孫濤

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

從社會管理到社會治理※
——問題分析、改革原則及路徑探析

孫濤

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

我國目前處于“黃金發(fā)展機遇期”和“社會矛盾凸顯期”并存的發(fā)展階段。我國經(jīng)濟領域、社會領域、思想領域暴露出各種問題和矛盾，這些問題和矛盾相互交織并不斷發(fā)展擴散，加大了社會治理難度，對創(chuàng)新社會治理體制提出了新的挑戰(zhàn)。我國社會治理體制創(chuàng)新應堅持以人為本、服務為先等五項基本原則，從深化政府改革、發(fā)展社會力量等五個方面進行改革，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

社會治理；問題分析；改革原則；路徑探析

目前我國各方面改革已經(jīng)進入攻堅階段，下一步改革的難度會越來越大，社會治理領域面臨著更加錯綜復雜的形勢、更為嚴峻繁重的任務及各種難以預料的困難和挑戰(zhàn)。本文對社會治理領域的突出問題進行了梳理和概括，提出了創(chuàng)新社會治理體制的五項基本原則，對創(chuàng)新社會治理體制的路徑進行了探析。

一、社會問題增多亟需創(chuàng)新社會治理體制

現(xiàn)階段我國各種社會問題、社會矛盾的廣泛性和多樣性是建國以來前所未有的，部分社會問題和社會矛盾的嚴重性和負面效應不斷暴露出來，對整個社會的健康發(fā)展與安全運行構成較大威脅。這些矛盾和問題的解決迫切需要一個密切合作和協(xié)同高效的社會治理體系，而由治理主體、治理客體、行為準則、治理方式及其相互關系構成的“社會治理結構”尚未得到有效調(diào)整和優(yōu)化，為完成社會治理領域的多重艱巨任務，必須加快構建社會合作治理體系的步伐。

（一）民生問題日益凸顯

改革開放后相當長的時期內(nèi)，民生問題曾長期讓位于經(jīng)濟增長，形成了很大的歷史欠賬。這些問題已成為引發(fā)社會矛盾和社會沖突的重要因素，如果問題長期得不到有效解決，必然影響社會和諧穩(wěn)定。第一，收入分配制度改革相對滯后，主要表現(xiàn)在國民收入分配格局不盡合理、分配不公問題比較突出，壟斷行業(yè)獲利過高、資本收益過高，勞動報酬在初次分配中所占比重偏低，地區(qū)之間、階層之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的收入差距仍有擴大的趨勢，社會財富快速向少部分人集中，收入分配秩序尚不規(guī)范。第二，就業(yè)形勢仍較為嚴峻。我國在今后一斷時期內(nèi)城鎮(zhèn)每年新増 就業(yè)人口大約有1000萬人，加上退役軍人、失業(yè)人員后每年需要就業(yè)的城鎮(zhèn)勞動人口在2000萬人以上，農(nóng)村有超過1.5億剩余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城填轉移，而我國在正常增長條件下每年新增的就業(yè)崗位僅有大約1000萬個，勞動力供求矛盾非常突出。第三，社會保障體系還不完善。一是現(xiàn)行社會保障制度設定的待遇水平偏低。二是社會保障制度的覆蓋面偏低。三是社會保障在城鄉(xiāng)、地區(qū)之間嚴重失衡，社會保障制度的公平性問題還比較突出。第四，基本公共服務體系發(fā)展滯后?；竟卜盏闹贫仍O計、財力保障、服務供給和評估監(jiān)督等長效機制有待健全完善。

（二）城鄉(xiāng)差距不斷拉大

改革開放以來農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但是城市發(fā)展速度更快，因此城鄉(xiāng)差距變得更大、更顯著了。城鄉(xiāng)差距有很多表現(xiàn)，在此主要就居民收入和基本公共服務狀況進行比較分析。從城鄉(xiāng)居民收入比來看，改革開放30多年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了由逐漸擴大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴大，最近幾年又逐漸小幅回落的發(fā)展過程，總體呈螺旋式上升。1978年，我國城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1（以農(nóng)村居民收入為1），1983年達到歷史最低點1.82∶1，1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴大，2009年擴大到創(chuàng)紀錄的3.33∶1，從2010年起，城鄉(xiāng)收入比開始逐年小幅回落，2012年回落至3.10:1。從城鄉(xiāng)收入的絕對差額來看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距總體呈加速擴大趨勢，1978年我國城鄉(xiāng)居民收入差距為209.8元，2008年突破10000元，到2012年已達到16647元，改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距擴大了79倍之多?；竟卜辗矫?，在我國特有的城鄉(xiāng)二元結構下，偏向城市的供給政策使城鄉(xiāng)居民在享受公共服務方面存在著嚴重的不均等現(xiàn)象。一是城鄉(xiāng)基礎設施投入失衡，城鄉(xiāng)面貌反差大。二是城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡，居民文化素質(zhì)差距大。三是城鄉(xiāng)之間醫(yī)療資源配置失衡。農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源非常短缺，占我國人口總量近七成的農(nóng)村人口僅擁有約兩成的醫(yī)療衛(wèi)生資源。四是城鄉(xiāng)社會保障體系不均衡。與城市相比，農(nóng)村社會保障體系范圍小、覆蓋面窄，保障待遇低，整體保障水平不高。

（三）兩極分化問題突出

目前眾多的社會問題中，收入差距不斷擴大及其引發(fā)的各種利益矛盾是其中的一個突出問題。國家統(tǒng)計局資料分析顯示，在居民收入分配中，低收入群體和高收入群體收入差距呈擴大趨勢，中等收入群體的比重則不斷下降。中國社科院《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》報告顯示，2012年城鄉(xiāng)居民高收入家庭（最高20%收入家庭）的人均年收入為43797.5元，而低收入家庭的人均年收入為1587.7元，二者相差20多倍。我國2013年的基尼系數(shù)為0.473，高于國際公認的0.4這一收入分配差距的“警戒線”。從居民感受來看，中國青年報社會調(diào)查中心近期進行的一項調(diào)查顯示：98.3%的人感覺和十年前相比，貧富差距變得更大了，84.6%的人認為目前的這種貧富差距已經(jīng)讓人不能接受。中國目前正處于社會轉型期，過大的貧富差距會損害社會公平和社會信心，影響公眾對現(xiàn)行制度的信任度和對改革的支持度。貧富差距過大問題會加劇社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。貧富差距懸殊會導致社會心態(tài)失衡，削弱勞動者的積極性，在民眾當中滋生“相對剝奪感”，導致人們的滿意度和安全感下降，限制社會資源的合理流動，抑制社會發(fā)展活力。

（四）腐敗問題愈演愈烈

黨政官員的腐敗問題向來是我國社會矛盾的焦點之一，是社會風氣的重要污染源和社會不公的重要源頭。據(jù)2009年底《人民論壇》的“千人問卷”調(diào)查顯示，未來10年我國面臨的10項挑戰(zhàn)中第一大挑戰(zhàn)即為“腐敗問題突破民眾承受底線”，82.3%的受訪者選擇了此項。從社會治理的角度看，腐敗問題主要有四方面消極影響：第一，官員腐敗破壞了正常的社會秩序。第二，官員腐敗降低了社會治理效率。第三，官員腐敗深化了干群矛盾。第四，官員腐敗加劇了社會不公。2002年在有關“誰是改革開放以來受益最多的群體”問卷調(diào)查中，過半數(shù)的受調(diào)查者認為有兩個群體改革開放以來受益最多，一是黨政干部群體(59.2%)，二是私營企業(yè)主(55.4%)，其他還包括演藝人員、個體戶及國企管理者。在相當一部份人看來，由權力造成的公平正義流失，像貪污腐敗、以權謀私等問題是目前社會不公平問題最突出的表現(xiàn)之一。

（五）公共安全形勢嚴峻

我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展轉型期，公共安全的社會基礎、保障條件薄弱，與經(jīng)濟高速增長之間的矛盾不斷加深，公共安全問題日益凸顯，影響整個社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，給人民生命和財產(chǎn)安全帶來重大威脅。目前我國的公共安全問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，生產(chǎn)安全。我國正處于生產(chǎn)安全事故高發(fā)期，億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率、工礦商貿(mào)十萬就業(yè)人員生產(chǎn)安全事故死亡率和道路交通萬車死亡率均遠遠高于發(fā)達國家，就發(fā)展趨勢來看，生產(chǎn)安全事故的種類增多，事故防范、處理的復雜性和技術性增強，事故發(fā)生造成的社會影響和經(jīng)濟損失日益增大。第二，食品安全問題突出。在高利潤的驅(qū)使下，部分企業(yè)缺乏社會責任感，違背商業(yè)道德，漠視消費者的生命健康需求，生產(chǎn)銷售質(zhì)量低劣甚至有毒有害的商品，由于存在市場調(diào)控和政府監(jiān)管雙重失靈問題，出現(xiàn)了一系列重大公共安全事件，造成了惡劣的社會影響。第三，社會治安形勢嚴峻，違法犯罪活動和恐怖事件時有發(fā)生。我國違法犯罪總量仍居高不下，嚴重暴力犯罪案件還比較突出，高新技術犯罪和犯罪分子防偵破意識增強，給破案、取證帶來很大難度，國內(nèi)外分裂主義、極端主義分子制造的恐怖事件日益增多。第四，生態(tài)安全問題日益突出。近年來我國在實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的同時，生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞，近幾年來，生態(tài)環(huán)境問題及由此導致的政治沖突、群體性環(huán)境事件等各種社會問題頻發(fā)，迫切要求創(chuàng)新社會治理體制，提高對此類問題的社會治理水平。

通過上述分析可以看出，社會轉型和不斷增多的社會問題推動著社會治理體制的轉型和現(xiàn)代化。第一，目前黨政主導的發(fā)展模式在很多領域表現(xiàn)出不可持續(xù)性，現(xiàn)行消極管控的強力維穩(wěn)模式也遭遇困境而難以持續(xù)，全能全控的集中化政府管理模式抑制了經(jīng)濟社會發(fā)展活力，使改革創(chuàng)新的動力逐步衰減。第二，目前各類社會矛盾和社會問題仍不容樂觀、腐敗問題仍需加強治理、特權現(xiàn)象依然存在、收入差距仍有擴大趨勢，階層之間向上流動機會減少，階層固化現(xiàn)象日益明顯，這些問題的存在既需要深化政治體制改革，同時需要社會治理體制改革的協(xié)調(diào)配合與整體推進。第三，經(jīng)濟的現(xiàn)代化推動了人的現(xiàn)代化，具有現(xiàn)代公民意識的社會群體推動著社會治理體制實現(xiàn)轉型。社會轉型會倒逼社會治理體制進行改革，社會治理體制變遷是對工業(yè)化、城市化、信息化、市場化和全球化浪潮沖擊的一種回應，如果不能對社會治理體制進行積極主動的調(diào)整和變革，可能出現(xiàn)全民的、系統(tǒng)化的社會危機乃至國家治理危機，導致社會主義現(xiàn)代化進程中斷，唯有在黨委領導和政府主導下建立新型社會治理體制，才能避免社會治理危機出現(xiàn)。

二、創(chuàng)新社會治理體制的基本原則

社會治理行動的基本原則和價值取向是社會治理主體作出決策判斷所采取行動的指導思想，它的突出作用是決定、支配行為主體的價值選擇，對社會治理主體自身、主體間關系及其他主體均有重大影響，合理的價值取向是推動社會治理體制改革進步的重要動力。我國在創(chuàng)新社會治理體制中要遵循如下基本原則和價值取向。

（一）堅持以人為本、服務為先

社會治理體制改革要貫徹以人為本的原則，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。習近平強調(diào)，“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序”。社會治理和公共服務是一個問題的兩個方面，社會治理必須以公共服務作為前提和基礎，只有公共服務而缺乏高效的社會治理，政府就無法更好地提供公共服務，只有社會治理而沒有優(yōu)質(zhì)的公共服務，則背離了現(xiàn)代社會的發(fā)展方向。所以，只有寓社會治理于公共服務之中，逐步實現(xiàn)公共服務均等化，實現(xiàn)依法治理、科學治理和人性化治理，才能使人民群眾感受到權益得到保障、社會和諧穩(wěn)定。

（二）堅持政府主導、互利共贏

在合作治理體系構建過程中，要樹立政府在占主導地位的思想，強化社會治理職能。政府的主導地位體現(xiàn)在三個方面：第一，政府逐步從那些不該管的領域中退出，強化政府在新形勢下社會治理當中需要擔負的新任務和新職能。第二，政府自覺為社會自治創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，在引導社會逐步實現(xiàn)獨立和自治的過程之中，為公民參與提供更好的政治、經(jīng)濟和文化條件。第三，在多元主體合作體制建立中發(fā)揮主導作用，為多元主體實現(xiàn)合作治理創(chuàng)造條件、建立平臺、提供政策支持。創(chuàng)新社會治理體制的重要目標是各方能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏，最大限度滿足各方利益需求。在社會日益多元化的時代，實現(xiàn)有效的社會治理必須依靠各方的合作，在合作中實現(xiàn)共贏，達到“一加一大于二”的合作效果。

（三）堅持多方參與、合作共治

以往的社會管理主要指國家對社會公共事務進行管理。治理則強調(diào)主體的多元化和多元主體的合作共治，倡導多元主體形成保障社會安定有序、推動社會發(fā)展進步的合力，既要發(fā)揮政府的主導作用，又要發(fā)揮多元主體的協(xié)同、推進、自治、自律及互律作用。一方面，要充分發(fā)揮基層群眾性自治組織、工青婦等群團組織、各類社會組織及企事業(yè)單位的協(xié)同作用,形成黨委政府與多元主體互聯(lián)、互動、互補的公共服務和社會治理網(wǎng)絡，另一方面,要組織動員公眾依法有序參與社會治理,逐步提高其自我管理、自我服務和自我發(fā)展能力。

（四）堅持公平正義、權利優(yōu)先

改革完善社會治理體制要堅持公平正義優(yōu)先的原則，并以此為標準制定實施社會政策，使社會資源配置向弱勢群體傾斜，保障他們的基本權益。社會治理體制改革要著眼于構建穩(wěn)定協(xié)調(diào)的社會秩序，建立健全有利于實現(xiàn)和保障社會公平正義的制度體系，促使各種社會矛盾和社會問題在有序的狀態(tài)下逐步得到調(diào)整和解決，著力保障和實現(xiàn)社會治理中公民的權利公平、規(guī)則公平、分配公平和社會保障公平，使社會公平正義得到維護和實現(xiàn)。讓社會發(fā)展的優(yōu)秀成果和福祉盡可能地惠及每一個人，實現(xiàn)“包容共享”。社會治理體制創(chuàng)新是一個公民增權的過程，社會治理體制改革要以增進公民權利為導向，減少或避免社會治理體制改革中因為政府權力擴張而限制甚至侵犯公民權利的事情發(fā)生。

（五）堅持既有秩序、又有活力

社會共同體要正常運行，必然需要建立一定的社會秩序，“維系社會秩序”是人們從事一切活動的基礎條件，是社會治理的核心要義之一，社會治理的其他任務都是圍繞“維系社會秩序”這一核心任務派生和展開的。激發(fā)社會活力是社會治理體制改革的重要目標，是提高社會治理科學化水平的重要任務。強調(diào)社會秩序和激發(fā)社會活力存在一定的矛盾，創(chuàng)新社會治理體制要把二者有機結合起來，實現(xiàn)秩序和活力并存。社會創(chuàng)造力和活力的源泉在于民眾，因此要提倡和鼓勵社會創(chuàng)新，充分發(fā)揮人才和知識的作用，為社會發(fā)展提供可持續(xù)的動力源，此外要在治理理念引導下，轉變政府職能，釋放社會發(fā)展空間，充分發(fā)揮社會組織、基層自治組織及公民個人的積極性。

三、我國社會治理體制改革的路徑探析

（一）深化政府改革

實現(xiàn)從從經(jīng)濟建設型政府到公共服務型政府的轉型。從提出建設服務型政府開始，社會治理問題就一直包含其中，二者之間存在相互制約和促進的關系。推動社會合作治理體系發(fā)展的主導在政府、引導在政府、方式方法的選擇權也在政府。通過建設服務型政府、責任型政府、有限政府、法治政府和開放型政府可以推進社會治理體制創(chuàng)新。政府要通過健全管理體系、完善社會政策、培育社會組織，制定法律法規(guī)等舉措切實發(fā)揮好主導作用，實現(xiàn)權力與權利的合理分配。中央政府要進行社會治理的頂層設計，進行“宏觀社會調(diào)控”，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。要將社會調(diào)控納入到政府宏觀管理的范圍，不斷完善社會調(diào)控方式方法，像重視經(jīng)濟調(diào)控一樣重視社會調(diào)控。改變目前“職責同構”的府際關系，合理劃分中央政府和地方政府的職能，實現(xiàn)權責統(tǒng)一。優(yōu)化調(diào)整政府結構，改變管理權限分割在各個具體部門，甚至相互沖突的現(xiàn)狀。利用科技創(chuàng)新提高社會治理效率，加大信息公開力度。贏得人民信任是提升社會治理實效的基礎性工作，要建立一套可以檢測社會治理效果的指標體系，進一步完善社會治理的政績考核體系。政府社會治理應以培養(yǎng)公民志愿和參與精神，促進和保障公民社會向獨立、自主和自治的方向發(fā)展為落腳點。

（二）發(fā)展社會力量

社會協(xié)同和公眾參與是社會治理體制創(chuàng)新中最為基礎和重要的兩條路徑，要充分發(fā)揮事業(yè)單位、企業(yè)、人民團體、社會組織和基層組織的微觀治理作用。加強政社合作，構建中國特色的新型政社關系，應當以政社分開為切入，以政府職能轉變?yōu)橹攸c，以政府購買服務為抓手，促進政府與社會組織在分離中合作，在合作中共贏。社會治理應該更加重視社會的自我組織和自我管理，因為社會秩序和社會穩(wěn)定的自動調(diào)節(jié)機制是社會的自我管理。社會組織發(fā)展的最終動力仍然應該來自于社會，而非國家。公民社會的推進，是自治秩序建立的過程，在社區(qū)建設方面，要讓居民不僅把社區(qū)作為一個居住地，還要建成居民具有歸屬感和認同感的精神家園。培育公民的公共精神和自主意識，推進以寬容互助、多元互動和理性協(xié)商為基本特征的社會力量發(fā)展。培育公民的權利意識、責任理念、平等精神和法治意識，形塑一種發(fā)達的公共精神，培養(yǎng)時代新公民。

（三）培育社會資本

在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大。社會治理如果不能解決社會成員的信任危機，其疏離感會越來越強。傳統(tǒng)社會中個人的社會資本是建立在熟人關系或私人關系之上的個別信任、私人網(wǎng)絡和特殊規(guī)范，而現(xiàn)代社會的個人社會資本應當是建立在契約關系和公共關系之上的普遍信任、公共性網(wǎng)絡和普適規(guī)范。社會資本內(nèi)含的共同目標、信任關系和互利互惠是協(xié)同治理啟動、維系的價值基礎。重建社會資本的過程包括重建公民社會網(wǎng)絡、重建社會信任關系、重建社會共識性規(guī)范三大互相關聯(lián)的組成部分。重建社會資本不是要幫助個人重返感情交換式的社會網(wǎng)絡，也并非意在建構立基于金錢交換式的社會網(wǎng)絡，而是要建立一種基于共享社區(qū)生活而形成新的理性的社會交換網(wǎng)絡。社會治理的核心價值在于一種合作精神和現(xiàn)代公共規(guī)則的確立。

（四）加強法治保障

十八大報告在社會管理體制中新增了“法治保障”一條。十八屆四中全會對建設社會主義法治國家進行了總體部署，建設“法治社會”的共識業(yè)已達成。社會治理創(chuàng)新必須摒棄純粹的工具或技術路徑，而要理性選擇制度或法治路徑。社會治理是依法治理這個判斷應當與市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟具有同等重要性。加強社會治理的法治保障就是要明確和保障社會治理主體的法律地位，突出法律在社會治理中的意義、法治對社會治理的價值，強化社會治理中各種關系的法律屬性，實現(xiàn)社會治理方式方法的法治化。創(chuàng)新社會治理的核心命題應當是用法治來規(guī)范政府行為，促進社會的自主、自治和自給，使各類社會主體和公民個人成為社會治理的主角，這是創(chuàng)新社會治理的根本所在。要堅持立法先行，一是要在《行政許可法》和《行政處罰法》的基礎上，抓緊研究并出臺《行政強制法》來消解類似強制拆遷等具有爭議的行為所導致的社會問題和社會矛盾。二是政府應該在調(diào)研、聽證和征求意見的基礎上，健全社會組織的相關立法，研究制定《結社法》和《社會組織法》。增強社會治理的規(guī)范性，實現(xiàn)從人治到法治的轉型。

（五）實現(xiàn)多元共治

基于中國政府治理水平和社會發(fā)育程度的考量，實現(xiàn)社會協(xié)同治理是當前中國社會建設中政府與社會關系的現(xiàn)實選擇。協(xié)同治理強調(diào)發(fā)揮政府的主導作用，構建制度化的溝通渠道和平臺，加強對社會的支持培育，發(fā)揮社會在自主治理、參與服務、協(xié)同管理等方面的作用。政府尊重社會主體地位和社會發(fā)展規(guī)律，綜合運用行政管理、社會自我調(diào)節(jié)居民自治管理、以及市場機制乃至法律手段等多種方式，形成共建共享、政府主導、社會協(xié)同的社會治理新格局。建立社會協(xié)同治理機制要從清除陳舊落后制度、強化向社會賦權制度、健全促進社會成長的支持培育制度等三個方面同步推進。實現(xiàn)協(xié)同治理要以共同利益為基礎建立維持協(xié)同治理的心理基礎——信任關系，并以制度保證這種信任管理的可持續(xù)性，同時培養(yǎng)協(xié)同者的倫理自覺和道德自律。建立協(xié)同治理的銜接運作機制，實現(xiàn)組織網(wǎng)絡銜接、工作制度銜接和技術平臺銜接。

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責任編校：徐 曉

On Social Management and Social Administration——Problem Analysis,Reform Principles and Path Exploration

SUN Tao
(Qingdao Party Institute,Qingdao,Shandong,266071,China)

Now China is faced with both"golden opportunity for development"and"tense period of social conlicts".Problems and conflicts of all kinds emerge in economy,ideology,and communities.These conflicts,developed and spread when they are intertwined,pose new challenge to the administrative system of the society for they enhance he difficulty of social management.The administrative system of our society should be innovated in the five aspects such as furthering government reform and developing the power of communities by the five basic principles such as people-oriented administration,service-first management,etc.to update the administrative system and capacity.

social administration;problem analysis;reform principle;path exploration.

D630

A

2095-7955（2015）05-0035-05

全國行政學院科研合作基金課題（項目編號：15HZKT116）；2014年度山東省社科規(guī)劃青年項目（項目編號：14DGLJ10）；青島市委黨校2015年校級課題（項目編號：青校發(fā)（2015）19號）。

2015-09-22

孫 濤（1981—），中共青島市委黨校（青島行政學院）講師，法學博士。主要研究方向：社會治理。