邱兆林

中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的特征及轉(zhuǎn)型分析※

邱兆林

產(chǎn)業(yè)政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，而選擇性產(chǎn)業(yè)政策往往體現(xiàn)出政府過度直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特征。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，其激勵(lì)不足、阻礙創(chuàng)新和維系行政壟斷等弊端逐步顯現(xiàn)出來，制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。因此，適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，形成競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策互補(bǔ)的公共政策體系。產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍局限在市場(chǎng)失靈和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政策手段由直接干預(yù)向市場(chǎng)監(jiān)管和間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策 功能性產(chǎn)業(yè)政策 行政干預(yù) 市場(chǎng)導(dǎo)向

一、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

自亞當(dāng)·斯密提出“看不見的手”的理論以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究就圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系展開爭(zhēng)論。源于對(duì)政府與市場(chǎng)角色定位的不同認(rèn)識(shí)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的研究，理論界存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。Peltzman（1976）認(rèn)為，市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置，政府干預(yù)會(huì)導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制的扭曲，降低市場(chǎng)配置資源的效率。然而，由于存在信息不對(duì)稱、外部性、公共物品等原因，價(jià)格機(jī)制并不能起到最優(yōu)配置資源的作用，從而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。Rodrik（1995）認(rèn)為，政府應(yīng)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，外部性與市場(chǎng)失靈是產(chǎn)業(yè)政策存在的理論基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策如果得以正確實(shí)施，可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1992年中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，政府與市場(chǎng)的關(guān)系隨著實(shí)踐拓展不斷探索合理的科學(xué)定位。中共十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，市場(chǎng)機(jī)制的作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。伴隨政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)政策的有效性受到學(xué)者們廣泛關(guān)注。江小娟（1993）基于公共選擇理論，認(rèn)為政策制定者和執(zhí)行者在考慮“全局利益”的同時(shí)，還有其相對(duì)獨(dú)立的利益取向，產(chǎn)業(yè)政策的效果遠(yuǎn)不如預(yù)期。江飛濤（2010）指出中國(guó)干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策的效果并不理想，而且造成了不良的政策效應(yīng)。何大安（2010）認(rèn)為，政府受有限理性和認(rèn)知局限性的約束，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)無法完全適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。即使產(chǎn)業(yè)政策的制定是合理的，其實(shí)施效果依然難以保證，因?yàn)檎邎?zhí)行過程還伴隨著中央政府、地方政府與企業(yè)之間的相互博弈，在晉升體制激勵(lì)下，地方政府會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行過多干預(yù)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程是由市場(chǎng)力量自發(fā)推動(dòng)的資本加速累積的過程，由于市場(chǎng)失靈的存在，政府需要制定產(chǎn)業(yè)政策來克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的信息、協(xié)調(diào)和外部性等問題。雖然我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策飽受質(zhì)疑，要素市場(chǎng)的政策扭曲使得一些生產(chǎn)效率低下的國(guó)有企業(yè)生存下來，政府利用稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致行業(yè)進(jìn)入退出機(jī)制扭曲，低效率企業(yè)長(zhǎng)期存在，高效率企業(yè)進(jìn)入困難（羅德明，2012）。但不可否認(rèn)的是，產(chǎn)業(yè)政策在維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用，而且，政府對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)扶持政策的效果顯著，財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠有效促進(jìn)了高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展（張同斌，2012）。從實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)政策在不同領(lǐng)域的實(shí)施效果存在較大差別，這說明合理的產(chǎn)業(yè)政策有利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

我國(guó)正處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，產(chǎn)業(yè)政策不可避免會(huì)受到兩種經(jīng)濟(jì)體制的共同影響，由于市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，所以產(chǎn)業(yè)政策是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要手段。當(dāng)前，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策是否必要的爭(zhēng)論日漸式微，關(guān)鍵是如何設(shè)計(jì)、實(shí)施和管理（楊帥，2013）。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施并非純粹在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行抉擇，而是合理界定二者的職能范圍。趙堅(jiān)（2008）基于企業(yè)能力理論的視角，認(rèn)為傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策扼殺了具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)出現(xiàn)的可能性，應(yīng)該構(gòu)建以企業(yè)能力為導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)政策，政府對(duì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出的優(yōu)勢(shì)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的扶持。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)因源自分工網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的自發(fā)演進(jìn)，所以市場(chǎng)導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)順產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律，更能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

綜上所述，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了重要作用，但隨著市場(chǎng)體制的不斷完善，其弊端逐漸顯現(xiàn)出來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、技術(shù)進(jìn)步乏力、環(huán)境污染等問題嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，因此，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度環(huán)境變化做出調(diào)整。本文在分析傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策特征及缺陷的基礎(chǔ)上，提出選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，合理界定產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍和實(shí)施手段。

二、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的特征及缺陷

產(chǎn)業(yè)政策按其功能可分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是指政府對(duì)某些特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和扶植，加快這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)；功能性產(chǎn)業(yè)政策是指政府通過對(duì)研發(fā)補(bǔ)貼、人力資本投資等形式提高產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，其目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。中國(guó)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策雖然強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，但其實(shí)施手段仍以行政性的直接干預(yù)為主，本質(zhì)上依然是選擇性產(chǎn)業(yè)政策（江飛濤，2010）。

1.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的特征

一般來說，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策以日本的產(chǎn)業(yè)政策為借鑒，但兩者之間存在本質(zhì)區(qū)別。日本20世紀(jì)五六十年代的產(chǎn)業(yè)政策主要采取間接干預(yù)的方式，70年代開始，日本產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)方針發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，逐漸建立起“市場(chǎng)機(jī)制配置資源的方式能夠使經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展”的共識(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用限定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域內(nèi)。從我國(guó)實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋了所有行業(yè)，在一些市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府也表現(xiàn)出極大的干預(yù)欲望。選擇性產(chǎn)業(yè)政策很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，在政策制定和執(zhí)行過程中均存在政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特征。以2009年出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》為例，《規(guī)劃》提出“將2009年、2010年的粗鋼產(chǎn)量控制在4.6億噸和5億噸，前五位鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)能占比達(dá)45%以上；鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，到2011年形成以寶鋼、鞍本、武鋼等為首的特大型鋼鐵企業(yè)集團(tuán)”。政策的結(jié)果卻是，鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)量和投資規(guī)模迅速膨脹，2009、2010年粗鋼產(chǎn)量分別達(dá)到5.8億噸和6.4億噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期目標(biāo)，出現(xiàn)新一輪產(chǎn)能過剩。而且，行業(yè)集中度仍然較低，也沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

產(chǎn)業(yè)政策的選擇性不僅表現(xiàn)為對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇和扶持，更表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇。例如，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2011年本）詳細(xì)列出了政府鼓勵(lì)類、限制類和淘汰類758種、233種和436種產(chǎn)品、工藝和技術(shù)，幾乎涵蓋了所有行業(yè)。從政策工具看，政府強(qiáng)化了目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制清理等行政手段的運(yùn)用，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)更加直接。目錄指導(dǎo)直接與項(xiàng)目審批、銀行信貸、稅收和土地優(yōu)惠政策緊密相連，項(xiàng)目審批和準(zhǔn)入條件等還對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品種類以及產(chǎn)量等做了嚴(yán)格規(guī)定?？傮w而言，選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過保護(hù)和扶植特定企業(yè)，限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了企業(yè)提高生產(chǎn)效率；通過選擇特定技術(shù)和產(chǎn)品制約了企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新活動(dòng)，不利于技術(shù)進(jìn)步。

2.選擇性產(chǎn)業(yè)政策的缺陷

經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府利用產(chǎn)業(yè)政策扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，可以加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)體制的不斷完善，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的弊端逐漸凸顯。

（1）選擇性產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)不足。產(chǎn)業(yè)政策要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，通常需要滿足兩個(gè)條件：政策制定的合理性和政策執(zhí)行的有效性，即在政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)上滿足可自我執(zhí)行以及激勵(lì)相容的要求（于良春，2013）。然而，在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，政策制定部門并非完全是“公共利益”的代表，會(huì)出于自身權(quán)利的考慮而做出不利于公共利益最大化的決議，并且政府受自身認(rèn)知理性的約束，無法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，致使產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，即“政策性偏離”；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，地方政府是推行和落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的主體，財(cái)稅體制改革之后，地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核標(biāo)準(zhǔn)的晉升體制激發(fā)了地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府的自利行為會(huì)偏離產(chǎn)業(yè)政策的預(yù)期目標(biāo)，即“行為性偏離”（姜琪，2012）?？傮w而言，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策從制定到執(zhí)行均缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，無法保證政策的合理設(shè)計(jì)和有效執(zhí)行。

（2）選擇性產(chǎn)業(yè)政策難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。從產(chǎn)業(yè)鏈的視角來看，當(dāng)前制約我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要障礙是核心技術(shù)掌握不足。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是，產(chǎn)業(yè)政策往往以提高市場(chǎng)集中度和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)為政策目標(biāo)，各級(jí)政府表現(xiàn)出極大的規(guī)模和速度偏好，忽視技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)創(chuàng)新能力。政府按照企業(yè)規(guī)模大小來事先挑選“贏家”，直接給企業(yè)補(bǔ)貼，這些免于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力；另外，產(chǎn)業(yè)政策還詳細(xì)規(guī)定企業(yè)今后重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)品、工藝設(shè)備和技術(shù)類型等，剝奪了企業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)的自主權(quán)，在技術(shù)進(jìn)步日新月異的今天，那些事先挑選出來的產(chǎn)品和技術(shù)很快就被淘汰，不僅浪費(fèi)了大量資源，更阻礙了企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新。

（3）選擇性產(chǎn)業(yè)政策維系行政壟斷，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。行政壟斷是指政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的限制和排斥。行政壟斷對(duì)資源配置效率進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的負(fù)面影響已成為學(xué)界共識(shí)。選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過限制新廠商進(jìn)入，政府主導(dǎo)企業(yè)的兼并重組，形成特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是典型的行政壟斷行為。政府假以產(chǎn)業(yè)政策的名義干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，將行政壟斷內(nèi)生于選擇性產(chǎn)業(yè)中，抑制產(chǎn)業(yè)內(nèi)部以及來自外界的有效競(jìng)爭(zhēng)，阻礙產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

總體而言，選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過保護(hù)和扶植特定產(chǎn)業(yè)來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，政府主導(dǎo)企業(yè)兼并重組來提高行業(yè)集中度，采用行政手段解決重復(fù)建設(shè)和過度競(jìng)爭(zhēng)問題，忽視了企業(yè)創(chuàng)新能力的建設(shè)，受保護(hù)的企業(yè)缺乏創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，致使整個(gè)行業(yè)的技術(shù)水平和生產(chǎn)效率得不到有效提高。從經(jīng)濟(jì)全球化的視角來看，生產(chǎn)要素逐漸實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正在由要素驅(qū)動(dòng)向技術(shù)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，選擇性產(chǎn)業(yè)政策固有的缺陷恰恰阻礙了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)對(duì)技術(shù)進(jìn)步的要求。

三、產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型：功能性產(chǎn)業(yè)政策

隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到強(qiáng)化，政府致力于制定并完善法律法規(guī)，保障市場(chǎng)有序運(yùn)行。與之相對(duì)應(yīng)，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施也必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，其政策目標(biāo)、作用范圍和實(shí)施手段也在發(fā)生變化，有必要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行重新審視和定位。

1.產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展趨勢(shì)及定位

新型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，致力于培育企業(yè)的創(chuàng)新能力，通過對(duì)技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼、人力資本投資等形式提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，即實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策。實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策不可避免地要涉及到產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策①競(jìng)爭(zhēng)政策，或者說反壟斷政策，是保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的重要手段。競(jìng)爭(zhēng)政策可以定義為一套確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不因受限制而減少經(jīng)濟(jì)福利的政策法規(guī)。的關(guān)系。中國(guó)長(zhǎng)期采用產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為造成了地區(qū)分割和行政壟斷，阻礙要素自由流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)，企業(yè)往往在政府干預(yù)下實(shí)現(xiàn)兼并重組，限制競(jìng)爭(zhēng)，這些活動(dòng)所產(chǎn)生的反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)為《反壟斷法》所不容，這就需要合理地協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策（張偉，2010）。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)、消除行政壟斷具有重要意義，因此，必須確定競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，功能性產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)及實(shí)施應(yīng)限定在競(jìng)爭(zhēng)政策所確立的框架內(nèi)。正如于良春（2013）所言，適應(yīng)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的需要，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系應(yīng)該調(diào)整為競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策互補(bǔ)的公共政策體系。

2.功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍

功能性產(chǎn)業(yè)政策通過研發(fā)補(bǔ)貼、人力資本投資等形式提高產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，目的是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。因此，產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍也必須局限在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。另外，基于“公平與效率并重”的觀點(diǎn)，功能性產(chǎn)業(yè)政策還應(yīng)向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域傾斜。

（1）重視創(chuàng)新能力建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，技術(shù)進(jìn)步和研發(fā)創(chuàng)新能力是提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。近年來，中國(guó)政府不斷加大對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入，通過財(cái)政、稅收和金融手段鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)。然而，市場(chǎng)機(jī)制的不完善使得企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策雖然推動(dòng)了我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展，但核心關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)能力不足，沒有形成企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。原因在于，政府直接主導(dǎo)的研發(fā)活動(dòng)效率較低，而企業(yè)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的研發(fā)，更有利于技術(shù)進(jìn)步。因此，功能性產(chǎn)業(yè)政策要把創(chuàng)新能力建設(shè)作為其核心內(nèi)容，政府的作用在于通過教育、培訓(xùn)與研發(fā)激勵(lì)等提高產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)專利保護(hù)與服務(wù)，為科研成果的轉(zhuǎn)讓和應(yīng)用創(chuàng)造條件。

（2）支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和發(fā)展需求為基礎(chǔ)的知識(shí)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)存在正的外部性和不確定性等經(jīng)濟(jì)屬性，產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展所需的外部環(huán)境尚不完善，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)自身能力難以快速成長(zhǎng)，將弱化其戰(zhàn)略性功能的發(fā)揮（呂鐵，2013）。為此，需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)和扶持作用，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境，但并不意味著要讓政府來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)是有助于發(fā)揮戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的外部性和降低其不確定性。一方面，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度，保護(hù)企業(yè)自主創(chuàng)新和合法權(quán)益；另一方面，通過研發(fā)補(bǔ)貼、政府購(gòu)買、消費(fèi)補(bǔ)貼等公共財(cái)政手段降低技術(shù)和需求的不確定性。

（3）保護(hù)中小企業(yè)發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展形態(tài)來看，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而非競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)，任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)都是從小到大的成長(zhǎng)過程。大企業(yè)雖然資本雄厚，但其承受創(chuàng)新失敗的成本也更高，而中小企業(yè)在創(chuàng)新活動(dòng)中更加活躍，提高了技術(shù)分散化探索的經(jīng)濟(jì)性，技術(shù)多樣性的中小企業(yè)群體維持了整個(gè)技術(shù)創(chuàng)新體系的動(dòng)態(tài)性。通過產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)中小企業(yè)更好發(fā)展，降低中小企業(yè)的融資成本和進(jìn)入壁壘，既有利于形成有效競(jìng)爭(zhēng)的格局，激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，又能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與專業(yè)化的分工與協(xié)作，形成大、中、小企業(yè)結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)組織體系。

（4）向社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域傾斜。功能性產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用的立足點(diǎn)是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，完善有利于形成有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。由于存在公共物品、信息不對(duì)稱、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及外部性等市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的公共品供給不足、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及環(huán)境污染等社會(huì)問題。因此，為了保障經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康增長(zhǎng)、社會(huì)和諧以及可持續(xù)發(fā)展，必須在出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域更好發(fā)揮政府的作用，功能性產(chǎn)業(yè)政策更多地向教育、科研、衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域傾斜。

（5）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助政策。在一些產(chǎn)能過剩、過度競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，虧損企業(yè)由于存在大量沉淀資本，或者為了避免出現(xiàn)大量失業(yè)，難以從當(dāng)前產(chǎn)業(yè)中退出。如果政府不能采取有效措施進(jìn)行干預(yù)，既浪費(fèi)大量資源，又影響全行業(yè)的正常發(fā)展。需要說明的是，基于功能性產(chǎn)業(yè)政策的政府援助并非對(duì)企業(yè)直接干預(yù)，企業(yè)退出仍需遵循市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)汰劣的過程。政府提供完善的退出機(jī)制和服務(wù)，對(duì)失業(yè)員工提供必要的生活補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)以及再就業(yè)培訓(xùn)等政策支持。

（6）新型的國(guó)際貿(mào)易政策。經(jīng)濟(jì)全球化使得國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，為了贏得在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的主動(dòng)權(quán)，政策制定部門必須立足全球視角重新審視產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和體系構(gòu)建。功能性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以提升企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為出發(fā)點(diǎn)，使本國(guó)產(chǎn)業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)分工中占據(jù)有利位置和價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策主要通過引進(jìn)國(guó)外資金、先進(jìn)設(shè)備和最終產(chǎn)品來促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，這些要素在一定程度上促進(jìn)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但在依靠技術(shù)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)代，產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需的是核心技術(shù)和高素質(zhì)人才，因此，人才和知識(shí)的引進(jìn)是未來國(guó)際貿(mào)易政策調(diào)整的重點(diǎn)。

3.功能性產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施辦法

（1）從直接干預(yù)到市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來看，生產(chǎn)型政府是失敗的，服務(wù)型政府角色不明確，容易出現(xiàn)政府行為利益化和尋租腐敗現(xiàn)象，因此，監(jiān)管型政府成為政府職能轉(zhuǎn)變的方向。政府角色從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接掌控者向市場(chǎng)規(guī)則的建立者、競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)者轉(zhuǎn)變，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。政府監(jiān)管意在矯正市場(chǎng)失靈、維護(hù)公共利益。既然監(jiān)管屬于政府行為，如果政府行為得不到有效約束，監(jiān)管者容易被“俘獲”，從而出現(xiàn)“監(jiān)管失靈”，這就需要將政府的監(jiān)管置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，形成良性的“循環(huán)監(jiān)管”，這樣監(jiān)管才有可能是有效的。最后，需要構(gòu)建一套合理的監(jiān)管體系，如健全的法律法規(guī)、高效的組織機(jī)構(gòu)、先進(jìn)的技術(shù)手段等。

（2）綜合利用供需兩端的政策工具。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策是政府為了加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從供給端來對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施干預(yù)，政府事先挑選“贏家”，通過項(xiàng)目審批、財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收減免等方式，改變產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)和規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但這種從供給端進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式不利于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的有效競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了技術(shù)水平的提高。功能性產(chǎn)業(yè)政策從供給和需求兩方面來調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展：在供給端，政府在尊重市場(chǎng)對(duì)資源配置功能的基礎(chǔ)上，加大對(duì)研發(fā)資本和人力資本投入，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建技術(shù)研發(fā)支撐體系，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資給以必要的扶持；在需求端，綜合利用公共支出、政府采購(gòu)以及消費(fèi)補(bǔ)貼等手段創(chuàng)造自由市場(chǎng)在短期內(nèi)無法形成的需求規(guī)模，引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)和投資行為，這樣更能激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。

（3）發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的信息傳遞功能。當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中，普遍存在著產(chǎn)業(yè)政策供給與企業(yè)需求之間的不匹配現(xiàn)象，由于政府與企業(yè)之間缺少溝通，政策供給不完全適合企業(yè)需求。企業(yè)作為完全的市場(chǎng)主體，對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)更加靈敏，可以根據(jù)市場(chǎng)需求的變化及時(shí)做出調(diào)整，改變投資戰(zhàn)略；相比之下，政府對(duì)整個(gè)行業(yè)乃至全國(guó)范圍內(nèi)的供求狀況、產(chǎn)能利用率以及投資規(guī)模等總量信息更有優(yōu)勢(shì)。因而，政府應(yīng)建立行業(yè)信息發(fā)布服務(wù)制度，定期、及時(shí)、詳盡地收集和發(fā)布這些信息，既能引導(dǎo)投資者進(jìn)行正確的投資，又能降低企業(yè)的信息搜尋成本，讓市場(chǎng)更好發(fā)揮對(duì)調(diào)節(jié)資源配置的決定性作用。

（4）市場(chǎng)化的金融工具。除了行政性手段之外，政府還通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免以及控制銀行信貸的方式引導(dǎo)資本流向，本質(zhì)上仍然是政府主導(dǎo)的政策性金融工具，為產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施服務(wù)。政策性金融在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)更為直接和有效，卻容易造成政府的過度干預(yù)。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，以銀行信貸為主的融資體系已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，而完善的多層次資本市場(chǎng)體系將更有效率。但是，同發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟市場(chǎng)相比，我國(guó)資本市場(chǎng)在許多方面還存在較大差距，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)烈需求。在功能性產(chǎn)業(yè)政策框架內(nèi)，政府作為“頂層設(shè)計(jì)者”，應(yīng)該致力于完善資本市場(chǎng)正常運(yùn)行所需的制度和法律建設(shè)（張志元，2014），放棄對(duì)資本市場(chǎng)的行政干預(yù)，由市場(chǎng)來決定資本的流向，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

四、結(jié)論

根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的自組織過程。但“市場(chǎng)失靈”的存在說明市場(chǎng)還需要進(jìn)一步完善，政府必須承擔(dān)起清除市場(chǎng)發(fā)育障礙，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府主要依靠法律手段，以市場(chǎng)化的方式來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并結(jié)合財(cái)政、稅收和金融等經(jīng)濟(jì)政策組合來規(guī)范市場(chǎng)秩序。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還遠(yuǎn)未完善的中國(guó)來說，在法律和經(jīng)濟(jì)手段之外還需輔以一定的行政手段，在特定的環(huán)境下，帶有強(qiáng)制性的行政手段可能更加有效。然而行政手段的運(yùn)用會(huì)產(chǎn)生不良后果，政府部門往往以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的直接干預(yù)方式，這樣會(huì)嚴(yán)重阻礙我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程及經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策最終涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系及定位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必須確定競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，功能性產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)及實(shí)施限定在競(jìng)爭(zhēng)政策所確立的框架內(nèi)，合理協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，形成競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策兼容互補(bǔ)的公共政策體系。傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過政府選擇代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，并且產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果也無法保證。未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將由要素和投資驅(qū)動(dòng)向技術(shù)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，選擇性產(chǎn)業(yè)政策顯然不再滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，政府逐漸從配置資源和組織生產(chǎn)的領(lǐng)域中退出，產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，由選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。功能性產(chǎn)業(yè)政策的作用范圍應(yīng)該局限在市場(chǎng)失靈和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政策手段由直接干預(yù)向市場(chǎng)監(jiān)管和間接引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

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［責(zé)任編輯：吳群］

F202

A

1009－2382（2015）07－0010－05

邱兆林，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生（濟(jì)南250100）。

※本文為國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的有效性及協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71473151）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“混合寡頭模型下反壟斷政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71173134）的階段性成果。