林 龍

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

論我國城市供水污染事件法律應(yīng)對的不足與完善
——以“蘭州供水苯超標(biāo)事件”為例

林 龍

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116)

蘭州供水苯超標(biāo)事件反映了我國在供水污染事件法律應(yīng)對上存在信息公開制度不健全、政府環(huán)境責(zé)任不明確、公眾司法救濟(jì)途徑不暢和第三方水質(zhì)檢測機(jī)制缺失等問題。為此，應(yīng)當(dāng)明確信息公開的時間、主體和范圍，加大對發(fā)布不實(shí)信息供水單位的處罰力度。同時，加快轉(zhuǎn)變“重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任”的狀況，加大對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督力度。此外，應(yīng)當(dāng)允許公民個人提起公益訴訟，并引入第三方水質(zhì)檢測機(jī)制，確保檢測數(shù)據(jù)的客觀公正。

供水污染; 信息公開; 政府責(zé)任; 第三方檢測

近些年，中國環(huán)境污染的加劇使大量污染物進(jìn)入自來水水源，水質(zhì)呈不斷下降趨勢。就在2014年4月11日，蘭州威力雅水務(wù)公司提供的自來水被查出苯含量超標(biāo)，該事件使蘭州市民對本地供水安全產(chǎn)生了恐慌。引發(fā)城市供水污染的原因很多，比如核污染、化學(xué)品污染、溢油污染等均可造成供水污染。由于水污染具有很強(qiáng)的遷移性，污染的范圍較廣，因而污染后的長期整治和恢復(fù)所需費(fèi)用可觀，而且飲用水安全事關(guān)人身健康，供水污染事件如果處理不當(dāng)，容易影響社會穩(wěn)定，甚至危及國家安全。因此，正確處理城市供水污染事件有利于促進(jìn)社會和諧。盡管蘭州供水苯超標(biāo)事件從發(fā)生至今已一年有余，但該事件暴露出我國城市供水污染事件法律應(yīng)對存在諸多問題，亟待我們?nèi)ソ鉀Q。

一、蘭州供水苯超標(biāo)事件回顧

2014年4月，蘭州自來水苯污染事件引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。4月10日，蘭州威力雅水務(wù)集團(tuán)公司提供的自來水檢測出苯含量超標(biāo)20倍，這一檢測結(jié)果使得全市幾百萬人陷入前所未有的水危機(jī)。根據(jù)蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司檢測顯示，4月10日17時出廠水苯含量、10日22時自流溝苯含量、11日2時自流溝苯含量均遠(yuǎn)超出國家限值的10微克/升。直到4月13日，蘭州官方做出聲明：造成水污染的原因是供水企業(yè)附近的中石油蘭州石化公司前些年的渣油罐爆炸事故和出口總管道起火事故導(dǎo)致油污滲入土壤，經(jīng)過一個緩慢的過程污染了供水企業(yè)自流溝。4月14日上午，蘭州市政府新聞辦召開發(fā)布會稱，蘭州全市自來水已穩(wěn)定達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，解除應(yīng)急措施。[1]

蘭州供水苯超標(biāo)事件從2014年4月10日17時發(fā)生之時到媒體披露的4月11日11時，其間共相隔18個小時。而對于此次苯超標(biāo)信息發(fā)布延遲的原因，蘭州威力雅水務(wù)公司給出的解釋是：本著嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的態(tài)度，公司對自來水苯含量超標(biāo)的初查結(jié)果需要進(jìn)一步核實(shí)，從初查到復(fù)查核實(shí)也需要花費(fèi)一定的時間，而根據(jù)法律規(guī)定復(fù)核后必須上報至主管部門，主管部門從進(jìn)一步核實(shí)到公布結(jié)果同樣需要花費(fèi)一定時間。2014年4月22日，蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)公司董事長姚昕首次公開道歉，但并未提及民事賠償問題。之后，有5位市民到人民法院起訴，要求威立雅公司賠償因飲用水污染而造成的損失，被以不符合《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟原告資格為由駁回。

其實(shí)早在2014年3月初，蘭州威立雅公司出廠的自來水就已經(jīng)出現(xiàn)了異味。對此民眾多次向環(huán)保、衛(wèi)生等相關(guān)部門投訴，并向供水企業(yè)咨詢水質(zhì)是否正常。相關(guān)部門和供水企業(yè)經(jīng)過監(jiān)測后宣布自來水符合安全飲用標(biāo)準(zhǔn)，但對于產(chǎn)生異味的原因，卻沒有做任何的解釋，反而有關(guān)部門進(jìn)行了公開“辟謠”并追查了“造謠者”的責(zé)任。而令人意外的是，一個月之后，謠言變成了事實(shí)。對此，筆者不禁要問，供水苯污染事件關(guān)涉公民的生命和健康， 事發(fā)18小時后才通報事件相關(guān)信息是否恰當(dāng)？蘭州只有唯一水源供應(yīng)城市用水，政府允許蘭州供水管網(wǎng)周邊建立重污染石化企業(yè)該不該擔(dān)責(zé)？為何市民的正當(dāng)維權(quán)受到限制？企業(yè)自查水質(zhì)能否保證供水安全？

二、城市供水污染事件法律應(yīng)對的不足之處

(一)信息公開制度不健全

城市供水污染事件往往具有突發(fā)性和危害性，政府如不及時準(zhǔn)確的向社會公布相關(guān)信息，將會嚴(yán)重危及公眾的生命健康。苯屬于有毒物質(zhì)，在蘭州供水苯超標(biāo)事件中，信息延遲18小時通報使得越來越多不知情的市民繼續(xù)飲用已經(jīng)被苯污染的自來水。蘭州市政府在召開第一次新聞發(fā)布會回應(yīng)這一事件時，通報的苯超標(biāo)含量從真實(shí)的200微克/升銳減為78微克/升。這一舉動表現(xiàn)出政府在公布信息時有意淡化事故的嚴(yán)重程度，公布信息存在失真的情況。其實(shí)，在城市供水污染突發(fā)事件信息披露上，我國《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第二十六條就明確規(guī)定：城市供水單位如遇安全事故或安全隱患應(yīng)當(dāng)立即向其主管部門報告。供水主管部門接到供水單位報告后，應(yīng)當(dāng)向同級人民政府報告。此外《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條也規(guī)定：有關(guān)部門應(yīng)及時向社會公布可能受到突發(fā)事件危害的警告，并定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果。然而，通過仔細(xì)分析，我們不難看出，《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》只注重信息在供水企業(yè)和政府及政府上下級之間的傳遞，而信息在逐級上報過程中又常常走樣，導(dǎo)致公眾無法及時獲取準(zhǔn)確的供水污染信息。而目前對于突發(fā)性事件做出較全面規(guī)定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》也只是概括性的規(guī)定“要及時準(zhǔn)確發(fā)布信息，正確引導(dǎo)社會輿論”，至于信息公開的時間、公開的主體、公開的范圍都沒有做出具體的規(guī)定，為企業(yè)和政府部門有意拖延公開信息或是有選擇性的公開信息提供便利。

(二)政府環(huán)境責(zé)任不明確

近年來，中國環(huán)境污染的加劇使得飲用水水質(zhì)不斷下降，除了供水管網(wǎng)老化之外，環(huán)境污染已經(jīng)成城市供水污染事件的主要誘因。此次蘭州供水苯污染事件的主要原因就是因?yàn)楣┧髽I(yè)附近的中石油蘭州石化公司前些年的渣油罐爆炸事故和出口總管道起火事故引起油污滲入土壤，污染供水企業(yè)自流溝所致。然而蘭州市政府對超期服役的自流溝漠視的行為，許可化工管道穿過自流溝的行為以及允許在飲用水源地保護(hù)區(qū)周邊建設(shè)石化企業(yè)的行為，至今沒有給公眾一個明確的解釋，也沒有任何人表示對這些行為負(fù)責(zé)。其實(shí)，我國《水污染防治法》第六十九條明確規(guī)定：環(huán)境保護(hù)相關(guān)主管部門存在不依法對環(huán)境違法行為進(jìn)行查處，或其他不履行職責(zé)行為的，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依法給予處分。2015年1月1日施行的新《環(huán)保法》甚至要求造成“嚴(yán)重后果”的主要負(fù)責(zé)人要“引咎辭職”。 仔細(xì)分析后，我們不難發(fā)現(xiàn)，上述法律只規(guī)定直接責(zé)任人或是直接負(fù)責(zé)的主管人員要負(fù)法律責(zé)任，并未涉及行政機(jī)關(guān)的整體責(zé)任，而且對何為“其他不履職行為”，何為“嚴(yán)重后果”等情形也沒有進(jìn)一步細(xì)化。供水污染事件往往涉及地方多個行政部門，比如發(fā)改委、水務(wù)局、建設(shè)局、環(huán)保局等，在現(xiàn)有法律對責(zé)任主體確定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)缺失的情況下，供水污染事件往往無法找出具體的責(zé)任人，容易引發(fā)各部門之間相互推卸責(zé)任的情況。此外，新《環(huán)保法》不加區(qū)分地對承擔(dān)直接責(zé)任和間接責(zé)任主要負(fù)責(zé)人都適用“引咎辭職”也不盡合理。近年來，適用“引咎辭職”比較頻繁，如果不能說清楚被追究對象的職責(zé)與事件之間的因果關(guān)系，不能合理解釋被追責(zé)的層次和事件之間的關(guān)聯(lián)性，很容易淪為長官意志。[2]一些部門和人員借此鉆法律處罰的漏洞，推卸責(zé)任，將為社會管理帶來不可估量的深遠(yuǎn)負(fù)面影響。一旦公眾失去信心，政府的威信將不復(fù)存在。

(三)受害公眾司法救濟(jì)途徑不通暢

事發(fā)后，蘭州5位市民到市中級人民法院起訴，要求威立雅公司對自來水苯污染事故進(jìn)行民事賠償并公開道歉，被以不符合《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟原告資格為由駁回。關(guān)于提起公益訴訟的原告，我國《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！蓖⒀殴竞吞m州市民訂有供水服務(wù)合同，威立雅公司提供的自來水苯含量超標(biāo)，侵害了眾多蘭州市民合法的自來水消費(fèi)權(quán)益，屬于《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟受案范圍。但按法律規(guī)定，蘭州市民作為消費(fèi)者，當(dāng)其權(quán)利受到侵害時，不能提起公益訴訟，而必須由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起。然而，5位市民提起的是以維護(hù)自身消費(fèi)權(quán)利為目的的私益訴訟而非公益訴訟，5位市民擁有普通民事訴訟的起訴資格是無可置疑的。蘭州市中院駁回市民的起訴實(shí)際上是混淆了公益訴訟和私益訴訟的原告資格。即便前述5位市民以全體蘭州市民供水污染為由提起公益訴訟，其起訴資格也不應(yīng)當(dāng)被剝奪。畢竟飲水安全關(guān)涉公民的生命和健康，將公民個人排除在公益訴訟主體范圍之外，剝奪了公民通過司法途徑實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)權(quán)益的機(jī)會。

(四)缺乏第三方水質(zhì)檢測機(jī)制

現(xiàn)階段，我國自來水廠的水質(zhì)通常由企業(yè)自行檢測，即便是住建部水質(zhì)中心設(shè)立的地方監(jiān)測站，均由地方水廠內(nèi)部水質(zhì)監(jiān)測室擔(dān)責(zé)，“兩塊牌子，一班人馬”。[3]衛(wèi)生部門只負(fù)責(zé)每個月不定期對自來水廠供水中大腸桿菌含量、PH值等基本衛(wèi)生事項進(jìn)行日常性的監(jiān)督抽檢。[4]因此，蘭州供水污染事件發(fā)生之后，水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)均來自威立雅水務(wù)集團(tuán)。然而，就在事發(fā)前一個月，蘭州市曾經(jīng)發(fā)生過一次“自來水異味”事件，當(dāng)時威力雅水務(wù)集團(tuán)自行監(jiān)測結(jié)果顯示各項指標(biāo)均達(dá)標(biāo)，而此次事件威立雅水務(wù)公司自行檢測到出廠水苯含量竟高達(dá)120微克/升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于10微克/升的國家限制標(biāo)準(zhǔn)。[5]即便蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)堅稱事發(fā)前一個月自來水出現(xiàn)異味并不影響供水水質(zhì)，與此次水苯超標(biāo)事件也無任何關(guān)聯(lián)，但依然難以獲取公眾的信任。究其原因，就在于現(xiàn)行供水企業(yè)水質(zhì)檢測沒有引入第三方檢測機(jī)制，單純依靠供水企業(yè)自檢自測機(jī)制難以保證檢測結(jié)果客觀中立，容易引發(fā)供水企業(yè)瞞報、謊報的情況。

三、城市供水污染事件法律應(yīng)對措施的完善

(一)完善信息公開制度，保障公眾知情權(quán)

城市供水污染事件事關(guān)公眾生命和健康，必須做到及時、客觀，以確保公眾獲取真實(shí)、有用的信息，這也是實(shí)現(xiàn)公眾參與、表達(dá)自身利益訴求的前提。為此，筆者提出如下幾點(diǎn)建議：

1.應(yīng)當(dāng)明確供水企業(yè)發(fā)布信息的時間。無論是《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》還是《突發(fā)事件應(yīng)對法》都強(qiáng)調(diào)信息公開應(yīng)當(dāng) “立即”、“及時”，但究竟應(yīng)當(dāng)何時公布卻沒有明確規(guī)定。供水安全事關(guān)人命，每一分鐘都相當(dāng)珍貴。對此，筆者認(rèn)為，《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》在供水污染事件信息發(fā)布時間上可參照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定，按照社會危害程度、影響范圍等因素將供水污染事件分為特別重大、重大、較大和一般四級，級別越高，信息發(fā)布時間應(yīng)當(dāng)越快。各級別供水污染事件信息發(fā)布的時間由高至低可依次定為6小時以內(nèi)，12小時以內(nèi)，18小時以內(nèi)和24小時以內(nèi)。像蘭州這樣只有唯一水源地供水的城市，水源一旦被苯這種有毒物質(zhì)污染，其影響范圍之大以及社會危害程度之高可想而知，至少應(yīng)當(dāng)屬于重大供水污染事故，相關(guān)部門超過18小時才發(fā)布相關(guān)信息明顯不當(dāng)。

2.應(yīng)當(dāng)將供水企業(yè)列為供水污染事件信息公開第一責(zé)任主體。如前所述，《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第二十六條實(shí)行的逐級上報制度雖能使相關(guān)部門有充分時間核實(shí)供水污染事件，但是該規(guī)定并未明確信息公開的責(zé)任主體，極容易造成信息在企業(yè)和政府之間長時間的封閉流通，從而延誤信息發(fā)布的最佳時間。為此，筆者建議在逐級上報制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)明確將供水企業(yè)列為供水污染事件信息公開的第一責(zé)任主體，同時將《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》二十六條修改為：“城市供水單位接到安全事故或者安全隱患報告的，應(yīng)當(dāng)立即向所在地城市供水主管部門和其他有關(guān)部門報告，并在法律規(guī)定的時間內(nèi)及時將供水污染情況向社會公眾發(fā)布。城市供水主管部門接到安全事故或者安全隱患報告的，應(yīng)當(dāng)向同級人民政府報告，并通知有關(guān)城市供水單位。”該條款照此修改的理由是：第一，供水企業(yè)作為供水污染事件的當(dāng)事人最易掌握事件的真實(shí)情況，其作為公共服務(wù)企業(yè)有義務(wù)披露對公眾利益造成重大影響的信息或是提出預(yù)警；第二，供水企業(yè)作為獨(dú)立法人，如果瞞報、虛報或謊報相關(guān)信息，完全有能力承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；第三，逐級上報制度體現(xiàn)的是政府的監(jiān)管職責(zé)，之后政府發(fā)布信息的行為只是政府履行監(jiān)管職責(zé)的一部分內(nèi)容，其與供水企業(yè)發(fā)布信息的行為性質(zhì)不同；第四，供水企業(yè)和政府先后發(fā)布信息，不僅有利于公眾對前后信息進(jìn)行比對，以辨別信息的真實(shí)性，同時也便于公眾在信息比對過程中實(shí)現(xiàn)對供水企業(yè)和政府的監(jiān)督，可謂一舉兩得。

3.信息發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)。供水污染涉及公共安全和社會穩(wěn)定，信息公開的內(nèi)容不能單方從政府和企業(yè)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)從增進(jìn)公共利益的需要出發(fā)，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。對此，筆者認(rèn)為，供水污染信息公開的范圍不應(yīng)只限于對供水污染事實(shí)和已造成危害的陳述，還應(yīng)當(dāng)對供水污染事件今后可能造成的潛在危害進(jìn)行預(yù)警，并提出相應(yīng)的防范措施，以便公眾對供水污染事件有較為全面和清晰的認(rèn)識。為了防止相關(guān)部門以“危及國家、公共和經(jīng)濟(jì)安全以及社會穩(wěn)定”為由有選擇性的公開信息，對于事關(guān)國家安全和涉及國家秘密和商業(yè)秘密等不能公開的信息，必須以行政許可為前置程序，只有經(jīng)行政許可后才可不予以公開。[6]

4.加大對發(fā)布不實(shí)信息供水單位的處罰力度?！冻鞘泄┧|(zhì)管理規(guī)定》第二十九條對隱瞞、緩報、謊報水質(zhì)突發(fā)事件或者水質(zhì)信息的供水單位最高只處于3萬元的罰款，處罰力度著實(shí)太輕，難以起到震懾作用。筆者建議，可比照《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十四條規(guī)定，將《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第二十九條修改為：“對于隱瞞、緩報、謊報水質(zhì)突發(fā)事件或者水質(zhì)信息的供水單位，視情節(jié)輕重和社會危害程度最高可處責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或者營業(yè)執(zhí)照，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款，”以提高對違法者的威懾力。

5.充分發(fā)揮“微博和微信”等即時通信工具傳遞污染信息的作用。供水污染事件往往具有突發(fā)性，向公眾及時發(fā)出預(yù)警并傳遞污染事件的相關(guān)信息是避免公眾利益受損的有效途徑。為此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前移動互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)律和特點(diǎn)，大力推動“微博和微信”即時通信工具政務(wù)公眾賬號的建設(shè)，積極運(yùn)用“微博和微信”向公眾及時公開相關(guān)的供水污染信息，通過雙微聯(lián)動，協(xié)同發(fā)展，滿足公眾多樣化、多層次的信息需求。考慮到供水污染事件預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制牽涉的部門較多，處理污染運(yùn)用的技術(shù)手段復(fù)雜，為了方便各部門之間的信息互通，提高各部門的應(yīng)急能力和執(zhí)法力度，促進(jìn)各部門之間相互監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在即時通信工具平臺設(shè)多部門參與，多賬號展示的政務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)資源共享，服務(wù)聯(lián)動。

(二)明確政府環(huán)境責(zé)任

此次蘭州供水苯超標(biāo)事件主要因化工企業(yè)不合理的布局引起，從中暴露的歷史遺留問題太多，難點(diǎn)太多，解決起來確實(shí)需要一個過程。但這并不代表相關(guān)部門不承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)摒棄“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的傳統(tǒng)觀念， 做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并重，同時加大對環(huán)境監(jiān)管者的監(jiān)督和處罰力度。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

1.建立經(jīng)濟(jì)與環(huán)境并重的官員考評機(jī)制。為了轉(zhuǎn)變政府官員“唯GDP論”的錯誤觀念，應(yīng)當(dāng)在原有官員考核指標(biāo)中增加環(huán)境考核目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)環(huán)境考核目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)考核目標(biāo)并重，以督促政府官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時兼顧環(huán)境保護(hù)。新《環(huán)保法》第26條明確提出“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”，該制度在政府及官員的考核指標(biāo)體系中究竟占有多大比重，對環(huán)境保護(hù)能有多大推動作用，值得期待。

2.應(yīng)當(dāng)增加行政機(jī)關(guān)的整體環(huán)境責(zé)任。當(dāng)前，不少官員在環(huán)保問題上，為了兼顧個人仕途和長官意志，常借集體決策之名逃避個人責(zé)任。因此確立行政機(jī)關(guān)整體環(huán)境責(zé)任，能有效防止政府部門之間以及政府內(nèi)部官員之間相互推卸責(zé)任的情況發(fā)生，大大提高對政府部門的監(jiān)督和處罰力度。

3.明確承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主體、范圍，加大對地方政府和環(huán)境主管部門的監(jiān)督力度。有權(quán)力就必然要負(fù)責(zé)任，只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故，就必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。因此，不僅要追究有過官員，也包括追究無為官員，官員有過要擔(dān)責(zé)，官員無為也要擔(dān)責(zé)。為此，國家應(yīng)出臺相關(guān)法律，對行政部門的每一個崗位，務(wù)必做到科學(xué)合理地規(guī)范權(quán)力，明確責(zé)任，同時出臺關(guān)于國家公職人員履職“不作為、慢作為、亂作為”責(zé)任追究的相關(guān)辦法，將其納入追責(zé)范圍。因此，政府允許水源地周邊建設(shè)排污企業(yè)的行為，對供水污染事故延遲發(fā)布信息的行為以及追究所謂“造謠者”責(zé)任的行為，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以此恢復(fù)政府公信力。值得一提的是，新《環(huán)保法》第六十八條明確提出“引咎辭職”的具體適用情形是一次立法進(jìn)步。引咎辭職制度的本意并非懲罰官員，而是強(qiáng)化官員的責(zé)任。因此，對于承擔(dān)事故直接責(zé)任的官員，引咎辭職并不能抵消其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，畢竟引咎辭職只是一種道義上的責(zé)任，不能與法律責(zé)任混同。但對于無需承擔(dān)直接責(zé)任官員的引咎辭職，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制度解決他們辭職后的復(fù)出問題。

4.應(yīng)當(dāng)明確違反環(huán)境影響評價制度的行政管理機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任。城市供水安全的維護(hù)重在預(yù)防。按《環(huán)境影響評價法》的要求，像中石油蘭州石化這樣的企業(yè)是禁止建在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，即便建成也應(yīng)當(dāng)予以拆除或關(guān)閉。之所以企業(yè)能營運(yùn)至今，固然有歷史遺留原因，但更重要的是政府部門沒有貫徹環(huán)境法“預(yù)防為主”的原則，落實(shí)環(huán)境影響評價制度。目前《環(huán)評法》第三十條規(guī)定，對環(huán)境影響評價報告書違法予以批準(zhǔn)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，只是給予行政處分，而沒有規(guī)定其它處罰，處罰力度太輕，起不到震懾作用。為了促使相關(guān)人員嚴(yán)格依法行事，環(huán)境影響評價立法應(yīng)當(dāng)加重對環(huán)境影響評價報告書的違法審批行為的處罰力度，對違法情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，這樣就可以在很大程度上遏制責(zé)任人員違法審批的現(xiàn)象。

(三)暢通司法救濟(jì)途徑

蘭州市中院將私益訴訟當(dāng)成公益訴訟處理的行為，表面上看是業(yè)務(wù)能力出了問題，但實(shí)際上反映了法院在受理供水污染案件的壓力。畢竟此類案件牽涉面廣，如果處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。但法院作為正義的守護(hù)者，不能只考慮政府管理上的便利，必須兼顧公眾利益，暢通公眾的司法救濟(jì)途徑。

1.建立獨(dú)立的司法經(jīng)費(fèi)保障制度是暢通公眾司法救濟(jì)途徑的前提條件。當(dāng)前，法院的財政來源于地方政府，法院與政府之間實(shí)際上形成了財政利益的共同體，使得法院受理或不受理案件容易受到來自政府方面的影響。為此，地方各級法院在實(shí)行垂直管理的同時，其司法經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)當(dāng)與地方政府財政脫勾，而經(jīng)費(fèi)的使用情況則由地方人大進(jìn)行監(jiān)督，以防止地方政府財政對法院的牽制，增強(qiáng)法院審理案件的獨(dú)立性。

2.允許公民個人提起公益訴訟。新修訂的《民事訴訟法》第五十八條雖然明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以為損害社會公共利益的行為提起公益訴訟”，但是該條款規(guī)定的比較模糊，可操作性低，比如對何為“公益訴訟”沒有做出界定，對“哪些機(jī)關(guān)，哪些組織”可以提起公益訴訟也沒有明確說明，尤其該條款沒有將普通公眾列為公益訴訟適格原告的做法是與公益訴訟保護(hù)公眾利益及追求社會管理理念創(chuàng)新的原則相違背的。供水安全關(guān)涉公眾生命健康，應(yīng)當(dāng)允許公民個人提起旨在維護(hù)自身合法水環(huán)境權(quán)益和水消費(fèi)權(quán)益的公益訴訟。畢竟在中國現(xiàn)有政治體制之下，當(dāng)公眾利益受到不法侵害時，訴訟或許是公眾表達(dá)一定社會或政治意愿唯一有效路徑。因此，《民事訴訟法》應(yīng)當(dāng)將公眾列為公益訴訟適格原告，使其能夠通過訴訟積極參與社會管理，維護(hù)自身合法權(quán)益。當(dāng)然，公民因其能力有限，應(yīng)對復(fù)雜的公益訴訟有一定難度。為了鼓勵公民個人參與公益訴訟，可以采用一定的經(jīng)濟(jì)刺激手段，比如勝訴后，國家可以從被告方支付的賠償金中拿出一部分獎勵給提起公益訴訟的公民，訴訟費(fèi)無論勝敗均由被告方承擔(dān)。對于以公民個人身份提起公益訴訟可能會出現(xiàn)累訟的現(xiàn)象，人民法院完全可以充分的動用調(diào)解這一有利的工具來解決。對于允許公民提起公益訴訟可能出現(xiàn)濫訴的情況，可以嘗試建立保證金制度，即在起訴前要求原告繳納一定數(shù)額的保證金，經(jīng)法院查明情況屬實(shí)后，保證金予以退還，否則沒收保證金。[7]為了克服地方保護(hù)主義，應(yīng)當(dāng)排除被告所在地法院對公益訴訟案件的司法管轄權(quán)。

(四)引入第三方水質(zhì)檢測機(jī)制，確保檢測數(shù)據(jù)客觀公正

如前所述，企業(yè)水質(zhì)自檢自測機(jī)制，往往因?yàn)槠髽I(yè)的逐利本質(zhì)，難以保證檢測結(jié)果的可靠性，加之檢測環(huán)節(jié)不透明，公眾對檢測數(shù)據(jù)無法進(jìn)行有效的監(jiān)督，對檢測結(jié)果的授受程度自然不高。而由第三方機(jī)構(gòu)對水質(zhì)進(jìn)行檢測，可以充公發(fā)揮其社會服務(wù)和監(jiān)督職能，確保檢測結(jié)果的客觀公正。要引入第三方水質(zhì)檢測機(jī)制，要解決好以下幾個問題：

1.第三方檢測機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式。為了保持檢測結(jié)論客觀中立，應(yīng)當(dāng)將第三方水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)完全社會化?，F(xiàn)在有很多獨(dú)立的檢測公司以及一些全國知名高校的檢測中心完全有能力對供水水質(zhì)進(jìn)行106項全指標(biāo)檢測?？紤]到我國長期實(shí)行供水水質(zhì)企業(yè)自檢自測機(jī)制，為避免“一放就亂”情形發(fā)生，可以考慮由“階段性社會化模式”向“完全社會化模式”逐步過渡。具體做法是先將各地的原有隸屬于政府部門的水質(zhì)檢測中心獨(dú)立出來專門從事飲用水水質(zhì)檢測，時機(jī)成熟時再過渡到完全社會化模式，即除了原有的水質(zhì)檢測中心外，所有符合國家法律規(guī)定設(shè)立的并且通過CMA認(rèn)證的檢測機(jī)構(gòu)都有資格提供水質(zhì)檢測服務(wù)。至于過渡期限，筆者認(rèn)為不能全國“一刀切”，應(yīng)按照不同地區(qū)的實(shí)際情況決定。

2.第三方水質(zhì)檢測機(jī)制應(yīng)當(dāng)為公眾參與水質(zhì)監(jiān)督提供便利。《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第二十三條明確規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)違反本規(guī)定行為的，有權(quán)向建設(shè)(城市供水)主管部門舉報。”該規(guī)定明確賦予了公眾對城市供水水質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。然而，要想真正實(shí)現(xiàn)公眾對供水水質(zhì)的有效監(jiān)督，還應(yīng)當(dāng)將“提供第三方水質(zhì)檢測報告”作為供水企業(yè)的一項法定義務(wù)。為此，今后在修訂《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》時，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：“公眾如果認(rèn)為所在地的供水水質(zhì)存在問題，既可以自行委托第三方水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)對水質(zhì)進(jìn)行檢測，也可以要求供水企業(yè)出具第三方水質(zhì)檢測報告，供水企業(yè)不得拒絕。”相比供水單位的自檢自測，第三方水質(zhì)檢測因其客觀中立，檢測結(jié)果往往更容易為公眾所認(rèn)可和接受。然而，目前水質(zhì)檢測報告專業(yè)性很強(qiáng)，其中包含有大量的專業(yè)術(shù)語和計量單位，一般公眾較難理解報告當(dāng)中反映的水質(zhì)狀況。為了切實(shí)保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮第三方檢測機(jī)構(gòu)社會服務(wù)和監(jiān)督職能，第三方水質(zhì)檢測報告可以借鑒現(xiàn)行健康體檢報告的做法，在顯示水質(zhì)檢測相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以“衛(wèi)生不衛(wèi)生，安不安全”等公眾易于理解的語言對水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋和說明，使公眾對水質(zhì)檢測報告一目了然，方便公眾監(jiān)督。

[1] 蘭州自來水苯含量嚴(yán)重超標(biāo)[EB/OL].http://www.gs.xinhuanet.com/news/2014-04/11/c_1110203813.htm.

[2] 余凌云. 對我國行政問責(zé)制度之省思[J].法商研究,2013(3).

[3] 自來水真相[EB/OL]． http://www.hnfgw.gov.cn/news/shsr/29017.html.

[4] 為什么不建立第三方檢測機(jī)制？[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/local/2014-04/21/c_1110323087_3.htm.

[5] 央視：向社會實(shí)時發(fā)布水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)應(yīng)常態(tài)化[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2014-04-19/203529969675.shtml.

[6] 彭磊. 英國環(huán)境信息公開法律對我國立法的啟示[J]. 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(增刊).

[7] 肖澤邦.論我國民事公益訴訟制度的完善[J].法制與社會,2015(17).

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Deficiencies and Perfection of the Legal Countermeasures of the Incident of UrbanWater Pollution in China——Taking the Incident of “Benzene Exceeding the Standard of Drinking Water in Lanzhou”as an Exemple

LIN Long

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350116,China)

The incident of benzene content exceeding the standard happened in Lanzhou city reflects the problems of imperfection of information disclosure system in China, unclear government environmental responsibilities, narrow scope of plaintiff in the public interest litigation system, and missing the third party quality testing agencies.Therefore, we should clear the time,subject and scope of information disclosure. Meanwhile, the government should speed up the transformation of the state of “paying more attention to economic responsibility, while less environmental responsibility”, and intensify the supervision of environmental regulators. In addition, we should allow the individual to file environmental public interest litigation, and establish a neutral third party testing system to ensure the testing data objective and impartial.

water pollution; information disclosure government responsibilities; third party testing

2015-10-22

福建省教育廳社科研究項目“節(jié)能減排視域下環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(項目編號：JA13135S)。

林龍，男，福州大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

F205

：A

：1008-2603(2015)06-0021-06