摘要：集體土地上房屋征收補償估價普遍采用成本法，補償額偏低。集體土地上經(jīng)營性用房、租賃住房等有潛在收益的房屋征收補償估價首推收益法。相鄰國有土地上房屋交易市場成熟的，可運用比較法。待征集體土地周邊地塊具有開發(fā)潛力的，遵循整體性原則，通過假設開發(fā)法合并測算房地產(chǎn)征收補償價值。偏遠地區(qū)或特殊用途的集體土地上房屋估價仍應用成本法。有條件的，通過多種方法對估價結論交叉驗證，憑借技術手段實現(xiàn)征收補償?shù)膶嵸|(zhì)公正。

關鍵詞：集體土地，房屋征收，補償，估價方法

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）02-0050-56 收稿日期：2015-01-21

根據(jù)《土地管理法》，集體土地上房屋是作為與青苗同等地位的地上附著物進行征收補償?shù)?，至于補償原則、范圍、標準等，無論該法及其實施條例還是《物權法》，均未予明確。集體土地上房屋征收補償價值認定由各省市自行規(guī)定，各地相關立法和實踐普遍采用成本法，既不考慮房地產(chǎn)收益及潛在開發(fā)價值，也不牽涉集體土地上房屋交易，造成征收補償總體偏低。尤其在待征集體土地與國有土地相鄰時，僅僅由于土地所有權性質(zhì)差異造成的巨額價差引發(fā)了對貫徹公正補償原則的質(zhì)疑。本文從問題出發(fā)，探討援用國有土地上房屋征收補償估價的各種方法，通過技術手段實現(xiàn)征收補償中的同權同利、同房同價的實質(zhì)公正。

1 集體土地上房屋征收補償估價采用單一成本法的缺陷

集體土地上房屋價值評估采用成本法在經(jīng)濟理論上存在一定的前提缺陷。所謂成本法，是根據(jù)估價對象的重新購建價格來求取估價對象價值的方法，具體講，是求取估價對象在估價時點的重新購建價格和折舊，然后將重新購建價格減去折舊來求取估價對象價值的方法。受我國集體土地的法律政策局限，集體土地上房屋不能自由流轉(zhuǎn)，缺乏完全市場甚至說缺乏市場，所謂“購建價格”就被迫淪為“建設價格”，即完全以重新建設成本為導向求取集體土地上房屋價值。一字之差蘊含的是對比較法的排除，從而使集體土地上房屋價值認定喪失了通過市場比較進行調(diào)整的可能?！斗康禺a(chǎn)估價基本術語標準》（GB/T 50899-2013）將“重新購建價格”調(diào)整為“重置成本或重建成本”，明確將工程造價作為首要考量因素。房地產(chǎn)的價值直接取決于其效用而非花費的成本，成本的增加一定要對效用的增大有所作用才能構成價格。價格等于“成本加平均利潤”是在長時期內(nèi)平均來看的，并且需要具備以下兩個條件：一是自由競爭，二是該種商品本身可以大量重復生產(chǎn)。然而，集體土地上房屋建設不存在自由進退的市場，且宅基地上房屋和集體企業(yè)廠房都不能大量重復生產(chǎn)。嚴格意義講，它們甚至算不上商品，因為其定位就不是用于交換的勞動產(chǎn)品。

集體土地上房屋估價在實踐中采用單一成本法的結果是，房屋價值被普遍低估，征收補償普遍不足?！俺杀狙a償”數(shù)額通常低于市場價值，選擇貨幣補償方式的被拆遷人很難用拆遷補償款重建或購置到同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋，致使部分農(nóng)民拆遷后居住條件沒有得到改善，反而降低了。如三峽公司和當?shù)卣诮ㄔO溪洛渡水電站征地拆遷過程中，對農(nóng)民房屋按土木結構每平方米442元、磚混結構每平方米813元進行補償。獲得貨幣補償?shù)拇迕癜唇y(tǒng)一規(guī)劃設計自行興建住房的，磚混結構每平方米造價700-800元，加上需額外交付的新宅基地平整費400元，其建房成本遠高于原住房的補償標準；庫區(qū)農(nóng)民向非庫區(qū)農(nóng)民買土地建房的，需向賣地農(nóng)民支付每平方米600-800元的土地轉(zhuǎn)讓費，同時國土部門要收取每平方米450元的土地稅，加上建房每平方米要支付的成本費700-800元，算起來比前者更不經(jīng)濟。前述分析的本意是質(zhì)疑移民補償安置標準執(zhí)行的政策過于陳舊，以致無法涵蓋新建住房的成本支出，但即便按照新建價格減去折舊進行補償，移民仍然要自己貼錢才能建設或購買同等面積的住房，其生活水平因拆遷而下降。2010年四川仁壽縣瑞云村架設高壓輸電線工程拆遷中，農(nóng)民房屋的補償標準是磚混結構樓房每平方米500元，磚混結構瓦房每平方米400元，而農(nóng)村磚混預制板結構清水房建筑直接造價在2008年下半年已達每平方米600-700元，這尚未考慮人工費上漲因素。北京市的房屋及附屬物重置成新價評估適用2003年《北京市房屋重置成新價評估技術標準》。據(jù)此，北京市房屋重置成新價約為每平方米400-700元，加上通常千余元的宅基地區(qū)位補償單價，拆遷補償總額偏低。該市海淀區(qū)用地緊張，其西北旺鎮(zhèn)2010年宅基地區(qū)位補償價為平方米4731元，房屋重置成新價為平方米600-800元，而該鎮(zhèn)商品房起步價當年已逾平方米15000元，可見懸殊之大。“成本補償”的不充分同樣體現(xiàn)在集體土地上經(jīng)營性用房征收中。

《房地產(chǎn)估價規(guī)范》關于估價方法選用的條款規(guī)定，凡是有條件選用比較法進行估價的，應以比較法為主要估價方法；收益性房地產(chǎn)應選用收益法作為估價方法之一；具有投資開發(fā)或再開發(fā)潛力的房地產(chǎn)估價，應選用假設開發(fā)法作為其中的一種估價方法；只有在無市場依據(jù)或市場依據(jù)不充分而不宜采用比較法、收益法、假設開發(fā)法進行估價的情況下，方可采用成本法作為主要估價方法。集體土地上房屋征收補償估價參照適用該規(guī)范，原本處于末位的成本法在實踐中成了唯一方法，其余方法形同虛設，而這些方法對于彌補單一成本法的缺陷有著重要現(xiàn)實意義。

2 集體土地上房屋征收補償估價對收益法的運用

收益法通過預測估價對象未來收益并將其轉(zhuǎn)換為現(xiàn)值來求取估價對象價值，以預期收益為導向，以預期原理為支撐，即決定房地產(chǎn)當前價值的不是過去的因素而是未來的因素。歷史資料的作用主要是利用它們推知未來的動向和情勢，解釋預期的合理性。收益法適用于有經(jīng)濟收益或有潛在經(jīng)濟收益的房地產(chǎn)估價，不適用公益性房地產(chǎn)估價。

在現(xiàn)行制度下，土地所有權性質(zhì)不成為收益法應用的障礙。根據(jù)《土地管理法》第四十七條，征收耕地的，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補助費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍，省級政府批準后可增加安置補助費，但兩項上限為土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。耕地產(chǎn)值即為土地收益，年均產(chǎn)值倍數(shù)即為補償未來年期，與收益法頗為神似。對于集體土地上的非居住房屋、從事庭院經(jīng)濟的居住房屋、城鄉(xiāng)結合部或“城中村”能產(chǎn)生租賃收入現(xiàn)金流的房屋，皆可運用收益法測算其征收補償價值，還能避免糾纏于土地所有權性質(zhì)問題。具體測算步驟如下：（1）收集并驗證估價對象及其類似房地產(chǎn)過去和現(xiàn)在的收入、費用等基礎數(shù)據(jù)。（2）扣除費用和歸屬于其他資本與經(jīng)營的收益，排除實際收益中的特殊、偶然因素，預測估價對象未來的客觀凈收益，其間可應用市場比較法；需說明的是，扣除其他資本與經(jīng)營的收益并非不予補償，而是通過測算停產(chǎn)停業(yè)損失給予補償，它獨立于房地產(chǎn)自身權益價值；對于具有周期性、季節(jié)性盈利能力差異的企業(yè)，可根據(jù)企業(yè)月度財務報表分析利潤水平的發(fā)展變化規(guī)律，結合企業(yè)的利潤特點，確定或推算停產(chǎn)停業(yè)期間所在時段企業(yè)的客觀凈利潤。（3）鑒于集體建設用地使用權無期限，可直接依據(jù)地上房屋剩余經(jīng)濟壽命確定收益期限，不過也應考慮維修、翻建后房屋增值的經(jīng)濟可行性，對于房屋實物狀況良好且有顯著經(jīng)營前景的，可采用無期限的公式；倘若征收集體土地上房屋采用房屋安置方式補償，如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遷建至國有土地上，則運用收益法測算停產(chǎn)停業(yè)損失的期間為征收決定公告之日起至遷建企業(yè)應當運營之日止。（4）確定預期凈收益流模式，如每年基本固定、按一定比率遞增或遞減、隨經(jīng)營期限呈倒U形等，其間可輔助應用長期趨勢法，畢竟未來的收益流模式取決于過去和現(xiàn)在的經(jīng)營狀況。（5）求取折現(xiàn)率。（6）選擇與收益模式對應的公式進行測算。

鑒于集體土地上房屋不存在合乎現(xiàn)行法律政策的交易市場，收益法繞開了交易政策及市場比較的障礙，對于集體土地上經(jīng)營性用房、租賃住房、雖無實際收益卻有潛在收益的所有房地產(chǎn)，以及與經(jīng)濟收益相關的附帶價值，皆不失為首選方法。這與《房地產(chǎn)估價規(guī)范》首推比較法是有區(qū)別的。

3 集體土地上房屋征收補償估價對比較法的運用

比較法或謂之市場法或市場比較法，通過類似房地產(chǎn)的成交價格來求取估價對象價值，本質(zhì)上以市場成交價格為導向，理論依據(jù)是替代原理與大數(shù)法則，適用于存在較多類似房地產(chǎn)在估價時點近期有交易的情形。

市場有集體非理性，尤其中國房地產(chǎn)市場在不足二十年間尚未形成波動曲線，通過比較法求取的價值可能被高估或低估。然而這并非集體土地上房屋征收補償估價應用比較法的障礙，真正的致命缺陷在于集體土地上房屋在現(xiàn)行法律政策下根本沒有公開市場和交易價格，集體建設用地（含宅基地，下同）使用權原則不能流轉(zhuǎn)導致“房地一體”的地上房屋亦無法流轉(zhuǎn)，直接應用比較法不可行。筆者提出的變通思路是：不考慮集體土地用益物權的權能缺陷，直接尋找相同或相鄰區(qū)位國有建設用地上的可比房地產(chǎn)交易實例，對其成交價格進行標準化處理，然后調(diào)整交易狀況、市場狀況、房地產(chǎn)狀況，分別求取比準價格，最后進行綜合。也就是說，將集體土地上房屋視同國有土地上房屋，對其征收補償價值進行評估，唯一突破的就是城鄉(xiāng)分割、有違同權同利原則的房地產(chǎn)權益狀況。當然，集體土地上房屋征收補償估價應用比較法的大前提是相同或相鄰區(qū)位的國有土地上房地產(chǎn)市場發(fā)育成熟，有較多交易實例，比如待征房屋位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、城鄉(xiāng)結合部、“城中村”、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。如果待征集體土地上房屋位于文物保護區(qū)內(nèi)，周邊房地產(chǎn)不允許交易，或者位于邊遠山區(qū)、水岸，周邊房地產(chǎn)不存在交易，比較法都無法運用。

有研究者認為，征收補償過程中“公平市場價值”在很大程度上是一個“神話”，其原因在于：（1）房屋征收發(fā)生在一個買方和一個賣方之間，“開放”的市場并不存在。（2）征收人與被征收人之間處于不平等地位，與一般市場主體之間的自愿交易相比，房屋征收所體現(xiàn)的是一種強制交易行為，征收主體是政府，被征收人處于弱勢地位。（3）從時間上看，征收補償安置協(xié)議的簽訂和搬遷均受征收期限的限制，不能用時間去檢驗征收價格是否合理。筆者對此基本贊同。不過，對于還停留在僅僅依靠成本思路測算征收補償價值的集體土地上房屋，若能參照周邊國有土地上房屋市場價值評估，必是重大進步，至少能在相當程度上消弭相同區(qū)位、相同實物狀況房屋因土地所有權性質(zhì)不同產(chǎn)生的巨大價差。有研究者提出改善農(nóng)村房屋征收評估的技術思路：以國有出讓土地上同類地段房屋的市場價格為基準，再減掉由集體土地轉(zhuǎn)為國有土地在征收過程中應繳納的稅費，其具體稅費項目構成應根據(jù)實際情況及相應政策規(guī)定確定，最終計算出征收集體土地房屋的貨幣補償價值。由于已經(jīng)扣除了征地費用，基本可以認同為國有土地，所以集體土地房屋交易限制對房屋價值的影響不再考慮。即：集體土地房屋貨幣征收價=同類地段國有出讓土地房屋市場價-土地出讓金-征地費用及相關稅費。筆者對前述思路整體贊同，不過反對扣除土地出讓金。占地所有權性質(zhì)不同的房屋，其征收補償價差主要來自于建設用地使用權價差，扣除做法實際上否定了集體土地用益物權的價值。筆者直接援用周邊國有土地上房屋市場價值進行評估的目的，正是想彌補這個價差。當然，征地費用及相關稅費直接發(fā)生，作必要扣除是合理的，模擬市場價格也成為征地補償?shù)母母锓较?。以市場價格為基礎，對被征土地原產(chǎn)權人進行補償更能體現(xiàn)征地中權利主體地位的平等性、征收過程的透明性以及價值補償?shù)墓胶侠硇浴?/p>

值得一提的是，直接參照相同或相鄰區(qū)位國有土地上房屋交易實例求取的最終比準價格包含了建設用地使用權與房屋所有權兩者的價值，從而避開了對集體土地用益物權單獨估價的困擾。

4 集體土地上房屋征收補償估價對假設開發(fā)法的運用

我國征收補償價與市場購買價終究有差異，征收情形完全不符合公開市場定義的條件，即便集體土地上房屋能夠參照相鄰國有土地上房屋進行市場評估，補償結果也不會完全充分。而收益法中關鍵變量之一的凈收益，由于土地用益物權的城鄉(xiāng)分割，在租賃市場中實際被低估。為了更充分地補償集體土地上房屋價值，特別是讓被征收人切實分享被征收土地在性質(zhì)、用途改變后的升值，筆者借鑒整體性原則，提出運用假設開發(fā)法。美國聯(lián)邦政府土地取得（包括征用）補償價格的評估遵循整體性原則（unit rule），該原則主要體現(xiàn)在兩個方面：一是不把存在多項產(chǎn)權的土地按各產(chǎn)權項目分別評估然后累計形成土地評估價格，而是將該土地作為一宗完整的土地來評估；二是不把存在于土地之上的各項要素，如礦物、建筑物或其他附著物作為單項要素分別評估，而只是將這些要素視為可以提高土地市場價格的因素，對土地這一整體評估出一個價格。當然，集體土地上房屋對其占地用益物權的價值是提升還是減損，值得商榷。進行整體性評估的思路可有效避免單獨測算房屋所有權、土地使用權、附帶價值的技術困惑。

假設開發(fā)法以預測開發(fā)完成后的價值減去后續(xù)開發(fā)必要支出及應得利潤來求取估價對象價值，表面看是成本法的倒算，實質(zhì)與收益法一樣以預期原理為支撐，適用于具有開發(fā)或再開發(fā)潛力并且開發(fā)完成后的價值可采用比較法、收益法等方法求取的房地產(chǎn)，最典型的是可供開發(fā)建設的生地、毛地、熟地。集體土地上房屋隨集體土地征收后用于公共利益而非開發(fā)建設，但不排除待征集體土地相同或相鄰區(qū)位地塊用于開發(fā)建設的情形，如城鄉(xiāng)結合部整治、“城中村”改造、土地整理儲備等。只要相同或相鄰區(qū)位地塊已經(jīng)或潛在具備開發(fā)價值，就可拋開土地所有權性質(zhì)差異，將待征集體土地及地上房屋整體視為城市生地或毛地，整體求取集體土地用益物權及地上房屋所有權的價值。具體步驟如下：調(diào)查分析待征集體土地及地上房屋狀況，根據(jù)相同或相鄰區(qū)位地塊規(guī)劃條件選取最佳開發(fā)利用方式，預測開發(fā)期限、開發(fā)成本、開發(fā)稅費、開發(fā)利潤、開發(fā)完成后的價值，設定折現(xiàn)率，套入公式進行測算。事實上，除征收后被保留利用的極個別情形外，集體土地上房屋的價值不在于房屋存在，而在于房屋滅失后原占地的重新利用。此時原房屋所有權價值僅停留在拆除物的殘值上，可想而知，這樣的殘值微薄得幾乎可以忽略不計。表面看這是一個悖論，房屋價值不在其有而在其無，實際上必須認識到房屋價值至少包含房屋所有權與占地用益物權兩大方面，當房屋被征收拆除、占地另作它用時，房屋價值就主要體現(xiàn)為占地用益物權的價值。

假設開發(fā)法最適合評估房地產(chǎn)開發(fā)用地價值，從而將建設用地使用權貨幣化。待征集體土地相同或相鄰區(qū)位地塊具有開發(fā)潛力的，基于地緣價值，不妨摒棄土地所有權性質(zhì)歧視，充分發(fā)揮此法特長，參照國有建設用地開發(fā)價值評判待征集體土地的使用權價值，足額補償被征收人。如此，兩種所有權性質(zhì)的土地用益物權價差將不復存在。

5 集體土地上房屋征收補償估價對成本法的運用

成本法是用估價對象在價值時點的重置成本或重建成本減去折舊來求取估價對象價值的方法。根據(jù)《房地產(chǎn)估價規(guī)范》第5.1.7條，只有在無市場條件或市場不充分而不宜采用比較法、收益法、假設開發(fā)法進行估價時，才采用成本法。前述三種方法對市場條件都有依賴，比較法中可比交易實例自不必說，收益法中的客觀收益、假設開發(fā)法中房地產(chǎn)開發(fā)完成后的價值都來自于市場判斷，唯有成本法與房地產(chǎn)市場不相關?；蛟S因為成本法得出的估價結果相對最低，不能客觀反映估價對象價值的緣故，才被最后應用。然而在現(xiàn)行制度下，成本法幾乎成為集體土地上房屋征收補償估價的唯一方法。集體土地上房屋沒有公開市場，居住房屋經(jīng)營收益經(jīng)常不被認可，集體企業(yè)可能瀕臨經(jīng)營虧損或謀取區(qū)域壟斷利潤而客觀收益難以取值，假設開發(fā)法似乎又走得太遠，成本法遂成為現(xiàn)實無奈的抉擇。對于集體土地上房屋所有權，將成本法作為估價方法之一無可厚非，但對集體建設用地使用權，成本法就顯得捉襟見肘，畢竟它們的取得無成本可言。不少地方在征收補償中對集體土地使用權核定一個基準地價幅度，數(shù)額通常較低且不與周邊市場掛鉤，加上扣除折舊的房屋重置成本，補償金額總體有限。

盡管實踐中將成本法作為集體土地上房屋征收補償估價的單一方法存在理論缺陷和現(xiàn)實無奈，該法也自有用武之地。它適用于很少發(fā)生交易又無收益和開發(fā)價值的房地產(chǎn)，如公益性房地產(chǎn)、邊遠水岸地區(qū)房地產(chǎn)，以及電廠、油田、機場、碼頭等滿足特殊需要的房地產(chǎn)。邊遠山區(qū)村民住宅幾乎不存在交易、不產(chǎn)生庭院經(jīng)濟收益，周邊地塊幾乎沒有開發(fā)價值，當其因國家交通、水利、能源等公益項目被征收時，成本法就成為補償價值評估的唯一方法。特定地域、特殊用途、特別業(yè)態(tài)的集體企業(yè)廠房難以求取客觀收益，征收補償時唯有測算其建筑、安裝造價和另行取得建設用地使用權的成本；農(nóng)村公共服務設施被征收拆除后，為保障服務功能須異地重建，成本法之外的其他方法皆不適用。本文反對的不是成本法本身，而是幾乎所有集體土地上房屋征收補償估價都采用重置成本思路。當待征集體土地上房屋具備潛在收益、周邊存在房地產(chǎn)交易市場、相同或相鄰地塊具有開發(fā)價值時，宜分別采用收益法、比較法、假設開發(fā)法，或至少將這些方法與成本法作比對。事實上，在城鎮(zhèn)化進程中，集體土地上房屋征收補償估價選用多種方法的情形比只能應用成本法的情形要多得多。

6 不同估價方法的交叉驗證與結論認定

根據(jù)《房地產(chǎn)估價規(guī)范》，凡有條件選用比較法進行估價的，應以比較法為主要估價方法。收益法、假設開發(fā)法的測算過程都有賴于比較法。成本法處于末位選擇。《國有土地上房屋征收評估辦法》第十三條第二款的規(guī)定也體現(xiàn)了這一序位。對同一估價對象，原則上宜選用兩種以上估價方法進行評估，除非情勢不能。在房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康的前提下，國有土地上房屋通過不同估價方法求取的價值在理論上應大致相當，這也是估價方法客觀性的表現(xiàn)和要求。不過現(xiàn)實情況要復雜得多：在存在房地產(chǎn)市場泡沫的地區(qū)，收益法測算價值會遠遠低于比較法測算價值；在房地產(chǎn)交易市場極不景氣的地區(qū)，比較法測算價值可能低于收益法甚至成本法測算價值；在具備正的外部性條件和結構性開發(fā)潛力時，假設開發(fā)法測算價值可能最高；優(yōu)勢區(qū)位加特色經(jīng)營的，收益法測算價值可能高于比較法測算價值；只要房地產(chǎn)市場活躍，成本法測算價值都會處于低位。國有土地上房屋估價尚且如此，集體土地上房屋征收補償價值倘若采用多種評估方法，結論會更加懸殊，這就涉及到對不同結論的綜合認定問題。

筆者認為，為保證評估的客觀公正，有條件采用不同估價方法的必須通過多種方法對估價結論進行交叉驗證。就集體土地上房屋征收補償估價而言，如果不同估價方法測算結果差異較大，考慮國家征收成本與估價操作性，就估價方法選用序位建議如下：具備收益潛能的，優(yōu)先運用收益法；相同或相鄰區(qū)位具備房地產(chǎn)市場交易條件的，采用比較法；周邊地塊有開發(fā)價值的，以假設開發(fā)法測算結果為標桿；前述條件皆不具備的，應用成本法，該法還可用于驗證其他諸法的測算結果。交叉驗證后，結合估價師經(jīng)驗及當?shù)貙嶋H取值，最大限度實現(xiàn)公正的征收補償。

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作者簡介：

凌學東，就職于北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會。