胡潤忠

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上?！?00030)

限權(quán)視野下的政治改革

胡潤忠

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海200030)

摘要：權(quán)力是一種工具，可能被用來行善，也可能被用于作惡。為防止權(quán)力被濫用，必須從多方面對權(quán)力進(jìn)行限制。憲法是對權(quán)力的根本性限制。此外，改革開放以來，我國在通過國家權(quán)力總范圍的劃定、權(quán)力結(jié)構(gòu)安排、集體領(lǐng)導(dǎo)制度與限任制、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范、法治等途徑限制權(quán)力方面取得重大進(jìn)展。深化政治改革，應(yīng)進(jìn)一步限制權(quán)力：時刻堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨；切實(shí)保護(hù)公民基本權(quán)利；理順政府和市場的關(guān)系；完善權(quán)力結(jié)構(gòu)；健全權(quán)力公開、監(jiān)督、問責(zé)體系，注重發(fā)揮群眾監(jiān)督與問責(zé)作用；注重培育公共精神和法律信仰。

關(guān)鍵詞：限權(quán)；集體領(lǐng)導(dǎo)；黨政分開；信息公開；問責(zé)

權(quán)力是一種工具，可能被用來行善，也可能被用于作惡。在實(shí)踐中，權(quán)力是由人來行使的。麥迪遜有句名言：“假如人都是神，那么政府就沒有必要存在了；如果能夠以神來統(tǒng)治人，那么無論外部或內(nèi)部的政府制約也就沒有必要存在了?！比欢?，總體上說，人性是有弱點(diǎn)的，這是人與人之間的共性；同時，人與人之間在品德與能力方面存在很大差異：有的人道德高尚，有的人道德敗壞；有的人能力強(qiáng)，有的人能力弱。因此，雖說有的掌權(quán)者德才兼?zhèn)?，能夠?yán)于律己；通過行使權(quán)力為社會、人民造福，但是權(quán)力在運(yùn)行過程中仍然存在被濫用、錯用的可能。孟德斯鳩的“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”和阿克頓勛爵的“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”都是至理名言。

這些告訴人們，單靠掌權(quán)者的品德、素質(zhì)和能力是不夠的，必須建立完善的制度，以促進(jìn)權(quán)力被用于行善而不是作惡，如鄧小平在1980年8月18日《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中所言：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?/p>

限制權(quán)力是憲法的基本功能之一。現(xiàn)代國家普遍遵循人民主權(quán)原則。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！贝送?，憲法第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@些條款表明，國家權(quán)力來自人民的委托，只能用于為人民服務(wù)，不能用于其他任何目的；任何掌握權(quán)力的組織和個人都不得利用權(quán)力牟取小團(tuán)體或者個人私利。這從根本上否定了“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”“君要臣死，臣不得不死”“升官發(fā)財(cái)”等傳統(tǒng)社會的習(xí)慣。為人民服務(wù)的宗旨從權(quán)力存在與行使的目的角度對權(quán)力構(gòu)成根本性限制。

憲法還通過保障公民基本權(quán)利對權(quán)力加以限制。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議表決通過了憲法修正案，當(dāng)日會議主席團(tuán)予以公布施行，即現(xiàn)行憲法。八二憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國家機(jī)構(gòu)”之前，體現(xiàn)了憲法對人文精神的追求，凸顯了憲法對人權(quán)的尊重。八二憲法對人的尊嚴(yán)和價值的尊重，也貫穿在憲法條文之中。十年浩劫嚴(yán)重侵害了個人的人格和尊嚴(yán)，如何從制度上保障人格尊嚴(yán)，是當(dāng)時的重要共識。八二憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害?！睉椃ㄟ€明確禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。八二憲法實(shí)施以來，人的個性、尊嚴(yán)、權(quán)利和主體地位得到尊重。“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的提出，進(jìn)一步使憲法與發(fā)展觀在尊重和保障人的尊嚴(yán)與權(quán)利這一最大共識下統(tǒng)一起來[1]。

2004年的憲法修正案，增加“國家尊重和保障人權(quán)”一款。2012年3月通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案增加了“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，同時完善了詢問犯罪嫌疑人、被告人的規(guī)定，強(qiáng)化對偵查活動的監(jiān)督。2012年11月8日胡錦濤所作的黨的十八大報(bào)告的第三節(jié)強(qiáng)調(diào)要使“人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”，第五節(jié)要求“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第九節(jié)要求“完善人權(quán)司法保障制度”。權(quán)力隨意剝奪人的生命，連國家主席也不能幸免，權(quán)力隨意干預(yù)人們唱什么歌、聽什么音樂、看什么戲、留什么發(fā)型、穿什么衣服等日常生活，這樣的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。憲法、法律對人權(quán)的保護(hù)，也構(gòu)成對權(quán)力的根本性限制，使權(quán)力不能侵害人的基本權(quán)利。

除了憲法，限權(quán)還依靠其他途經(jīng)，如：清晰界定政府總的職能與權(quán)力范圍，厘清政府與市場的關(guān)系，將不需要政府負(fù)責(zé)的事情交由市場解決；通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理安排、限制領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力、陽光政治、權(quán)力監(jiān)督與問責(zé)制度、法治等對權(quán)力進(jìn)行限制。

一、從多方面入手限制權(quán)力

(一)明確劃定國家總的權(quán)力范圍

全能政府的特征是什么都管，管了很多不該管和管不好的事情。限制權(quán)力，必須通過憲法、法律、法規(guī)明確劃定政府總的權(quán)力范圍，使其從不該涉足的領(lǐng)域退出，專心做好該做的事情。改革開放以來，我國在這方面已經(jīng)進(jìn)行了一些重要改革，比如，經(jīng)濟(jì)改革。經(jīng)濟(jì)和政治有時融為一體、密不可分。經(jīng)濟(jì)改革和政治改革往往是一枚硬幣的兩面。黨的十六屆三中全會作出《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，進(jìn)一步明確了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和任務(wù)。黨的十八大指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！笔藢萌腥珪Q定的第一節(jié)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向”，“加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；第三節(jié)專門規(guī)定“加快完善現(xiàn)代市場體系”的舉措。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程，也是權(quán)力逐步減少對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)過程，也就是政府總的權(quán)力范圍逐步縮小的過程。因此，從限制權(quán)力的角度看，經(jīng)濟(jì)改革和一部分政治改革是相伴而生的。

(二)在權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上限制權(quán)力

國家總的權(quán)力范圍確定以后，需要對這些權(quán)力進(jìn)行科學(xué)劃分、配置。權(quán)力集中的優(yōu)勢是可以辦大事，不足之處在于：如果重大決策出現(xiàn)失誤，會給國家和社會造成“文化大革命”這樣的巨大災(zāi)難；權(quán)力分散可以避免巨大災(zāi)難，但同時具有不能辦大事的缺點(diǎn)。兩害相權(quán)取其輕?？赡茉斐删薮鬄?zāi)難與不能辦大事這兩種缺點(diǎn)當(dāng)中，后者比較可取。因此，權(quán)力應(yīng)該適當(dāng)分散，讓不同部門分掌不同權(quán)力并相互合作。

權(quán)力適當(dāng)分散也是限制權(quán)力的一種途徑。從縱向來說，中央和地方需要分權(quán)。改革開放以來，央地關(guān)系日趨合理。從橫向說，黨、人大、政協(xié)、政府、軍隊(duì)、法院、檢察院在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下分享不同權(quán)力。三十多年來，我國在這方面取得了顯著成就。以黨政分開為例。鄧小平1980年8月18日在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中分析了當(dāng)時黨政關(guān)系中存在的弊端，提出要解決“黨政不分，以黨代政”的難題。鄧小平講話之后，針對長期以來權(quán)力過分集中于黨的現(xiàn)象，黨的十二大報(bào)告使用“黨政分工”的提法。黨政分工雖然可以緩解權(quán)力過分集中于黨的問題，但是還停留在工作層面，還不能對黨和政府的職能進(jìn)行清晰劃分，具有較大的隨意性，也沒有形成系統(tǒng)的制度安排。黨的十三大報(bào)告提出：“政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開?！睆闹贫壬厦鞔_了黨政關(guān)系以及黨政各自職能。

1989年之后，黨政關(guān)系規(guī)范化的思路逐步形成：將理順黨政關(guān)系與依法治國相結(jié)合；將黨政關(guān)系放置到黨—國家—社會的大框架中理解、處理；對“政”的理解除了行政部門，還包括人大、軍隊(duì)等其他國家機(jī)構(gòu)。黨的十六大以來，與黨政關(guān)系有關(guān)的一系列新思想被提出。黨的十六大報(bào)告提出：“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，使黨的工作充滿活力?！秉h的十六屆四中全會要求：“必須堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！秉h的十七大提出：“要堅(jiān)持黨總攬全局、領(lǐng)導(dǎo)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家?！盵2]

(三)限制領(lǐng)導(dǎo)者的個人權(quán)力

個人崇拜、個人專權(quán)曾經(jīng)給我國帶來巨大災(zāi)難。防止權(quán)力過分集中于領(lǐng)導(dǎo)者個人，是改革開放以來政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這一改革是通過建立兩種制度進(jìn)行的：集體領(lǐng)導(dǎo)制度和限任制。

從橫向看，集體領(lǐng)導(dǎo)制度既有利于科學(xué)、民主決策，也構(gòu)成對領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力的限制，可以防止出現(xiàn)“一言堂”等現(xiàn)象。“1982年黨的十二大鄧小平重建中央政治局常委會，確立其為黨中央領(lǐng)導(dǎo)核心，六位中央政治局常委分別代表六大機(jī)構(gòu)：中共中央、全國人大、國務(wù)院、中央軍委、中央紀(jì)律檢查委員會和中央顧問委員會。1992年黨的十四大江澤民進(jìn)一步加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)體制，七位中央政治局常委分別代表六大機(jī)構(gòu)：中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍委、中央紀(jì)律檢查委員會。2002年黨的十六大胡錦濤完善中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制，九位中央政治局常委分別代表黨、國家、軍隊(duì)等八大機(jī)構(gòu)，形成了中國特色的集體領(lǐng)導(dǎo)體制。”[3]此外，這一集體領(lǐng)導(dǎo)制度，在中央層次還體現(xiàn)為中央政治局會議等形式；在地方層次，表現(xiàn)為黨委常委會決策、黨政聯(lián)席會議，等等。

從縱向(時間維度)看，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、實(shí)行限任制，是限制領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力的重大制度。鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，提出“廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”問題。在他主導(dǎo)下，1982年《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規(guī)定國家主席、國務(wù)院總理等職務(wù)“連續(xù)任職不得超過兩屆”。2006年8月中共中央正式印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，對任期制的目的、范圍、任期、考核等基本問題作出明確規(guī)定，初步建立起黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制的制度框架。2007年黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“健全領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、回避、交流制度”。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的弊端有目共睹。限任制的成功實(shí)行，可以有效預(yù)防個人專權(quán)，因?yàn)橐话阏f來，領(lǐng)導(dǎo)者在任時間越長，他的個人勢力就會越大，也就越容易滑向個人專權(quán)(事務(wù)性官員另當(dāng)別論。因?yàn)樗麄冃惺沟氖菆?zhí)行權(quán)，在任時間越長，對業(yè)務(wù)越熟悉，能力也越來越強(qiáng))。此外，劉軍寧認(rèn)為：“實(shí)行限任制有效地阻斷了執(zhí)政者通向個人崇拜之路。實(shí)行限任制之后，像毛澤東被捧為神的領(lǐng)導(dǎo)人在中國已經(jīng)難有再現(xiàn)的機(jī)會。關(guān)鍵是，一旦限任制能夠在民眾的政治文化中間扎根，他們就不會把任何領(lǐng)導(dǎo)人真心當(dāng)作神了。在限任制下的民眾看來，這些領(lǐng)導(dǎo)人，其實(shí)與他們一樣，任期滿了，也要離職。國家最高領(lǐng)導(dǎo)職位甚至比一般領(lǐng)導(dǎo)職位更受任期限制。實(shí)行限任制等于宣布，任何領(lǐng)導(dǎo)人都不是神，而是與凡人一樣，會犯錯誤，會衰老，因此不能讓他們永遠(yuǎn)執(zhí)政。一句話，限任制把最高領(lǐng)導(dǎo)人從神壇上拽下來了，而且永遠(yuǎn)不允許他們再上神壇?！盵4]

(四)在權(quán)力運(yùn)行中限制權(quán)力

陽光政治是限制權(quán)力運(yùn)行的一條重要途徑。近些年來，黨中央、國務(wù)院十分重視黨務(wù)和政務(wù)公開工作。黨的十五大、十六大都明確提出要推行政務(wù)公開。2000年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政務(wù)公開作出部署，對縣(市)級以上政務(wù)公開提出了要求。2004年3月，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，把行政決策、行政管理和政府信息的公開作為推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。2005年1月，黨中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確提出“健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開制度”。2008年5月1日起，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始生效?？h級以上各級人民政府和部門主動公開政府信息，并依公民或法人申請公開信息。2010年10月初，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨的基層組織實(shí)行黨務(wù)公開的意見》，對黨的基層組織黨務(wù)公開工作作出了具體部署。

黨的十八大報(bào)告提出：“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度?！笔藢萌腥珪Q定(第十節(jié))要求：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！秉h務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度的逐步推行，將進(jìn)一步拓寬群眾參政議政的渠道，為監(jiān)督權(quán)力提供更加有利的條件。

監(jiān)督和問責(zé)構(gòu)成對權(quán)力運(yùn)行的直接限制。就此而言，改革開放以來，我國至少在三個方面取得了很大進(jìn)展。

首先，在監(jiān)督與問責(zé)機(jī)構(gòu)的安排方面，1978年12月，黨的十一屆三中全會決定重新設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會，在中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，每屆任期五年。1982年憲法明確規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。1983年9月，國務(wù)院審計(jì)署成立。1987年，國家監(jiān)察部重新組建。

其次，在有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督、問責(zé)以及黨內(nèi)監(jiān)督、問責(zé)的法律、規(guī)定、條例方面，1989年頒布了《行政訴訟法》，1999年《行政復(fù)議法》，2000年《立法法》，2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》，2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》。黨內(nèi)、黨政領(lǐng)域，2004年2月出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，同年4月頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》。2005年3月24日《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政監(jiān)察工作的意見》出臺。2008年5月13日，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，要求經(jīng)過5年的扎實(shí)工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。2009年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)的七種情形。

最后，查處違紀(jì)、違法案件的決心大、力度大、成績顯著。根據(jù)2012年11月14日中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十八次全國代表大會的工作報(bào)告》，2007年11月至2012年6月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案643 759件，結(jié)案639 068件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分668 429人。涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理24 584人。2014年8月31日人民日報(bào)評論部微信公共賬號“黨報(bào)評論君”發(fā)布《48個倒下的“老虎”該怎么處理？》一文，指出十八大以來落馬“大老虎”的人數(shù)達(dá)到了48名。 如此巨大的反腐力度彰顯了黨和政府加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的堅(jiān)定決心，不僅震懾了腐敗分子和潛在的腐敗分子，并且贏得了民心，為深化政治改革清除了一些障礙。

(五)通過法治限制權(quán)力

“實(shí)踐證明，人治與權(quán)力濫用是孿生兄弟。腐敗產(chǎn)生的主要原因是缺乏對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制，要有效防止權(quán)力濫用，必須擯棄人治，厲行法治?！盵5]法治是限制權(quán)力的根本方法。單從限制權(quán)力的法治建設(shè)來說，改革開放以來我國業(yè)已取得很大進(jìn)展。從黨的執(zhí)政角度看，2004年9月9日，中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出要把黨建設(shè)成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨。2007年10月21日，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會將“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”這三大執(zhí)政原則載入《中國共產(chǎn)黨章程》，標(biāo)志著黨治國理政方式向依法執(zhí)政的轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，突出了法治的重要地位。

從治理國家的角度看，1999年3月，九屆全國人大二次會議將“依法治國”寫入憲法。2002年11月，黨的十六大報(bào)告指出“發(fā)展社會主義政治民主，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”，并提出“推進(jìn)依法行政”的關(guān)鍵任務(wù)。黨的十八大報(bào)告明確要求：“推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！笔藢萌腥珪Q定的第九節(jié)專門提出進(jìn)行法治中國建設(shè)的舉措，其中強(qiáng)調(diào)“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”，為依法治國提供制度保障。

從行政管理的角度看，2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。2010年10月，國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以便在新形勢下深入貫徹落實(shí)依法治國基本方略，全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)，至2010年底，我國共制定了690多件行政法規(guī)。黨依法執(zhí)政為依法治國和依法行政提供根本保證；“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的根本方略；依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體深化”[6]。

二、進(jìn)一步限制權(quán)力

雖然我國已經(jīng)在限制權(quán)力方面取得了重大進(jìn)展，但是毋庸諱言，在一定程度上，權(quán)力仍然恣肆妄為：權(quán)力尋租經(jīng)常發(fā)生，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力侵犯權(quán)利的事經(jīng)常見諸報(bào)端。這就要求在盡可能嚴(yán)格實(shí)施上述各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，深化政治改革，進(jìn)一步限制權(quán)力。

第一，就憲法的實(shí)施而言，為人民服務(wù)是必須時刻堅(jiān)持的原則。這是中國特色社會主義與把資本家利益置于人民利益之上的資本主義的根本區(qū)別之一。此外，由于我國處在轉(zhuǎn)型期，憲法中的有些條款一時難以落實(shí)。比如，需要對憲法第二章列舉的公民權(quán)利進(jìn)行一番梳理，以確定在轉(zhuǎn)型期哪些權(quán)利須嚴(yán)格保護(hù)，哪些應(yīng)有條件施行，哪些暫時無法施行。應(yīng)該明確的是：公民的生命權(quán)、人身自由、平等權(quán)等基本權(quán)利，任何人、任何權(quán)力均不得侵犯。任何人，不管他的地位有多高，權(quán)力有多大，侵犯他人的生命權(quán)等基本權(quán)利，都應(yīng)受到法律的制裁。這樣，久而久之，權(quán)力行使者就會養(yǎng)成敬畏憲法的習(xí)慣，從而使每個公民的基本權(quán)利都得到尊重，為每個人過上有尊嚴(yán)的生活提供一個必需的前提條件。

不過，憲法規(guī)定的有些權(quán)利，如游行示威權(quán)，只能作為逐步實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，為政治改革提供方向；在人口眾多、發(fā)展不平衡的國情下、矛盾錯綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，這類權(quán)利應(yīng)該謹(jǐn)慎、依法、有序地行使，否則，如果利益受損者、心懷不滿的人群或者持不同意見的群體經(jīng)常集會、示威，像泰國、埃及、烏克蘭那樣，不同政治勢力把廣場、街頭當(dāng)成博弈場所甚至戰(zhàn)場，那么國家就會陷入混亂狀態(tài)，人民的生命和財(cái)產(chǎn)就會遭受重大損失。對于一個人口達(dá)13億而且擁有不少核武器的大國，確?；久裆S持正常的經(jīng)濟(jì)和生活秩序，維持基本的社會和政治秩序，均至關(guān)重要。否則，一旦基本民生、生活秩序無法保證，一旦政治動蕩造成核武器失控，那將不僅僅是中國的災(zāi)難。另一方面，如果政治改革的反對者阻撓了改革，民眾就會缺乏參與政治的制度化渠道，各類矛盾就會越積越多，民怨就會越積越深，最終很可能導(dǎo)致革命的發(fā)生。因此，阻撓政治改革的人和主張革命的人都需要三思。此外，如果政府積極主動地深化改革，社會的一部分勢力卻為著某種目的乘機(jī)利用改革帶來的寬松環(huán)境而采取過激行動，政府就可能因維護(hù)政治穩(wěn)定而暫時中止改革，這也是一種不合意的結(jié)局。政府與社會聯(lián)手推進(jìn)政治改革是最穩(wěn)妥的方式，而成功的聯(lián)手要求各方勤于溝通、相互理解、善于妥協(xié)。任何人都不該因有意、無意地阻撓改革而成為國家、民族、人類的罪人。

第二，在嚴(yán)守權(quán)力邊界方面，應(yīng)該進(jìn)一步理順政府和市場之間的關(guān)系。政府應(yīng)履行好宏觀調(diào)控以及構(gòu)建、維護(hù)、調(diào)節(jié)市場的職能。在推動經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展的同時，通過理順政府與市場的關(guān)系，逐步走向法治的市場經(jīng)濟(jì)，使權(quán)力很難進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)ぷ?，從而大幅度減少腐敗，促進(jìn)社會公平正義。就探討政府與市場之間的最佳關(guān)系而言，上海自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立為人們提供了一個契機(jī)：既可以對政策實(shí)施之后的效果進(jìn)行分析，還有機(jī)會針對有關(guān)問題進(jìn)行事前政策設(shè)計(jì)并對政策全過程予以科學(xué)觀察。

第三，應(yīng)該按照黨的十八大在十六大、十七大報(bào)告的基礎(chǔ)上提出的任務(wù)：“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家?！奔訌?qiáng)黨組織自身建設(shè)，完善行政體制改革，改革人大制度、政協(xié)制度、司法制度和軍事體制，理順黨、人大、政協(xié)、行政、司法、軍隊(duì)之間的相互關(guān)系。在進(jìn)行這些權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的改革方面，應(yīng)該更加注重民主的作用，把人民的主體地位融入各項(xiàng)具體的制度中。值得注意的是，限制權(quán)力是權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的一個重要但非唯一的目標(biāo)，其他目標(biāo)包括提高權(quán)力運(yùn)行的效率與效能、尊重人民的主體地位，等等。此外，國際上民主政治的一般情況是政黨通過國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力。我國的情況比較特殊，執(zhí)政黨直接掌握并行使一部分權(quán)力。因此，至少在轉(zhuǎn)型期，我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排不僅需要依靠憲法和法律，還需要依靠執(zhí)政黨的黨章和黨內(nèi)規(guī)章制度。

在完善高層權(quán)力結(jié)構(gòu)的同時，應(yīng)適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、加快基層權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度與速度。國外基層政府通常具有三種結(jié)構(gòu)形式：委員會制(委員會由選民選出的議員組成)；行政首長制(行政首長由直選產(chǎn)生)；經(jīng)理制(經(jīng)理由議員組成的委員會任命)?；鶎咏?jīng)過改革，形勢朝好的方向發(fā)展的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于產(chǎn)生不穩(wěn)定性。即便基層改革出現(xiàn)預(yù)料不到的情況，也是在可控范圍內(nèi)。

第四，完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度和限任制并建立與之配套的各項(xiàng)制度。以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制為例，就常規(guī)事務(wù)而言，為更好地發(fā)揮地方黨委常委會的集體領(lǐng)導(dǎo)作用，預(yù)防地方黨委書記專權(quán)，可以嘗試采用不同的決策機(jī)制。比如：所有的決定都存入檔案(分管領(lǐng)導(dǎo)的口頭決定也應(yīng)該在事后形成文字予以存檔)；常委均享有將問題提到議事日程的權(quán)力；書記主動召集會議或者在一定數(shù)量的常委要求下召集會議；常委會以絕對多數(shù)決策，但是黨政一把手聯(lián)手可以否決常委會的決策；如果常委會內(nèi)部出現(xiàn)僵局，可交由上級或者同級人民代表大會裁決，等等。此外，轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)常面臨改革的決策問題，這類決策常常會觸犯既得利益者的利益而遭遇抵制，因此必須采取與常規(guī)問題不同的決策方式。按照十八屆三中全會決定成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對改革的領(lǐng)導(dǎo)作用既必要也重要。

與集體領(lǐng)導(dǎo)相配套的一項(xiàng)關(guān)鍵制度是問責(zé)制。在常規(guī)問題上，如果集體領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)決策失誤，如果領(lǐng)導(dǎo)集體個別成員犯了錯誤，怎么問責(zé)？改革如果出現(xiàn)失誤怎么辦？此外，領(lǐng)導(dǎo)集體如何產(chǎn)生、由哪些成員構(gòu)成？集體領(lǐng)導(dǎo)制度應(yīng)該是臨時性還是永久性的制度安排？這些都是深化政治改革所繞不過去的、有待進(jìn)一步探討的重要問題。在高層實(shí)行限任制，有助于實(shí)現(xiàn)最高權(quán)力的有序、平穩(wěn)過渡，具有劃時代的重大意義，因?yàn)樵谥袊鴼v史上，最高權(quán)力的過渡經(jīng)常伴隨血雨腥風(fēng)。完善限任制，需要解決如何以科學(xué)、民主的方式選拔出德才兼?zhèn)涞男骂I(lǐng)導(dǎo)者以便其獲得各方擁護(hù)，如何確保轉(zhuǎn)型期領(lǐng)導(dǎo)者更替之后正確路線的連續(xù)性和一貫性等重大問題。此外，應(yīng)該在中層、基層以及事業(yè)單位大力推廣限任制，以防權(quán)力過分集中于個人，進(jìn)而預(yù)防腐敗的產(chǎn)生。

第五，完善權(quán)力公開制度，提升《政府信息公開條例》等制度的位階和效力，將涉及國家機(jī)密之外的各層級、各領(lǐng)域(包括事業(yè)單位)的權(quán)力活動全過程予以公開，隨時接受各方監(jiān)督，為積極發(fā)揮各類媒體和人民群眾的參政議政和監(jiān)督作用提供有利條件，以便產(chǎn)生良好的避免決策失誤和預(yù)防腐敗的效果。在這方面，西方議會辯論、投票決策時允許觀眾旁聽(基層討論時允許觀眾提問、發(fā)表看法)的做法值得借鑒。

在我國現(xiàn)實(shí)政治生活中，雖然監(jiān)督工作業(yè)已取得長足發(fā)展，但至今仍然是個老大難的問題之一，正如俗話所說：“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難?！逼平獗O(jiān)督難題，需要將政府內(nèi)部的監(jiān)督同輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督結(jié)合起來，織成嚴(yán)密的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。目前最緊迫的任務(wù)是解放思想、積極發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用。人民群眾對政府有組織的合法監(jiān)督，不僅不會危害政治穩(wěn)定，反而會產(chǎn)生良好的監(jiān)督效果，促進(jìn)長治久安。保障公民的各項(xiàng)政治權(quán)利，更好地落實(shí)公民的選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是對政府進(jìn)行有效監(jiān)督的必然要求。

監(jiān)督能夠?yàn)閱栘?zé)提供信息、提供依據(jù)。但監(jiān)督最終還得依靠問責(zé)才能發(fā)揮作用。問責(zé)為監(jiān)督提供支持、充當(dāng)后盾。問責(zé)最常用的含義是追究責(zé)任，是一種強(qiáng)制力的運(yùn)用。缺少問責(zé)，監(jiān)督便蒼白無力，因?yàn)楸O(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制力。有國外學(xué)者將公共部門的問責(zé)劃分為財(cái)務(wù)、公正、績效三大類。財(cái)務(wù)問責(zé)關(guān)注公共資金有沒有使用到恰當(dāng)?shù)牡胤?，公正問?zé)關(guān)心程序公正與否，績效問責(zé)將官員的績效作為問責(zé)依據(jù)[7]。反腐敗主要是財(cái)務(wù)問責(zé)的內(nèi)容。我國應(yīng)根據(jù)國情、自身的實(shí)踐，通過參照國外經(jīng)驗(yàn)，制定合理的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。問責(zé)的重點(diǎn)在于其確定性。只要掌權(quán)者一旦腐敗就會受到問責(zé)、逃脫懲罰的可能性很低，那么腐敗產(chǎn)生的幾率就會大幅下降。如果反腐工作偶然性太強(qiáng)、缺乏確定性，那么反腐效果就有限，難以發(fā)揮威懾作用，因?yàn)楦瘮》肿映３延袃e幸心理。當(dāng)腐敗的成本低、被懲罰的概率低，而腐敗的收益巨大時，腐敗現(xiàn)象就會猖獗。因此，完善問責(zé)機(jī)制，必須逐步增強(qiáng)問責(zé)的確定性，逐步加大懲治腐敗的力度。

反腐敗工作的特殊性之一是反腐敗人員容易遭到腐敗分子及其關(guān)系網(wǎng)的打擊報(bào)復(fù)。因此，應(yīng)該用制度嚴(yán)禁打擊報(bào)復(fù)，嚴(yán)懲打擊報(bào)復(fù)行為；保障(自身廉潔的)反腐敗人員在任時和離任后的安全。這樣才能免除反腐敗人員的后顧之憂，從而能夠一心一意地投入到反腐敗工作中。需要強(qiáng)調(diào)的是，監(jiān)督和問責(zé)都應(yīng)該積極發(fā)揮社會力量的作用。常識告訴人們，左手監(jiān)督不了也懲罰不了右手；有些問題的解決，需要借助外力，如同醫(yī)生本人生病需要手術(shù)治療時不得不依靠其他醫(yī)生一樣。因此，讓社會享有某種形式的問責(zé)權(quán)(比如罷免權(quán))至關(guān)重要。

最后，界定權(quán)力邊界，完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，健全權(quán)力公開制度，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督與問責(zé)，都要求加強(qiáng)法治建設(shè)。完善司法制度固然重要，但是巧婦難為無米之炊，如果缺少必要的法律法規(guī)，再完善的司法制度其作用也是有限的。因此，法治建設(shè)須全方位推進(jìn)，在完善司法制度的同時，加速制定完善、公正、可行的法律法規(guī)。就限制權(quán)力而言，目前應(yīng)當(dāng)完善憲法以明確黨與國家的關(guān)系、各國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生與問責(zé)方法、各國家機(jī)關(guān)的職權(quán)及其相互關(guān)系，尤其應(yīng)增強(qiáng)司法獨(dú)立性；加快制定行政程序法、公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、問責(zé)法等重要法律。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)不能忽略轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)。這個時期有很多特殊情況，矛盾多發(fā)，滯后的法律或者法律空白較多，有時不能嚴(yán)格依法辦事，需要用德治進(jìn)行彌補(bǔ)。遇到這樣的情況，應(yīng)讓各方公開協(xié)商，尋找合理的對策及其正當(dāng)?shù)睦碛?。此外，法治的?shí)現(xiàn)需要有具備公共精神和法律信仰的公民的存在。如果官民都不具備公共精神和法律信仰，聽?wèi){權(quán)力和金錢任意干預(yù)司法，任由法官中的極少數(shù)人貪贓枉法，法律就會形同虛設(shè)，法治也就難以實(shí)現(xiàn)。因此，培養(yǎng)具有公共精神和法律信仰的公民，也是實(shí)現(xiàn)法治、進(jìn)一步限制權(quán)力的緊迫要求之一。

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(責(zé)任編輯劉自強(qiáng))

收稿日期：2014-12-30

作者簡介：胡潤忠(1966- )，男，安徽安慶人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事中國政治改革、公共政策執(zhí)行與評估等研究。

中圖分類號：D62

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-3571(2015)02-0001-07

On the Political Reform From the Perspective of Power Restraint

HU Run-zhong

(School of International and Public Affairs, Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200030, China)

Abstract：Simply as a kind of tool, power could be conducted in a way either right or wrong. In order to prevent power abuse,constitution serves the fundamental function in the restraint of it.Since the reform and opening-up,China has achieved great progress in limiting power from various perspectives,including the delineation of state power,the structural arrangements,collective leadership system and tenure system,norms of management and the rule of law.Furthermore,it should also be limited in the following aspects during the political reform:insisting on the tenet of serving the people;protecting the fundamental rights of citizens; rationalizing the relationship between government and the market;improving the power structure,especially the local power structure;improving the system of tenure and collective leadership;Perfecting public authority,supervision, accountability system and focusing on cultivating public spirit and legal beliefs.

Key words：power restraint; collective leadership; separation of party and government; information disclosure; accountability