羅 瑩

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025）

多中心治理理論是以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆夫婦為核心的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家提出并發(fā)展的理論模型，這一模型取材于美國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐，但是也加入了必要的理想化成分，可以稱(chēng)為是治理的理想模型。它是以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，提高各決策的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)了治理主體的多元化［1］?？h域財(cái)政則是國(guó)家五級(jí)財(cái)政（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)）的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在政府財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中，無(wú)論是出于何種路徑的思考，或是出于對(duì)工作重心的把握，預(yù)算的編制及選擇都必須從多個(gè)方面進(jìn)行考慮。從國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源來(lái)看，稅、利、債、費(fèi)構(gòu)成其來(lái)源的基本路徑。但是，在政府的編制過(guò)程中，往往又會(huì)存在“第二財(cái)政”［2］的問(wèn)題，尤其是在縣域財(cái)政的編制過(guò)程中，它除了受自身因量或變量因素的影響，同時(shí)又受到了來(lái)自于上層與下層諸多外部因素的影響。如何把多中心治理理論的多元化運(yùn)用到財(cái)政預(yù)算上，對(duì)縣域財(cái)政的預(yù)算路徑進(jìn)行探索，使政府財(cái)政預(yù)算的多中心治理得以實(shí)現(xiàn)，是值得我們思考的問(wèn)題。

一、多中心治理理論內(nèi)容及邏輯分析

多中心治理理論基本的理論假設(shè)主要包含以下幾點(diǎn)：第一，治理中存在多個(gè)權(quán)威或中心；第二，社會(huì)的活力在于社會(huì)治理中多中心因素，多中心允許個(gè)人決策者之間依據(jù)公共制定的法律規(guī)則自主治理；第三，政府組織的結(jié)構(gòu)與組織規(guī)模也應(yīng)該是多樣性的，這與政府的產(chǎn)生與政府發(fā)展的過(guò)程相關(guān)，也與社會(huì)權(quán)威的分化與整合的過(guò)程相關(guān)；第四，多個(gè)治理中心的存在必須要求有一個(gè)多元狀態(tài)下的統(tǒng)一，或是在多元狀態(tài)下形成一個(gè)具有動(dòng)態(tài)平衡的運(yùn)作模式。但是多中心并不是在任何條件下都可以適用的，一是在相關(guān)行為者持續(xù)利用全部范圍的選擇方案，才能使多中心秩序得以維持；二是多中心的存在需要的并不僅僅是多個(gè)權(quán)威中心，更關(guān)鍵的是要有多個(gè)機(jī)會(huì)；三是多中心是根植于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)等制度的聯(lián)合安排下的［3］。

羅森布魯姆基于多中心視角提出多元行政觀(guān)，認(rèn)為對(duì)于公共行政（或是公共管理）領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，公共行政關(guān)切的焦點(diǎn)在于公共利益，他指出看待公共行政應(yīng)該從管理、政治和法律三個(gè)中心，并且從組織結(jié)構(gòu)、對(duì)個(gè)人的觀(guān)點(diǎn)、認(rèn)識(shí)途徑、預(yù)算、決策、行政責(zé)任與行政倫理等角度分別對(duì)公共行政研究的管理途徑、政治途徑與法律途徑進(jìn)行闡述，進(jìn)而相應(yīng)地提出公共行政研究應(yīng)該對(duì)政治、管理和法律這三處不同的途徑進(jìn)行整合。因而，多中心治理并不意味著多個(gè)中心之間是相互獨(dú)立，互不干涉的，而實(shí)質(zhì)上多個(gè)中心是一個(gè)完整的邏輯體系，是在多個(gè)中心之間進(jìn)行價(jià)值的選擇，故而多個(gè)中心間也存在著競(jìng)爭(zhēng)與沖突。多中心理論強(qiáng)調(diào)的是一種公平、公開(kāi)基礎(chǔ)上的協(xié)作與競(jìng)爭(zhēng)［4］。

二、多中心治理理論對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算的影響

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化、治理權(quán)力的非壟斷性和治理方式的民主性。政府財(cái)政預(yù)算的多中心治理實(shí)現(xiàn)的是政府財(cái)政預(yù)算主體的單一化向多元化轉(zhuǎn)變，治理路徑的單向性向多向性轉(zhuǎn)變，治理過(guò)程的模式化向靈活性轉(zhuǎn)變。在縣域政府財(cái)政預(yù)算編制的過(guò)程中，運(yùn)用多中心治理理論，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)五個(gè)視角出發(fā)，是全面把握預(yù)算編制的基礎(chǔ)，對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算的編制有著直接的影響。

1、經(jīng)濟(jì)視角下的縣域財(cái)政預(yù)算

經(jīng)濟(jì)對(duì)政治的影響會(huì)直觀(guān)的體現(xiàn)在政府的財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，使政府在財(cái)政預(yù)算過(guò)程中從數(shù)據(jù)上直觀(guān)的體現(xiàn)出來(lái)?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往決定了縣域財(cái)政預(yù)算的分配，經(jīng)濟(jì)水平高的縣與經(jīng)濟(jì)水平低的縣在財(cái)政預(yù)算也體現(xiàn)出較大的偏差，如東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣域在財(cái)政預(yù)算上體現(xiàn)出較為平衡的發(fā)展，在文化事業(yè)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)上也較為重視。而對(duì)于西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的縣來(lái)說(shuō)，其財(cái)政預(yù)算多是在基本的財(cái)政開(kāi)支的維持上，并且多數(shù)情況上要靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持，且美其名曰“吃財(cái)政”?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度也會(huì)對(duì)縣域的財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生較大的影響。對(duì)于一些發(fā)展速度快，步子邁的較大的縣來(lái)說(shuō)其預(yù)算在新項(xiàng)目的投放要大。新項(xiàng)目的上馬，新區(qū)的開(kāi)發(fā)等等都會(huì)使政府在預(yù)算中進(jìn)行傾向性投入。

2、政治視角下的縣域財(cái)政預(yù)算

政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算，使人們了解到政府活動(dòng)范圍和方向，也可以體現(xiàn)政府的政策意圖和目標(biāo)?？h域政府的財(cái)政預(yù)算必須恰當(dāng)?shù)姆从晨h級(jí)政府活動(dòng)的范圍及縣域政府的服務(wù)方向，以期達(dá)到縣域治理的政治資源的有效性配置。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其財(cái)政預(yù)算的首要目標(biāo)是要體現(xiàn)其政權(quán)統(tǒng)治性，要保證國(guó)家機(jī)器在各方面正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的正常開(kāi)支，用以維護(hù)縣域的正常社會(huì)秩序。其次，縣域財(cái)政預(yù)算必須是縣域政府各部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)或是博弈之下形成的一種在資金分配上的良性政治生態(tài)平衡。各部門(mén)之間在維系機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，也在對(duì)財(cái)政預(yù)算之外的份額有著多方面的訴求，以期能在預(yù)算體系之外在備用預(yù)算經(jīng)費(fèi)上能多分到預(yù)算份額。最后，縣域財(cái)政預(yù)算的投放往往是與縣域發(fā)展所處的階段性需求相關(guān)，很多縣域政府的重大項(xiàng)目或重大活動(dòng)，會(huì)導(dǎo)致縣域財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生政治性?xún)A斜。

3、文化視角下的縣域財(cái)政預(yù)算

從縣域財(cái)政預(yù)算的路徑看，文化對(duì)財(cái)政預(yù)算的需求要看縣域的文化環(huán)境及人們對(duì)文化的訴求程度，一個(gè)縣域的精神文明生活、人們的素質(zhì)程度及人們的文化層次在很大一方面也決定了政府在預(yù)算上的價(jià)值取向。諸如在一些以文化產(chǎn)業(yè)為主的城市中，人們一定會(huì)看到精神文化豐富及政府在公益設(shè)施投入上的比例。而一個(gè)文化需求層次較低的城市，其社會(huì)發(fā)展也多處于在物質(zhì)需求層面上，政府財(cái)政預(yù)算的投入在文化層面上的比例亦會(huì)較低。此外，文化力的影響也同樣會(huì)對(duì)政府的預(yù)算產(chǎn)生較為直接的影響，因?yàn)橐晕幕蛟斐鞘衅放仆鶗?huì)使政府形成一種邏輯慣性［6］。

4、社會(huì)視角下的縣域財(cái)政預(yù)算

社會(huì)是人類(lèi)在創(chuàng)造物質(zhì)生活與精神生活的過(guò)程中形成的共同體，在社會(huì)的良性運(yùn)行中，個(gè)體總是依存于組織，將個(gè)體的意志上升為集體意志，進(jìn)而形成具有代表性的公意性促成政府將此公意納入到政府的政策制定過(guò)程中，而財(cái)政預(yù)算恰恰是此公意在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上的體現(xiàn)。社會(huì)對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算的影響也可以從社會(huì)組織與公民個(gè)體兩個(gè)方面來(lái)分析。

社會(huì)組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來(lái)的社會(huì)群體，如在縣域治理過(guò)程中存在的經(jīng)濟(jì)組織、教科研組織、宗教組織、群眾組織等。這些組織通過(guò)自身的活動(dòng)將其組織意識(shí)不間斷地表達(dá)出來(lái)，以期得到政府的關(guān)注，從而獲得政府在財(cái)政上的支持。

個(gè)體同樣會(huì)對(duì)縣域政府的財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生影響，個(gè)體的影響也往往會(huì)通過(guò)社會(huì)組織這個(gè)實(shí)體來(lái)表達(dá)出來(lái)。個(gè)體通過(guò)在政府中擔(dān)任角色，增大影響，同時(shí)亦借助社會(huì)組織與政府組織成為某一領(lǐng)域的“權(quán)威”或是“意見(jiàn)領(lǐng)袖”［7］，使其主張得以表達(dá)，從而獲取政府在財(cái)政上的支持。

5、生態(tài)視角下的縣域財(cái)政預(yù)算

十七大會(huì)議以來(lái)，國(guó)家對(duì)生態(tài)問(wèn)題的重視程度持續(xù)升溫。胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“五位一體”，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)五大建設(shè)，一起抓，并列于中國(guó)特色社會(huì)主義的理論體系之中，成為“一體”。［8］黨的十八大三中全會(huì)也提出建設(shè)生態(tài)文明，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)化，縣域政府的治理亦會(huì)隨之調(diào)整。在對(duì)于縣域的生態(tài)問(wèn)題、生態(tài)建設(shè)都要投入大筆的經(jīng)費(fèi)，這就需要在財(cái)政預(yù)算上進(jìn)行適度的平衡。

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)縣域財(cái)政預(yù)算的多中心治理路徑

對(duì)于縣域財(cái)政預(yù)算單位，不僅要解決好內(nèi)部財(cái)政的分配性問(wèn)題，更要處理好與“上”與“下”的關(guān)系，同時(shí)更要兼顧到社會(huì)各利益團(tuán)體在財(cái)政扶持上的利益。這就要求在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)這五方面因素，全面做好財(cái)政預(yù)算工作［9］。

1、注重經(jīng)濟(jì)利益分配，促進(jìn)政府職能部門(mén)的積極發(fā)揮

經(jīng)濟(jì)是血液，是動(dòng)力。政府各部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式，對(duì)于政府的職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，就不會(huì)有效的發(fā)揮其職能。預(yù)算的分配無(wú)論是在經(jīng)常性預(yù)算還是在建設(shè)性預(yù)算上都必須是保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下進(jìn)行分配，而恰恰是政府的行為導(dǎo)致預(yù)算平衡的重新調(diào)整。這一點(diǎn)在各級(jí)政府的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中有著明顯的體現(xiàn)，如突發(fā)性事件的出現(xiàn)，政府大型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開(kāi)展。

縣域政府的財(cái)政預(yù)算當(dāng)然會(huì)考慮到政府運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題。但是，從當(dāng)前我國(guó)縣域政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀來(lái)看，政府有“破產(chǎn)”之危，縣域政府的財(cái)政問(wèn)題在其自身是不可能得到較完善的解決［10］。因而，政府應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)利益分配，使各部門(mén)應(yīng)盡其責(zé)，積極發(fā)揮其作用。

2、注重政治利益平衡，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的合作

從政府的角度來(lái)看，穩(wěn)定與發(fā)展是永不褪色的主題。政府的穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展又反過(guò)來(lái)促進(jìn)政府治理的穩(wěn)定性。而在財(cái)政預(yù)算上則體現(xiàn)為把政府的每一筆支出都要合理的分配到各職能部門(mén)，使各職能部門(mén)有效的發(fā)揮其作用，以保證政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。只有穩(wěn)定和諧的政治環(huán)境，政府才能安心于發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)事業(yè)，才能致力于推動(dòng)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

縣域政府在我國(guó)五級(jí)管理體系中處于管理中的基層，其對(duì)于管轄下的各方利益是交織狀的，是一種“斬不斷，理還亂”的狀態(tài)，這種狀態(tài)不但決定了其在治理難度上的級(jí)別，更是為基層的治理設(shè)置了障礙。因而，在治理的過(guò)程中不僅要協(xié)調(diào)縣域政府內(nèi)部機(jī)關(guān)的關(guān)系，更要協(xié)調(diào)好與上級(jí)機(jī)關(guān)及下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，通過(guò)這種中間地位的調(diào)整，極大發(fā)揮其“政治中間帶”的作用。

3、注重文化事業(yè)發(fā)展，培育文化產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)文化競(jìng)爭(zhēng)力

文化是內(nèi)在精神的外在反映，政府治理過(guò)程中會(huì)形成自身的治理理念、治理制度、治理模式，并能完整的體現(xiàn)其地方特色，各縣域政府在治理過(guò)程中亦呈現(xiàn)出區(qū)域性差異。對(duì)于文化事業(yè)的發(fā)展，在總體的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支上，政府總是按照固定的比例進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃撥，以保證各文化事業(yè)的正常開(kāi)展。對(duì)于縣域政府，文化事業(yè)的發(fā)展要結(jié)合區(qū)域特征，培育成具有縣域特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道，最終形成一種文化競(jìng)爭(zhēng)力。

4、注重培育社會(huì)組織，發(fā)揮其扭帶作用

當(dāng)前國(guó)家治理過(guò)程中不斷下放權(quán)力，旨在激活社會(huì)活力。從傳統(tǒng)的政府治理理念看，“大政府、小社會(huì)”模式長(zhǎng)期存在，即使今天政府的許多政策旨在改善這種狀態(tài)，但是也不會(huì)有實(shí)質(zhì)性的變化，社會(huì)的角色及功能的發(fā)揮仍處于政府威權(quán)的統(tǒng)轄之下。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為黨和政府與人民溝通交流的重要橋梁與扭帶，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中一支不可或缺的力量。但也應(yīng)看到由于政府角色的定位不明，經(jīng)常“缺位”或“越位”，加之政府對(duì)社會(huì)組織的治理過(guò)程中存在嚴(yán)重的個(gè)體意志性，造成了某些社會(huì)組織損害政府威權(quán)的現(xiàn)象的發(fā)生。因而，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，完善社會(huì)組織管理機(jī)制，完善社會(huì)組織自身建設(shè)，正確發(fā)揮社會(huì)組織在政府治理過(guò)程中的參與、監(jiān)督作用。在政府財(cái)政預(yù)算過(guò)程中才能有效的發(fā)揮其作用，使政府的每一筆經(jīng)費(fèi)都能用在刀刃上，使社會(huì)團(tuán)體或個(gè)體在社會(huì)組織的協(xié)調(diào)下得以體會(huì)政府的制度關(guān)懷。

5、注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，走綠色發(fā)展之路

構(gòu)建“五位一體”的改革布局，其中重要的一環(huán)就是生態(tài)。建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做到“既要金山銀山，又要綠水清山”。

縣域政府的政策是最能反映國(guó)家層面的政策意向的，頂層設(shè)計(jì)的每一項(xiàng)政策的執(zhí)行都必須在縣域這個(gè)中轉(zhuǎn)帶上得到切實(shí)有效的落實(shí)，才能使政策“落地”。而政府政策最直觀(guān)的體現(xiàn)則是在財(cái)政預(yù)算的比例上，在注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，更要注重生態(tài)保護(hù)力度的投入。“兵馬未動(dòng)，糧草先行”說(shuō)的就是這個(gè)道理。

小結(jié)

文章意在通過(guò)多中心治理理論的視角對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算進(jìn)行多元分析，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)五個(gè)視角對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算的影響進(jìn)行分析。不足之處于對(duì)這五個(gè)視角較高層面的認(rèn)識(shí)還有待深入研究，對(duì)于多中心治理政府在縣域政府財(cái)政預(yù)算中的應(yīng)用還有待深化，對(duì)于多中心治理理論的橫向與縱向分析拓展還有待進(jìn)行實(shí)證性的分析與探討。目的是要結(jié)合專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)縣域財(cái)政預(yù)算進(jìn)行公共治理視角的探索性思考，為今后的進(jìn)一步研究奠定良好的理論基礎(chǔ)。

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