韓東屏，華中科技大學(xué) 哲學(xué)系

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國家治理：做什么 怎么做

韓東屏，華中科技大學(xué) 哲學(xué)系

自從2002年中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會將“國家治理”的術(shù)語正式納入官方話語系統(tǒng)并成為一個重要的官方議題之后，有關(guān)國家治理的理論著述和相關(guān)研討紛紛推出，令人目不暇接?？晒P者同時發(fā)現(xiàn)，盡管理論上的討論如此熱鬧，但國家治理在現(xiàn)實(shí)中究竟需要做些什么和應(yīng)該怎么做的問題，尤其是具有可操作性地應(yīng)該怎么做的問題，仍然非常不清楚，以致國家治理迄今基本上還是在理念上運(yùn)行，在實(shí)踐中的展開和推進(jìn)則并不顯著。

1．國家治理做什么

筆者認(rèn)為，要想說清楚國家治理要做什么和怎么做的問題，須從界定“管理”和“治理”這兩個概念說起。因?yàn)槔碚摻鐚@兩個概念存在普遍的認(rèn)知混亂，而未必不是這種混亂，影響了我們對國家治理理論的有效闡發(fā)和有效運(yùn)用。

“管理”可以理解為一個主體規(guī)劃、控制和處理自身事務(wù)的日常活動。主體有個人和組織之分，管理也有個人管理和組織管理之分。其中，組織管理又有社會管理與社會組織管理之分。社會管理也叫國家管理，屬于宏觀管理，是關(guān)乎全體國民的公共事務(wù)的管理，即學(xué)界所說公共管理；社會組織管理則屬于微觀管理，是只關(guān)乎某個社會組織自身事務(wù)的非公共事務(wù)管理。社會組織管理還可以按社會組織的性質(zhì)進(jìn)而分為不同種類，現(xiàn)在學(xué)界通常是將其分為企業(yè)性組織管理和非企業(yè)性社會組織管理，或者營利性社會組織管理與非營利性社會組織管理兩大類。

“治理”現(xiàn)在被國內(nèi)外學(xué)界一致地解釋為“管理”概念的升級版或替代版，是一種以20世紀(jì)出現(xiàn)于西方的新的理論和方法為基礎(chǔ)的更先進(jìn)的管理，因此，國家治理理論在等級上就被普遍認(rèn)為高于國家管理理論，現(xiàn)在實(shí)際言語中，廣泛流行的也是“國家治理”的說法，而“國家管理”的說法則顯得陳舊、過時。筆者認(rèn)為，這樣的解釋和區(qū)分是極其不妥當(dāng)?shù)?，盡管這一謬誤源自西方。這是因?yàn)?，在管理方面——不論是國家管理還是各種社會組織管理——不僅以往和現(xiàn)在總有新的理論和方法不斷推出，將來也會總是如此，若每有一次這樣的改變我們就將“管理”換一個說法，那恐怕也輪不到現(xiàn)在的我們來把“管理”換成“治理”，而且隨著這種改變的增多，恐怕人們再也想不出那么多可以替換“管理”的新詞來用。更為重要的是，這種經(jīng)常易名的做法會使人們的思想混亂，使人們或是誤以為“治理”是在“管理”之上的另一種東西，或是誤以為有了“國家治理”之后，就不再會有“國家管理”。其實(shí)，如同新的哲學(xué)理論的出現(xiàn)，但它們?nèi)匀粚儆谡軐W(xué)而并不需要將哲學(xué)易名一樣，新的管理理念的出現(xiàn)，也不需要將“管理”易名為“治理”，將“公共管理”易名為“公共治理”。

如果這樣說是有道理的，那這是否意味著認(rèn)為“治理”是一個多余的或不必要的概念？非也。

“治理”詞一其實(shí)早就存在，并非屬于當(dāng)代國家治理理論的首創(chuàng)，我國先秦典籍《荀子·君道》就有“材技官能，莫不治理”之語。這一情況說明，“治理”這個概念應(yīng)自有其獨(dú)特的用途。事實(shí)也是如此，“治理”從字面或構(gòu)詞上看，可以理解為“治療調(diào)理”或“整治修理”的意思。其中，“治療調(diào)理”是用于人的說法，“整治修理”是用于物的說法。鑒于需要治療調(diào)理的人都是病人而非健康人，需要整治修理的物都是有毛病的物而非正常的物，于是我們就能得知，如果說管理是主體在任何時候或每天都要進(jìn)行的正常活動，那么治理就只是主體在有病或有毛病的時候才需要進(jìn)行的特殊活動或非正?；顒印＿@就是說，一個健康的人或一個正常而沒有毛病的組織，只需要進(jìn)行管理而不需要進(jìn)行治理，一個有病的人或有毛病的組織才需要進(jìn)行治理。因此，“治理”并不是高于“管理”的另類東西，不過是一種特殊時期的管理，即主體有病時的管理。而國家治理，就是指國家有病要治或給國家治病的意思。

有人可能不同意筆者對“治理”的這一解釋，聲稱它是“治國理政”的意思。但“治理”一詞若真是此意思，那么我們就不可以有“國家治理”的說法。因?yàn)榧热弧爸卫怼币延小爸螄钡囊馑荚趦?nèi)，那么，再在“治理”這個詞的前面加上“國家”二字，變成“國家治理”，就在用詞上形成疊床架屋、累贅重復(fù)之弊。而且，如果我們一定要把“治理”解釋為淘汰“管理”的替代用語，那么我們就失去了一個用于表達(dá)“要為主體治病”這一意思的詞匯，這在用詞效率上顯然是不智的浪費(fèi)。

“國家有病”自然是一種擬人化的說法，學(xué)術(shù)性地講，國家的所謂“病”，就是公共事務(wù)的不正常狀況，就是影響國家正常運(yùn)行的社會問題。因之所謂國家治理，就是要療治或解決各種影響國家正常運(yùn)行的社會問題，使國家康復(fù)到全面正常運(yùn)行的狀況。

2.國家治理怎么做

既然國家治理就是要做這樣的事情，那么在所有崇尚民主的社會，負(fù)責(zé)行使國家管理之權(quán)責(zé)的政府就都應(yīng)該大致按照如下步驟行事。

第一步，根據(jù)民意確定社會問題清單。無需贅言，如果我們不清楚國家是否有病和都有哪些病，那為國家治病的事情就無從談起。之所以強(qiáng)調(diào)要根據(jù)民意來確定這個清單，則在于，在民主社會，公眾是國家的主人，政府是為公眾服務(wù)的，因而所謂“國家的病”或“社會問題”，就只能是指那些與公眾利益相悖、對公眾來說不好的事情，而不能僅僅是那些對政府或政府公務(wù)員這類特殊群體來說不好的事情，因此國家有沒有病、有哪些病等問題，最終要由民意來確認(rèn)。不過，鑒于普通民眾難免會缺乏某些必要的背景知識和相關(guān)信息，使其在社會問題的把握和認(rèn)定上存在一定困難，這就需要動員社會各個領(lǐng)域的專家先行對社會各領(lǐng)域的社會問題進(jìn)行公開化的論證和梳理歸納，然后再由公眾來確認(rèn)其中哪些才是真正屬于他們想要加以解決的社會問題，從而形成有待解決的社會問題總清單。就我國而言，目前已被公眾普遍認(rèn)定的社會問題大致有公權(quán)腐敗、假冒偽劣、坑蒙拐騙、黑黃賭毒、食品安全、房價過高、看病貴、難、留守兒童、應(yīng)試教育、教育不公、競爭不公、分配不公、貧富懸殊、暴力拆遷、國企壟斷、環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)，等等。

第二步，在確定社會問題清單之后，再根據(jù)民意確定解決每種社會問題的價值標(biāo)準(zhǔn)或衡量指標(biāo)。這一步的必要性在于，從不同的價值標(biāo)準(zhǔn)或衡量指標(biāo)出發(fā)，會對同一社會問題形成不同的解決方案和解決結(jié)果，而這些不同的解決方案和解決結(jié)果，對民眾的意義也是不一樣的。比如在我國解決“看病貴、難”這一社會問題時，以盡量不增加政府財政支出為衡量指標(biāo)的解決方案和以民眾不管有錢與否、凡有病均能得到醫(yī)治為衡量指標(biāo)的解決方案，就會有明顯的不同。前者及其實(shí)施結(jié)果是有利于政府而不一定有利于民眾的，后者及其實(shí)施結(jié)果則是注定會有利于民眾的。前面已經(jīng)講過，社會問題要由公眾認(rèn)定，社會問題本質(zhì)上就是被公眾普遍認(rèn)為不好而需要加以糾正的事情，既然如此，在判定社會問題是否得到解決的事情上，自然也要惟公眾意志的馬首是瞻。

第三步，確定解決每個社會問題的責(zé)任主體。雖說政府作為國家管理者就是解決社會問題的權(quán)責(zé)主體，但由于政府是由多層級、多部門、多機(jī)構(gòu)組成的，內(nèi)部存在職能分工，又由于不同的社會領(lǐng)域存在不同的社會問題，有的社會問題還是跨領(lǐng)域的綜合性社會問題，這就有必要進(jìn)一步明確解決每一個社會問題的政府究竟是哪個政府機(jī)構(gòu)或哪個政府部門。一般來說，每個社會領(lǐng)域存在的社會問題，都應(yīng)由分管該領(lǐng)域的政府部門或政府機(jī)構(gòu)充當(dāng)解決該領(lǐng)域社會問題的責(zé)任主體；而跨領(lǐng)域的綜合性社會問題，也應(yīng)由各相關(guān)領(lǐng)域的政府部門或政府機(jī)構(gòu)來共同充當(dāng)解決這種社會問題的責(zé)任主體，或由它們的上級政府來充當(dāng)責(zé)任主體。但是，如果某社會領(lǐng)域的社會問題與該領(lǐng)域的相關(guān)政府存在或直接或間接、或明顯或隱晦的利益關(guān)聯(lián)，那就不能仍由該領(lǐng)域的相關(guān)政府來充當(dāng)解決社會問題的責(zé)任主體，而應(yīng)由超越該利益關(guān)聯(lián)的上級政府或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)甚或是某個被授權(quán)的社會機(jī)構(gòu)來承擔(dān)責(zé)任主體。比如在我國為解決民眾看病貴、看病難的社會問題，就不能再由衛(wèi)生部來做主導(dǎo)，因?yàn)榍昂笠呀?jīng)進(jìn)行了兩次的醫(yī)改之所以都不成功，就在于衛(wèi)生部與公立醫(yī)院和各大藥企之間存在諸多利益關(guān)聯(lián)，結(jié)果就總是從有利于它們的角度出發(fā)搞醫(yī)改，而不是從有利于百姓的角度出發(fā)搞醫(yī)改。正因如此，盡管每次醫(yī)改都不成功，令大眾不滿，卻都讓這些醫(yī)院和企業(yè)賺得缽滿盆溢。又如某些地方交管部門多次出臺化解“打的難”問題的舉措?yún)s總是不成功，也在于它們與出租車公司之間有諸多隱晦的利益關(guān)聯(lián)。

第四步，由各責(zé)任主體提出解決每個社會問題的詳細(xì)方案供公眾按解決問題的衡量指標(biāo)進(jìn)行評價和審批。這一步的必要性在于，解決任何一種社會問題，都不是簡單的事情，都需要有先策劃好的具體解決方案。該方案中應(yīng)有對問題原因的分析，應(yīng)有解決問題所需動員或借助的社會力量，解決問題的明確手段與舉措和解決問題的步驟與所需時間等內(nèi)容。由于對每個社會問題都可能提出諸多內(nèi)容不同的解決方案，而最終我們只能實(shí)施其中的一種，這就需要進(jìn)行相互比較，優(yōu)中選優(yōu)，而比較和選優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)，就是按公眾意志設(shè)立的各項(xiàng)衡量指標(biāo)，最終的抉擇者就是公眾。當(dāng)然，關(guān)于解決社會問題的方案，也可同時通過社會廣泛招標(biāo)的方式來進(jìn)行遴選。

第五步，責(zé)成相關(guān)責(zé)任主體具體實(shí)施被公眾最終認(rèn)定的解決方案，并由上級政府、大眾傳媒和民意機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全程監(jiān)督。這一步的必要性在于預(yù)防責(zé)任主體不盡職、不認(rèn)真、不積極。此其一。其二則是在于解決社會問題不能停留于紙上談兵，必須付諸實(shí)踐。但任何解決方案在實(shí)施中都不一定完全與預(yù)期吻合，且存在當(dāng)局者迷的可能，故需實(shí)施者之外的旁觀者來幫著看清實(shí)情，以便能隨時根據(jù)方案的具體實(shí)施情況來調(diào)整解決問題的舉措，避免多走彎路，多花時間，增大解決問題的社會成本。

第六步，在解決方案實(shí)施期滿之際，由民眾對責(zé)任主體解決社會問題的任務(wù)完成情況進(jìn)行全面審核與驗(yàn)收，并由上級政府依據(jù)驗(yàn)收結(jié)論來對責(zé)任主體論功過而行賞罰。這一步的必要性在于，解決每一個社會問題，都不能遙遙無期地進(jìn)行，而到期之日該社會問題是否已經(jīng)得到解決的結(jié)論，也不能由實(shí)施者自己來說，還是要由作為國家主人的公眾，同時也是社會問題的認(rèn)定者和解決問題指標(biāo)的設(shè)定者來進(jìn)行評說。至于根據(jù)公眾的評價結(jié)論來對責(zé)任主體行賞罰也不難理解，就是若舍此，又等于造成“干好干壞都一樣”的局面，這就會嚴(yán)重挫傷干好者繼續(xù)好好干的積極性，反倒是大大鼓勵了未干好者繼續(xù)敷衍塞責(zé)的投機(jī)性。

以上六步就是國家治理怎么做的基本方式和主要內(nèi)容，只要照做，解決各種社會問題都不難，而國家治理也正是在對一個一個社會問題的解決中得以完成的。國家治理如此，所謂省域治理、市域治理和縣域治理之類的地方治理亦如是。因?yàn)樗鼈冎g并沒有實(shí)質(zhì)性差異，地方治理中，除了有全社會性的社會問題之外，還有一些地方性的社會問題需要加以解決。

最后，退一步講，即便在大家不認(rèn)可“國家治理”是筆者所說的“給國家治病”或“解決社會問題”之意思的前提下，我們繼續(xù)堅持從解決社會問題入手來治理國家，也依然是一種最為合理而有效的正確方法。

個中道理，一是從社會問題入手，比從常態(tài)入手、理念入手、改革入手和理想入手，都要顯得更為實(shí)際、直接和明確。因?yàn)閺某B(tài)入手只能維系常態(tài)，從理念入手不一定切合實(shí)際，從改革入手要先搞清楚社會問題所在，從某種理想化目標(biāo)入手，也要以消除或沒有社會問題為前提。二是便于把握和實(shí)際操作，這不僅在于解決社會問題的六個步驟具體而明確，也在于社會問題的認(rèn)定和社會問題的解決，也都是些可以弄得非常清楚的事情。三是可以切實(shí)產(chǎn)生國家治理的實(shí)效，因?yàn)橹灰幸粋€社會問題得到消解，就意味著國家治理有了一個收獲和一次提升，而當(dāng)所有的社會問題均得到消解之日，就是整個國家全都得到善治之時。

責(zé)任編輯 胡章成