李經(jīng)龍，王亞茹，詹　染

（安徽大學商學院旅游管理系，安徽合肥230601）

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美國鐵路游徑的發(fā)展經(jīng)驗及其啟示

李經(jīng)龍，王亞茹，詹染

（安徽大學商學院旅游管理系，安徽合肥230601）

[摘要]美國是世界上鐵路游徑建設最為成熟的國家，也是鐵路游徑系統(tǒng)發(fā)展最為完善的國家?；仡櫫嗣绹F路游徑的發(fā)展歷程，介紹了美國鐵路游徑的基本類型，分析了鐵路游徑的管理機構和創(chuàng)新舉措，并從游徑建設的必要性、游徑管理的規(guī)范性和游徑運營的持續(xù)性三個方面對我國鐵路游徑的建設和發(fā)展提出了建議。

[關鍵詞]美國；鐵路游徑；發(fā)展歷程；管理經(jīng)驗；游徑建設

游徑一般是指供公眾步行、騎車或騎馬的鄉(xiāng)野小路，它既滿足了本地市民休閑游憩的需求，又滿足了外來旅游者野外穿越的訴求，因而深得人們的親睞。在我國，游徑的理念也逐步得到認可，各地也開始嘗試建設各類綠道和步道。但是，鐵路游徑（Rail-trails）作為游徑的一種重要類型，在發(fā)達國家比較普及，在我國卻鮮有提及。美國是鐵路游徑系統(tǒng)發(fā)展最為成熟的國家，在美國各地幾乎都能夠發(fā)現(xiàn)可供人們休閑游憩的鐵路游徑，研究美國鐵路游徑發(fā)展的經(jīng)驗，對于我國鐵路游徑的建設有著不可忽視的作用。

1　美國鐵路游徑的發(fā)展歷程

鐵路游徑一般分為兩種類型，一種是由廢棄鐵路轉換而成的游徑（Rails-to-trails，簡稱RTT），另一種是與現(xiàn)行鐵路緊挨著大致并行的游徑（Rails-withtrails，簡稱RWT）。其中，RTT是歷史相對悠久、發(fā)展最為廣泛的游徑，RWT是近些年才得以發(fā)展、逐步得到認可的游徑。截至2014年6月底，美國共有建成的鐵路游徑1872條，全長21312英里（34298.34公里），遍布所有的50個州；此外，還有在建的鐵路游徑701條，全長8110英里（13051.78公里）[1]。

1.1RTT的發(fā)展

從19世紀后半葉至1920年代，鐵路幾乎承擔了美國的全部城際和長途客運。營利性私營鐵路公司組成了鐵路網(wǎng)，聯(lián)結城市和鄉(xiāng)村。據(jù)統(tǒng)計，1916年是美國鐵路建設和發(fā)展的巔峰時期，254251英里（409177.32公里）的鐵路線縱橫交錯，不斷地輸送貨物和乘客，促進了地區(qū)經(jīng)濟和國家的發(fā)展。由于汽車的發(fā)明和普及以及經(jīng)濟大蕭條的影響，1920年代起美國鐵路客運開始走下坡路。1930年代，政府開始投資建設美國國道網(wǎng)絡，并且絕大部分為免費公路，鐵路業(yè)開始面臨汽車工業(yè)的沖擊。相比鐵路，駕車出行具有方便、快捷、自由安排行程等優(yōu)點，被大多數(shù)美國人所接受。1950年代，噴氣式飛機的發(fā)展使得航空運輸成本逐漸下降，從而開始取代鐵路成為長途運輸主要方式。1960年代，愈來愈多的鐵路不能被充分利用、不能盈利，逐漸變得多余了。1969年，普爾曼客車公司宣布破產。1970年，賓州中央運輸公司破產。整個七十年代，全國約有四分之一的鐵路線被廢棄了。但是，線路廢棄隨之而來的就是企業(yè)法人路權的消失，而且這些線路會被分解為成百上千的昂貴地段，很難再次獲得。1976年，國會通過了《鐵路復興和管制變革法》（Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act of 1976），阻止鐵路權180天內隨意處置，允許其轉變?yōu)榘ㄓ螐皆趦鹊墓彩褂谩?/p>

1980年，國會通過了《斯塔格斯鐵路法》（Staggers Rail Act），該法案要求美國州際商務委員會（Interstate Commerce Commission of USA）免除大部分鐵路放棄監(jiān)管的責任，允許鐵路公司廢棄不能盈利的線路來確保其他鐵路有利可圖。此后，鐵路主要運營商以每年4000-8000英里的驚人速度廢棄線路。到1990年，美國的鐵路系統(tǒng)已經(jīng)萎縮到14.10萬英里（22.69萬公里）。

國會意識到一些珍貴的資源正在永久地逝去。在繼續(xù)允許鐵路公司廢棄非盈利線路的同時，政府也開始采取措施來保護鐵路這類國家工業(yè)遺產。1983年，國會修訂了1968年出臺的《國家游徑系統(tǒng)法》（National Trails System Act），其中就包含了一些有先見之明的條款。該法案允許鐵路公司將無利可圖的鐵路線通過捐贈、出售或租賃路權的方式流向私人或公共機構，作為游徑供公眾臨時使用。鐵路變游徑的法案允許聯(lián)邦政府管制那些即將廢棄的鐵路線來保護路權，以備將來鐵路服務的需求回升，同時允許鐵路廊道發(fā)展其他的交通方式，譬如游徑。這個過程被稱為“鐵路銀行業(yè)務”（Railbanking）。

由于1983年的法律，超過2450英里（3944.50公里）的鐵路線已經(jīng)轉變?yōu)榱?00多條多用途的游徑。這些珍貴路權的保護舉措在全國各地建立了頗具吸引力的新的游憩方式和交通資源。通過鐵路銀行業(yè)務，國會已經(jīng)保留了巨大的資源——美國的鐵路廊道。納入鐵路銀行的線路可以維持不變，一旦鐵路服務需求回升，它們可以重新轉為鐵路使用。這些線路也可以作為游徑供臨時使用，這樣既可以活躍和連接社區(qū)，又可以創(chuàng)造商業(yè)和旅游的機會[2]。

1.2RWT的發(fā)展

由于鐵路線地勢平坦、延伸較長，要么沿著河流、要么穿越峽谷，大多經(jīng)過自然景觀優(yōu)美或者歷史文化悠久的地方，而且沿途鐵路站點較多，既利于旅行補給又有安全保障，因而沿途休閑游憩是一種絕佳選擇。另外，鐵路本身就是一種歷史遺產，它串聯(lián)起來的城鎮(zhèn)、村莊也都是獨特的文化遺產，建設沿著現(xiàn)行鐵路蔓延的游徑也可以說是接近歷史、重新認識歷史的一種良好途徑。

在20世紀90年代初期，美國開始萌發(fā)了建設RWT的想法，但是這一想法受到很多鐵路公司和土地所有者的質疑和反對，反對的原因主要是擔憂游徑使用者的安全問題。圍繞這一問題，很多學者和機構進行了調查研究。調查顯示：大部分的RWT與現(xiàn)行的鐵路之間都有大約30英尺的距離，而且80%的游徑都與鐵路線之間設置了屏障，譬如柵欄、植被或立體交叉[3]。相關的研究、鐵路游徑保護協(xié)會（Rails-to-trails Conservancy）的調查結果以及與全國犯罪率的比較都表明：鐵路游徑對當?shù)鼐用窈吐糜握邅碚f都是比較安全的地方[4]。鑒于人們對RWT的安全顧慮，RWT在建設之前必須進行可行性論證，既不能給游徑使用者帶來安全隱患，也不能影響鐵路的正常服務。

截至2014年6月底，美國共有217條RWT，占全部鐵路游徑的11.59%，全長2221.74英里（3575.54公里），其中與鐵路并行線路長達695.45英里（1119.22公里）。在這些RWT中，最長的是位于馬里蘭州和賓夕法尼亞州的大阿勒格尼游徑（Great Allegheny Passage），長達150英里（241.40公里）；最短的是位于西弗吉尼亞州和馬里蘭州的哈普斯渡口鐵路橋（Harpers Ferry Railroad Bridge），長度僅有0.14英里（0.23公里）[5]。

2　美國鐵路游徑的發(fā)展經(jīng)驗

2.1鐵路游徑的管理機構

1887年，美國州際商務委員會成立了，這個機構成立的最初目的就是規(guī)范鐵路的管理，以確保公平競爭，消除歧視。1995年，這個機構被廢除了，取而代之的是地面運輸管理局（Surface Transportation Board）。無論是美國州際商務委員會還是地面運輸管理局，在鐵路游徑的發(fā)展過程中都起到了非常重要的作用，先后協(xié)助國會出臺了一系列的法案，對鐵路游徑的產生和發(fā)展、鐵路銀行業(yè)務的開展都有著不可磨滅的貢獻。

另外，1986年2月1日成立的鐵路游徑保護協(xié)會（Rails-to-trails Conservancy，簡稱RTC）對于美國鐵路游徑的普及和發(fā)展更是功不可沒。RTC是一個非營利組織，旨在利用以前的鐵路線建設一個全國性的游徑網(wǎng)絡，進而改善美國的環(huán)境、交通、經(jīng)濟和社區(qū)健康狀況，來為追求健康的民眾提供更健康的場所，使得美國人民能夠享受更為美好的未來。目前，RTC已經(jīng)在全國范圍內幫助開發(fā)了超過21000英里（34298.34公里）的鐵路游徑，并且對8000多英里（13051.78公里）待建的鐵路游徑提供了技術援助，而且擁有超過十五萬的會員和支持者。在RTC成立之初，全國已知的鐵路游徑不到200條，但是現(xiàn)在卻有1800多條受保護的鐵路游徑，逐步形成了鐵路游徑系統(tǒng)網(wǎng)絡，蔓延在社區(qū)、城市、州府乃至全國。

2.2鐵路銀行業(yè)務

鐵路銀行業(yè)務是《國家游徑系統(tǒng)法》修訂的產物，是鐵路公司與游徑管理機構自愿達成的協(xié)定。它允許游徑管理機構把這些暫時不用的鐵路作為游徑使用，直到鐵路公司需要這些線路再次提供鐵路服務。納入鐵路銀行的線路并沒有廢棄，在繼續(xù)擁有鐵路路權的情況下它可以出售、出租或者捐獻給游徑管理機構。目前，全國納入鐵路銀行的鐵路線路有256條，線路總長度達4628英里（7448.04公里），遍布33個州；其中，作為游徑開放的線路有102條，長達2451英里（3944.50公里）；另外建設中的游徑還有112條，長達1683英里（2708.53公里）[2]。

鐵路銀行業(yè)務既保留了鐵路的路權又暫時提供了供公眾休閑游憩的游徑，可謂一舉兩得，是一個值得推廣的創(chuàng)新舉措。鐵路銀行業(yè)務申請流程如下：

——在一條鐵路向地面運輸管理局提出廢棄申請30日內（在免責廢棄的情況下，聯(lián)邦公報發(fā)布免責通知10日內），有興趣的游徑管理機構可以預約鐵路銀行業(yè)務。

——地面運輸管理局隨后將考慮這些鐵路銀行業(yè)務申請。一旦簽發(fā)了廢棄授權，即表明該線路已經(jīng)完成了廢棄過程，地面運輸管理局把該線路納入鐵路銀行的權利隨即消失。

——任何一個公共機構或合格的組織都可以向地面運輸管理局遞交鐵路銀行業(yè)務申請，同時必須一同遞交一份愿意承擔財政和法律責任的聲明。鐵路公司必須同意協(xié)商鐵路銀行業(yè)務的有關協(xié)定，同時一份鐵路銀行業(yè)務必須服務于鐵路的申請也要一同遞交地面運輸管理局。

——如果鐵路公司同意與游徑管理機構協(xié)商，地面運輸管理局就會發(fā)布一個臨時游徑使用的通知或證明以替代線路廢棄的授權。鐵路銀行業(yè)務的通知將賦予鐵路公司、合格的代理人或組織180天時間（可以視情況適當延長）來協(xié)商是通過捐獻、租賃還是出售的方式把廢棄線路轉換為臨時游徑。在這段時間內，鐵路公司可以從鐵路上拆除鐵軌、枕木以及其他財產。

——一旦當事人通知地面運輸管理局“他們已經(jīng)達成協(xié)議把廢棄線路移交游徑管理機構”，該線路就會被列入國家鐵路銀行。該游徑可以被一直使用，直到將來該線路需要恢復鐵路服務。

——一旦游徑的管理權轉移了，游徑管理機構就可以拆除鐵軌和枕木，鐵路公司也可以出售這些軌道和枕木。但是，游徑組織不能在鐵路上建設任何永久性的設施。

——納入鐵路銀行的線路都有未來恢復鐵路服務的傾向。任何鐵路公司都可以向地面運輸管理局申請繼續(xù)在該線路上從事鐵路服務[6]。

3　我國鐵路游徑建設的思考

3.1明確鐵路游徑建設的必要性

第一，豐富了游憩活動。在城市快速蔓延的今天，城市周邊開放空間日益不足，人們休閑游憩受到諸多制約。但是，鐵路游徑的建設可以為人們提供諸多游憩的機會，人們可以在游徑上面步行、遠足、騎自行車、騎馬、滑雪等。這極大地豐富了人們的休閑活動，同時也鍛煉了身體，有利于人們健康的生活。

第二，提供了學習場所。鐵路游徑給人們提供了自然學習的機會，人們通過游徑可以深入自然，認識動物植物，接觸水文水景，熟悉地質地貌，了解氣象氣候，意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性，達到環(huán)境教育的目的。同時，游徑還給人們提供了歷史學習的場所，游人通過鐵路游徑可以重溫鐵路服務的輝煌、挖掘工業(yè)遺產的遺跡、見證歷史城鎮(zhèn)的變遷。

第三，保護了生態(tài)環(huán)境。由于鐵路游徑為人們提供了大量的游憩機會以及非機動車交通的方式，使得人們可以逐漸擺脫汽車的束縛，這會極大地減少汽車尾氣的排放，進而保護了生態(tài)環(huán)境。

第四，連接了景區(qū)景點。很多景區(qū)景點游步道建設不足，徒步、騎車的游人很難便利地欣賞美景。鐵路游徑的建設將有機地把客源地與自然景觀和歷史城鎮(zhèn)串聯(lián)起來，為人們的通暢遠足提供了便利。

第五，促進了經(jīng)濟增長。鐵路游徑的建設與維護以及大量游客的到來帶來了大量就業(yè)機會，促進了地區(qū)經(jīng)濟的增長。附近的社區(qū)可以提供多方面的商業(yè)服務，譬如就近的住宿、餐飲、導游、公共交通、行李轉移、休閑酒吧、戶外裝備和便利商店等。調查顯示，35%的鐵路游徑使用者會在沿途的餐館、酒吧消費，每次旅程人均消費大約30.40美元[7]。

3.2強化鐵路游徑管理的規(guī)范性

第一，成立鐵路游徑管理處。由于鐵路游徑一般是由廢棄鐵路改造而成的游徑或者與現(xiàn)行鐵路并行的游徑，因而鐵路游徑的管理與鐵路管理部門是分不開的，建議在國家鐵路局成立鐵路游徑管理處，專門負責鐵路游徑的立項論證、建設與管理。管理處負責制作和維護國家鐵路游徑專門網(wǎng)站，普及鐵路游徑基礎知識、指導鐵路游徑建設技術、宣傳鐵路游徑建設信息。同時，建設鐵路游徑項目數(shù)據(jù)庫，對全國各地已建、在建、待建鐵路游徑項目進行動態(tài)管理，既有利于宏觀指導，也有利于績效評價。另外，在下轄的全國18個鐵路局（鐵路集團公司）同樣成立游徑管理處，負責所在區(qū)域游徑的日常管理。

第二，成立中國鐵路游徑協(xié)會。中國鐵路游徑協(xié)會要從行業(yè)的高度引領和協(xié)調全國各地的鐵路游徑組織，并從理論上和實踐上指導鐵路游徑的規(guī)劃與建設。

第三，引入鐵路銀行業(yè)務。積極鼓勵廢棄的鐵路線納入鐵路銀行，暫時改造為供公眾休閑游憩的鐵路游徑，保留鐵路路權，以備他日該路段恢復鐵路服務。

第四，出臺相關管理辦法。積極出臺《國家鐵路游徑管理辦法》、《國家鐵路游徑發(fā)展專項基金管理辦法》等相關法規(guī)，高度重視鐵路游徑發(fā)展的重要性，賦予鐵路游徑一定的法律地位，確保游徑規(guī)劃、建設、管理工作有法可依。

第五，制定相關管理標準。制定《國家鐵路游徑等級評定標準》，對已建的各類鐵路游徑進行等級評定，同時明確規(guī)定統(tǒng)一的鐵路游徑標識系統(tǒng)，既便于全國各地采用，也便于游憩者野外鑒別。

3.3確保鐵路游徑運營的持續(xù)性

第一，政策保障。為了確保鐵路游徑建設能夠順利開展，國家鐵路局必須高度重視這一工作，可以考慮出臺《國家鐵路局關于加強鐵路游徑建設的意見》以及具體的實施細則，使各級政府都高度重視游徑建設工作。

第二，資金保障。國家鐵路局、財政部聯(lián)合設置國家鐵路游徑發(fā)展專項基金，專門用于各級鐵路游徑項目的規(guī)劃、建設；下轄的全國18個鐵路局（鐵路集團公司）也要相應設立區(qū)域鐵路游徑發(fā)展專項資金，用于本區(qū)域的鐵路游徑建設；另外，有條件的客運段也可以設立本地的鐵路游徑發(fā)展專項資金，來扶持本地的鐵路游徑發(fā)展?？紤]到鐵路游徑建設的巨大公益性，我們也十分鼓勵私人企業(yè)、民間組織捐款捐物，廣大民眾踴躍提供志愿服務，為游徑系統(tǒng)建設出錢出力。

第三，人才保障。在一些交通院校設立鐵路游徑發(fā)展研究院，專門開展鐵路游徑相關研究工作，從理論上、實踐上指導鐵路游徑發(fā)展工作；同時，在相關院校設置鐵路游徑管理、鐵路游徑建設工程等相關碩士、博士研究方向；由國家鐵路局主辦鐵路游徑管理培訓班，組織全國各地鐵路游徑管理人員、建設人員學習培訓。

參考文獻：

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[2]Rails- to- trails Conservancy. Railbanking and Rail- trails: a legacy for the future[R/OL].(2006- 07- 01).http://www.railstotrails.org/ resource-library/resources/railbanking-and-rail-trails-a-legacy-forthe-future.

[3]Rails-to-trails Conservancy. America’s Rails-with-Trails:A Resource for Planners，Agencies and Advocates on Trails Along Active Railroad Corridors[R/OL].(2013-09-01).http://www.railstotrails.org/resource-library/resources/americas-rails-with-trails.

[4]Tammy Tracy & Hugh Morris. Rail-trails and safe communities: the experience on 372 trails[R/OL].(1998- 01- 01).http://www.railstotrails.org/resource- library/resources/rail- trails- and- safe- communities-the-experience-on-372-trails/.

[5]Rails- to- Trails Conservancy. Rails- to- trails Conservancy. Rail-with-Trail List[R/OL]. (2014-06-01).http://www.railstotrails.org/ resourcehandler.ashxid=3507.

[6] Andrea C. Ferster. Rails-to-Trails Conversions:A Review of Legal Issues[J]. Planning & Environmental Law，2006，58(9):3-9.

[7]Rails-to-trails conservancy. 2013 annual report:inspiring movement[R/OL].(2014-01-01).http://www.railstotrails.org/media/40246/rtc_ annual-report_2013.pdf.

[責任編輯：李榮富]

Development Experiment and Its Enlightenment of American Rail Trails

Li Jinglong，Wang Yaru，Zhan Rang
（Department of Tourism Manage ment，Business College，Anhui University，Hefei Anhui 230601）

Abstract:America is an earlier country for rail trail construction all over the world，and has developed the rail trails system. With review of development history of the American rail trails，the paper presents the types of rail trails and analyzes the administrative organizations and management measures of American rail trails，and puts forward some suggestions on the construction of our national rail trails from the perspective of necessity of rail trail construction，standardization of rail trail management，and sustainability of rail trail operation.

Key Words:America; Rail Trails; Developing History; Management Experience; Trail Construction

作者簡介：李經(jīng)龍（1978-），男，安徽淮北人，安徽大學旅游管理系副教授，博士，碩士生導師，主要研究方向為旅游開發(fā)與規(guī)劃；王亞茹（1992-），女，安徽亳州人，安徽大學旅游管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為旅游開發(fā)與規(guī)劃；詹染（1991-），女，安徽六安人，安徽大學旅游管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為旅游開發(fā)與規(guī)劃。

基金項目：國家自然科學基金項目（1301151）。

收稿日期：2015-01-17

DOI:10.13420/j.cnki.jczu.2015.05.009

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-1102(2015)05-0038-04