●劉國永

實施財政預(yù)算績效管理推動財政管理實踐創(chuàng)新
——對話上海市嘉定區(qū)財政局副局長羅劍龍、夏偉芳

●劉國永

上海市嘉定區(qū)財政局自2012年4月成立績效評價科，負(fù)責(zé)推進(jìn)全區(qū)預(yù)算績效管理工作以來，歷經(jīng)三年的實踐與探索，在構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機制的過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，確保了嘉定全區(qū)預(yù)算績效管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，也在一定程度上為業(yè)界樹立了典范。三年來，嘉定區(qū)財政局通過制度建設(shè)、工作機制梳理、指標(biāo)體系開發(fā)、信息系統(tǒng)支持夯實了基礎(chǔ)保障，在績效目標(biāo)及前評價管理、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用四大環(huán)節(jié)不斷深化，在街鎮(zhèn)財政績效管理、政府采購項目支出評價、整體支出績效評價等方面持續(xù)創(chuàng)新。特別是圍繞績效前評價領(lǐng)域，嘉定區(qū)財政局聯(lián)合預(yù)算主管部門展開了積極的探索，不僅加強了預(yù)算單位的績效意識，而且增強了項目資金預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士走進(jìn)上海市嘉定區(qū)財政局，圍繞全過程預(yù)算績效管理采訪了嘉定區(qū)財政局分管預(yù)算績效管理工作的副局長羅劍龍和夏偉芳。

完善制度，夯實預(yù)算績效管理工作基石

兩位局長指出，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。按照上海市財政局《2014年預(yù)算績效管理工作要點》以及嘉定區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步加強財政支出績效評價管理的意見》的文件精神，近年來嘉定區(qū)預(yù)算績效管理工作通過完善制度，夯實了預(yù)算績效管理工作的基石。

據(jù)羅劍龍副局長介紹，近兩三年，嘉定區(qū)財政局陸續(xù)出臺了多項管理制度文件，指導(dǎo)全區(qū)有關(guān)部門和單位開展預(yù)算績效管理工作，為嘉定預(yù)算績效管理工作提供了完善的制度保障。2012年7月，嘉定區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強財政支出績效評價管理的意見》（嘉府發(fā)【2012】30號），對本區(qū)績效評價工作程序、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、組織方式與評價方法等作了明確規(guī)定；2013年6月，出臺了《關(guān)于開展2013年度嘉定區(qū)財政預(yù)算績效管理工作的通知》（嘉財【2013】39號），明確了區(qū)財政局2013年開展績效跟蹤和績效后評價的評價范圍，強調(diào)區(qū)級預(yù)算主管部門須開展的預(yù)算績效管理工作內(nèi)容。隨后，《關(guān)于加強“出國考察”和“課題研究”類項目預(yù)算資金使用績效報送工作的通知》（嘉財【2013】40號）出臺，明確了區(qū)級預(yù)算主管部門以及街鎮(zhèn)財政所為項目績效情況報送主體，同時對報送工作提出了具體內(nèi)容要求和時間要求。2013年7月，《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政預(yù)算績效管理的實施意見>的通知》（嘉財【2013】51號）督促各街鎮(zhèn)建立預(yù)算績效管理制度、編制項目績效目標(biāo)、開展項目績效評價、實施結(jié)果應(yīng)用。2014年3月，《嘉定區(qū)財政支出績效評價聘用第三方評價機構(gòu)管理暫行辦法》和《關(guān)于開展2014年度嘉定區(qū)財政預(yù)算績效管理工作的通知》兩個文件規(guī)范了第三方評價機構(gòu)對應(yīng)職責(zé)，優(yōu)化了嘉定區(qū)預(yù)算績效管理工作機制。

此外，2013年嘉定區(qū)財政局逐步建立了關(guān)于預(yù)算績效管理工作向區(qū)人大財經(jīng)工委、區(qū)政協(xié)、區(qū)監(jiān)察和區(qū)審計的報告和溝通機制，融合多方力量推進(jìn)本區(qū)預(yù)算績效管理工作。2014年 11月，全新出臺《預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》，進(jìn)一步理清了預(yù)算績效管理工作的內(nèi)部流程，強化了績效管理與預(yù)算管理的有機結(jié)合，推動預(yù)算績效管理工作邁上新臺階。

九尺之臺，起于壘土。針對制度保障問題，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，一直以來，嘉定區(qū)財政局都認(rèn)真貫徹落實上海市財政局關(guān)于預(yù)算績效管理的各項要求。嘉定區(qū)財政制度建設(shè)涵蓋了績效邊界規(guī)定、工作程序方式、工作要求規(guī)范、參與主體權(quán)責(zé)、內(nèi)部管理規(guī)程等，有力保障了預(yù)算績效管理的順利實施。同時，嘉定區(qū)財政局的制度保障工作仍將不斷夯實完善，為2015年全面契合新常態(tài)下政府財政工作要求、全面適應(yīng)新預(yù)算法下的預(yù)算績效管理工作要求打下堅實基礎(chǔ)。

真抓實干，抓實預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)

“制度建設(shè)是骨架，業(yè)務(wù)開展是血肉”。據(jù)夏偉芳副局長介紹，近三年來，嘉定區(qū)財政局不僅加強了制度建設(shè)等頂層設(shè)計，也大刀闊斧地開展了預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作，形成內(nèi)涵飽滿、形式豐富的“嘉定特色”，全面建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系。

讓我們看一下嘉定2014年預(yù)算績效管理工作交出的成績單。

第一，編報績效目標(biāo)，預(yù)算績效管理理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和源頭，通過編報績效目標(biāo)，使預(yù)算部門在編制項目預(yù)算時能樹立績效理念。2014年，嘉定區(qū)共編報項目績效目標(biāo)826個，涉及資金50.3億元，占本級公共財政項目預(yù)算金額的82.96%，遠(yuǎn)超“區(qū)級預(yù)算主管部門編報項目績效目標(biāo)的資金總量占本部門全部專項支出的比例不低于50%”的要求。同時，為進(jìn)一步加強對績效目標(biāo)科學(xué)性、合理性，以及績效目標(biāo)與預(yù)算資金匹配性的審核，嘉定區(qū)財政局選取50個項目開展績效前評價，并將評價結(jié)果作為2015年預(yù)算安排的重要依據(jù)。

此外，按照（滬財績【2014】22號）文中的績效目標(biāo)申報表格式，嘉定區(qū)財政局選取了13個項目委托中介機構(gòu)進(jìn)行績效目標(biāo)試編，為今后在工作中推廣使用新版績效目標(biāo)申報表積累經(jīng)驗。

羅劍龍副局長特別提及，嘉定推進(jìn)績效目標(biāo)管理和前評價所取得的成就與管理機制有很大關(guān)系，分管預(yù)算和績效的領(lǐng)導(dǎo)是一個人，在當(dāng)前管理體制中對于推進(jìn)預(yù)算績效管理是有利因素，也有利于結(jié)果應(yīng)用。

第二，推進(jìn)績效跟蹤，預(yù)算執(zhí)行偏差進(jìn)一步減少。2014年9月，區(qū)財政局委托中介機構(gòu)對納入績效目標(biāo)管理的13個項目進(jìn)行績效跟蹤，涉及預(yù)算金額約3.24億。各預(yù)算主管部門組織共對74個項目開展了績效跟蹤，涉及資金達(dá)16.67億元。以上兩項金額合計19.91億元，約占當(dāng)年專項資金預(yù)算規(guī)模的32.84%。

通過績效跟蹤，重點監(jiān)控預(yù)算確定時設(shè)置的績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況和保障度，通過收集有關(guān)項目進(jìn)展方面的信息，對比執(zhí)行情況和績效目標(biāo)的差異情況，為項目單位和財政部門提供系統(tǒng)、客觀的項目實施情況信息，提出相關(guān)糾偏和績效改進(jìn)建議，以促進(jìn)項目績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

第三，開展績效評價，促進(jìn)專項資金績效進(jìn)一步改善。2014年，嘉定區(qū)重點選擇了與民生關(guān)系密切、社會熱點高、資金規(guī)模較大的30個財政專項資金項目開展績效后評價，內(nèi)容涉及衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、公共交通和科技創(chuàng)新等重要領(lǐng)域，資金總量達(dá)7.14億元。除此之外，各預(yù)算主管部門按照財政要求自由選擇了68個績效后評價項目，涉及資金8.76億元。以上兩項資金量合計15.9億元，約占當(dāng)年項目資金總額的26.22%。

第四，實施結(jié)果應(yīng)用，針對評價問題即見即改。通過訪談和翻閱相關(guān)資料，我們不難發(fā)現(xiàn)嘉定區(qū)績效后評價工作規(guī)范有序，準(zhǔn)備階段積極充分，評價階段科學(xué)合理，撰寫的報告客觀公正，按時完成了工作計劃。其中財政部門組織的項目都經(jīng)過了專家現(xiàn)場評審和修改，報告質(zhì)量相對較高，審核意見客觀公正，向項目單位反饋及時。

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的落腳點。嘉定區(qū)財政局通過制定《預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》，建立了結(jié)果應(yīng)用機制，實施項目績效評價結(jié)果應(yīng)用。一是將績效評價結(jié)果及時反饋給被評價單位，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時督促其整改，并明確整改要求和時間。2014年，嘉定區(qū)財政局對30個評價項目報告進(jìn)行了綜合審議，為每個項目編制了一張結(jié)果應(yīng)用表，并向預(yù)算部門反饋了項目評價情況和財政部門綜合意見，督促各預(yù)算部門在規(guī)定時間內(nèi)落實整改意見，改進(jìn)預(yù)算管理，強化項目管理。二是實施評價結(jié)果信息公開。2014年一季度末，嘉定區(qū)財政局將上年度項目評價結(jié)果的7個方面信息通過嘉定區(qū)政府網(wǎng)站公開，主動接受社會各界的監(jiān)督。

第五，逐步加快街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，推進(jìn)部門整體支出評價。繼2013年開展街鎮(zhèn)財政支出績效評價試點以來，2014年嘉定區(qū)財政局將街鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作作為重要內(nèi)容納入考核，要求各街鎮(zhèn)財政所編報項目預(yù)算績效目標(biāo)的資金總量占本街鎮(zhèn)當(dāng)年專項資金的比例不低于10%；開展項目績效跟蹤和后評價的資金總量之和占本街鎮(zhèn)當(dāng)年專項支出的比例不低于20%，并至少包含一個績效后評價項目。而各個街鎮(zhèn)在開展預(yù)算績效管理工作時也因地制宜，有的采取委托第三方中介機構(gòu)開展的方式，有的采取預(yù)算單位自評的方式，還有的采取財政部門直接監(jiān)督檢查的方式，各具特色。

根據(jù)《上海市預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2013-2015年）》的要求，嘉定區(qū)財政局在前兩年以項目支出評價為重點的基礎(chǔ)上，2014年對嘉定區(qū)殘聯(lián)2013年整體支出開展了績效評價，探索了整體支出績效評價的工作框架和思路。此外，嘉定區(qū)財政局通過 “部門整體支出績效編報若干問題研究”等課題，初步梳理了部門整體支出績效編報的內(nèi)容和流程，為今后部門整體支出績效目標(biāo)編報做準(zhǔn)備。

積極探索，聯(lián)合預(yù)算主管部門推進(jìn)績效前評價

總體來看，嘉定的績效前評價模式具備樹理念、審合規(guī)、調(diào)預(yù)算、促節(jié)約等特點。據(jù)兩位局長介紹，嘉定區(qū)績效前評價將績效目標(biāo)與前評審有機結(jié)合，從績效角度論證項目的合法性和合規(guī)性，從而規(guī)范資金使用；同時，績效前評價更加關(guān)注項目的合理性，考察績效是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等要求，并把績效前評價的結(jié)果充分應(yīng)用于預(yù)算編制過程中，科學(xué)調(diào)整項目預(yù)算，節(jié)約財政資金。更為重要的是，績效前評價有助于預(yù)算部門在編報預(yù)算時樹立績效理念，通過外在評價約束逐步推動形成以預(yù)算部門（單位）內(nèi)在約束為主、內(nèi)外結(jié)合的機制。

例如，在2013年教育系統(tǒng)項目前評價的基礎(chǔ)上，2014年嘉定區(qū)財政局繼續(xù)聯(lián)合區(qū)教育局開展教育項目前評價。區(qū)教育局將整個區(qū)教育系統(tǒng)的高中、初中、小學(xué)和幼兒園的基本建設(shè)、房修類和設(shè)備類項目分類，委托中介機構(gòu)重點評價各基層單位的項目預(yù)算申報目標(biāo)、預(yù)算金額及項目的可行性并排序，以此作為教育局2015年預(yù)算安排決策的重要依據(jù)。經(jīng)過前評價后，項目的申報資金最終由 5.17億元核減為3.9億元，核減率達(dá)24.6%，真正達(dá)到了節(jié)約財政資金的目的。此次前評價為區(qū)教育局編制下年度基建房修類和設(shè)備類項目預(yù)算提供了決策參考，為項目后續(xù)跟蹤管理和績效評價打好了基礎(chǔ)，為區(qū)財政局指導(dǎo)各預(yù)算主管部門開展績效前評價工作指明了方向。

努力創(chuàng)新，開展政府采購項目績效評價特色試點

政府采購績效評價是針對政府采購項目資金、采購方式、采購程序的效率和效果而實施的評價，體現(xiàn)財政支出管理的綜合效益。在對話中我們了解到，2014年，嘉定區(qū)財政局績效評價科和采購管理科聯(lián)合在這一領(lǐng)域進(jìn)行了有益的嘗試，選擇“嘉定區(qū)教育城域網(wǎng)應(yīng)用與四通工程”和“嘉定新城智能交通項目”開展了評價，不僅及時評價了項目實施后的績效情況，還了解了這些項目在實施政府采購后，是否能滿足采購方的需求、符合采購程序以及切實履行采購合同。

開拓實踐，為預(yù)算績效管理信息化建設(shè)提供有力技術(shù)支持

在全市推進(jìn)預(yù)算績效管理信息化的進(jìn)程中，嘉定區(qū)財政局是上海市率先試點的區(qū)縣單位。早在2013年，嘉定區(qū)就已經(jīng)建設(shè)完成績效目標(biāo)申報管理系統(tǒng)，旨在全面貫徹落實市財政局關(guān)于“強化項目績效目標(biāo)管理，擴大編報項目績效目標(biāo)覆蓋面”的要求。

2014年，按照市局總體部署，嘉定區(qū)在F3系統(tǒng)中升級上線了新版績效系統(tǒng)，主要對系統(tǒng)功能作了進(jìn)一步升級優(yōu)化，完善和開發(fā)了一部分新功能，比如優(yōu)化了指標(biāo)庫和報表查詢功能，依靠信息化手段切實提高了目標(biāo)申報工作的質(zhì)量和效率。2015年，嘉定區(qū)將在信息化建設(shè)方面進(jìn)一步深化，以此提高信息系統(tǒng)從各個環(huán)節(jié)全面服務(wù)于預(yù)算績效管理工作的效果。

此外，嘉定區(qū)財政局已按照財政支出功能在績效管理系統(tǒng)中分行業(yè)建立了個性指標(biāo)體系，以供預(yù)算部門在編報項目目標(biāo)時參考使用。行業(yè)指標(biāo)體系主要包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，其中績效指標(biāo)的設(shè)計基本能做到體系細(xì)化、量化，評價標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)充分、描述清晰。

展望下一階段的工作，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，嘉定區(qū)財政局將在市財政局的指導(dǎo)下，繼續(xù)積極探索制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，把預(yù)算績效管理工作向更高的層次推進(jìn)。一方面，貫徹評價結(jié)果應(yīng)用機制，主抓預(yù)算部門對評價反映出來問題的落實，進(jìn)一步完善和細(xì)化第三方評價機構(gòu)管理考核辦法，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作質(zhì)量的提高。另一方面，繼續(xù)推進(jìn)街鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作，以點帶面把工作推向縱深。2015年，全區(qū)預(yù)算績效管理工作將繼續(xù)扎實開展基礎(chǔ)工作，擴大績效前評價、部門整體支出績效評價、政府采購項目績效評價等重點工作，并在試點部門整體支出績效目標(biāo)編制等方面取得突破。