劉 佳

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

預算制度不僅全面反映政府的財政收支狀況，還是現(xiàn)代國家治理的重要手段和民主監(jiān)督的重要機制。預算，關乎對政府的控制與管理，其改革必然涉及對政府“錢袋子”的規(guī)范和監(jiān)管。現(xiàn)代法治文明國家中，公共財政體系大勢所趨，全員監(jiān)督下的預決算制度為政府部門履行公共職能、提供公共產(chǎn)品，提供了應有的經(jīng)濟保障和制度約束。隨著十八屆三中全會研究并作出《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》，明確深化財稅體制改革、改進預算管理制度，我國預算制度改革進入新篇章，《預算法》修改及相關制度的研究探討成為時下熱點。預算制度即將由自我約束走向共同治理，邁向高效惠民、公開透明。

一、公共預算制度——國家治理與民主監(jiān)督

公共預算是政府在每一財政年度內(nèi)經(jīng)權(quán)力機關依照立法程序批準的全部公共收支計劃，是存在于市場經(jīng)濟中并與公共財政相適應的國家預算類型。公共預算絕非簡單等同于國家層面的財務管理技術，而是國家財政發(fā)展到一定階段因適應強化財政管理和監(jiān)督的需要而產(chǎn)生。作為公共財政的運行載體，現(xiàn)代預算制度及其理念已逐步深入人心，不僅成為政府職能與公共治理能力的綜合體現(xiàn)，也在不斷回應民主監(jiān)督的迫切需求。

（一）政府義務：高效的國家治理

現(xiàn)代法治國度中，政府由國家權(quán)力機關任免產(chǎn)生，其職能在于依法對國家和社會公共事務進行管理，根本目的是為所有社會成員和階層提供普遍的、公平的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品及服務。高效實現(xiàn)國家的社會公共事務管理，即為政府天然承載的義務。相應地，公共預算制度逐漸被譽為現(xiàn)代政府治理的“中樞”，發(fā)揮著為政府實現(xiàn)公共管理職能提供經(jīng)濟支持與財務管理的基礎性作用。預算支出控制功能包括：根據(jù)可獲資金限制支出規(guī)模，確保已獲通過預算的執(zhí)行以及支出機構(gòu)的合法性［1］。公共預算不同于企業(yè)預算，它不受市場競爭規(guī)律的自發(fā)調(diào)節(jié)，不以營利為目的，而是基于人民的意志，以提供公共服務和公共產(chǎn)品為計劃目標［2］。如今，現(xiàn)代社會的公共事務、公共問題日益增多且日趨復雜，社會成員對公共產(chǎn)品的需求呈現(xiàn)個性化、多樣化的態(tài)勢，因而政府職能開始擴張并不斷承擔越來越多的公共管理職能，最終擴展至社會各個層面。政府的有形之手因其公共管理職能和國家治理職責的增多而強大，權(quán)力的強盛容易導致國防、警察等傳統(tǒng)安保性公共產(chǎn)品的增加，進而偏離優(yōu)化公共服務、提升人民福祉的正軌。政治權(quán)力的擁有者負有滿足人民生存照顧之義務，亦即所謂之政治的生存責任，政府生存照顧義務之履行，必有行政給付，物質(zhì)收益、優(yōu)良社會環(huán)境之給付［3］。現(xiàn)代預算收支計劃的編排，就是從財政源頭規(guī)范和約束政府行為，積極引導政府合目的性的公共行政，進而轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共資源配置的完整制度。經(jīng)濟基礎決定上層建筑是馬克思主義政治經(jīng)濟學的經(jīng)典論斷，國家財政資金的收支計劃決定了政府部門提供社會公共產(chǎn)品的能力以及如何履行公共管理職能。政府的國家治理行為因顧及和考量財政資金的預算編排而規(guī)范化、制度化和效率化。立法者則積極運用現(xiàn)代預算制度籌集、分配和使用預算資金，依托預算管理馴服政府權(quán)力為我所用，實現(xiàn)國家公共福利的最大化和最優(yōu)化。

（二）公民權(quán)利：公開的民主監(jiān)督

國家課稅權(quán)的正當性和合法性在西方國家確立后及至第二次世界大戰(zhàn)，各國政府紛紛采取行政措施干預經(jīng)濟，民主社會的政治過程和公共服務的需求增長促進了政府規(guī)模的擴張，同時立法者的預算擴張動機和“財政幻覺”，使得政府權(quán)力進一步擴張。從國家、政府和征稅機關的角度而言，稅收幾乎是其履行公共經(jīng)濟管理職能的經(jīng)濟基礎，是保障公共財政支出的前提條件。特別是在法治國家中，稅收收入已基本成為國家和政府唯一的財政來源，稅收收入已約等于公共財政收入。契約意識是達成公共財政認識的信仰基礎［4］。根據(jù)國家與人民的契約精神以及稅收法定主義的原則，政府的征稅權(quán)來源于國家的授權(quán)，國家的征稅權(quán)力源于人民的授權(quán)，是人民為了得到國家提供公共產(chǎn)品和服務而向國家支付的一種經(jīng)濟對價，抑或是一種財產(chǎn)犧牲?！皣业氖杖胧敲總€公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保他所余財產(chǎn)的安全或快樂地享用這些財產(chǎn)。”［5］因而，政府征稅行為及公共支出行為的授權(quán)和行使，必須得到人民的普遍監(jiān)督，“未經(jīng)人民自己或其代表同意，絕不應該對人民的財產(chǎn)課稅”［6］，也不得擅自決定和更改預算資金的用途。相應地，政府的財政收支行為必須在預算法律框架內(nèi)進行活動，不得有任何越權(quán)、擅權(quán)或不作為的行為出現(xiàn)，更是“必須合乎憲法保障人民自由權(quán)與平等權(quán)的規(guī)范要求，不得逾越憲法就其規(guī)范形成自由所設定的框架界限”［7］。公民對國家機關及其工作人員的行政行為和財政資金使用情況有權(quán)提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)利，并最終統(tǒng)一由代議機關（我國是各級人大機關）代表公民行使應有的監(jiān)督權(quán)，審核決定政府提出的公共預算草案，實現(xiàn)對政府財政資金有效的日常監(jiān)督?，F(xiàn)代預算制度已有別于家計財政時代國家財政與王室收支的同一，更加注重對政府權(quán)力的限制和控制，更加關切社會公共產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)與公平。不但要保證對稅收收入計劃的嚴格編制，控制和約束政府的征稅權(quán)，更要對公共財政支出做出合理科學的編排，確保有限的財政資源發(fā)揮最大的效用，從而真正實現(xiàn)稅收的“取之于民、用之于民”。

（三）公共預算的應有之意：高效與公開

公共預算是法治國家的重要體現(xiàn)，承載著政府進行社會公共事務管理的義務與職責，以及公民對財政資金收支情況的知曉與監(jiān)督，確保管理型、服務型政府獲取用于公共支出的有限資金，實施國家經(jīng)濟和社會的優(yōu)先發(fā)展項目。民生福祉得益于公共財政之供養(yǎng)，而公共財政的重要基礎則是公共預算，其以《預算法》為法律保障，促進和監(jiān)督財政資金的收支計劃。因而對政府和公民而言，高效配置有限的財政資金，公開資金收支情況接受監(jiān)督，是公共預算的應有之意。公共開支管理體系的三個核心目標是：嚴格的財政紀律、高效的資源配置和高度的運作效率［8］。政府與公民是預算法律關系的權(quán)利義務主體，政府在預算制度的約束下殫精竭慮地履行職能、公開財政資金的使用情況，公民組織則在讓渡部分財產(chǎn)權(quán)利的同時享受公共服務。至此，政府與公民在預算制度的平衡下形成良性的互動機制，推動國家的經(jīng)濟社會發(fā)展。

一方面，預算法律制度以預算收支計劃的編排和審批規(guī)范政府的行政權(quán)力，實現(xiàn)對政府管理活動的經(jīng)濟控制，旨在敦促政府更為高效地踐行與管理社會公共事務，保障公共行政效率，防范貪污腐化等劣跡行為。為履行人民賦予的職責，政府不僅必須以恰當?shù)姆绞綇膰窠?jīng)濟中獲取足夠的資源（即征稅），還應當以負責、高效的方式分配和運用所獲資源（即公共支出）?！耙褔沂杖胍?guī)定得好，就應該兼顧國家和國民兩方面的需要。”［5］公共預算則是中央及地方政府處理該項事務的最主要工具，因而亦被稱為公共開支管理。在公共預算制度的要求下，政府必須根據(jù)政策重點分配財政資金，并且在資金限度內(nèi)保障公共服務的運營效率，追求單位公共產(chǎn)品產(chǎn)出的成本最小化。另一方面，鑒于政府分配運用財政資金的隨意性仍然很大，為維護整體財政紀律并監(jiān)督財政資金的分配情況，預算法律制度以公開透明為宗旨，倡導預算信息公開的責任制。政府應當全面、定期、及時地公布財政信息，不僅接受人民代議機關的民主統(tǒng)制，還有社會公眾的廣泛監(jiān)督。“畢竟，無論是預算審批還是預算公開，對政府都會形成巨大壓力?！保?］國際基金貨幣組織于1999年編纂的《財政透明度實務守則》，為各國的預算透明公開提供法律示范、遵循原則和執(zhí)行標準。其著重強調(diào)了明確的財政職能和責任，公眾獲取信息的可能性，預算編制、執(zhí)行和報告以及誠信度的獨立保障。可見，財政信息的開誠布公，是公共預算制度的內(nèi)在要求，深刻揭示了預算公開的憲政價值，有利于納稅人知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護，真正實現(xiàn)國家治理的平等對待、平等參與、程序理性、公開透明。

二、我國預算制度的積弊與轉(zhuǎn)型

公共財政時代，現(xiàn)代預算已成為關乎國家生死存亡、百姓安居樂業(yè)的重要制度，同時也是國家利益與公民利益的協(xié)調(diào)機制。相比美國的百年預算改革史，我國的預算管理制度基礎差、起步晚，預算管理制度改革進展緩慢。十八屆三中全會后，全面深化改革的歷史性機遇隨之到來，預算改革如沐春風。預算管理的制度轉(zhuǎn)型與高效公開，成為預算法治化、科學化的必由之路。

（一）現(xiàn)行預算法時代的成就與缺憾

現(xiàn)行《中華人民共和國預算法》由第八屆全國人民代表大會第二次會議于1994年3月22日通過，并于1995年1月1日正式施行。自此，中國政府及其各部門的財政收支情況正式納入規(guī)范化軌道，預算管理制度成為約束和限制政府部門及其工作人員財政資金使用行為的常規(guī)手段和重要方式。當時，預算管理制度改革的目標很簡單，旨在建立預算管理制度的基本框架，控制政府的財政收支，規(guī)范財政資金的管理；改革的手段較為樸素，統(tǒng)籌和平衡預算內(nèi)外資金的分配，要求每個部門設置一本財務賬目，形成獨立的預算部門，并納入和細化預算編制。值得肯定的是，《預算法》自頒布實施以來，對于規(guī)范財政收支行為，監(jiān)督政府財政計劃實施，建立預算管理規(guī)范，明確人大預算分配和監(jiān)督職權(quán)等現(xiàn)代預算制度的構(gòu)建發(fā)揮了基礎性的推動作用。然而，現(xiàn)行《預算法》卻并未實現(xiàn)和塑造公共財政理念下的預算改革預期。預算改革的一小步，乃是政府改革乃至體制改革的一大步。預算制度的籌建歷程依舊與其他法律制度改革同樣，進入中國法制改革的困境，陷入停滯和混亂的狀態(tài)。無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，立法監(jiān)督被行政權(quán)力束之高閣，難以有效運轉(zhuǎn)。相應地，財政法律秩序一度遭到破壞，被社會廣為詬病的“三公”消費無法得到有效治理。此外，及至今日，施行十余載的預算管理制度已無法適應經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，存在明顯的先天不足和后天匱乏。一是預算法律制度的設計落后，比如預算編排方法不科學、預算調(diào)整不合理、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、預算內(nèi)容不公開等；二是滯后于財稅改革后所建立的諸多新制度，比如政府采購、轉(zhuǎn)移支付、國庫集中支付制度等。

（二）全面深化改革與政府依法理財

進入21世紀，中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，并躍居成為世界第二大經(jīng)濟體和世界最大的貿(mào)易國。國民經(jīng)濟總量和增量的迅速提升，也極大地助推政府財政收入的增長。僅2013全年，全國公共財政收入高達129143億元，比2012年增加1889億元，增長10.1%。盡管2013年是國民經(jīng)濟增速放緩的一年，但相比7.7%的國民生產(chǎn)總值增長速率，政府財政收入仍可謂一路高歌猛進，依舊維持10%左右的增速。一方面是政府及其征稅機關超額完成全國財政收入預算，掌握著巨大的財政資金規(guī)模；另一方面則是“三公消費”膨脹、支出預算不公開、改善民生急需資金支持等一般性財政支出問題層出不窮，政府的理財能力備受質(zhì)疑。在財政收支矛盾十分突出的形勢下，黨中央繼推出八項規(guī)定厲行節(jié)約之后，又通過了《全面深化改革的決定》，明確要求推進財政預算管理制度，預算法改革終被提上日程。公共行政時代，政府的行政行為已由秩序行政轉(zhuǎn)向給付行政，政府的行政目的已由創(chuàng)設良好公共秩序演變?yōu)樘峁﹥?yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、改善人民生活條件［10］。黨中央及立法者已然關注行政目的與政府職能的變遷，以及財政資金的人民性、憲法性和服務性，意在加強人大預算監(jiān)督職能，明確預算審查、公開預算編制是控制約束政府恣意支出財政資金的首要手段，更是有效引導、監(jiān)督政府行政行為的不二法門。當前，最為現(xiàn)實也最為有效的改革路徑便是預算的公開透明，強制政府將財政收支情況公布于陽光之下，形成嚴格審查預算的倒逼機制。以期實現(xiàn)良好的預算執(zhí)行和資金監(jiān)管，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升政府理財能力，著力改善民生，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

三、我國預算制度改革的重點問題探析

我國的預算制度業(yè)已初具規(guī)模，并對國民經(jīng)濟運行及政府行政行為產(chǎn)生深遠影響，因而預算改革并無“大改”、“全修”之必要。目前僅需在重點問題或重點環(huán)節(jié)進行實質(zhì)性的完善，以政府高效為民、預算公開透明為核心理念和基本原則，加強人大監(jiān)督職能，明確中央與地方的預算分工，依托財政預算監(jiān)督國家治理，實現(xiàn)良法與善治。

（一）堅持高效為民、公開透明的基本原則

“取之于民、用之于民”，乃公共財政和預算管理的核心思想。人們讓渡私有財產(chǎn)利益交付國家和政府，旨在獲得政府制度化、有效率地提供國防、外交、司法等公共產(chǎn)品及服務，緩和人們的財產(chǎn)利益矛盾，滿足安全、私權(quán)、尊嚴等私人欲望的社會化要求。因而政府在提供公共服務、履行公共管理義務的同時，天然地享有向社會成員收取費用（主要以稅收的方式）的權(quán)力；相應地，人們在承擔應有的稅負后，天然地享有決定國庫資金分配的權(quán)利，天然地享有掌握資金收支動向的權(quán)利。最終在國家存在、社會契約層面，形成政府與公民的雙務法律行為。有別于民法意思自治指導下的雙務法律關系，公共財政下政府與公民的雙務契約不允許當事人“另有約定”，唯有代議機關通過的憲法法律有權(quán)更改權(quán)利義務的具體內(nèi)容。預算制度進而成為平衡雙方法律關系、監(jiān)督權(quán)利行使與義務履行的表現(xiàn)形式。從預算資金征管與分配來看，其體現(xiàn)出一種信托關系，人民既是預算信托的委托人與受益人，又是預算信托實施結(jié)果的最終承擔者［11］。根據(jù)人們現(xiàn)實的公共需求和國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的實際情況，人民代議機關這一國家權(quán)力機關編制預算計劃，明確社會應上繳的稅收預算和政府及其各部門的公共支出預算，以經(jīng)濟手段實現(xiàn)人民信托利益的最大化。

政府有限行使征稅權(quán)力、高效給付公共服務，公民依法光榮納稅、盡享公共服務，本應是國家治理與預算管理的美好藍圖，但政府的低效腐敗、政府公民間的信息不對稱始終存在，并阻礙著預算管理的科學化和規(guī)范化。因此，一個穩(wěn)健可靠的公共預算系統(tǒng)還需考慮更多的社會價值和要求，責任制、透明度、可預見性和參與是形成合理有效、科學規(guī)范的預算管理的重要組成部分，甚至被人們稱為良好預算管理的四大支柱。其中，預算管理的透明度、公開參與等陽光指標的建立，有助于盡量減少貪污腐敗、瀆職的機會，嚴懲政府財務的腐化欺詐行為。“預算信息公開是預算的應有之意?！保?2］一方面，政府應在官方網(wǎng)站、主要媒介上主動公布、實時公開公共收支情況，確保社會成員及時、準確、詳盡、便捷地了解政府動態(tài)，掌握財政資金的使用情況；另一方面，外部實體的參與能夠更好地監(jiān)督政府運行效率，代議機關和政府還應當給予關心公共預算的政府工作人員、企業(yè)組織和其他相關利益者適當?shù)膮⑴c機會，以了解公共產(chǎn)品的質(zhì)量優(yōu)劣，有利于強化和建立更為高效可靠的預算收支計劃。

（二）推動《預算法》修改

良法與善治相結(jié)合，國家方能長治久安。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度固然必要，但必須依托法律構(gòu)建穩(wěn)定的秩序保障其運行。我國人治思維根深蒂固，科學合理的優(yōu)良制度抑或伴隨政府官員的更迭而停滯，抑或得不到有效施行而被束之高閣。相反，現(xiàn)代法治的最根本目的是限制政府權(quán)力，要求政府和普通公民一樣共同遵循法律的規(guī)則。故而預算立法應當植入現(xiàn)代社會的法治思維，以法律秩序規(guī)范、約束、限制和懲處政府行為，明確預算管理制度的穩(wěn)定性和長效性，避免人為因素的影響。為實現(xiàn)國家預算平衡、規(guī)范預算決策過程，以協(xié)調(diào)紛繁復雜的矛盾、平衡各方面的利益訴求，人民需要通過法律來訂立預算規(guī)則、設定預算程序、界定預算權(quán)利義務與法律責任［13］。誠如前述，我國預算法制度構(gòu)建于20世紀90年代，法律文本共計79條，立法先天性不足主要包括：宗旨模糊、原則欠缺、框架粗糙、內(nèi)容簡略、責權(quán)不清、措施失當?shù)?。預算法律制度的諸多缺陷不僅直接導致政府濫用財政資金、無法追究相應法律責任，也間接阻礙了公民司法維權(quán)、監(jiān)督公共支出。預算法的法律權(quán)威因此喪失，中央政府歷次三令五申地嚴格執(zhí)行預算編制、削減三公支出、強化國家審計也因法律秩序的漏洞而難以切實執(zhí)行，預算、決算差距過大問題難以有效解決。《預算法》的施行在國家治理和政府管理活動中遭遇阻滯和困境，呼喚立法者重新修訂《預算法》，建立權(quán)責明晰的預算法律秩序，保障預算管理制度的穩(wěn)定運行。

預算立法雖是經(jīng)濟學、政治學、法學共同參與的系統(tǒng)性工程，但終會回歸法律程序，以法律思路設計規(guī)則，處理重大關系問題［14］。我國《預算法》修訂工作自2004年啟動至今，計劃提交全國人大審議的預算法草案已征集33萬多條意見［15］，遠高于此前備受矚目的個人所得稅法修正案征求意見時收到的23萬多條意見，可見社會對于素有“經(jīng)濟憲法”稱謂的《預算法》的廣泛關注。然而，預算修法已是老生常談，仍處于斟酌醞釀、反復磋商的立法預備階段，歷經(jīng)諸多部門的協(xié)商與博弈之后，修正案也幾易其稿。適逢黨中央、國務院及2014年兩會均明確提出努力完成、大力推進《預算法》修訂工作，預算法律制度的重構(gòu)與完善終可進入實質(zhì)階段。當前，應當在《預算法》中增加關鍵性條文，在明確公開透明、科學規(guī)范的預算原則的基礎上，著力制定相關法條將所有政府性收入納入預算，實行現(xiàn)代的全口徑預算管理制度。從立法層面，一方面明確要求各級政府的預算和決算以及所有財政撥款的“三公”經(jīng)費均要向社會公開，政府部門公開其基本支出和項目支出的預算、決算即可，以此營造陽光財政的預算法治氛圍，便于公民了解和監(jiān)督政府的公共支出項目；另一方面，調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責任，理順中央與地方收入劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定。

（三）加強人大預算決算審查監(jiān)督職能

公共財政保障人民權(quán)利、限制政府權(quán)力的稟賦，從另一個層面展示了財政的“權(quán)力性”。財政實為庶政之母，是政權(quán)運作的經(jīng)濟基礎和物質(zhì)保障。財政收入源于人民繳納的稅費，直接關系到人民的私產(chǎn)和自由，最終用于公共福利事業(yè)的支出。因而公共財政的“權(quán)力性”和“公共性”在于，由“誰”代表人民決定公共財政的收入與支出，以“何種形式”制約政府的收支行為。公共預算能夠順利運作需要兩個基礎：第一，透明、準確的信息在擁有分析能力的各個主體間的流動與共享；第二，政府預算部門與其他職能部門權(quán)責關系明確，立法機構(gòu)與政府間分權(quán)制約［16］。全球眾多法治國度的經(jīng)驗表明，代議機關的民主決定，是迄今為止控制和運用公共財政的最優(yōu)之選，具體到我國則是由人民代表大會所形成的代議機關審批和監(jiān)督公共財政的預算和決算。概一國之法治，莫重于規(guī)范國家權(quán)力的運作，限權(quán)之關鍵，首當是對國家財權(quán)的掌控，而控財之要義，則在于支配“國家錢包”的預算［17］。改革開放前預算制度的積弊，昭示了我國財政的法治化程度較低，亟待加強人民代表大會及參政議政的人大代表預算監(jiān)督和對財政的控制能力，增強制約和監(jiān)督預算收支的動力。

結(jié)合我國實際國情，人大權(quán)力之行使的法律保障不僅較為匱乏，也會受到政府部門的影響和牽制。因而，純粹依靠法律難以提升人大權(quán)威，強化人大職權(quán)，有效監(jiān)督公共預算收支，不僅應從審批制與責任制入手，明確公共預算的責權(quán)利效，還應當健全嚴格的財物預算、核準和審計制度，防范預算編排流于形式。責任不清、懲戒不明的違法追究機制是我國預算管理制度的先天缺陷，預算法律責任一旦在人大代表、政府部門及其負責人之間加以明確，營造“誰決定、誰負責”的法制環(huán)境，便可有效防范和減少腐化瀆職行為，遵守預算管理規(guī)范。除了現(xiàn)有的追究行政責任外，還應當追究預算違法行為的刑事責任和民事責任，賠償和補償所造成的經(jīng)濟后果［18］。其結(jié)果便是公共財政收支的決策者“人人自危”，盡職盡責地使用公共資金，預算管理制度自然能夠規(guī)范化、科學化，人大審查監(jiān)督預算決算、國有資產(chǎn)的職能亦會強化。此外，鑒于人大代表的專業(yè)能力、身份職業(yè)等因素，有必要健全輔助性機構(gòu)，聘請專業(yè)技術人員編制和審查預決算案，進一步提升人大預算決算的審查監(jiān)督能力。

（四）規(guī)范政府債務風險管理

1994年我國分稅制改革后，中央財政得到加強，但尚未理順和厘清中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關系，地方政府的事權(quán)和財權(quán)嚴重不匹配，地方政府收入和支出長期脫節(jié)。“中央用集權(quán)之虛名，地方收濫權(quán)之實惠，而上下財政呈支離破碎之局面矣。”［19］現(xiàn)行《預算法》《擔保法》《貸款通則》及其相關法律法規(guī)禁止地方政府舉債，既不得發(fā)行地方政府債券，又不得向商業(yè)銀行借貸?，F(xiàn)實的無奈與法律的禁止性規(guī)定，導致地方政府高額負債的事實已無法回避，以城市投資公司為舉債方式的地方融資平臺大量存在，一方面是地方政府自身償債能力的先天不足和后期匱乏；另一方面則增加了地方經(jīng)濟風險和政治風險向中央傳遞的可能性［20］。值得強調(diào)的是，現(xiàn)代公共財政時代下，政府的所有公共性支出均應當納入預算管理。中央政府加大公共基礎設施投入必然要落實于地方，因而首要考慮地方政府的財政收入情況，依法進行必要的轉(zhuǎn)移支付彌補財政缺口。與此同時，應當修訂《預算法》禁錮地方政府發(fā)行債券的法律規(guī)定，認可和促進地方政府債券的合法化，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，將地方政府性債務納入預算管理的法制化和規(guī)范化軌道，防止和化解地方債務風險。

四、結(jié) 語

凡事預則立，不預則廢。現(xiàn)代預算管理制度有效實現(xiàn)了人民代議機關對政府活動的控制和制約，保障了公共財政資金的高效配置與公開透明?，F(xiàn)行預算法制度雖有所成就，但亦積弊已久，“三公”消費亂象、人大監(jiān)督缺位等重點問題仍然較為突出，亟待全面深化改革。有效的預算管理應當具備一定的初始條件，如預算、決算信息的公開透明，政府內(nèi)部和各級政府間明晰的權(quán)責分配以及代議機關與政府部門權(quán)利分擔的平衡等。為此，必須設計科學合理的預算法律框架或秩序。然而，理想與現(xiàn)實終究存有差距，預算改革涉及政府活動的“錢袋子”，觸及政府部門的切身利益，其改革阻力遠勝他法。但有理由期待，依法治國方略下的立法者和決策者，會以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，突破利益固化的藩籬，全面深化預算改革，共創(chuàng)人民福祉。

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