黃鶴群

規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 完善風(fēng)險防范機(jī)制
——以南通市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例

黃鶴群

土地流轉(zhuǎn)不僅是保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要，而且還是優(yōu)化配置土地資源，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，拓寬農(nóng)民的增收渠道，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提出了相關(guān)的建議：因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)工作，不搞行政命令加以推動；為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更為有利的條件，吸引和支撐農(nóng)戶土地的流轉(zhuǎn)；開展市場化運作和社會化服務(wù)，規(guī)范有序地開展土地流轉(zhuǎn)工作；正確引導(dǎo)各類主體參與土地流轉(zhuǎn)行為，防止與農(nóng)民爭利、侵害其利益；完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，切實化解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾；加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，消除農(nóng)戶流出土地后的后顧之憂。

土地流轉(zhuǎn) 特點與措施 影響因素 思考與對策

三農(nóng)政策的基石是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。當(dāng)前，如何應(yīng)對農(nóng)村不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，在堅持土地承包關(guān)系長期不變的前提下，積極探索建立依法、自愿、有償?shù)氖袌龌恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，是亟待探索的一個重要問題。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特點

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的，早在家庭承包責(zé)任制初期，一些農(nóng)戶之間為便于耕作，在小范圍內(nèi)就進(jìn)行了小面積的承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)包。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村勞動力大量向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營模式也隨之變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出面積大、規(guī)模化的趨勢。從調(diào)研的情況看，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出如下一些新特點。

1.土地流轉(zhuǎn)的動機(jī)發(fā)生了新變化

在免征農(nóng)業(yè)稅以前，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主要動機(jī)是為了完成上繳的稅費任務(wù)，避免土地拋荒。在免征農(nóng)業(yè)稅后，隨著農(nóng)村土地普遍升值，農(nóng)民惜地意識增強(qiáng)，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的動機(jī)是自己無力耕種，但又舍不得放棄，就采取土地托管、土地流轉(zhuǎn)等方式，既使土地仍歸自己名下，又可增加收入來源。由于土地流轉(zhuǎn)的主要動機(jī)發(fā)生了變化，土地流轉(zhuǎn)的市場化現(xiàn)象逐漸凸顯。

2.土地流轉(zhuǎn)的主體出現(xiàn)了多元化

現(xiàn)在，農(nóng)村各地的土地經(jīng)營主體，已由過去農(nóng)戶單一主體向種植大戶、合作組織、工商企業(yè)等多種主體轉(zhuǎn)變。以南通市為例，截至2014年6月底，南通市土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)265萬畝，占所有承包地551萬畝的48%。其中，流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的面積中，專業(yè)大戶76萬畝、家庭農(nóng)場17萬畝、合作經(jīng)濟(jì)組織91萬畝、農(nóng)業(yè)企業(yè)13萬畝，呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

3.土地流轉(zhuǎn)的形式呈現(xiàn)出多樣化

當(dāng)前，農(nóng)村各地的土地流轉(zhuǎn)形式也多種多樣，有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、托管等多種形式。據(jù)對南通市的調(diào)查統(tǒng)計，在土地流轉(zhuǎn)面積中，用于道路、綠化、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)民集居區(qū)等建設(shè)的面積44萬畝；農(nóng)戶間的轉(zhuǎn)包、互換等零星流轉(zhuǎn)24萬畝；流入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體197萬畝，分別占承包地面積的8%、4%和36%，占土地流轉(zhuǎn)面積的17%、9%、74%。

4.土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模趨向于擴(kuò)大化

前一階段，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模都比較??；而現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大。例如，南通市如東縣洋口鎮(zhèn)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年邵愛徐，在楊楝園村經(jīng)濟(jì)合作社的支持下，2012年成功地流轉(zhuǎn)了本村六組的240多畝耕地，2013年他又經(jīng)過多方籌措資金，創(chuàng)辦了500多畝的家庭農(nóng)場自主經(jīng)營，并新成立了如東縣楊楝園村為農(nóng)服務(wù)社，為周邊農(nóng)戶提供各類農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)資供應(yīng)服務(wù)，到目前為止服務(wù)面積已累計達(dá)到了3000多畝。

5.土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)越來越規(guī)范化

隨著土地流轉(zhuǎn)的增多，由此出現(xiàn)的糾紛和矛盾也增多。為了公平處置，加以合理規(guī)范，南通市所有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依托農(nóng)經(jīng)部門建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（交易中心、市場），設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口，開展流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、糾紛調(diào)處、提供規(guī)范的合同文本等服務(wù)。同時，村級也落實了土地流轉(zhuǎn)信息員，使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計，在全市土地流轉(zhuǎn)中，能簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的面積達(dá)到84%。

6.土地流轉(zhuǎn)的價格逐步走向市場化

由于土地區(qū)位、地力、用途不同，以及流轉(zhuǎn)雙方關(guān)系的親疏，土地流轉(zhuǎn)價格差別較大。行政化的定價必然行不通。所以，現(xiàn)在農(nóng)村各地的土地流轉(zhuǎn)價格日趨市場化，具體價格由雙方協(xié)商確定。市郊、鎮(zhèn)郊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格，有的每年每畝達(dá)到2000多元，地處偏僻的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價格只有500多元。在土地流轉(zhuǎn)合同中，有的一年一簽訂，有的二年一簽訂，還有的三年一簽訂。有的在合同中就明確，土地流轉(zhuǎn)價格以第一年的價格為基準(zhǔn)，每年上浮3%。當(dāng)然，國家的“三項補(bǔ)貼”（糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)）仍歸原承包戶所得。

二、引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的主要措施

近年來，農(nóng)村各地按照“依法、自愿、有償”的基本原則，在土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的制度和機(jī)制上作了大膽有益的探索。從實踐情況看，政府引導(dǎo)、規(guī)范管理是做好農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段。南通市在引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地中結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際，采取了如下一些措施，受到了農(nóng)民的歡迎，推動了農(nóng)戶土地的流轉(zhuǎn)工作。

1.確權(quán)登記，明晰承包權(quán)屬

在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶最關(guān)心的是土地權(quán)屬問題。為此，南通市大力開展確權(quán)登記的試點工作，爾后逐步推開。海門市是農(nóng)業(yè)部確定的試點縣之一，早在2009年，該市常樂鎮(zhèn)頤生村就在全國首開先河進(jìn)行確權(quán)登記的試點?，F(xiàn)在，海門市根據(jù)省里的統(tǒng)一部署，將在2015年基本完成全市的確權(quán)登記工作，其他各縣（市）區(qū)也積極跟上。

2.政策引導(dǎo)，加大扶持力度

為鼓勵和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，南通市政府先后出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見和實施辦法，市財政同時安排專項資金，用于土地股份化流轉(zhuǎn)工作的補(bǔ)助。一是對轉(zhuǎn)出戶的獎補(bǔ)。近5年來，省財政安排專項資金，對形成適度規(guī)模經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)的項目，以轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶為以獎代補(bǔ)對象，進(jìn)行一次性每畝100元的資金補(bǔ)助。海門市對新增連片流轉(zhuǎn)200畝以上的，每畝獎勵200元，其中100元給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶。二是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的獎補(bǔ)。如海安縣對新建連片100－200畝、200畝以上標(biāo)準(zhǔn)鋼架大棚的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，每畝分別補(bǔ)助1500元、2500元；新建連片50畝以上省標(biāo)鋼架連棟大棚的，每畝補(bǔ)助1.2萬元。三是對鎮(zhèn)、村組織的獎補(bǔ)。市級財政以建設(shè)都市生態(tài)農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，對市區(qū)土地流轉(zhuǎn)的村級組織給予每畝每年400元補(bǔ)助。如皋市以鎮(zhèn)、村為單位，流轉(zhuǎn)達(dá)到90%，財政分別給予獎勵鎮(zhèn)、村6萬元、1萬元。海門市對新增連片流轉(zhuǎn)200畝以上的，每畝獎勵200元，其中100元給村集體作為工作經(jīng)費。

3.把握原則，規(guī)范穩(wěn)妥運作

在土地流轉(zhuǎn)中，南通市各地始終把握了以下三個原則：一是在土地流轉(zhuǎn)過程中，所有權(quán)不能變，承包權(quán)不能變，土地的使用方向不能變。二是在土地流轉(zhuǎn)時，加強(qiáng)對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)。對流轉(zhuǎn)的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)一發(fā)包招商的，要確立合理的利益分配關(guān)系。根據(jù)土地的級差，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，合理確定土地流轉(zhuǎn)承包價格，全額歸農(nóng)戶所有。三是在具體操作上規(guī)范有序，注重程序的合法性。對土地流轉(zhuǎn)面積涉及多數(shù)農(nóng)戶的，通過召開村民代表會議討論決定，以充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)；流轉(zhuǎn)雙方要簽訂合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)；涉及承包土地田塊變動的，及時辦理承包權(quán)證變更手續(xù)。

4.搭建平臺，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)

南通市各地在土地流轉(zhuǎn)中，搭建了各種平臺，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)。一是信息公開透明。多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置了土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布電子顯示屏，建立健全了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)規(guī)程和制度，努力提升土地流轉(zhuǎn)服務(wù)水平。二是建立交易中心。積極開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場試點，確定通州區(qū)為省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易試點單位，引導(dǎo)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易。如皋市獲省農(nóng)村改革試驗區(qū)重點改革項目支持，年內(nèi)建成縣鎮(zhèn)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺。三是依法開展土地承包與流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處。全市各縣（市）區(qū)分別建立了土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地承包糾紛調(diào)解組織，村級落實了土地承包糾紛調(diào)解員，依法開展承包糾紛調(diào)解仲裁工作。各地農(nóng)經(jīng)部門主動加強(qiáng)與法院、法制、信訪等單位和部門的溝通，通過案件會商、聯(lián)合化解等形式，共同打造糾紛化解的多元化機(jī)制，暢通土地糾紛解決的“綠色通道”，提高糾紛化解效率，減少后遺癥。

5.以人為本，保障農(nóng)民利益

近年來，南通市不斷建立和完善農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化和剝離土地的社會保障功能。一是保障土地流轉(zhuǎn)收益。各地土地股份合作社對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)入股收益都實行了按股保底加分紅。二是實行生活補(bǔ)助制度。土地股份合作社對農(nóng)戶土地入股后，按年齡等標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)戶采取生活補(bǔ)助的辦法，幫助其解困。三是實行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。在全市建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，解除農(nóng)民的后顧之憂。

三、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

當(dāng)前，農(nóng)場土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)一些不容忽視的問題。一是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。表現(xiàn)在：（1）準(zhǔn)入制度不健全。一些村沒有認(rèn)真對承租方的經(jīng)營能力、資信情況、履約能力調(diào)查論證，導(dǎo)致部分土地租金不能及時到位。（2）風(fēng)險防范措施不到位。由于一些地方?jīng)]有建立收取復(fù)耕保證金制度，致使水產(chǎn)養(yǎng)殖、苗木種植等項目對土地耕作層破壞較大，影響了土地種養(yǎng)殖的良性循環(huán)，造成了一定的后遺癥。 二是土地流轉(zhuǎn)矛盾不可輕視。由于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作滯后，農(nóng)村稅費改革初期農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)手續(xù)不全、口頭協(xié)議多，證、地不符，承包面積與實際面積不符等矛盾比較突出。所以，在土地流轉(zhuǎn)中因涉及收益問題而凸現(xiàn)諸多矛盾。三是土地流轉(zhuǎn)政策亟待完善。例如，農(nóng)村一些地方土地流轉(zhuǎn)后，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼多數(shù)地方仍是補(bǔ)給承包農(nóng)戶，影響了一些專業(yè)大戶的種植積極性；在用地支持上，一些大戶、農(nóng)場主反映倉庫、機(jī)庫、曬場用地存在困難，影響了土地向種田大戶的流轉(zhuǎn)。

四、對策建議

促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)快速增長，不僅需要繼續(xù)強(qiáng)化提價增收、補(bǔ)貼增收、務(wù)工增收，也需要通過土地流轉(zhuǎn)，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率來促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，提質(zhì)增收和節(jié)本增收。為此建議：

1.要因地制宜地引導(dǎo)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)，不搞行政命令加以推動

土地流轉(zhuǎn)既涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又涉及農(nóng)村穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實際出發(fā)，切忌一哄而上。要因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。在實施過程中，要嚴(yán)格堅持 “自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強(qiáng)迫。在組織引導(dǎo)農(nóng)戶實施大范圍的土地流轉(zhuǎn)時，要充分考慮現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的狀況。只有在農(nóng)民人均收入較高、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較高、從事農(nóng)業(yè)的勞動力比重較低的情況下，土地才能進(jìn)行較大范圍的流轉(zhuǎn)。還應(yīng)認(rèn)識到，小范圍的土地流轉(zhuǎn)并不需要很多條件。一些經(jīng)營能力不強(qiáng)的農(nóng)戶，同樣可以將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給種田能手或工商業(yè)主，農(nóng)戶一方面流轉(zhuǎn)了土地，獲得轉(zhuǎn)讓收入，另一方面又作為勞動力被雇傭，從而又獲得勞動力的工資收入，這樣就能使農(nóng)戶獲得遠(yuǎn)高于自己承包經(jīng)營的收入。一些不適宜開展大范圍土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村，應(yīng)為農(nóng)戶間的私下流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導(dǎo)。就當(dāng)前而言，代耕、中短期出租方式，容易導(dǎo)致土地的掠奪式開發(fā)，不宜大規(guī)模地推廣。入股方式，有可能在各方之間形成“共贏”的局面，各地成功的例子很多，最適宜推廣，但必須加強(qiáng)規(guī)范、監(jiān)督，防止入股合作社或合股公司惡意轉(zhuǎn)移利潤，侵占入股農(nóng)戶利益?！胺醋獾拱狈绞?，容易操作，但必須在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行，嚴(yán)禁借口“少數(shù)服從多數(shù)”搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、低償流轉(zhuǎn)。

2.要為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更為有利的條件

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件。從現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)情況看，凡流轉(zhuǎn)順利成功的地方，大多都有較好的基礎(chǔ)設(shè)施、都有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的支撐。這就要求我們在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，一是改善基礎(chǔ)設(shè)施促流轉(zhuǎn)。這是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的有益補(bǔ)充，有利于解決耕作條件差異過大帶來的土地流轉(zhuǎn)難題。因此，要按照“田地平整、土壤肥沃、路渠配套”的要求，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加大土地復(fù)墾、整理力度，加快建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為機(jī)械化耕作創(chuàng)造條件。落實好新型經(jīng)營主體必需的倉庫、機(jī)庫、曬場等建設(shè)用地，以有利于大戶經(jīng)營。二是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促流轉(zhuǎn)。立足本地資源優(yōu)勢，突出特色，因地制宜，科學(xué)布局，以特色產(chǎn)業(yè)促流轉(zhuǎn)，以基地建設(shè)帶流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模，創(chuàng)出品牌，使土地迅速向基地集聚，向特色產(chǎn)業(yè)集聚。三是支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)促流轉(zhuǎn)。農(nóng)村專業(yè)大戶和外出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民具有一定的生產(chǎn)技術(shù)、較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，能有效組織農(nóng)民生產(chǎn)，帶動一方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要主體。因此，政府要制訂有利于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的各項優(yōu)惠政策，促進(jìn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

3.開展市場化運作和社會化服務(wù)，規(guī)范有序地開展土地流轉(zhuǎn)工作

土地流轉(zhuǎn)必須按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、順暢。一是在土地流轉(zhuǎn)工作中，要先行試點，積極創(chuàng)新，完善現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)方式，以取得經(jīng)驗后逐步推開。二是建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系，充分發(fā)揮各職能部門的職責(zé)，履行好職能，幫助農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象，協(xié)助辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、合同簽訂、檔案管理、糾紛調(diào)解、法律法規(guī)咨詢等指導(dǎo)和服務(wù)工作，幫助農(nóng)戶解決后顧之憂。三是建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。黨政及其有關(guān)部門應(yīng)積極扶持和培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，使之成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶。農(nóng)戶把土地集聚到中介組織后，由其收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行評估、代管、指導(dǎo)和協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)等，使土地流轉(zhuǎn)朝著市場化運作和社會化服務(wù)方向發(fā)展，降低土地流轉(zhuǎn)的成本和風(fēng)險，提高流轉(zhuǎn)效率。四是要加大財政支持力度，尤其是將財政扶持資金向本地種植尤其是糧食種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場傾斜。對達(dá)到一定條件的土地合作社給予專項資金補(bǔ)助，用于土地流轉(zhuǎn)后的基礎(chǔ)設(shè)施改造等農(nóng)田基本建設(shè)。

4.要正確引導(dǎo)各類主體參與土地流轉(zhuǎn)行為，防止與農(nóng)民爭利、侵害其利益

要鼓勵和引導(dǎo)符合條件的社會資本和工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，以先進(jìn)經(jīng)營方式，以技術(shù)示范、市場引導(dǎo)等方式，發(fā)揮帶動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的積極作用。提倡和引導(dǎo)工商資本通過“龍頭企業(yè)＋合作社＋農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)＋基地＋農(nóng)戶”等形式參與土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)和分配地位。同時，要防止其與農(nóng)民爭利，侵害農(nóng)民的權(quán)益。堅決制止工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后直接或變相改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為。

5.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制，切實化解土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要一套嚴(yán)格、規(guī)范的管理機(jī)制作保障。一要進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。可依托縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理部門，建全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，重點做好土地流轉(zhuǎn)合同的鑒定、簽證，以及檔案管理、合同兌現(xiàn)、糾紛調(diào)處等日常指導(dǎo)與管理工作，切實化解矛盾；搞好中介服務(wù)，確保土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、規(guī)范進(jìn)行。二要建立土地資源儲備庫、信息庫。要把農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的土地通過儲備庫、信息庫建立檔案，注明土地的座落、地級、面積等，進(jìn)而形成“土地使用權(quán)供求信息”，建立健全規(guī)章制度，達(dá)到合理、有序流轉(zhuǎn)。三要做好土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。研究建立工商企業(yè)租賃農(nóng)民承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，切實防止農(nóng)村承包土地經(jīng)營“非農(nóng)化”。探索建立由村、鎮(zhèn)提供幫助，對流入方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況、履約能力、經(jīng)營內(nèi)容等進(jìn)行核查的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查制度。加快健全流轉(zhuǎn)租金預(yù)付和復(fù)墾保證金制度。探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。加強(qiáng)對承租方再轉(zhuǎn)租帶來的流轉(zhuǎn)風(fēng)險研究，并拿出解決的辦法。

6.要加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，消除農(nóng)戶流出土地的后顧之憂

一要完善保障制度。要建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障等社會保障制度，逐步提高保障水平，努力消除流出土地農(nóng)戶的后顧之憂。有條件的地方可依據(jù)流轉(zhuǎn)期限對轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，用于其養(yǎng)老保險自繳補(bǔ)助。二要完善就業(yè)服務(wù)體系。要加大農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)力度，拓寬土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)渠道，千方百計促進(jìn)農(nóng)民在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。三要要拓寬土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的收入增長渠道。要探索農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化的有效實現(xiàn)形式。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移充分的地方，要有組織、有計劃、有步驟地引導(dǎo)農(nóng)戶將承包地入股土地合作社，變農(nóng)民為“股民”。積極探索資源要素集約經(jīng)營新機(jī)制，創(chuàng)新方式，多途徑、多形式地規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進(jìn)生態(tài)高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F301.21

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1009－2382（2015）03－0055－04

黃鶴群，中共南通市委研究室高級經(jīng)濟(jì)師（南通 226018）。