決策和提起訴訟兩方面。例如：參與政府決策的制定過程和聽證，對政府決策制定程序進(jìn)行監(jiān)督；就政府在干預(yù)市場中出現(xiàn)的違法行為提起訴訟。

3.協(xié)調(diào)功能

社會(huì)中間層的協(xié)調(diào)功能主要是指社會(huì)中間層對于政府和市場之間、市場主體之間關(guān)系的平衡協(xié)調(diào)以及溝通。如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第 32條規(guī)定“消費(fèi)者協(xié)會(huì)的職責(zé)之一是受理消費(fèi)者的投訴，并對投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解”，證券業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定了《證券糾紛調(diào)解規(guī)則》對證券糾紛進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)，社會(huì)中間層通過參與政府決策制定等方式進(jìn)行政府和市場之間的溝通。

（二）根據(jù)角色特點(diǎn)進(jìn)行劃分

由于社會(huì)中間層具有“政府”和“市場”的雙重角色特點(diǎn)，因此在市場的運(yùn)行中，社會(huì)中間層的功能也體現(xiàn)出“雙重性”的特點(diǎn)。一方面，社會(huì)中間層具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)、規(guī)制市場的“政府”功能，另一方面，社會(huì)中間層又具有結(jié)成團(tuán)體組織對政府公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約的功能。此外，社會(huì)中間層還具有自己獨(dú)有的功能。因此，根據(jù)社會(huì)中間層在發(fā)揮作用過程中體現(xiàn)出的不同角色特點(diǎn)，將社會(huì)中間層的功能劃分為：分離于政府職能的功能、升華于市場權(quán)能的功能和社會(huì)中間層獨(dú)有的功能。

1.分離于政府職能的功能

社會(huì)中間層關(guān)于分離于政府職能的功能帶有政府公益色彩，但是由非政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，具有促進(jìn)市場健康發(fā)展的功能。由于部分社會(huì)中間層是因政府公權(quán)力的授權(quán)和下放而產(chǎn)生的。在市場經(jīng)濟(jì)體制改革中，一部分職責(zé)從政府剝離出來，轉(zhuǎn)由社會(huì)中間層承擔(dān)，但是歷史等多方面因素使社會(huì)中間層在發(fā)揮這部分功能時(shí)帶有行政色彩。社會(huì)中間層關(guān)于分離于政府職能的功能多集中在資格認(rèn)定、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)評估、咨詢培訓(xùn)等領(lǐng)域，具體包括信息提供和服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)、資產(chǎn)評估和價(jià)格認(rèn)定服務(wù)、環(huán)境影響評估服務(wù)等公共服務(wù)。

2.升華于市場權(quán)能的功能

私人主體自愿將一部分權(quán)利讓渡出來，交予社會(huì)中間層，由社會(huì)中間層統(tǒng)一行使。社會(huì)中間層關(guān)于市場權(quán)能的功能主要體現(xiàn)在監(jiān)督方面，不但包括市場對政府公權(quán)力的監(jiān)督，也包括自律監(jiān)督、政府對市場運(yùn)行的監(jiān)督。正因?yàn)樯鐣?huì)中間層的雙重角色特點(diǎn)，社會(huì)中間層不但可以代表社會(huì)利益對政府在市場運(yùn)行中的公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，也可以幫助政府對市場進(jìn)行監(jiān)督。這種功能的實(shí)現(xiàn)有來源于市場主體讓渡權(quán)利的因素，但其功能所達(dá)到的效果遠(yuǎn)大于私人主體單獨(dú)行使所達(dá)到的效果。

3.獨(dú)有的功能

社會(huì)中間層是在政治社會(huì)和公民社會(huì)相互制衡，政府和市場界限逐漸模糊中產(chǎn)生，并代表著不同于國家利益和私人利益的社會(huì)利益，兼具政府和市場的雙重特點(diǎn)和功能，同時(shí)社會(huì)中間層也具有獨(dú)特的功能。社會(huì)中間層的獨(dú)有功能主要體現(xiàn)在溝通協(xié)調(diào)、權(quán)利（力）制衡、風(fēng)險(xiǎn)防范和利益維護(hù)等方面。社會(huì)中間層的獨(dú)有功能是其與政府和市場兩者不同的主要體現(xiàn)。

根據(jù)上述兩種角度對社會(huì)中間層的功能進(jìn)行劃分中，實(shí)際存在交叉區(qū)域。例如：在社會(huì)中間層的服務(wù)功能中，不但有帶有“分離于政府職能的功能”，也有“升華于市場權(quán)能的功能”。假設(shè)將功能類型下的劃分作為橫向維度，將根據(jù)角色特點(diǎn)進(jìn)行的劃分作為縱向維度，橫縱兩個(gè)維度交叉形成的“棋盤格”的功能劃分才是對社會(huì)中間層功能和作用最為細(xì)致地劃分。正是因?yàn)樯鐣?huì)中間層功能的復(fù)雜交叉性，在對社會(huì)中間層、政府、市場關(guān)系的構(gòu)建中，應(yīng)明確三者的職能分工和相互權(quán)利（力）界限，保持社會(huì)中間層的獨(dú)立性和中立性。

在社會(huì)中間層與政府的關(guān)系中，一方面應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定賦予社會(huì)中間層獨(dú)立的法律地位，避免其成為政府或某個(gè)行政機(jī)構(gòu)的附庸。另一方面，應(yīng)通過相關(guān)制度，保證社會(huì)中間層能充分發(fā)揮其功能，特別對社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層代表集體成員利益所進(jìn)行的活動(dòng)的保障。在社會(huì)中間層與市場的關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)注重對于社會(huì)中間層“升華于市場權(quán)能的功能”的挖掘和發(fā)現(xiàn)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事物逐漸由界限明顯向相互融合的趨勢發(fā)展。社會(huì)中間層即是政府和市場之間的界限模糊，相互依存代替兩極對立而出現(xiàn)的產(chǎn)物。它服務(wù)于市場和政府雙雙失靈的情況。由于設(shè)立意志和權(quán)利來源的雙重性使社會(huì)中間層具有政府和市場的雙重角色特點(diǎn)。對此，社會(huì)中間層也逐漸形成其獨(dú)有的協(xié)調(diào)中介功能。但是，社會(huì)中間層主體在中國發(fā)展仍存在許多問題，對此，需要通過制度規(guī)范、政策引導(dǎo)、自律監(jiān)管等措施進(jìn)行完善，以推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

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［2］王全興，管斌.社會(huì)中間層主體研究［M］.北京：中國方正出版社，2001.19.

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【責(zé)任編輯：王 妍】

D912.29

A

1673－7725（2015）04－0128－05

2015－03－15

程程（1989－），女，天津人，碩士研究生，主要從事金融服務(wù)法方向研究。