薛傳會

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京210097）

論教育改革的合法性邏輯建構(gòu)及其理路*

薛傳會

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，南京210097）

教育改革有內(nèi)部邏輯與外部邏輯、主導(dǎo)邏輯與輔助邏輯。由于教育改革的復(fù)雜性，在教育改革實踐中，出現(xiàn)了經(jīng)濟邏輯、政治邏輯等外部邏輯演變?yōu)橹鲗?dǎo)邏輯的異化現(xiàn)象，對教育改革造成了一定的負(fù)面影響。反思教育改革的理論與實踐，為應(yīng)對教育改革失去社會公信力的風(fēng)險，走出教育改革的現(xiàn)實困境，有必要建構(gòu)教育改革的合法性邏輯，并堅持規(guī)則、價值、實踐等三個維度上的合法律性、合目的性與合實效性。

教育改革；邏輯；合法性；合法律性；合目的性；合實效性

繼中國經(jīng)濟學(xué)界響起“重啟中國經(jīng)濟改革議程”的呼聲以來，重啟教育改革議程的呼聲也持續(xù)高漲，全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的實踐也在十八屆三中全會的推動下如火如荼。什么樣的教育改革具有合理性，既能符合當(dāng)下的實際情況，又能取得相關(guān)利益主體的廣泛認(rèn)同與支持，真正達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)，必然引發(fā)對教育改革邏輯的思考。

一、教育改革的多重邏輯及其實踐反思

教育改革是指對教育實踐中的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作出的局部或根本性的調(diào)整，涉及教育理念、教育體制、教育結(jié)構(gòu)、教育內(nèi)容、教育方法等各個方面。作為一項特殊的社會實踐活動，教育改革必然遵循教育的規(guī)律；但教育在具有自身特點的同時，又與政治、經(jīng)濟、文化等社會實踐活動密切相關(guān)，相互作用，因此在教育改革的理論與實踐中出現(xiàn)了多重邏輯現(xiàn)象。

（一）教育改革的多重邏輯

邏輯，“意指人們在實踐活動中，站在某種立場、采取某種視角或方式思考與解決問題時所遵循的規(guī)律、規(guī)則或原則”。①教育改革的邏輯，就是指導(dǎo)人們在推進教育改革時堅持什么原則、持有什么目的、采取什么方法的認(rèn)識路線、決策模式和行動策略。教育改革的邏輯既包括內(nèi)部邏輯，也包括外部邏輯，內(nèi)部邏輯是教育改革的主導(dǎo)邏輯，外部邏輯是教育改革的輔助邏輯。

教育活動作為一項獨立的社會實踐活動，直接決定其成敗的是教育本身具有的特殊規(guī)律。所有的教育改革，都必須為達(dá)成教育的目的而開展，這是教育改革的起點。從本原意義上來講，教育改革要“把促進學(xué)生健康成長成才作為改革的出發(fā)點和落腳點，扭轉(zhuǎn)片面應(yīng)試教育傾向，堅持正確育人導(dǎo)向，踐行社會主義核心價值觀，深入推進素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人?！雹谶@可以理解為教育改革的內(nèi)部邏輯。內(nèi)部邏輯是教育改革的主導(dǎo)邏輯，這由教育的主導(dǎo)功能決定。教育的主導(dǎo)功能在于育人，在社會其他領(lǐng)域的派生功能，歸根結(jié)底有賴于其主導(dǎo)功能。魯潔教授等早在1990年代初期就提出，“在我們對教育體制、教育結(jié)構(gòu)、教育內(nèi)容和教育方法等進行改革時，根本的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是是否符合教育規(guī)律、是否有利于促進人的全面發(fā)展”，“只有符合教育規(guī)律的改革，才能促進教育事業(yè)的發(fā)展，也才能真正有益于社會的進步”。③“教育的目的是培養(yǎng)全面發(fā)展的人，一切變革都必須在這一原則下進行。這應(yīng)成為教育改革的指導(dǎo)原則”。④

社會是一個大系統(tǒng)，教育與經(jīng)濟、政治、文化等共同作為大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，各自發(fā)揮社會功能。教育系統(tǒng)與其他子系統(tǒng)相互作用，共同影響，一起推動社會大系統(tǒng)的運行。教育改革因此與經(jīng)濟、政治因素等產(chǎn)生相關(guān)性，在實踐中更是與經(jīng)濟改革、政治改革相互影響，教育改革的外部邏輯由此產(chǎn)生，主要包括政治邏輯與經(jīng)濟邏輯。相對于主導(dǎo)邏輯，這些外部邏輯應(yīng)當(dāng)是教育改革的輔助邏輯。

教育改革的經(jīng)濟邏輯，意指在整個大系統(tǒng)中，教育子系統(tǒng)與經(jīng)濟子系統(tǒng)良性互動，教育改革尤其是教育體制的設(shè)計不脫離社會的經(jīng)濟條件，不脫離經(jīng)濟的發(fā)展階段。同時，通過教育體制、機制和制度的改革，使教育子系統(tǒng)更好地履行相應(yīng)的經(jīng)濟功能。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和經(jīng)濟建設(shè)的迅猛發(fā)展，教育在社會經(jīng)濟生活中的作用日益受到重視。從教育的職能來看，教育雖有為社會經(jīng)濟服務(wù)的職能，但教育改革與經(jīng)濟改革的本質(zhì)分野還是存在的?！敖逃衅錇橥苿由鐣?jīng)濟發(fā)展服務(wù)的功能，這種功能的發(fā)揮最主要的途徑是通過培養(yǎng)的人為社會服務(wù)來實現(xiàn)，而不是直接創(chuàng)造經(jīng)濟效益來實現(xiàn)教育功能?！雹?/p>

教育改革的政治邏輯是指支配教育改革運行的政治、行政因素及其運行的機理。在推進教育改革時必須考慮政治因素，一方面，教育改革要適應(yīng)政治發(fā)展的進程，同時教育也要發(fā)揮推動政治改革的積極作用；另一方面，教育改革需要政治與行政的強力支持，尤其是教育改革中涉及的利害沖突，需要政府權(quán)力進行協(xié)調(diào)處理。在教育改革要解決的問題中，有些問題并不是真正的教育問題，只是因為它涉及到相當(dāng)數(shù)量社會成員之間的利益關(guān)系調(diào)整，所以也需要進行相應(yīng)的教育改革，比如通過教育改革實現(xiàn)教育公正，并進而促進社會公正的實現(xiàn)。

（二）教育改革的復(fù)雜性及其邏輯異化現(xiàn)象

教育是多個利益相關(guān)者主體共同推進的事業(yè)。教育改革也不是一個單純的教育問題，更是一個復(fù)雜的社會問題，教育改革的多重邏輯某種意義上也是教育改革復(fù)雜性的直接體現(xiàn)。教育改革的復(fù)雜性體現(xiàn)在多個方面，包括改革的環(huán)境、主體、目標(biāo)及改革所面臨的問題，尤其主體的復(fù)雜多元性以及由此帶來的利益博弈，更加劇了教育改革的難度。長期以來，由于政府這一特殊改革主體的強勢地位，及其在教育改革中所持的功利主義取向，造成了教育改革在政治、經(jīng)濟維度上的考量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在教育自身價值維度上的考量，使得經(jīng)濟邏輯、政治邏輯在教育改革中出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，對教育改革造成了負(fù)面影響。

經(jīng)濟邏輯在教育改革中的異化突出表現(xiàn)在兩個方面。首先是教育事業(yè)的整體產(chǎn)業(yè)化。早在1984年教育就被劃分在第三產(chǎn)業(yè)，1992年明確提出教育事業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理，1993年確立的市場經(jīng)濟體制把教育市場化在實踐中迅速推進，包括公立學(xué)校的“一校兩制”、學(xué)校轉(zhuǎn)制、股份制和教育集團的市場化運作等等。作為“教育產(chǎn)業(yè)化”的直接產(chǎn)物，1999年開始的高等教育大擴招無疑具有典型性。這不僅因為擴招政策制定的動因即是以“拉動內(nèi)需、刺激消費、促進經(jīng)濟增長、緩解就業(yè)壓力”為主，而且其實施過程中，國家并沒有增加經(jīng)費投入，大規(guī)模的教育發(fā)展由公辦高校大規(guī)模舉債、舉辦高收費的“獨立學(xué)院”來實現(xiàn)，具有很強的產(chǎn)業(yè)化屬性。其次是教育改革舉措的效率價值追求。受教育產(chǎn)業(yè)化的長期影響，教育實踐中出現(xiàn)了片面追求效率價值的現(xiàn)象，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念更是導(dǎo)致了教育不公和社會不公。以基礎(chǔ)教育為例，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的布局調(diào)整，最后之所以發(fā)展到大規(guī)模的撤點并校，就是片面追求經(jīng)濟效率的結(jié)果。據(jù)21世紀(jì)研究院發(fā)布的一項報告，從2001年至2011年全國小學(xué)“撤并系數(shù)”平均值為5．63，小學(xué)數(shù)量的平均減幅大大超過同期小學(xué)在校生的平均減幅。⑥地方政府對學(xué)校布局調(diào)整之所以“選擇性施政”并力推撤點并校，就是因為通過學(xué)?？s減和教師縮編可以明顯減少教育支出，既能解決現(xiàn)實困境，又可迎合財政效率要求。在這樣的動機下，撤點并校成為學(xué)校布局調(diào)整的唯一目的，并逐漸演化為“運動式”的政績追求。

政治邏輯在教育改革中的異化也有兩方面體現(xiàn)。一是教育改革長期淪為政治的附庸。這在教育改革的不同階段都有體現(xiàn)。張樂天教授在分析新中國“前十七年”教育改革的遺產(chǎn)時就指出，“新中國成立初期對舊學(xué)校的接管與改造，緊隨其后的對知識分子的思想改造、在教育戰(zhàn)線則是教師的思想改造，再到1958年教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)、教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合的方針的提出，以及1958年開始的教育大革命，這一系列的教育改革要求與行動，都十分鮮明地顯現(xiàn)出教育改革的唯政治化傾向”。⑦改革開放以后雖然有所改觀，但從歷次改革的文件來看，教育改革不單單是教育議題，更是政治議題，教育改革對政治的附庸地位并沒有根本改變。二是教育改革基本上由政府主導(dǎo)推進。教育改革應(yīng)當(dāng)是相關(guān)主體共同進行的對教育實踐的建構(gòu)與調(diào)適活動，政府、學(xué)校、教師、學(xué)生、家長、社會力量作為改革主體，應(yīng)該發(fā)揮各自的作用。但由于淪為政治的附庸，政府成為改革的當(dāng)然主體，教育改革通常都由政府啟動、推進與實施，而變成政府的單方行為?！案母餆o不由政治官員提議形成，并具有主觀性與功利性；改革方案無不由政治官員延請專家學(xué)者論證形成，并具有選擇性與合謀性”。⑧政府的強制執(zhí)行與推進，使教育改革完全表現(xiàn)為一種“自上而下”的“外推型”改革，剝奪了教育活動其他主體的地位。以教師為例，在教育改革過程中，教師幾乎處于“無關(guān)者”狀態(tài)，頂多被定位為接受者與執(zhí)行者，造成教師更多地成為改革的阻力而不是動力。教師的不支持與不適應(yīng)使教育改革只能得到有限的、支離破碎的執(zhí)行，使教育改革形式上變化較多，實質(zhì)性進步很小。⑨學(xué)生家長的主體缺位同樣嚴(yán)重，上述農(nóng)村義務(wù)教育的撤點并校即是典型。

石中英教授等認(rèn)為，改革開放30年來“教育改革的根本動因不在于教育自身，而在于社會經(jīng)濟和科技進步提出的客觀需要”。⑩但教育過程不是單純的經(jīng)濟現(xiàn)象，經(jīng)濟規(guī)律不應(yīng)起支配作用。教育改革一方面必須正視經(jīng)濟體制變革的影響，既不被動滯后，也不盲目超越；另一方面，更不能離開教育自身的本質(zhì)屬性，“要防止機械的、形而上學(xué)的思維方式，要防止將經(jīng)濟領(lǐng)域的規(guī)則生硬地套用到教育領(lǐng)域、以經(jīng)濟規(guī)律代替教育規(guī)律?！?在教育改革中堅持政治邏輯亦有一定的合理性，但并不意味著政治邏輯可以主導(dǎo)教育改革。教育改革進入“深水區(qū)”，教育改革的政治邏輯也日益導(dǎo)向民主，行政主導(dǎo)教育改革的政治邏輯必須予以糾正?！吧钏畢^(qū)”教育改革的公共訴求本質(zhì)上挑戰(zhàn)著政治權(quán)利的利維坦。政府能否轉(zhuǎn)換角色，實現(xiàn)由權(quán)利型向公共型的角色轉(zhuǎn)換，這在教育改革中將是一大考驗。?

（三）重構(gòu)教育改革理論邏輯的反思

經(jīng)濟邏輯、政治邏輯作為教育改革理論上的外部輔助邏輯，在實踐中卻僭越成為教育改革的主導(dǎo)邏輯，使教育改革的目標(biāo)迷失，價值偏離。一是教育產(chǎn)業(yè)化、教育改革的效率價值追求直接導(dǎo)致的人才培養(yǎng)工具主義理性。學(xué)校被簡單地看作經(jīng)濟發(fā)展的工具，學(xué)生被按照經(jīng)濟發(fā)展的“工具”來培養(yǎng)，教育中采取了現(xiàn)代工業(yè)的“流水線作業(yè)”方式，學(xué)生成為“流水線”下的產(chǎn)品。魯潔教授等指出，“過分強調(diào)教育的經(jīng)濟功能……簡單地把教育當(dāng)作一種純粹的經(jīng)濟現(xiàn)象，進而試圖以經(jīng)濟領(lǐng)域里的某些規(guī)律取代教育規(guī)律，甚至把教育當(dāng)成一種商品生產(chǎn)來‘經(jīng)營’的思想，是一種危險的形而上學(xué)的思想?！?二是作為政治改革的附庸以及行政主導(dǎo)的推動直接造成的教育改革價值偏移，并集中體現(xiàn)在公平與效率的取舍上。改革開放以來，在長期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、二元社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上衍生出的二元教育結(jié)構(gòu)，對教育的公平發(fā)展帶來了不利影響。以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為價值取向，鼓勵分層次建設(shè)重點中小學(xué)，而絕大多數(shù)重點學(xué)校又設(shè)置在城市，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育發(fā)展的更大差異。盡管重點學(xué)校政策經(jīng)歷反復(fù)并被最終叫停，但其對社會公正、教育公正造成的影響長期無法消除，這一問題也成為今日教育改革的動因與指向。

教育的主導(dǎo)功能在于培養(yǎng)人，教育改革必須緊扣教育的主導(dǎo)功能，學(xué)校教育必須具有超越現(xiàn)實社會生活的理想性。在政治、經(jīng)濟的邏輯和功利主義之外，教育的自身邏輯和價值維度要求教育改革絕不能止于滿足政治、經(jīng)濟的需要，從根本上看，教育改革甚至不是為了教育系統(tǒng)自身的發(fā)展，而必須落實到學(xué)生的發(fā)展上。“教育改革如果不將促進所有學(xué)生的發(fā)展作為明確的最終目的，那是不可思議的。這樣的所謂‘教育改革’，不是糊涂的改革，便是‘反教育的’改革?！?“高等教育改革必須從高等教育育人的本質(zhì)屬性出發(fā)，為了高等教育中的學(xué)生的發(fā)展而改革，而不是為了方便政府的管理而改革，更不能為了通過高等教育來攫取更多的政治經(jīng)濟利益而改革?！?在重啟教育改革之際，有必要對教育改革邏輯的理論與實踐進行反思，通過更新思維，重構(gòu)教育改革的理論邏輯，并以之作為深化教育改革的指引和評價教育改革成效的真正標(biāo)準(zhǔn)。

基于對教育改革理論邏輯及其實踐中邏輯異化的反思，一種提出或強調(diào)教育改革文化邏輯的觀念應(yīng)運而生?！敖逃母锸苤朴谡巍⒔?jīng)濟與文化三重邏輯。這三重邏輯之間的關(guān)系是復(fù)雜的，相容與沖突并存。只有以文化邏輯為中心協(xié)調(diào)三重邏輯，教育改革才能取得真正的成功?！?“教育建基于文化，教育的變革必然涉及某種文化的變革，因此可以說，教育改革在根本上是一種文化的變革?！?“當(dāng)下中國教育改革必須考慮文明的整體性問題并回到文化建設(shè)的軌道上來。”?也有研究者提出了社會——文化邏輯的構(gòu)想，“作為政治——經(jīng)濟改革的教育改革，要么淪為政治的工具，要么用于經(jīng)濟的籌碼，抑或受二者鉗夾，效果堪憂。有必要改革教育改革，走向作為社會——文化的教育改革，并保有文化視野。”?

事實是，政治邏輯本身就與社會改革緊密相連，尤其是在當(dāng)前的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府權(quán)力仍過于集中，社會公共空間尚在形成之中，在社會力量作用空間有限的前提下，教育改革遵循社會邏輯的效果是值得懷疑的。此外，無論文化邏輯還是社會——文化邏輯，其關(guān)鍵的著力點仍在教育系統(tǒng)外部，仍然是外部邏輯和輔助邏輯，如何避免其在改革實踐中對內(nèi)部邏輯、主導(dǎo)邏輯的僭越，還是值得思考的。因此，有必要重構(gòu)教育改革邏輯的整合性分析框架，并堅持三個前提：一是內(nèi)部邏輯與外部邏輯的辯證統(tǒng)一，內(nèi)部邏輯始終成為主導(dǎo)邏輯；二是理論邏輯與改革實踐的辯證統(tǒng)一，內(nèi)外邏輯的統(tǒng)一在實踐中不能出現(xiàn)異化現(xiàn)象；三是邏輯體系具有自洽性，本身內(nèi)含著教育改革成功與否的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

二、教育改革合法性邏輯的理論建構(gòu)

吳康寧教授提出教育改革成功的三個基本條件：一是促進所有學(xué)生的發(fā)展，這是教育改革道德正當(dāng)性的來源；二是對積極支持并參與教育改革者予以合理的利益回報，這是教育改革社會合法性的前提；三是采取民主的推進方式，這是教育改革過程有效性的保證。?無疑，教育改革成功的三個條件可以作為教育改革邏輯重構(gòu)的參考，而這三個條件正中教育改革的三個關(guān)鍵要素，即教育改革的目標(biāo)定位及價值選擇問題、教育改革的社會認(rèn)同及動力機制問題、教育改革的參與主體及推進方式問題。筆者以為，三個關(guān)鍵要素與合法性理論的內(nèi)核正相呼應(yīng)，為教育改革的合法性邏輯建構(gòu)指明了方向。

（一）教育改革合法性邏輯的基本內(nèi)涵

國內(nèi)關(guān)于“合法性”的研究主要集中在政治學(xué)、法學(xué)和社會學(xué)等領(lǐng)域。目前與“合法性”一詞對應(yīng)的英文詞匯有“Legitimacy”與“Legality”，對這兩個詞的翻譯比較有代表性的是“正當(dāng)性”與“合法性”以及“合法性”與“合法律性”。如何確切有效地把握“Legitimacy”和“Legality”的中文表達(dá)是一個基本學(xué)理問題，區(qū)別“Legitimacy”和“Legality”的用法，最重要的是看其意欲表達(dá)的內(nèi)容。本文將“Legitimacy”理解為“合法性”，而“Legality”則理解為“合法律性”。

廣義的合法性概念被用于討論社會的秩序、規(guī)范，或規(guī)范系統(tǒng)。狹義的合法性概念被用于理解國家的統(tǒng)治類型，或政治秩序。關(guān)于合法性的解釋，有三種傳統(tǒng)。一是經(jīng)驗主義的解釋，最早的代表人物是馬克斯·韋伯，依據(jù)被統(tǒng)治階級是否相信或贊同某種統(tǒng)治來判斷合法與否，即大眾相信、支持并長久保持忠誠的統(tǒng)治就是合法性的統(tǒng)治。這種解釋強調(diào)形式性，拒絕價值追求。韋伯之后，S·M·李普塞特、阿爾蒙德、戴維·伊斯頓等學(xué)者對合法性問題的界定基本承襲韋伯的取向。二是規(guī)范主義的解釋，認(rèn)為只要符合永恒的正義和美德，即使得不到大眾的忠誠、贊同或認(rèn)可，這種統(tǒng)治也是合法的，反之，則是不合法的。這種解釋以價值判斷為導(dǎo)向，強調(diào)政治合法性的理性標(biāo)準(zhǔn)，諸如公平、正義的原則。最早對規(guī)范性政治合法性進行系統(tǒng)論證的是盧梭，當(dāng)代西方的諾齊克、羅爾斯均承襲了這一傳統(tǒng)。三是哈貝馬斯自稱的“重建的合法性”，他提出合法性是指應(yīng)當(dāng)被認(rèn)可并值得被認(rèn)可的政治秩序，強調(diào)在符合價值規(guī)范基礎(chǔ)上的大眾支持和認(rèn)可的經(jīng)驗感受，堅持經(jīng)驗性和規(guī)范性的辯證統(tǒng)一。

按照夸克的解釋，政治哲學(xué)中的合法性試圖解決的是一個基本的政治問題，而解決的辦法即在于同時證明政治權(quán)力與服從性，這是合法性的第一要旨。除此以外，它還包括了以共識價值為內(nèi)容的規(guī)范以及合乎法律的要求（形式合法性）。?因此，政治合法性包括形式層面與實質(zhì)層面，形式層面指的是合法律性，實質(zhì)層面主要是價值層面，也就是制度自身內(nèi)容的可接受性，也正是制度在內(nèi)容上表現(xiàn)出的價值共識，因而能夠為各主體所接受，從而具有了服從的內(nèi)在要求。目前政治合法性己經(jīng)由單純的法律性發(fā)展為兼具法律性和政治性，由對政體基本標(biāo)準(zhǔn)的判斷發(fā)展為對統(tǒng)治有效性的衡量，由傳統(tǒng)的單學(xué)科概念發(fā)展為集政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科為一體的綜合概念，合法性問題逐漸成為社會科學(xué)研究中的一個熱點。越來越多的研究者在不同學(xué)科，將合法性理論作為一種分析工具，論證公共政策合法性、法治的合法性、高校管理制度的合法性、社會團體的合法性等等。

本文亦將合法性作為一種分析工具，借用合法性理論的基本內(nèi)核，提出教育改革的合法性概念，即：教育改革的合法性是指教育改革之于相關(guān)主體的可接受性和在事實上為人們所接受的程度，并以之作為教育改革的邏輯，用來檢驗教育改革的目標(biāo)任務(wù)、原則路線、決策模式和行動策略。按照綜合性視角，本文認(rèn)為判斷教育改革合法性的標(biāo)準(zhǔn)必須同時具備形式有效、實踐實效、價值共識三個要素，且三個要素應(yīng)處于同一個共同體中。進一步來說，形式有效是指教育改革必須符合法律的規(guī)定和要求；實踐實效是指教育改革方案能得到人們在事實上的執(zhí)行；而共識要素相對比較復(fù)雜，主要針對價值層面而言，能防止制度的分離與民眾的不認(rèn)同，與形式有效、實踐實效緊密相關(guān)。

（二）教育改革合法性邏輯建構(gòu)的可行性

中國的教育改革進入“深水區(qū)”，一方面指明教育改革面臨的艱巨任務(wù)，另一方面也暗示著教育改革面臨的權(quán)威性、合理性、“合法性”危機，意味著教育改革失去社會公信力的風(fēng)險。教育改革與經(jīng)濟、政治、社會、科技等領(lǐng)域的改革日益交叉融合，教育改革的實踐也一再證明，教育領(lǐng)域的問題無法單獨通過教育改革自身加以解決。教育改革涉及多方利益相關(guān)者的博弈，往往牽一發(fā)而動全身，尤其到“深水區(qū)”，開始觸及深層次的利益糾葛，對利益相關(guān)者的協(xié)作、互動要求更高。但長期以來，教育改革走的都是依政策治理的路徑，沒有步入法治軌道?！爱?dāng)前我國教育改革已經(jīng)取得了較多成績，中央層面與地方層面都出臺了一系列教育改革的舉措，促進教育轉(zhuǎn)型與發(fā)展。然而，這一系列教育改革依舊是在‘行政主導(dǎo)’而非‘規(guī)則主導(dǎo)’下進行的，改革的經(jīng)驗與成果也缺乏通過制度化程序加以確定、規(guī)范的過程。”?教育改革過程中的偏差根本上是立法的針對性不強、可操作性不夠、執(zhí)法不嚴(yán)等教育法治的環(huán)境所致?！敖逃母锏闹贫然?、法治化進程，是推進依法治教、促進教育改革過程中各行為主體關(guān)系與行為法治化的保障，是推進教育改革、發(fā)展與穩(wěn)定得以有機統(tǒng)一的前提?！?在當(dāng)下推進依法治國的現(xiàn)實語境下，教育改革合法性邏輯的建構(gòu)具有可行性。

首先，有利于應(yīng)對教育改革“合法性”危機的困境。教育改革是一種全方位的改革，從改革開放以來歷次教育改革的政策文件、制度措施分析，目前在所有全局性的關(guān)鍵要害性問題上，均未取得根本性突破，基礎(chǔ)教育改革、高考改革和高等教育改革，均存在誤區(qū)。以義務(wù)教育為例，雖然教育部門下了很大的決心為中小學(xué)生“減負(fù)”，但收效甚微；盡管政府三令五申禁止擇校，但至今為止擇校依然盛行；雖然政府極力推進教育均衡，但區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不公平、校際不均衡、群體不均衡依然存在。教育改革合法性邏輯的確立，必將有助于回答誰贊同教育改革、誰參與教育改革、誰從教育改革獲益的“誰的教育改革”的發(fā)問，從而更好地應(yīng)對教育改革的“合法性”危機。

其次，體現(xiàn)法治國家法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)。決定提出的加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，完善教育、就業(yè)等等方面的法律法規(guī)，深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，拓寬公民有序參與立法途徑等等具體任務(wù)，不僅要求教育改革必須進入法治化道路，同時也為教育改革合法性邏輯地確立帶來了契機。

最后，符合國家深化綜合改革的現(xiàn)實要求。十八大做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出重大部署。深化教育領(lǐng)域綜合改革，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人；要大力促進教育公平，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，破解擇校難題，標(biāo)本兼治減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)；深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。作為一種整合性的邏輯體系，教育改革的合法性邏輯，堅持教育改革內(nèi)部邏輯與外部邏輯的統(tǒng)一，不僅符合教育改革的本質(zhì)要求，而且符合深化教育領(lǐng)域綜合改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求，具有重大的現(xiàn)實意義。

三、教育改革合法性邏輯的三個維度

前文基于教育改革合法性邏輯概念的內(nèi)涵，提出教育改革合法性的標(biāo)準(zhǔn)必須同時具備形式有效、實踐實效、價值共識三個要素，且三個要素應(yīng)處于同一個共同體中，在此基礎(chǔ)上，充分考慮教育改革的實際情況以及教育與經(jīng)濟、政治等不同范疇的關(guān)系，筆者對教育改革合法性的理論邏輯進一步深化，提出教育改革合法性邏輯建構(gòu)的三個維度。

（一）規(guī)則維度：合法律性

合法律性是教育改革合法性的基本要求，是推進教育改革必然堅持的首要準(zhǔn)則。所謂“合法律性”，是指教育改革與既定法律規(guī)范的相符性，是一種形式性有效要求。形式有效性理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，法律愈來愈呈現(xiàn)出“實證化”和“自治性”的特征，“法律是一種自足的規(guī)則體系，是一種由它們自己的效力標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性義務(wù)指導(dǎo)的社會實踐制度”。?關(guān)于法律規(guī)則或法律規(guī)范有效性的證明有兩種方式，即凱爾森式和哈特式。前者“通過自下而上的‘效力鏈條’來獲得，下位法的有效性來源于上位法的授權(quán)”，“不同階位法規(guī)范之間的等級性保證了具體規(guī)范的有效性，最終所有的規(guī)范將訴及一個最高端的終極規(guī)則——基礎(chǔ)規(guī)范。”?后者則認(rèn)為，法律規(guī)則可以分為初級規(guī)則和次級規(guī)則兩種類型，而“承認(rèn)規(guī)則”居最高地位，它是判定其它規(guī)則是否足以具備法律身分的根據(jù)。法律規(guī)則的有效性是由承認(rèn)規(guī)則提供的。

教育改革的合法律性邏輯，要求將教育改革納入法治軌道，通過法律途徑推進教育改革。按照法律位階理論，教育改革方案的制定實施要體現(xiàn)憲法、法律的要求及其精神；也要求關(guān)于教育改革的法律規(guī)范自成體系，在效力上具有內(nèi)在一致性。同時，該邏輯還要求教育法律制度體系的建立、教育改革方案的制定，應(yīng)通過民主程序的機制加以實現(xiàn)，通過利益相關(guān)者的充分參與，滿足相關(guān)利益方的價值訴求，體現(xiàn)形式正義與程序正義的辯證統(tǒng)一。關(guān)于程序正義的問題將在下文重新提及。

以義務(wù)教育為例，雖然國家目前頒布了《教育法》和《義務(wù)教育法》，但除此以外，其余的行政法規(guī)、部門規(guī)章位階較低，更多的甚至以通知、決定等政策性的方式出現(xiàn)。加之《義務(wù)教育法》的規(guī)定幾乎都是定性式的，這樣就給部門規(guī)章、教育政策的制定留下了巨大的自由裁量空間，導(dǎo)致教育改革方案的制定實施并非時時都能體現(xiàn)法律的要求。教育改革的合法律性，一方面要求教育改革符合法律法規(guī)這種消極的依法治教，同時，要求推進教育改革本身的法治化，“將教育改革的規(guī)劃、方案上升至法案的高度顯得十分必要”。?改革開放以來，關(guān)于教育改革的紅頭文件很多，但是很多文件并沒有落實，形成了文本要求多行動落實少、表面形式多實際成效少的“文件歸文件、實踐歸實踐”的局面?！敖箵裥！睔v經(jīng)近20年的勒令叫停，到目前仍難見徹底改觀，其根本出路在于教育改革本身的法治化。

（二）價值維度：合目的性

教育改革是一項價值高度涉入的活動，其規(guī)則維度必須以價值維度為依托，合法律性必須接受合目的性的評判，比如符合社會的公正價值，尊重公民的基本權(quán)利，符合教育的基本規(guī)律等等。教育改革的合目的性具有兩重含義，一是符合受教育者的天性、促進學(xué)生身心發(fā)展的教育目的，二是符合社會公正、教育公正的制度目的。任何教育改革如果不符合這二重目的，就是在價值維度上出了問題。

符合教育的目的性是教育改革的基本前提。教育除了具有人類總體實踐的一般特征，還具有自己特有的可塑性原則、主動性要求原則、社會決定轉(zhuǎn)化為教育上合理的決定的原則和人類總體實踐的分化形式間的非等級和非目的論的關(guān)系原則。?由于現(xiàn)代教育日漸背離其自在性和自為性的辯證法，“致使原本教書育人、興賢育才、勝理行義、使人成為人的教育日益發(fā)生異化；使其不再是單純地培養(yǎng)人而是扭曲人；不是培養(yǎng)人的主體而是塑造可供使用的活的工具”。?教育改革的各項措施和改革效果最終都要體現(xiàn)在人身上，人在教育改革中的首要地位決定了教育改革的本質(zhì)屬性。任何時期對教育改革的謀劃都必須尊重人之為人的特性，“真正的教育改革更見之于其內(nèi)在精神價值的覺醒，是人文追求的變革和文化內(nèi)涵的升級換代，而不是表現(xiàn)于一些表面的、外在的東西，更不能以種種‘非教育的邏輯’為旨?xì)w?！?

教育公正是教育改革制度目的之首要關(guān)切。作為社會公正的表現(xiàn)及實現(xiàn)方式之一，教育改革需要妥善處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系、自由與公正的關(guān)系、平等與效率的關(guān)系。公正問題直接與道德相連，是公平和正義的統(tǒng)一。教育公正是指“通過合理的教育制度，恰切地分配教育資源，使每個人獲得與其相適應(yīng)的教育，滿足個體的學(xué)習(xí)需要，使個體得其應(yīng)得，實現(xiàn)個性化的發(fā)展?！?教育公正應(yīng)遵循基本受教育權(quán)利的保障、教育機會均等、程序公正等原則?，F(xiàn)階段尤其應(yīng)該重點關(guān)注教育機會均等，切實維護弱勢群體的利益。實踐中有違制度公正的教育改革普遍存在，上文兩次提及的農(nóng)村大規(guī)模撤點并校，改變了農(nóng)村學(xué)生享有教育機會的現(xiàn)狀，引發(fā)了上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴等一系列問題，侵犯了學(xué)生基本入學(xué)權(quán)利，造成嚴(yán)重的教育不公。義務(wù)教育領(lǐng)域的改革，必須以均衡發(fā)展為目標(biāo)，以“兜底”為重心，避免“貧者愈貧、弱者愈弱”的惡性循環(huán)。教育目的與制度目的是辯證統(tǒng)一的，不能體現(xiàn)教育公正、社會公正的教育改革，本身是無法實現(xiàn)教育目的之價值追求的。

（三）實踐維度：合實效性

合實效性是教育改革合法性的實踐歸宿，指向教育改革方案的有效落實及其實際效果，有賴于相關(guān)主體的充分共識和積極參與。主體認(rèn)同是合實效性的核心。這里的認(rèn)同不僅指實質(zhì)上的價值認(rèn)同，還包括一種民主的程序上的認(rèn)同，并在認(rèn)同的基礎(chǔ)上投身改革實踐；不僅要求一種對教育理論的認(rèn)同，一種對利益調(diào)整的認(rèn)同，還包括一種對改革路徑的認(rèn)同。

教育領(lǐng)域是一種專業(yè)領(lǐng)域，教育改革必須在科學(xué)的理論指導(dǎo)下進行，不能聽?wèi){外部力量的任意擺布。教育改革是在教育理論與改革實踐的互動中進行的?！皢渭兓诮逃碚摰母母锶菀琢饔诳照劊狈刹僮餍?，為教育而教育；單純基于改革理論的改革容易流于形式主義，缺乏思想性，為改革而改革?！?教育改革理論需要建立自身的教育立場與教育信念，以取得教育自身要求與外在社會要求之間的平衡。我國長期以來在教育改革中遵循“信念倫理”與“責(zé)任倫理”兩條基本路徑，前者“理想化”地追求某種“教育價值信念”而忽視改革的可行性，后者只關(guān)注“技術(shù)合理性”而忽視改革的“價值合理性”，從而使改革陷入合理性、正當(dāng)性的危機。?合實效性的實踐維度，要求對教育改革理論取得一種基本的共識，同時在教育改革理論對教育實踐的作用方式上尋求突破。任何教育改革路徑的推進都需要“變革力”的支撐，而教育理論變革教育的力量是“認(rèn)同力”，“理論滲透是教育改革的本真路徑”。?

教育改革利益相關(guān)者眾多，不同利益主體的博弈是教育改革的重要動力?！敖逃母锏倪^程是充滿斗爭和博弈的一個復(fù)雜過程，是各主體利用自身優(yōu)勢資源捍衛(wèi)或爭取自身教育利益的斗爭過程。”?吳康寧教授指出，教育改革之所以難以啟動、止步不前、陷入僵局，往往還是“利益”二字在作祟，還是因為在利益分配問題上沒有達(dá)成相關(guān)各方均可接受的解決方案?！霸诂F(xiàn)行體制下，政府部門的角色出現(xiàn)了嚴(yán)重異化”，“許多政府部門在領(lǐng)導(dǎo)與管理過程中，恰恰是利用現(xiàn)行體制所賦予的幾乎不受監(jiān)督的無限權(quán)力，心照不宣甚至明目張膽地想法設(shè)法為自身謀利，為自身尋租”。?教育改革中的主體博弈、利益沖突非常激烈，實現(xiàn)公正的利益整合絕非手到擒來。教育改革的實效性，要求在利益上達(dá)成共識，尤其不能成為政府利益尋租的空間。

教育改革本質(zhì)上是一個公共問題，需要體現(xiàn)公共理性。公共理性的獲得需要各類主體充分地合作協(xié)商，以產(chǎn)生公共的、可預(yù)期的共治效果。教育改革相關(guān)利益主體“贊同與否”的認(rèn)同度是教育改革成敗的關(guān)鍵，但當(dāng)下教育改革最大的問題是，在政府主導(dǎo)下，教師、學(xué)生及家長等利益主體長期處于缺位狀態(tài)。教育改革的合實效性邏輯，必然要求進一步擴大相關(guān)利益主體的話語權(quán)，吸引利益相關(guān)者自覺參與，通過民主溝通達(dá)成共識，而非僅僅由國家及行政權(quán)力來決定和推動，變?yōu)榻?jīng)濟邏輯主導(dǎo)下的政治附庸。事實上，政府主導(dǎo)的教育改革，在實踐中由“指導(dǎo)者”、“合作者”、“服務(wù)者”、“協(xié)助者”、“觀望者”、“逍遙者”、“索利者”、“交換者”及“坐等者”等九種充當(dāng)不同角色的官員直接推動?，如果沒有法治的保障，教育改革的價值選擇狀況是令人擔(dān)憂的。教育改革“需要明確每一種力量的作用空間及影響限度，以最大程度上達(dá)成有關(guān)教育的理想，否則會給教育事業(yè)帶來種種不應(yīng)有的傷害。”?上文多次提及的義務(wù)教育改革及農(nóng)村撤點并校，正是教師、學(xué)生及家長等利益主體長期缺位的結(jié)果，教訓(xùn)深刻，需長期記取?；诿裰鞒绦虻闹黧w認(rèn)同、主體參與，無疑應(yīng)成為教育改革合法性邏輯的實踐保障。

“中國教育改革的復(fù)雜性、曲折性、長期性世所罕見。理念與利益、文件與文化、前臺與后臺、官方與民間、中央與地方、城市與農(nóng)村之間的差異與矛盾是導(dǎo)致中國教育改革步履艱難的重要原因?！?教育改革合法性邏輯的理論建構(gòu)，既不是否認(rèn)教育改革的既有理論邏輯，也不是回避教育改革面臨的現(xiàn)實難題，更不能指望通過一個理論邏輯的建構(gòu)解決教育改革的所有問題。筆者期望，在我們正視教育改革復(fù)雜性的前提下，在依法治國、依法治教的背景下，為教育改革的理論探討提供一種新的觀察問題的視角，建立一種有助于教育改革利益相關(guān)者平等對話的機制與平臺，并進而探尋一種符合當(dāng)下實際的解決問題的方法與途徑。

注 釋：

①閻亞軍：《對教育改革“列表邏輯”的反思》，《教育發(fā)展研究》2010年第4期。

②冀曉萍：《教育改革的邏輯》，《人民教育》2015年第2期。

③?魯潔等：《論教育的主導(dǎo)功能和教育的理想性——兼論社會主義市場經(jīng)濟體制下的教育改革》，《江蘇高教》1993年第4期。

④霍生：《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的教育改革漫議》，《江西教育科研》1993年第6期。

⑤梅澤銘：《走向市場——我國教育改革的現(xiàn)實選擇》，《教育評論》1993年第3期。

⑥《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價報告》，21世紀(jì)教育研究院，http：／／www．shekebxo．com．cn／shekebxo／2012skb／sz／uscrohjectlxi5012．html。

⑦張樂天：《新中國“前十七年”教育改革的遺產(chǎn)》，《復(fù)旦教育論壇》2013年第6期。

⑧容中逵：《基礎(chǔ)教育改革的政治邏輯》，《當(dāng)代教育與文化》2015年第1期。

⑨郝德永：《變革的陷阱——教育改革的誤區(qū)》，《全球教育展望》2011年第10期。

⑩石中英等：《30年教育改革的中國經(jīng)驗》，《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第5期。

?周志超：《正確把握教育改革與發(fā)展的“度”─—關(guān)于教育在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中若干問題的思考》，《江西教育科研》1994年第3期。

?徐緯光：《社會形態(tài)、政治權(quán)力和教育體制——當(dāng)代中國教育體制改革的邏輯》，《復(fù)旦教育論壇》2004年第4期。

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（責(zé)任編輯 陳振華）

Legitimacy of the Logic Construction in Education Reform and its Approaches

XUE Chuanhui
（School of Educational Sciences，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

Education reform involves its internal and external logic，as well as its dominant and nondominant logic．The complexity of the education reform has resulted in the alienation phenomenon，i．e．in promoting the education reform，such external logic as the political logic and economic logic has evolved into the dominant logic，which has exerted negative influence on education reform．Reflecting on the theory and practice of education reform and copingwith the risk of losing public trust of education reform，it is necessary to construct the logic legitimacy of education reform．Also，it’s essential to adhere to the legality，purposiveness and effectiveness in relation to three dimensions：the rule，the value and the practice．

education reform；logic；legitimacy；legality；purposiveness；effectiveness

10．16382／j．cnki．1000-5560．2015．03．003

國家社科基金教育學(xué)一般項目“我國教育哲學(xué)學(xué)科發(fā)展的世紀(jì)反思與人學(xué)建構(gòu)”（項目批準(zhǔn)號：BAA120010）。