楊武松

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本”，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。公民是推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要主體之一。公民參與和政治民主作為人類社會良好的制度設(shè)計，是社會文明程度和國家治理能力的重要標(biāo)識［1］。但是，公民作為國家治理主體之一，其角色與作用的“向陽性”并非恒定，也可能異化，而異化的結(jié)果就是使公民在國家治理中的正能量轉(zhuǎn)化為負(fù)能量［2］。推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，必須對公民參與的非理性現(xiàn)象給予高度重視，并以法治的方式消除其負(fù)面影響。

一、公民非理性參與的“現(xiàn)實”性

傳統(tǒng)意義上的公民參與局限于政治參與，現(xiàn)代社會的公民參與是指公民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會治理等領(lǐng)域的全方位參與，它是公民或公民團(tuán)體試圖影響和推動國家治理系統(tǒng)決策過程的活動。政治參與是一種自下而上的政治行為，政治參與的目的是影響或改變政府決策［3］。經(jīng)濟(jì)治理參與，意味著公民不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)者，也是國家經(jīng)濟(jì)決策的參與者、監(jiān)督者。對社會治理的參與，表明公民既要接受國家的管理，又要以管理人、監(jiān)督人的身份參與社會治理活動。近年來，由于公民的獨立意志、競爭意識、權(quán)利意識、參與意識等日益增強(qiáng)，公民參與國家管理由被動轉(zhuǎn)為主動，由少數(shù)轉(zhuǎn)為多數(shù)，由局部轉(zhuǎn)為全部［4］。公民積極利用憲法賦予的權(quán)利，參與到各個領(lǐng)域的國家治理之中，能夠有效緩解社會不同階層之間的矛盾沖突，能夠使政府相關(guān)政策更加科學(xué)合理，使政府決策的自洽性與合理性更加契合。

公民參與國家治理是憲法賦予的權(quán)利。按照憲法規(guī)定，人民群眾可以通過各級人民代表大會參與國家治理。從我國的憲制結(jié)構(gòu)看，憲法已經(jīng)為公民參與國家治理鋪平了道路。但是，現(xiàn)實的“道路”并不平坦。國家治理實踐中出現(xiàn)的一些現(xiàn)實問題，倒映出公民非理性參與的無奈。也就是說，公民的非理性參與具有很強(qiáng)的“現(xiàn)實”性。其原因在于以下幾個方面：

第一，政府決策不出“府門”。憲法規(guī)定人民是國家的主人翁，政府工作人員是“公仆”，是為公民提供服務(wù)的，公民可以通過不同的方式參與到國家治理中去。但是，主要的決策要么由政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)決定，要么由政府內(nèi)部會議決議，公民很難參與到政府決策環(huán)節(jié)中去。人們對出臺的政策缺乏熟悉感，不知道為什么要出臺這樣的政策。從公民對國家治理決策的決定力看，公民在憲法中的地位及其作用在實踐中尚未獲得足夠的尊重。

第二，公民被動參與。一般是政府部門以開會布置任務(wù)的形式，將公民被動地拉入國家治理過程中。公民很少有機(jī)會主動參與到國家治理中去，被動參與便逐漸變成了一種習(xí)慣。于是，當(dāng)有機(jī)會參與其中時也很少主動行使自己的權(quán)利。大多數(shù)情況下人們寧愿選擇沉默，而不愿對國家治理發(fā)表自己的意見和建議。國家治理與公民參與脫節(jié)，極易導(dǎo)致政府的民主決策空有其表，使公民對國家治理的法治化、民主化產(chǎn)生質(zhì)疑，甚至漠不關(guān)心。

第三，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。理論上，人民代表大會制是最優(yōu)秀的人民代議制，各級人民代表大會代表人民行使權(quán)力，切實反映人民意志。但是，人民代表大會除了行使選舉權(quán)、政府報告審議權(quán)、人事任免權(quán)之外，很少與公民真正地親密接觸。對底層群眾而言，政府大院內(nèi)的人民代表大會是那樣的遙不可及。從治理實踐看，大量征地、拆遷活動中都出現(xiàn)公民合法權(quán)益受損，導(dǎo)致公民與政府之間矛盾激化，人們不信任政府領(lǐng)導(dǎo)的司法機(jī)關(guān)的公平性與公正性。黨的十八大以后，“打老虎”“拍蒼蠅”的反腐行動不斷，體現(xiàn)了中央的反腐決心，但也反映出了腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重的一面。嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，不僅影響法治中國建設(shè)的進(jìn)程，也極大地削弱了黨和政府在人民群眾心目中的形象。政府公信力削弱，倒逼公民尋求法律之外的方式行使參與權(quán)。群體性事件、非法上訪、暴力維權(quán)等，在一定程度上反映了人們對政府的不信任和對正規(guī)渠道的失望心理。人們通過自己以為更加奏效的方式來維護(hù)自己的權(quán)益、發(fā)出自己的聲音，也是想以此尋找內(nèi)心的自信與安全感，并獲得政府的尊重。

上述現(xiàn)實問題，說明國家治理過程與公共政策執(zhí)行過程中，政府與公民的互動機(jī)制不暢，公民缺乏參與國家治理所必需的信息［5］。

二、公民非理性參與的行為表現(xiàn)

公民參與國家治理的非理性行為，是指不依法律程序、不以法治方式參與國家治理的各種非正當(dāng)行為。其表現(xiàn)形式有暴力維權(quán)、群體性事件、非法上訪、非正常選舉等等。

（一）暴力維權(quán)

暴力維權(quán)或許是當(dāng)代中國最具震撼力的話語之一。當(dāng)今中國的時代主題是和諧社會，但轉(zhuǎn)型時期的暴力維權(quán)卻比較普遍，存在于拆遷賠償糾紛、移民安置補(bǔ)償、勞動爭議等領(lǐng)域，并且還有上升的趨勢［6］。具體表現(xiàn)是當(dāng)事人不服法院、政府的判決與做法，有關(guān)當(dāng)事人也不去執(zhí)行。政府和司法部門、公益性機(jī)構(gòu)公信力下降、權(quán)威性缺失，人們往往想靠自己認(rèn)為對的方式去解決這些問題［7］。

并非所有的暴力維權(quán)都屬于公民參與國家治理的范疇。從暴力維權(quán)的各種現(xiàn)實情態(tài)看，可以將其分為2種類型：一是基于公民私益而采取暴力手段維權(quán)，二是基于維護(hù)社會公共利益而采取暴力方式。第一類不具有公共治理參與性質(zhì)。第二類具有公民參與的基本元素，其中又包括2種情形：一種是為了維護(hù)集體利益，如發(fā)生在集體土地征收、征用過程中的暴力維權(quán)；另一種是為了維護(hù)社會公共利益，例如以保護(hù)環(huán)境、保護(hù)動物之名而實施的暴力維權(quán)。

（二）群體性事件

近年來，群體性事件越來越多。所謂群體性事件，一般是指在缺乏法律支持的情況下，由一定的人數(shù)參加并共同實施可能對社會產(chǎn)生不良后果的行為［8］。如“甕安事件”“閘北襲警案”等，都曾造成惡劣的社會影響。群體性事件也可分為2種類型：（1）公民與政府發(fā)生沖突，公民權(quán)益維護(hù)問題得不到很好解決，當(dāng)事人選擇自己以為可行的方式進(jìn)行維權(quán)。這一類群體性事件，有基于公民私益保護(hù)而發(fā)生的，也有基于維護(hù)公共利益或?qū)φ疀Q策不滿而發(fā)生的，可以納入公民參與的范疇。（2）別有用心的組織或個人利用民眾與政府的矛盾，挑起事端，誘發(fā)群體性事件，如2009年7月在烏魯木齊發(fā)生的打砸搶燒事件。這一類群體事件屬于非法政治性活動，不屬于公民參與的范疇。

（三）非法上訪

上訪是指人們越過所直屬的領(lǐng)導(dǎo)或管理部門而到上級國家機(jī)關(guān)反映情況、表達(dá)訴求、尋求幫助的一種方式。對于上級國家機(jī)關(guān)來說，群眾上訪有利于他們了解民情、民意，了解基層治理情況，但同時也會給他們增加工作量，甚至破壞他們正常的工作秩序、打亂他們既定的工作部署。對于被越過的領(lǐng)導(dǎo)或管理部門來說，群眾上訪有利于上級領(lǐng)導(dǎo)了解他們在工作中面臨的困難、承受的壓力，使得上級對本地或本部門面臨的問題給予更多的重視和關(guān)懷，但是，上訪也反映出群眾對他們的不尊重、不信任，甚至是在告他們的狀，把他們推上了“被告”席，使他們產(chǎn)生困惑，擔(dān)驚受怕，影響工作積極性。由于各種原因，人民與政府間的矛盾加劇，越級上訪呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。2005年國務(wù)院公布的《信訪條例》第20條規(guī)定，信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序。但是，從近些年發(fā)生的上訪事件來看，條例所禁止的上訪行為卻大量存在。

（四）投票選舉權(quán)異化

選舉權(quán)是公民的憲法性權(quán)利，是保障公民參與的一項重要權(quán)利。選舉實踐中尤其是基層選舉中，卻存在各種異化現(xiàn)象，選舉成了公民非理性參與的一種另類方式。主要表現(xiàn)：（1）被動投票。選舉人不了解候選人的情況，只是根據(jù)政府或基層組織的介紹甚至按照別人的提示而投票。（2）缺席投票。選舉人不到場甚至根本不知道有選舉一事，而有別人代填帶選。鄉(xiāng)村選舉中，大量在外務(wù)工的農(nóng)民就常被人帶行選舉權(quán)。（3）憑關(guān)系投票。選舉人只是按照被選舉人與自己關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近來投票，或者根據(jù)被選舉人給予自己賄賂的多少來投票。（4）出售選票。候選人為了在選舉中獲勝，用現(xiàn)金從村民手中購買選票。投票選舉權(quán)的異化，是公民非理性參與的一種表現(xiàn)，它使得選舉制度名存實亡，使得民主政治泡沫化。

三、關(guān)于對公民非理性參與的法律規(guī)制

推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，需要擴(kuò)大公民有序政治參與，引導(dǎo)公民積極參與、理性參與，克服參與的非理性，控制非理性參與。

第一，加強(qiáng)社會主義法治理念宣傳教育，提升公民法治思維與依法參與能力。提升公民法治思維和依法參與國家治理能力，首先要注重培育公民法治理性，增強(qiáng)對國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)知。（1）建立免費的法治宣傳、咨詢與服務(wù)系統(tǒng)，推行“零成本”制的社會主義法治理念宣傳模式，減少公民了解國家法治建設(shè)與國家治理實況的成本。（2）通過多種渠道、多種方式開展公民參與能力培訓(xùn)活動，例如電視宣傳、送法下鄉(xiāng)、案例教學(xué)等。幫助公民知法、懂法、守法、用法，幫助公民了解政府機(jī)構(gòu)職能、了解政府運轉(zhuǎn)機(jī)制，樹立對法治的信仰，樹立對政府的信心，自覺抵制暴力維權(quán)。（3）廣泛開展公民參與實踐活動，通過實踐增強(qiáng)當(dāng)家作主的意識，體驗治理工作的復(fù)雜性和難度，逐步提高有序參與覺悟，提升理性參與能力。

第二，完善法律制度，保障人民合法權(quán)益。憲法賦予公民權(quán)利是基礎(chǔ)，法律保障公民權(quán)利實現(xiàn)是關(guān)鍵。要不斷完善維權(quán)機(jī)制，拓寬維權(quán)渠道。為此，需要研究現(xiàn)行公民權(quán)利救濟(jì)程序存在的問題，探索權(quán)利救濟(jì)程序的進(jìn)階問題，尤其是涉及集體利益、社會公共利益的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的進(jìn)階。建議：（1）制定公共領(lǐng)域的國家治理責(zé)任追究機(jī)制，懲處制定公共政策和公共政策執(zhí)行過程中的各種違法違規(guī)行為［9］。（2）完善公益訴訟機(jī)制，確保公民可以通過司法途徑維護(hù)社會公共利益?？稍诂F(xiàn)行民事訴訟法的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公益訴訟的適用范圍，將其延展至行政訴訟與刑事訴訟領(lǐng)域。（3）構(gòu)建訴調(diào)對接機(jī)制，簡化權(quán)益救濟(jì)程序，減少公民權(quán)利維護(hù)成本，避免“信訪不信法”的態(tài)勢蔓延。（4）改善選舉機(jī)制，消除投票權(quán)異化現(xiàn)象。（5）改進(jìn)信訪管理工作，堅持法治導(dǎo)向，增強(qiáng)司法屬性，提高處理涉法涉訴信訪案件的能力［10］。

第三，創(chuàng)建國家治理“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺，拓寬公民參與渠道。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)建國家治理信息公示平臺，有利于促進(jìn)政府信息公開、透明執(zhí)法，有利于公民了解國家治理事務(wù)，把握國家治理方向，增強(qiáng)對政府的認(rèn)知度。互聯(lián)網(wǎng)時代，公民參與面臨信息泛濫、信息真?zhèn)巫R別等技術(shù)理性問題，需要政府積極利用自己掌握的資源進(jìn)行制度創(chuàng)新，確保公民在互聯(lián)網(wǎng)之中理性地參與國家治理。

互聯(lián)網(wǎng)時代國家治理體系的構(gòu)建需要思考以下內(nèi)容創(chuàng)新：（1）在充分肯定憲法賦予公民國家治理參與權(quán)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建公民參政議政的互聯(lián)網(wǎng)平臺。根據(jù)信息化時代的發(fā)展趨勢，賦予公民參與國家治理的新元素，逐步更新參與手段和內(nèi)容。（2）構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)信息披露平臺，使國家治理公開、透明，確保公民的信息知情權(quán)。（3）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)創(chuàng)新，完善互聯(lián)網(wǎng)信息過濾系統(tǒng)，完善公民利用互聯(lián)網(wǎng)參與國家治理活動的監(jiān)管規(guī)則，確保網(wǎng)絡(luò)參與理性化、規(guī)范化。（4）積極開展理性上網(wǎng)、文明參與教育活動，培育公民參與的理性品質(zhì)與德性之美，防止網(wǎng)絡(luò)參與中出現(xiàn)造謠、信謠、傳謠等非理性行為。

第四，堅決打擊利用公民非理性參與實施違法犯罪活動。群體性事件不斷增多，暴力程度不斷加劇，這對國家和人民的利益會形成嚴(yán)重威脅。公民非理性參與行為，容易被敵對分子所利用?，F(xiàn)實發(fā)生的部分群體性事件，其背后就有某些組織煽動、支持和策劃。對于利用公民非理性參與制造群體性事件的違法犯罪分子，必須堅決給予嚴(yán)厲打擊，實行“零容忍、無禁區(qū)、全覆蓋”，以確保法治中國建設(shè)具有穩(wěn)定和諧的環(huán)境。

四、結(jié)語

目前，公民參與存在許多問題，一方面意味著公民主體意識、權(quán)利意識與監(jiān)督意識在逐步蘇醒、逐步增強(qiáng)，我國的社會主義民主政治在不斷進(jìn)步；另一方面也表明我國的公民參與還處于初級階段，存在許多不理性的參與行為，反映出政府與公民之間的矛盾沖突較為激烈，而這容易導(dǎo)致國家治理功能的異化。公民非理性參與，在一定程度上會對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化形成障礙，必須給予足夠重視，并積極運用法治思維和法治方式對它進(jìn)行矯正。

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