行政復議中立性之保障

徐濤

(四川大學法學院，四川成都610207)

摘要：行政復議機構(gòu)沒有案子這是很多地方的通病，造成這種現(xiàn)象的原因是多種多樣的。其中一個重要原因就是行政復議的中立性沒有得到切實保障，這導致了大量的當事人不愿意采取行政復議的方式解決糾紛。但是行政復議又是如此重要，以至于我們必須找到辦法來保障行政復議的中立性。文章分析了其他國家和地區(qū)保障行政復議中立性的措施，探討了國內(nèi)已經(jīng)實施的改革。提出了四點建議：一是從法律規(guī)定上制度上確保行政復議的中立性；二是相對集中行政復議權(quán)，設(shè)立行政復議委員會，促進復議行政工作人員的固定化，提升行政復議的專業(yè)性；三是完善行政復議程序，從程序上保證行政復議的中立性；四是加強對于行政復議活動的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：中立性；行政復議委員會；行政復議

收稿日期：2015-03-14

作者簡介：徐濤(1992—)，男，碩士研究生。

中圖分類號：D952.3文獻標志碼：A

隨著我國法治進程不斷推向前進，行政主體正受到越來越多的法律實體控制和程序控制。然而，由于相關(guān)法律保障尚不健全或者由于客觀矛盾，行政主體與行政相對人之間時不時會出現(xiàn)行政糾紛。由于行政主體在行政關(guān)系中的主導性，往往是行政相對人一方其權(quán)益容易受到侵犯。在受到侵犯的情況下，相對人試圖通過救濟途徑維護權(quán)益。相對人一般選擇的救濟途徑有以下幾種：(1)行政訴訟，這種維權(quán)方式較為強力，但耗時耗財；(2)信訪，是指群眾來信來訪的簡稱，人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題；(3)向人大代表或人大常委會進行檢舉、申訴、控告，但實踐中許多行政相對人并不了解這一救濟途徑；(4)向新聞媒體舉報，這種方式越來越受到人們的重視而且往往能收到奇效，但這種方式實質(zhì)是一種“賭博”，其成功性常常受到偶然性因素的影響，并不具備常態(tài)化推行的能力；(5)行政復議，我國現(xiàn)行法律對于行政復議有一部專門的《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)，應該說從理論上來講，這種方式是最有效最迅速的有法律作為堅強后盾的權(quán)利救濟方式。

然而，現(xiàn)實的狀況是“大訴訟大信訪小復議”的結(jié)構(gòu)模式，眾多當事人傾向于采取行政訴訟或者信訪的方式解決糾紛，較少采用行政復議方式處理糾紛。究其原因在于現(xiàn)行行政復議制度尚不具備完全的中立性，許多當事人不愿也不敢相信作為行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政復議機關(guān)能在處理行政主體與自身糾紛過程中保持中立，而且實踐中很多案例也證明復議機關(guān)無法完全保持中立。

一、保障行政復議中立性的必要性

第一，這是充分發(fā)揮行政復議作用的必由之路。在處理行政糾紛的各種救濟方式中，行政復議有其固有的獨特性。行政復議具有高效率、迅速解決糾紛的特點，在解決行政糾紛中具有獨樹一幟的作用。倘若行政復議的中立性未得到保障，當事人便不愿采取行政復議來處理行政糾紛，行政復議的既定作用也難以發(fā)揮出來。

第二，這是維護行政相對人合法權(quán)益的必然要求。現(xiàn)行《行政復議法》對行政復議的定位是行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯程序。應當說，這種定性結(jié)論對行政復議而言是不夠科學的，因為它過分強調(diào)了行政復議的行政性，很容易導致人們誤以為行政復議是一個“官官相護”的制度，中立性難以保障。在一個中立性得不到保障的制度建構(gòu)內(nèi)，行政相對人的合法權(quán)益無法得到保障。

第三，這是提高司法效能，優(yōu)化法院審判工作質(zhì)量的內(nèi)在要求。最初，行政復議制度設(shè)計出來的其中一個目的便是減少法院的工作量，將能夠由行政機關(guān)內(nèi)部解決的糾紛盡量放在行政復議階段解決，以此真正把好鋼用在刀刃上，提高法院的工作效率和工作質(zhì)量。然而，由于行政復議的中立性并未得到保障，很多當事人遇到行政糾紛往往是跳過行政復議，直接將糾紛提交到法院，這給法院增加了大量的工作，司法效能無法得到優(yōu)化。因此，保障行政復議的中立性對于減少法院工作量、提高司法效能而言十分有必要。

俗話講，對癥才能下藥。行政復議中立性這一問題也是這樣。要解決這一問題，首先就要弄清楚這個問題產(chǎn)生的病根是什么，這樣才能夠治本。

二、行政復議尚不具備完全的中立性的表現(xiàn)

作為構(gòu)建社會主義法律體系的重要組成部分，我國已于1999年制定并公布了專門的《行政復議法》。

這部《行政復議法》在第一條中指出，該法制定的目的是為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。不能否認的是，這部法律從制度上保證了行政相對人在認為其合法權(quán)益受到行政主體侵害時得向行政機關(guān)申訴的權(quán)利，從整體上建構(gòu)了行政復議制度。然而，法律對于行政復議制度的定位本身存在一定問題，即過分強調(diào)了行政復議制度對于錯誤或違法具體行政行為的內(nèi)部糾正性，反而對行政復議中立性的保障并未得到強化。

不僅是在法律制定層面上，在實際的制度上面，現(xiàn)行的行政復議制度在中立性方面也存在一些問題，具體表現(xiàn)如下：

第一，從行政復議的性質(zhì)定位上來看，關(guān)于行政復議究竟是什么性質(zhì)的制度，理論上是有很多爭論的，主要有行政救濟說、行政司法說、行政說、司法說。行政救濟說主要是從保障行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)的，這種學說認為行政復議的主要任務(wù)是為合法權(quán)益遭到違法或不當具體行政行為侵害的相對人提供法律救濟。行政司法說認為行政復議是行政司法化的表現(xiàn)，行政復議是行政復議機關(guān)實施的準司法行為。行政說認為行政復議實際是行政機關(guān)的行政行為。司法說認為行政復議是由行政復議機關(guān)實施的司法行政的活動。這幾種學說基本上代表了關(guān)于行政復議性質(zhì)這一問題的各種回答。最初，在制定《行政復議法》時，關(guān)于行政復議的性質(zhì)定位問題，存在著定性為行政機關(guān)內(nèi)部糾正措施和行政復議機關(guān)中立救濟兩種定位，最終定性為行政機關(guān)內(nèi)部糾正措施的觀點占了主流。但隨著時間推移和法治的進步，人們越來越意識到定性為內(nèi)部糾正措施存在著很多弊端，尤其是在保障行政復議的中立性上起不到任何作用甚至起到了負作用。所以，關(guān)于這一問題的這些不同的學說漸漸有統(tǒng)一之勢，越來越多的人主張將行政復議定性為行政復議機關(guān)中立救濟制度。這也是法治文明進步的體現(xiàn)。

第二，在人員、組織層面上行政復議也是不中立的。行政復議是由行政復議機關(guān)主導的，行政復議機關(guān)在《行政復議法》中有這么幾類：(1)對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議；(2)對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議；(3)對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。可以看出，《行政復議法》規(guī)定的行政復議機構(gòu)不論其具體任務(wù)是裁量何種性質(zhì)的具體行政行為，這些復議機構(gòu)都是行政機關(guān)的一部分。從組織上來講，行政復議機構(gòu)從一個層面上來講是行政機關(guān)的附屬機關(guān)。從人員組成上來講，復議機關(guān)的工作人員具有行政編制，是行政機關(guān)的工作人員，只不過他們主要是從事行政法治工作的人員。因此，行政復議機關(guān)及其工作人員與行政機關(guān)有著千絲萬縷的關(guān)系，其處理的糾紛涉及其自身或者密切關(guān)系人的利益的概率十分高，很難讓人相信行政復議機關(guān)能夠在處理行政糾紛中完全中立。

三、行政復議尚不具備完全的中立性的原因

不容置疑的是，我國現(xiàn)行的行政復議制度很難說是中立的，產(chǎn)生這種不中立現(xiàn)象的原因是多種多樣的。首先，法律制定上最初對行政復議的定位本身存在著偏差，制度設(shè)計上的缺陷往往造成制度整體的問題，這是首要的原因。其次，我國傳統(tǒng)社會有著根深蒂固的關(guān)系思維，即與自身有著一定親密關(guān)系的人便好心相待，倘若是與自身關(guān)系不大的人便冷漠旁觀。行政復議機關(guān)的工作人員也無法例外，在審查與自身同屬行政系統(tǒng)而且可能存在利益糾葛的其他行政機關(guān)的糾紛時，另一方審查對象卻是與自身并沒有特殊關(guān)系的行政相對人，從關(guān)系的角度出發(fā)，行政復議工作人員必然會偏袒行政機關(guān)一方，這是法治還不健全造成的，人情對于解決糾紛影響仍然很大。最后，行政復議中立性難以保障的另一個重要原因是行政機關(guān)固有的一項特征——行政首長負責制。根據(jù)《行政復議法》第二十八條的規(guī)定，我們可以看出行政復議的最終決定需要行政首長同意，只是行政機關(guān)負責人通常并不直接參加行政復議的調(diào)查程序，并不直接接觸證據(jù)材料，但卻最終拍板。這違反了程序法的基本原則——直接原則。由于缺乏程序?qū)ζ涞募s束，其中立性無法保障。一人獨斷的裁量很可能走向偏激的邊緣，導致中立性的喪失。

從以上的分析可以看出，導致我國現(xiàn)行行政復議制度還不中立的原因是多方多面的。本身來講，保障行政復議的中立性也不是一項簡單的工作。經(jīng)過對其他國家和地區(qū)行政復議制度的考察可以看出，很多先進國家和地區(qū)在保障行政復議的中立性方面做了大量的工作，建立了持久有效的行政復議制度，考察其他國家和地區(qū)優(yōu)良的行政復議制度，對于我國建立科學的行政復議制度具有很強的借鑒意義。

四、域外的行政復議中立性域外的行政復議中立性

在當今世界，將行政復議機構(gòu)獨立設(shè)置、保障行政復議的中立性，是各國行政復議制度發(fā)展的必然趨勢。盡管各國都主張將行政復議中立化，但是各國采取的方式方法是不盡相同的。目前，設(shè)立獨立的行政復議機構(gòu)主要有兩種方式：一是英美法系模式，比如英國、澳大利亞、美國等國家，其中尤以英國為代表，這些國家的行政復議機關(guān)不屬于行政機關(guān)系統(tǒng)，而是設(shè)置專門的行政裁判所處理行政復議案件；二是大陸法系模式，采取這種模式的國家有德國、法國等，我國臺灣地區(qū)也采用此模式，這些國家和地區(qū)的行政復議機構(gòu)盡管在組織關(guān)系上是屬于行政系統(tǒng)的，但是其地方職能部門是不被允許作為下一級行政部門的行政復議機關(guān)的。也就是說，大陸法系模式的政府內(nèi)部設(shè)立的行政復議機構(gòu)即使是屬于行政系統(tǒng)，復議機構(gòu)在法律上也實現(xiàn)了相對獨立的復議審查地位。大陸法系國家和地區(qū)雖然采取了與英美法系國家和地區(qū)不一樣的制度，但在確保行政復議的中立性上絲毫都不遜色。

在設(shè)置專門的行政復議機構(gòu)方面，特別具有代表性的是英國。英國設(shè)置的專門行政復議機構(gòu)是行政裁判所，英國的行政裁判所的工作人員一般都具有很強的獨立性，不會受到其他工作部門的影響，行政裁判所是獨立工作的。之所以英國的行政裁判所具有很強的獨立性是因為這些裁判所的領(lǐng)袖(裁判所主席)有一部分是由大法官任命的，有一部分是由部長任命的，而且在部長任命的情況下，部長必須從大法官事先同意的預選名單中選取。大法官在行政裁判所主席的選取過程中具有決定性的作用，由于大法官具有良好的法律道德和深厚的法律素養(yǎng)，這就保證了行政裁判所的主席在法律素養(yǎng)方面具有達到大法官嚴苛標準的程度，這會從整體上保證行政裁判所會由一位具有良好法律思維的人領(lǐng)導。至于裁判所其他工作人員的選取，往往事先有預先確定的名單，部長或者裁判所主席必須從這些名單中選取德才兼?zhèn)?、法律素養(yǎng)良好的人員任命。為了保障裁判所工作人員的中立性，預先確定的名單中的人員往往具有很強的代表性，他們要么是代表了各方面的利益，要么就是某一方面的專家。只有依照這種原則確定的候選人員，才具有廣泛的代表性和專業(yè)性，才能保證裁判所工作人員最終作出的裁決足夠中立。另外，英國的行政系統(tǒng)中的行政裁判所委員會對于英國各地的裁判所具有監(jiān)督建議權(quán)，可以對屬于其監(jiān)督的各個裁判所工作成員的任命以及預定名單的編制確定提出一定的意見和建議，供部長或裁判所主席參考，但他不能直接指定裁判所工作人員。對于裁判所工作人員的免職制度設(shè)計，英國人也充分考慮到了保障裁判所工作的中立性獨立性，這方面的制度設(shè)計與任命的制度設(shè)計相類似。除此之外，英國行政裁判所在成員組成上的另一個顯著特征是其成員具備廣泛的專業(yè)知識，這些知識不僅僅是法律專業(yè)知識，還包括技術(shù)、經(jīng)濟、金融、農(nóng)業(yè)等等專業(yè)領(lǐng)域的專門知識。這是因為在處理行政復議設(shè)計的糾紛時，要弄清道理、合理處置糾紛，不僅僅需要法律知識，行政糾紛往往涉及很多專業(yè)技術(shù)層面的知識，所以處理行政復議案件還需要專業(yè)技術(shù)知識，只有這樣，行政糾紛才能夠得到妥善協(xié)調(diào)，行政復議處理結(jié)果才能讓雙方當事人心服口服。

另外值得一提的是，很多大陸法系國家或地區(qū)在保障行政復議中立性的道路上采取的是行政復議委員會制度，這是一種以集中行使行政復議權(quán)來保障行政復議機構(gòu)的獨立性，并進一步保障行政復議中立性的方式。將原先由多個機關(guān)、多級地方政府分散擁有的行政復議權(quán)，分散設(shè)立的行政復議機構(gòu)在一定的地方政府及其工作部門中統(tǒng)一到一個行政復議機構(gòu)中。原先行政復議機構(gòu)那種分散的、非專業(yè)化的行政復議工作，改善成了專業(yè)化的行政復議工作。原先松散、容易流動的行政復議工作人員轉(zhuǎn)為由更多更專業(yè)、更加固定的工作人員組成。這種建立統(tǒng)一的行政復議委員會的方式在實踐中對于保障行政復議中立性也收到了很好的效果。

面對我國目前行政復議還不夠中立的現(xiàn)實，我國很多地方、很多機關(guān)已經(jīng)在這方面開始著手改革，并做出了一些有益的探索。與域外的改革實踐不同的是，我國已經(jīng)進行的改革實踐是我們自身對于保障行政復議中立性的探索，這些探索更能反映我國的國情，更加符合我國社會的實際。研究我國的改革實踐對于保障我國行政復議制度的中立性也具有很重要的意義。只有立足國情的好制度，才是真正的好制度。

五、我國關(guān)于保障行政復議中立性的改革實踐

法治的進步、制度的完善總是需要一個過程，不可能一蹴而就。我國從封建社會到半殖民地半封建社會再到今天的社會主義社會，這一切的巨變只發(fā)生在短短的100多年時間里，社會性質(zhì)的巨變影響的不僅僅是人們的心理，更有制度建構(gòu)方面的麻煩，很多制度往往跟不上社會性質(zhì)的變化。對于制度建構(gòu)方面的滯后，我們應當以更加包容的姿態(tài)寬容對待。相信隨著時間的推移，這些制度會慢慢完善。

實際上，我國從民間到?jīng)Q策層對于行政復議不中立的現(xiàn)狀都深有認識，并且我國的決策層已經(jīng)在著手改革。我國在保障行政復議中立性方面與大多數(shù)大陸法系國家一樣，首先考慮的措施是力圖通過統(tǒng)一行政復議權(quán)、建立行政復議委員會，來達到保障行政復議中立性的目的。

其實，早在2008年，國務(wù)院法制辦就印發(fā)了《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》，這個通知里提到“為了進一步完善行政復議體制和工作機制，提高行政復議解決行政爭議的質(zhì)量和效率，增強行政復議制度的公信力，充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用，根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善行政復議制度，健全行政復議體制的要求，國務(wù)院法制辦公室決定在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作”。當時確定的試點省市有北京市、黑龍江省、江蘇省、 山東省、河南省、廣東省、海南省、貴州省，而且該文件提到其他有條件的省、自治區(qū)、直轄市，也可以結(jié)合本地區(qū)行政復議工作的實際情況，探索開展相關(guān)工作。

在這些已經(jīng)試點的省市中，在改革方面步子最大、最具有代表性的是黑龍江省和北京市。北京市建立了行政復議委員會，建立的第一屆委員會共由28名委員組成，這些委員分為常任委員和非常任委員，常任委員由行政機關(guān)的工作人員擔任，另外遴選任命了北京部分高校、研究機構(gòu)和國家部委的18名專家學者為非常任委員?？梢?，專家型的非常任委員占到了一半還多。從復議范圍看，根據(jù)北京市行政復議委員會的議事規(guī)則，6類案件將報由行政復議委員會案審會進行處理：事實證據(jù)不易認定，存在較大爭議；專業(yè)性難度較大；涉及重大公眾利益；在本區(qū)域社會影響較大；法律關(guān)系復雜、法律適用存在重大分歧；行政復議委員會的相關(guān)成員認為需要案審會進行審議的案件。內(nèi)容涵蓋廣泛全面。在審議程序上，該委員會將遵循以下程序：案件承辦人匯報案情—參會的委員發(fā)表意見—主持人提出待審議事項—參會的委員對審議事項進行表決—參會的委員在審議筆錄上簽名。三分之二的表決同意即可通過。最終，市政府只對外公布相關(guān)處理結(jié)果。在復議裁量的法律效力上，北京市法制辦指出該委員會做出的決定的效力介乎咨詢機構(gòu)和審判機構(gòu)之間，對于行政復議委員會做出的最終意見是否代表市政府，還沒有明確的答案。

北京市建立的行政復議委員會特別注重吸收專家學者等社會人才進入，力圖通過這些非行政機關(guān)工作人員的進入來達到保障行政復議中立性的目的，盡量減少行政機關(guān)對于行政復議的影響。而且，行政復議委員會把原來分散在北京市各級政府、各個機關(guān)的行政復議權(quán)收攏到一起，集中起來統(tǒng)一辦理行政復議，這樣行政復議裁量的委員們也更加容易固定化、常任化。北京市也很注重保障行政復議委員會獨立行使職權(quán)，努力減少有關(guān)行政機關(guān)的干預。

黑龍江省的改革也很有代表性。過去，政府行政復議機構(gòu)人員編制少、辦案力量不足；而部門行政復議機構(gòu)相對人員編制多且長期無案可辦。此外，由于部門本位主義嚴重和部門行政復議機構(gòu)長期無案可辦缺少辦案經(jīng)驗，直接影響了辦案質(zhì)量?，F(xiàn)在，黑龍江省的行政復議委員會集中受理、集中審查、集中決定依法應當由省政府及省直單位受理、審查、決定的行政復議案件，省政府和省直單位不再單獨受理、審查、決定行政復議案件，省政府和省直單位分別按照行政復議委員會主任委員或者行政復議委員會決定意見作出行政復議決定，由行政復議委員會辦公室送達案件當事人。黑龍江省政府行政復議委員會按照辦案規(guī)則，實行一個窗口對外，集中受理、集中審查、集中決定、集中送達行政復議文書。

黑龍江省政府成立行政復議委員會比較好地解決了因行政復議職能分散導致行政復議人力資源分散、辦案力量不足的問題。省政府行政復議委員會也選擇了人大代表、政協(xié)委員、法學專家、執(zhí)業(yè)律師、相關(guān)行政復議人員參與具體案件的研究處理，并按照民主集中制原則行使決策權(quán)，這樣既可以監(jiān)督政府依法行使職責，保證案件處理的公平、公正，也可以有效解決單純由上級主管部門裁決案件使人民群眾產(chǎn)生“官官相護”的疑慮，增強了行政復議決定的說服力和社會公信力，保證了行政復議的中立性。

目前，我國已經(jīng)對行政復議制度作出了一些改革，但總體上來講這對于保障行政復議的中立性還是不夠的，有必要繼續(xù)推進行政復議制度改革。

六、行政復議中立性保障改革路徑分析

筆者認為要達到保障行政復議中立性的目的，需要從以下四個方面著手進行改革。

(1)改變現(xiàn)行行政復議定位，從法律規(guī)定上制度上確保行政復議的中立性。我國目前對于行政復議的定位是“行政機關(guān)的內(nèi)部糾正程序”，這種定位方式過分強調(diào)了行政復議的內(nèi)部性，這種定位方式是從行政機關(guān)的角度來考慮的，這樣的定性往往使普通百姓誤認為行政復議是以行政機關(guān)的利益考量為出發(fā)點的，加深了普通公眾對于行政復議的中立性、公正性的不信任。因此，應該首先從法律規(guī)定上，明確將行政復議確定為居中裁量行政機關(guān)與行政相對人糾紛的制度，完善關(guān)于行政復議的法律規(guī)定。只有這樣，整個社會對于行政復議的信心才會慢慢恢復起來。

(2)相對集中行政復議權(quán)，設(shè)立行政復議委員會，促進復議行政工作人員的固定化，提升行政復議的專業(yè)性。目前行政復議權(quán)的行使是分散的，這種分散的方式帶來了許多弊端，尤其是在行政復議案件還很少的情況下，這導致了許多行政機關(guān)不重視行政復議工作，行政復議機構(gòu)工作人員流動性大，進一步導致行政復議機構(gòu)工作人員在處理行政復議案件時專業(yè)度不夠，處理問題不夠恰當。因此，相對集中行政復議權(quán)是十分有必要的，但是又不能矯枉過正，不可過分集中，否則行政復議機關(guān)的工作量會十分龐大，這也會導致行政復議工作的效率低下。首先，區(qū)縣以上(包含區(qū)縣一級)的政府應當設(shè)立行政復議委員會，統(tǒng)一管轄本行政區(qū)劃內(nèi)的行政復議案件，區(qū)縣一級政府的具體工作部門就不必再設(shè)行政復議委員會，以免使行政復議權(quán)過于分散。其次，在實行垂直領(lǐng)導體制的地市一級工作部門之上設(shè)置行政復議委員會，管轄本系統(tǒng)內(nèi)部的具有專業(yè)性的行政復議事項。最后，在一些法律有特別規(guī)定的行政復議領(lǐng)域，比如涉專利的行政復議案件，由專門的專利復審委員會負責進行，這樣的專門復議機構(gòu)與區(qū)縣以上的政府和地級市以上的垂直工作部門所進行的復議構(gòu)成了補充的關(guān)系，共同構(gòu)成了行政復議委員會的大框架。另外，應當設(shè)立為各個行政復議委員會服務(wù)的附屬工作機構(gòu)——行政復議辦公室，這種辦公室設(shè)置的目的是為行政復議委員會做好事務(wù)性的工作、為其服務(wù)，保證行政復議委員會的委員們能夠最有質(zhì)量、最有效率地處理行政復議案件。

機構(gòu)組織的設(shè)立是保障行政復議中立性的一個方面，另一個更為重要的方面是要有專業(yè)的行政復議工作人員。首先，行政復議委員會的主席應當由行政復議機關(guān)的負責人擔任，這樣能更好地保證行政復議委員會做出的裁決得到充分的貫徹。其次，行政復議委員會可以設(shè)置兩名副主席，因為設(shè)置過多副主席容易造成人浮于事，不利于提高效率，一位副主席由行政復議機關(guān)的工作人員擔任，另一位副主席由非常任的委員擔任，這位副主席應當是具有包括法律知識在內(nèi)的廣泛專業(yè)知識的專家。再次，行政復議委員會的專職常任委員應當由行政復議機關(guān)的工作人員擔任，非常任的委員應當是由具備廣博知識的社會賢達和具有強烈代表性的普通公眾所組成。而且，常任委員與非常任委員在整個行政復議委員會中所占的比例應當是各占一半，這樣才能確保行政復議足夠中立。這些委員們在行政復議辦公室的協(xié)助下，有效處理行政復議案件。最后，行政復議辦公室的工作人員負責協(xié)助行政復議委員們工作，他們主要處理一些事務(wù)性的工作。這些人員應當由行政復議機關(guān)的法制工作部門的工作人員擔任，主要是因為這些工作人員在平時的工作中接觸的都是法律問題，對于相關(guān)的法律規(guī)定比較熟悉，這樣能夠保證真正進入行政復議程序的案件都是符合法律規(guī)定的行政復議案件，提高行政復議委員會的工作效率。

此外，為了保障行政復議委員會最終的裁決足夠中立，行政復議委員會應當采取民主集中制的議事決定原則，在重大事項決定上采取少數(shù)服從多數(shù)的原則、一人一票的原則。

(3)完善行政復議程序，從程序上保證行政復議的中立性。正如只有程序公正才有實體公正，只有程序中立才有實體中立。程序中立對于保障行政復議裁決的中立性具有十分重要的意義。而要完善行政復議程序，就要從以下幾方面著手。

第一，應當建立行政復議回避制度，對于可能與待行政復議事項存在利害關(guān)系的行政復議委員和行政復議辦公室工作人員實行回避。

第二，現(xiàn)行的法律對于行政復議是否需要行政復議申請人參加沒有作規(guī)定，這樣就給行政復議機關(guān)留下了許多自由裁量的空間。但是本著保障相對人合法權(quán)益的目的，由法律直接規(guī)定行政復議必須邀請申請人參與，否則復議裁決無效的規(guī)定是最為適當?shù)摹?/p>

第三，應當將直接言詞原則引入行政復議程序中?，F(xiàn)行的行政復議制度主要采取的是書面審查的原則，這種審查方式不利于全面聽取雙方當事人的意見，也不利于審查結(jié)果的客觀、公正，因此應對這一審查方式進行改變。

第四，行政復議活動只要不涉及國家秘密、不涉及商業(yè)秘密、不涉及個人隱私就應當公開進行，接受社會的監(jiān)督，盡量將暗箱操作的可能性降到最低限度。

第五，現(xiàn)行的行政復議制度對于調(diào)查、取證領(lǐng)域的規(guī)定過于簡單，這不利于查清事實，所以需要將程序理性原則引入行政復議之中。

(4)加強對于行政復議活動的監(jiān)管。任何不受約束的權(quán)力都是危險的，即便是行政復議權(quán)也需要得到監(jiān)管。對于行政復議權(quán)的監(jiān)管，需要從多個方面著手。一方面，行政復議委員會畢竟是附屬于行政復議機關(guān)的機構(gòu)，所以對于行政復議權(quán)的監(jiān)督，首先是由其所附屬的行政復議機關(guān)監(jiān)督。復議機關(guān)應當對行政復議委員會是否合法合理開展行政復議活動進行監(jiān)督，對于違法開展行政復議活動的機構(gòu)和人員要及時作出相應的處理。另一方面，政府信息公開是現(xiàn)代民主社會的要求，也是《政府信息公開條例》的要求，對于行政復議活動而言也是需要公開的，只要該復議活動不涉及國家秘密、不涉及商業(yè)秘密、不涉及個人隱私，在公開的情況下，普通公民、媒體記者可以憑借著憲法上所享有的對國家機關(guān)及其工作人員的批評建議權(quán)對行政復議活動進行監(jiān)督，這是發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的表現(xiàn)。

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責任編輯：莊亞華