●謝 凱
近年來,我國財政年末集中支出問題較為突出,每年12月的支出占全年總支出的比例偏高。2013年12月,全國財政支出高達2.5萬億元,占全年支出的17.9%,形成了“年底突擊花錢”現(xiàn)象。作為重要的公共資源,財政資金來源于納稅人,其年底集中支出不僅會引起社會公眾對資金使用效率的擔憂,也給特定時段的經(jīng)濟金融運行秩序帶來一定影響。
我國現(xiàn)行制度規(guī)定,超收收入的安排使用由政府自行決定,只需將執(zhí)行結(jié)果通報人大,無須事先報批。預(yù)算收入的實際增長超過年初預(yù)測,增長的實際收入往往要臨近年底才能準確把握,大量的專項支出、專項補助、補貼等往往也只能集中在年底安排支出。近十年來,我國財政收入快速增長,每年預(yù)算收入都超過預(yù)算計劃,在提高各級政府對經(jīng)濟統(tǒng)籌調(diào)控能力的同時,也給預(yù)算支出進度安排帶來一定影響,尤其是超預(yù)算收入的資金需要在年末短時間內(nèi)突擊安排和撥付。在我國各級財政收入超經(jīng)濟、超預(yù)算快速增長的同時,支出預(yù)算管理手段沒有得到同步發(fā)展,是年末集中支出的內(nèi)在因素。也就是說,財政年末集中支出是現(xiàn)行政策安排、制度設(shè)計與各級政府掌握的公共資源快速增長不相匹配的一種外在表現(xiàn)。
按照我國目前的財政預(yù)算制度,下一年預(yù)算額度由本年度收支情況決定。這意味著今年的預(yù)算資金花不完,明年的預(yù)算就可能被核減。于是把本年度的錢在年底前集中花完,在某種意義上就成了一項重要的任務(wù)。在這種“負激勵”效應(yīng)下難免會出現(xiàn)“不花白不花”的心態(tài),特別是年底了更要想辦法完成預(yù)算支出計劃,導(dǎo)致預(yù)算支出執(zhí)行不均衡。
預(yù)算管理也是導(dǎo)致地方財政“年底突擊花錢”的一個重要因素。這表現(xiàn)在:一是財政部門為了增強預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算平衡的主動性,在年中不可預(yù)見因素多、預(yù)算收入形勢不確定的情況下,有些預(yù)算暫不安排,待年底收入形勢明朗后才予安排,導(dǎo)致年底財政支出增加。二是上級財政轉(zhuǎn)移支付、補助支出下?lián)軙r間晚,致使年底支出大幅增加。特別是落后地區(qū),地方財政收支不平衡,地方財政的大量支出需要等待轉(zhuǎn)移支付、上級補助等來實現(xiàn),大量的支出項目需要等待上級財政下?lián)芸铐椇蟛拍苓M一步安排,支出安排的主動性受到制約,往往導(dǎo)致支出被擠壓靠近年底來安排。
另外,我國財政預(yù)算編制和執(zhí)行控制采用“以收定支”原則,導(dǎo)致一些利用專項收入扶持的項目建設(shè)資金需求與實際到位時間脫節(jié),還導(dǎo)致各級財政日常資金安排更為謹慎,前期從嚴從緊,而在時間考核點集中撥付,全年財政支出“前緊后松”。
經(jīng)調(diào)查,12月財政部門將財政資金從國庫大量撥款至財政專戶,主要原因是為了應(yīng)付完成預(yù)算。有些支出預(yù)算在當年因各種原因沒有執(zhí)行或沒有完全執(zhí)行,臨近年底,為了反映年度預(yù)算執(zhí)行情況,將沒有執(zhí)行或沒有完全執(zhí)行的支出預(yù)算資金劃往財政專戶,跨年度使用,在數(shù)字上完成預(yù)算的執(zhí)行。公用經(jīng)費支出、人員經(jīng)費支出、社保費用支出等預(yù)算的執(zhí)行剛性強,確定性也強,因此這些預(yù)算一般都能得到及時、圓滿的執(zhí)行。但基建工程容易受社會經(jīng)濟環(huán)境影響,支出的波動性大,因此,基建預(yù)算的執(zhí)行具有不確定性,在年底劃往財政專戶的資金中,劃往基建類專戶或用途為基建款的資金占比更大。
年終獎勵性支出包括對財政供養(yǎng)人員經(jīng)費支出的增加、對有關(guān)企事業(yè)單位的各項年度性獎勵、對有關(guān)征收機關(guān)的超收獎勵等,往往在12月底前支出完畢,一定程度上增加了當月支出。
一些預(yù)算因各種原因沒有執(zhí)行或沒有完全執(zhí)行,財政部門通過將預(yù)算資金劃往財政專戶的辦法達到實現(xiàn)預(yù)算的目的,這只是在數(shù)字上完成了預(yù)算的執(zhí)行,不是預(yù)算的真實執(zhí)行。
監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行是國家賦予國庫的重要職責。在年度預(yù)算無法完成的情況下,將財政資金劃入財政專戶,導(dǎo)致預(yù)算資金脫離國庫,其后續(xù)運行國庫無法知道,導(dǎo)致財政資金活動透明度不高,不利于國庫對其實施有效管理和全面監(jiān)督。
改變重復(fù)和分散設(shè)置財政賬戶狀況,集中管理國庫資金,是我國財政國庫管理制度改革開放的重要出發(fā)點和原則,在預(yù)算沒有實際執(zhí)行的情況下,將國庫資金劃入財政專戶,與我國財政國庫管理制度改革宗旨不符。
地方財政將大量資金集中在年底支出,導(dǎo)致國庫存款波動大,間接影響貨幣供應(yīng)量變化。預(yù)算資金從國庫轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行財政專戶,雖然并未實際支付使用,但減少了財政在中央銀行的存款,同時增加了商業(yè)銀行的存款規(guī)模。
要完善預(yù)算調(diào)整辦法,建立務(wù)實靈活的預(yù)算調(diào)整機制,根據(jù)社會經(jīng)濟運行狀況調(diào)整收入預(yù)算和支出預(yù)算、根據(jù)收入情況調(diào)整支出預(yù)算,通過預(yù)算調(diào)整實現(xiàn)預(yù)算資金的有效管理和高效使用,通過務(wù)實靈活的微調(diào)預(yù)調(diào),保證預(yù)算切實可執(zhí)行。為消除預(yù)算沒有完成對下一年度預(yù)算編制的影響,采用零基預(yù)算編制辦法編制基建預(yù)算等;制定科學(xué)的年底結(jié)余預(yù)算資金使用管理辦法,可用補充預(yù)算周轉(zhuǎn)金(預(yù)算穩(wěn)定基金),在以后收入下滑的年份以補充不足,從而消除預(yù)算管理制度中存在的“負激勵”效應(yīng)。
預(yù)算草案由行政部門編制完成,交人大審查批準后,后續(xù)的執(zhí)行才是最需要監(jiān)督檢查的,要進一步明確國庫在預(yù)算執(zhí)行中的職責地位,有關(guān)部門要制定明確可行的國庫對財政資金支付的審核監(jiān)督辦法,國庫審核財政撥款不但要以預(yù)算為依據(jù),還要審核預(yù)算是否真正得到執(zhí)行,確保在沒有實際執(zhí)行前,預(yù)算資金存放在國庫,只有在實際執(zhí)行時才進行資金支付,保證預(yù)算執(zhí)行的真實性和嚴肅性。
年底集中支出、應(yīng)付完成預(yù)算往往是通過財政專戶完成的,財政專戶在年底集中支出中扮演了重要角色,應(yīng)對財政專戶進行全面清理。對于沒有必要保留的財政專戶要立即撤銷,滯留財政專戶的存款要全部繳入人民銀行國庫。對于確實有存在必要的,明確只有符合國務(wù)院文件要求的才予以保留。
基建預(yù)算資金應(yīng)通過集中直接支付給工程承建單位,不得經(jīng)由財政專戶及其他任何形式的過渡賬戶;集中支付基建資金,應(yīng)嚴格審核工程建設(shè)資料,按有關(guān)部門審核的工程進度、工程完工證明等資料支付款項。