杜 康

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從法治的角度重新審視《教師法》修改

杜 康

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥 230601）

早在1993年，我國(guó)就制定了《教師法》?！督處煼ā返某雠_(tái)使得廣大教師在職業(yè)過(guò)程中社會(huì)地位明確，權(quán)利保障也實(shí)現(xiàn)了有法可依，為我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但社會(huì)的不斷發(fā)展對(duì)法治提出了更高的要求，社會(huì)分工的精細(xì)化導(dǎo)致教師職業(yè)的專業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，這一內(nèi)一外的變化使得現(xiàn)行《教師法》的相關(guān)規(guī)定變得越來(lái)越不合時(shí)宜。站在全面推進(jìn)依法治國(guó)新的歷史起點(diǎn)上，從法治角度重新審視《教師法》對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)教育事業(yè)具有重大意義。

法治 ；法治理論 ；體制機(jī)制

一、法治基礎(chǔ)理論

人類社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段，法治作為治國(guó)理政最佳方式已經(jīng)獲得越來(lái)越多國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)同。改革開放后，我國(guó)也的走上了法治化發(fā)展的道路，盡管道路曲折，但方向正確。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)缺少法治傳統(tǒng)，法治理論研究少，從而片面的認(rèn)為實(shí)現(xiàn)法治就是簡(jiǎn)單地法律之治，只要有相關(guān)規(guī)定就萬(wàn)事大吉。體現(xiàn)在實(shí)踐中就是法治進(jìn)程中重視法律的數(shù)量而輕視法律的質(zhì)量，短期內(nèi)就基本建成了社會(huì)主義法律體系，在國(guó)家治理的大多數(shù)領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)了有法可依。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)對(duì)法治提出了更高的要求，法治理論也應(yīng)緊跟時(shí)代步伐尋找新的突破。法治的發(fā)展不僅是對(duì)法律數(shù)量的追求，更重要的是確保每一部法律與社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)，保證每一部法律都符合良法的要求。經(jīng)過(guò)幾年的努力，我國(guó)已基本建成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，但與良法之治的要求還有些距離，原因之一就是我國(guó)所立之法并非皆滿足良法之要求。那么何為良法？

（一）準(zhǔn)確的定位

只有定位準(zhǔn)確，法律原則乃至法律條文才會(huì)圍繞其定位而展開不至于偏離原來(lái)的立法目的。準(zhǔn)確的定位抽象意義上表現(xiàn)在該法律的制定符合我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展規(guī)律，既能夠促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展又在社會(huì)所能承受范圍之內(nèi)。具體表現(xiàn)為要求該法律不僅對(duì)其所調(diào)整的領(lǐng)域及對(duì)象定位準(zhǔn)確，并且強(qiáng)調(diào)對(duì)其調(diào)整對(duì)象的具體方面或特定側(cè)面作出準(zhǔn)確定位。這是法律基礎(chǔ)理論的發(fā)展在社會(huì)分工精細(xì)化方面的具體體現(xiàn)與要求。例如，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》都是消費(fèi)領(lǐng)域相關(guān)法，但前者側(cè)重于從消費(fèi)者的角度來(lái)制定，而后者則從產(chǎn)品的角度來(lái)考慮，正因?yàn)槎ㄎ徊煌?，?dǎo)致其法律原則與相關(guān)制度的大相徑庭。

（二）統(tǒng)一的形式

我國(guó)為大陸法系國(guó)家，大陸法系又叫成文法系。區(qū)別于判例法系，成文法系的特點(diǎn)為大多數(shù)法律都是以規(guī)范性的文件形式出現(xiàn)的，而且所有的法律綜合而成為一個(gè)完整的法律體系。這樣做的好處在于因其配套的體系與統(tǒng)一的邏輯而有利于法治的理論研究發(fā)展，也大大方便了執(zhí)法司法等實(shí)踐活動(dòng)。因此，大陸法系條件下，良法的要求之一體現(xiàn)為具有統(tǒng)一的形式。這種統(tǒng)一的形式在理論上要求所有的法律都必須直接或間接依據(jù)憲法這部國(guó)家根本大法制定以及所有的法律之間都得有統(tǒng)一的邏輯而不能發(fā)生沖突，在實(shí)踐中要求立法活動(dòng)過(guò)程中要注重定期的法典編撰工作，及時(shí)將內(nèi)容相沖突的法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一。

（三）完善的內(nèi)容

法治的功能之一在于保障私權(quán)，限制公權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家長(zhǎng)治久安。那么所有法律的內(nèi)容本質(zhì)上就是規(guī)定了不同領(lǐng)域中私權(quán)的范圍及其保障程度，公權(quán)的范圍及其限制程度。一部?jī)?nèi)容完善的法律至少在理論上意味著對(duì)私權(quán)的盡可能全面的保護(hù)或?qū)珯?quán)的最有效限制，反之，一部?jī)?nèi)容不完善的法律則意味著某些應(yīng)有的私權(quán)沒(méi)有得到保障或某些應(yīng)限制的公權(quán)沒(méi)有得到限制。這既不利于保障人權(quán)的憲法精神與時(shí)代召喚，也不利于法治政府建設(shè)大背景下將權(quán)力限制在法律制度的籠子里。因此，所謂良法必須要有完善的內(nèi)容作保證。

（四）系統(tǒng)的可操作性

“法律或法律秩序的任務(wù)或作用,并不是創(chuàng)造利益,而只是承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益?！盵1]法律的目的除了警示、預(yù)防，讓人們知法而守法之外，更為重要的作用在于用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)違法者進(jìn)行處罰對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)，從而承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益。因此，對(duì)于一部良法來(lái)講，有了準(zhǔn)確的定位與完善的內(nèi)容還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須以完善的制度為后盾增強(qiáng)法律的可操作性，再加以嚴(yán)格執(zhí)行，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究才能樹立法律應(yīng)有的權(quán)威，才能實(shí)現(xiàn)其立法目的與實(shí)施效果?！胺?、法規(guī)的實(shí)施情況表明,任何一部法律、法規(guī)的實(shí)施效果和立法目的達(dá)到的程度,在一定意義上取決于法律責(zé)任規(guī)定的科學(xué)合理方面所達(dá)到的程度,即可實(shí)現(xiàn)的程度?！盵2]因此，系統(tǒng)的可操作性必然為良法的應(yīng)有內(nèi)涵之一。

二、良法要求下我國(guó)《教師法》存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行《教師法》制定之初為我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)以及法制化規(guī)范化發(fā)展做出過(guò)重要貢獻(xiàn)，實(shí)施幾十年間在保障教師權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。然而，時(shí)過(guò)境遷，在新的歷史條件下，在法治觀與價(jià)值觀普優(yōu)化遍升級(jí)的背景下，當(dāng)前的《教師法》也越來(lái)越顯示出了其歷史局限性。主要體現(xiàn)在：

(一)我國(guó)現(xiàn)行《教師法》法律定位不準(zhǔn)確

由于受當(dāng)時(shí)行政主導(dǎo)國(guó)家管理觀念的局限性，所制定的《教師法》不可避免的帶有官本位的色彩，比較強(qiáng)調(diào)管理的作用。體現(xiàn)在《教師法》的定位上就是以社會(huì)為本位，強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益而忽視教師個(gè)人權(quán)利。而十八大以來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化已成為共識(shí)，轉(zhuǎn)管理型政府為服務(wù)型政府的觀念已深入人心，公民權(quán)利意識(shí)也在不斷加強(qiáng)。而現(xiàn)行《教師法》注重社會(huì)管理的法律定位顯然已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）相關(guān)法律法規(guī)沖突現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著社會(huì)分工的不斷細(xì)化，教育事業(yè)也開始沿著多樣化趨勢(shì)發(fā)展，教育立法中的一些標(biāo)準(zhǔn)或制度不再適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。近幾年來(lái)，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了許多政府性規(guī)章以適應(yīng)教育實(shí)踐的發(fā)展。規(guī)章的出臺(tái)以其靈活性與針對(duì)性雖然解決了一些實(shí)踐問(wèn)題，卻有違背上位法之嫌疑，甚至出現(xiàn)了許多《教師法》與相關(guān)規(guī)章的內(nèi)容相沖突的情形。例如：2013年教育部出臺(tái)的《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》中規(guī)定師范專業(yè)生不再直接認(rèn)定教師資格，將被統(tǒng)一納入教師資格考試范圍。而我國(guó)《教師法》相關(guān)規(guī)定為具備本法規(guī)定的相關(guān)學(xué)歷或者經(jīng)國(guó)家教師資格考試合格就可以取得教師資格。而在當(dāng)前的教育法律法規(guī)體系中這樣的沖突還有許多。

（三）現(xiàn)行《教師法》相關(guān)內(nèi)容不完善

現(xiàn)行《教師法》的內(nèi)容不完善，這對(duì)于教師權(quán)益保障與教育事業(yè)健康發(fā)展極為不利，甚至阻礙教師隊(duì)伍的擴(kuò)大與教學(xué)質(zhì)量的提高。主要體現(xiàn)在兩個(gè)個(gè)方面：第一、盡管我國(guó)《教師法》有專章規(guī)定了教師的權(quán)利義務(wù)，但由于社會(huì)本位的法律定位以及受當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，導(dǎo)致《教師法》的制定側(cè)重社會(huì)效益對(duì)于教師的許多重要權(quán)利都缺少規(guī)定。第二、教師權(quán)利受到損失的救濟(jì)程序幾乎出現(xiàn)了法律空白，僅有一條概括的規(guī)定，且其規(guī)定在理論上也不符合邏輯。目前我國(guó)《教師法》對(duì)教師的社會(huì)定位模糊，只說(shuō)了教師工作是一種專門的職業(yè)，沒(méi)有明確教師的身份定位。因此教師階層不屬于公務(wù)員，是否屬于國(guó)家工作人員也在理論上存有爭(zhēng)議。但《教師法》規(guī)定的教師權(quán)利救濟(jì)途徑卻是申訴與復(fù)議，這在理論上不符合邏輯。即使撇開邏輯問(wèn)題與理論問(wèn)題，假使行政救濟(jì)合理?！督處煼ā返南嚓P(guān)規(guī)定也非常原則，僅用了一個(gè)條文抽象的作出規(guī)定。對(duì)于具體的受理機(jī)關(guān)、申訴程序等都沒(méi)有涉及，在實(shí)踐中教師通過(guò)申訴維護(hù)權(quán)利困難重重。

三、法治要求下《教師法》修改中應(yīng)注意事項(xiàng)

良好的法律是社會(huì)生活的真實(shí)反映，是應(yīng)該與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的。法律的穩(wěn)定性固然重要，但如果為了維持法律的穩(wěn)定性卻沿用一部落后于社會(huì)發(fā)展甚至與社會(huì)發(fā)展相背離的法律，顯然有點(diǎn)本末倒置。真正的法治國(guó)家，不僅要有能力制定出高質(zhì)量的良法，而且應(yīng)當(dāng)有靈活的法治應(yīng)變機(jī)制，適時(shí)對(duì)法律進(jìn)行編纂、修改、廢除等工作，從而確?，F(xiàn)存法律的與時(shí)俱進(jìn)，與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。法治要求下，《教師法》的修改應(yīng)注意以下事項(xiàng)：

（一）科學(xué)界定教師法的定位

科學(xué)定位是良法實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，在保障人權(quán)的社會(huì)共識(shí)與權(quán)利保障意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)的當(dāng)下，《教師法》應(yīng)該緊跟時(shí)代步伐，拋棄以社會(huì)為本位的立法定位，選擇以人為本的立法指導(dǎo)思想。修改過(guò)程中，邀請(qǐng)一些法律專家與教育專家參與立法，要體現(xiàn)以人為本的精神，淡化對(duì)教師的管理,更多地側(cè)重于教師權(quán)益的保護(hù)、權(quán)益受到損害的救濟(jì)以及其他在相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章。

（二）統(tǒng)一相關(guān)法律規(guī)定

由于《教師法》制定比較早，出現(xiàn)了許多與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的規(guī)定，為了實(shí)踐的需要相關(guān)部門出臺(tái)了一些文件，這雖然具有現(xiàn)實(shí)的無(wú)耐性與有限的合理性，但畢竟不符合法治的要求。在這些部門規(guī)章中，除了一些實(shí)施細(xì)則方面的規(guī)定外每一次文件的出臺(tái)都相當(dāng)于教育領(lǐng)域的改革，改革初期一些地方需要先試先行，先制定部門規(guī)章情有可原。但一些改革成熟的地方，就應(yīng)該及時(shí)的通過(guò)修改法律，將其固定化、法律化。如今《教師法》與一些規(guī)章出現(xiàn)一些沖突，應(yīng)通過(guò)修改達(dá)到統(tǒng)一相關(guān)法律的規(guī)定。例如：相關(guān)規(guī)章規(guī)定從2015年起實(shí)行教師資格全國(guó)統(tǒng)考，同時(shí)師范專業(yè)畢業(yè)生也不再直接認(rèn)定教師資格。但我國(guó)《教師法》的相關(guān)規(guī)定卻是師范專業(yè)畢業(yè)生經(jīng)認(rèn)定合格可直接取得教師資格。

（三）增加相關(guān)權(quán)利義務(wù)

目前我國(guó)《教師法》雖然對(duì)于教師的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了專章規(guī)定，但由于社會(huì)本位的定位，教師權(quán)利的范圍規(guī)定的過(guò)于狹窄。再加上隨著教育事業(yè)的發(fā)展，教師權(quán)利義務(wù)的不斷增加，《教師法》修改過(guò)程中增加相關(guān)權(quán)利義務(wù)享得尤為緊迫。在權(quán)利內(nèi)容中應(yīng)該至少增加以下權(quán)利,如專業(yè)自主權(quán)、參加教師組織權(quán)、拒絕不當(dāng)指派權(quán)、申訴權(quán)等。在義務(wù)內(nèi)容中,寫法應(yīng)該更加明確而且專業(yè)化,增加一些必要的內(nèi)容,如對(duì)學(xué)生及其家庭資料保密、不能歧視學(xué)生、擔(dān)任班主任或?qū)煹萚3]。

（四）增加相關(guān)制度提高《教師法》可操作性

1.增加執(zhí)法責(zé)任追究制度。在教育領(lǐng)域，教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門享有的行政職權(quán)就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的任，更何況責(zé)行政權(quán)力本質(zhì)上也是一種義務(wù)，不履行義務(wù)或不適當(dāng)履行義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的不利后果是最基本的法律原則。實(shí)踐中，正是由于行政部門只享有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任才導(dǎo)致大量權(quán)力濫用或行政不作為的行為產(chǎn)生。增加執(zhí)法責(zé)任追究制度，加大其違法成本，才能督促執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，減少損害教師權(quán)益的事件發(fā)生。

2.健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，真正的法治社會(huì)決不允許只行使權(quán)力而不接受監(jiān)督。在教育領(lǐng)域，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)肆無(wú)忌蕩損害教師權(quán)益的現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因之一就在于缺乏有效監(jiān)督。況且，監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利。無(wú)論從保障私權(quán)的角度還是約束公權(quán)的角度，都應(yīng)該健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。建立機(jī)制使得行政機(jī)關(guān)每一個(gè)行政行為都應(yīng)該對(duì)社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，另外建構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，做到法律監(jiān)督、民主監(jiān)督等充分有效。

3.完善申訴制度。申訴制度是教師權(quán)利受到損害的救濟(jì)途徑，對(duì)于教師權(quán)利保障，穩(wěn)定教育事業(yè)有極其重要的作用。為使教師申訴制度真正成為保障教師合法權(quán)益救濟(jì)途徑之一。新修《教師法》細(xì)化申訴制度，暢通申訴渠道，應(yīng)明確教師申訴的受理機(jī)關(guān)、申訴的程序、相應(yīng)期限、申訴的結(jié)果告知以及執(zhí)行等一系列規(guī)定。在申訴的受理機(jī)關(guān)的選定上，可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的制度，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立而且有權(quán)威的教師申訴評(píng)議委員會(huì)[4]。

4.暢通訴訟制度。法治社會(huì)的要求下，司法是解決爭(zhēng)議最有效、最權(quán)威的爭(zhēng)議解決途徑，在教育領(lǐng)域也不例外。對(duì)于教師來(lái)說(shuō)，不能尋求司法救濟(jì)，“保護(hù)教師的合法權(quán)益”無(wú)異于一句空話[5]。然而，在實(shí)踐中，鮮有教師通過(guò)訴訟程序保障了自己的合法權(quán)益。這具有深層次的原因，原因在于我國(guó)教育機(jī)構(gòu)管理機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)，權(quán)利侵害者往往是行政機(jī)關(guān)，案件被告為行政機(jī)關(guān)的實(shí)施將案件定性為了行政訴訟案件。因此，本質(zhì)上來(lái)講，教師不能通過(guò)訴訟途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益的問(wèn)題不在于《教師法》，而是我國(guó)特殊國(guó)情下行政案件立案難執(zhí)行難的問(wèn)題。但這并不妨礙在《教師法》修改過(guò)程中以特殊法的名義明文規(guī)定教師訴訟的權(quán)力，以更好的維護(hù)教師權(quán)益依法得到保障。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，修改《教師法》以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要具有雙重的巨大意義。首先修改《教師法》使其滿足良法的要求能有效促進(jìn)教師隊(duì)伍的發(fā)展壯大以及教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。同時(shí)，有助于法治文化的培植的傳播。原因在于法治文化傳播最好的方式就是通過(guò)教育，廣大教師是“傳到授業(yè)解惑”的踐行者。如果《教師法》得以修改以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展將為廣大教師專心從事教育工作而無(wú)后顧之憂，從而為法治文化的傳播奠定制度基礎(chǔ)。

[1]沈宗靈.現(xiàn)代西方法理學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,1992.291.

[2]李培傳.論立法[M].北京:中國(guó)法制出版社,2004.402.

[3]俞建偉,韋瑋.海峽兩岸《教師法》的比較及啟示[J].教師教育研究,2008,(4).

[4]臺(tái)灣地區(qū)《“中華民國(guó)”教師法》(2003年1月15日修訂) [Z].

[5]尹力.《教師法》實(shí)施10周年:守望與期待[J].教育理論與實(shí)踐,2005,(2).

2015-01-12

杜 康（1990-）,男,山西長(zhǎng)治人,安徽大學(xué)法學(xué)院13級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生.

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1672-4658(2015)02-0060-03