張瑩姜葵

農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中政府行為評價研究※
——基于江蘇農(nóng)民專業(yè)合作組織的調(diào)查

張瑩姜葵

本文基于對江蘇省551家農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展運行過程中政府行為的調(diào)查，考察了政府行為對農(nóng)民專業(yè)合作組織運行帶來的正面與負面的影響，構(gòu)建了規(guī)范政府行為的評價指標，并采用SPSS17.0軟件對調(diào)研數(shù)據(jù)開展了因子分析法的驗證。研究結(jié)果表明，目前政府在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展過程中起到了重要的促進和監(jiān)督管理作用，但政府行為存在著“越位”、“缺位”、“失位”等現(xiàn)象。在調(diào)研的基礎(chǔ)上該文建立了農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中政府行為的評價指標，并提出了相關(guān)對策建議。

農(nóng)民專業(yè)合作組織 政府行為 評價指標 規(guī)范發(fā)展

一、引 言

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)品商品化、市場化和國際化進程的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作組織（以下簡稱農(nóng)合組織）得到了空前發(fā)展。農(nóng)合組織實行了規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加了農(nóng)民收入和農(nóng)村和諧穩(wěn)定的發(fā)展，是新農(nóng)村改革發(fā)展的亮點和重點。中共十八屆三中全會提出了支持農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟發(fā)展的總體方向和重大政策舉措，2014年中央一號文件中出臺了一系列提升農(nóng)合組織能力的扶持政策，強調(diào)規(guī)范發(fā)展、多元化發(fā)展，在資金、資產(chǎn)、金融方面給予松綁，在各級政府的大力引導(dǎo)、支持下，農(nóng)合組織得到快速發(fā)展。以江蘇為例，目前該省已發(fā)展新型農(nóng)合組織6萬多個，平均每個村有3個以上，入社農(nóng)戶比重超過60%，農(nóng)合組織的覆蓋面、入社農(nóng)戶的覆蓋率不斷提高。農(nóng)合組織的發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，促進了農(nóng)民增收。但是，農(nóng)合組織的發(fā)展也存在著數(shù)量和其作用、運行質(zhì)量和效益不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，出現(xiàn)了一些“掛牌社”、“翻牌社”、“休眠社”甚至“假合作社”。有些農(nóng)合組織成立實際上不是辦農(nóng)合組織，而是為了獲得政府財政資金扶持或者享受稅收優(yōu)惠，這與政府政策不夠完善、監(jiān)督管理行為不夠規(guī)范有關(guān)。

本文從提高政府對新型農(nóng)合組織指導(dǎo)、扶持、管理和服務(wù)的績效這一視角，構(gòu)建政府作用機制，建立政府行為的評價指標，尋找政府行為的 “越位”、“缺位”、“失位”所在，認為政府在新型農(nóng)合組織發(fā)展中以科學(xué)可行的作用機制、規(guī)范政府行為，才能有效地促進農(nóng)合組織發(fā)展。

二、農(nóng)合組織發(fā)展中的政府行為評價指標

1.建立評價指標的原則

為了全面、科學(xué)、準確地建立政府作用于農(nóng)合組織行為的評價指標，我們設(shè)立了評價原則：首先是目標性原則，所有評價指標都是圍繞政府為農(nóng)合組織發(fā)展提供各方面的立法、引導(dǎo)、扶持、服務(wù)和管理等行為，目的是分析政府行為的有效性。其次是科學(xué)性原則，評價指標的定義、指標權(quán)重的確定都按照統(tǒng)一的標準，抓關(guān)鍵性要素并使各指標間具有一定的內(nèi)在聯(lián)系，目的是分析政府行為的涵蓋范圍、數(shù)據(jù)收集具有科學(xué)依據(jù)。再次是綜合性原則，考慮各級政府行為的多樣性特征，設(shè)計多維度的政府行為評價指標，形成一個綜合的多指標的評價，目的是從多個角度定性和定量地評價政府行為，評價各級政府的共性及個性因素。最后是可操作性原則，評價指標涉及的政策、經(jīng)濟指標概念確切、含義清晰、計算方法明確、統(tǒng)計簡便，目的是使收集的數(shù)據(jù)可靠性強，便于分析、對比和評價。

2.政府行為評價指標的構(gòu)建

在評價政府行為時主要是對照農(nóng)合組織及其成員需要什么，而政府已經(jīng)做了什么來評判。通過對江蘇農(nóng)合組織的走訪及專家的訪談歸納出評價政府行為主要有法規(guī)、政策、指導(dǎo)與輔導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督管理這五個方面的指標。為了使農(nóng)合組織發(fā)展中政府行為評價指標合理、科學(xué)有效并具備可操作性，我們將這五個大指標進行細化，對應(yīng)上述五大一級指標設(shè)計了二級指標，以此形成了農(nóng)合組織發(fā)展中政府行為的評價指標（如表1所示）。

表1 江蘇農(nóng)合組織發(fā)展中政府行為的評價指標

三、政府行為評價指標的問卷調(diào)查分析

為了驗證農(nóng)合組織發(fā)展中政府行為評價指標是否合理、科學(xué)有效，我們對上述五個大指標的各細化指標設(shè)計了調(diào)查問卷。調(diào)查問卷設(shè)計以政府行為對農(nóng)民專業(yè)合作組織的影響相關(guān)指標為重點，同時兼顧合作社基本情況和運行情況，開展樣本分析。本次調(diào)查對江蘇省各個地區(qū)的600個農(nóng)合組織發(fā)放了問卷，收回551份，其中有效問卷487份，有效率達到81.17%，調(diào)查樣本真實有效。

1.完善法律法規(guī)方面的政府行為

農(nóng)民專業(yè)合作組織及農(nóng)民都需要政府修改完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，更好地為農(nóng)合組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。從現(xiàn)行法律看，對出資的規(guī)定較為原則，導(dǎo)致少數(shù)人出資代替多數(shù)人出資，影響了農(nóng)合組織的民主管理和利益分配。在有效接受調(diào)查的487個合作社中50%的出資結(jié)構(gòu)不合理（見表2），農(nóng)合組織發(fā)起人出資占全部出資的60%以上，前10大股東出資占農(nóng)合組織總出資的85%。

2.提高政策的針對性和推動優(yōu)惠扶持政策方面的政府行為

政府扶持合作社的優(yōu)惠政策，包括稅收、財政、信貸支持、用電、用地、用水和綠色通道等方面。從表3可以看出，農(nóng)民專業(yè)合作組織對政府提供的優(yōu)惠政策認可度很高。以稅收政策為例，選擇國家稅收優(yōu)惠政策對農(nóng)合組織作用很大或較大的占92%以上，這表明稅收政策對農(nóng)合組織的影響很大。雖然真正繳納稅金的農(nóng)合組織不到20%，但受訪的農(nóng)合組織中有62.3%的認為政府缺乏扶持的特惠政策，37.7%的認為農(nóng)合組織稅收政策落實難。針對稅收政策落實難的原因，35%的認為政策針對性不強，31%的認為稅收減免手續(xù)繁瑣，27%的認為稅收征管人員對農(nóng)合組織特征不夠了解。農(nóng)合組織對當(dāng)前遇到的主要困難的選擇，資金是第一選擇，其次是新產(chǎn)品和新技術(shù)，第三是產(chǎn)品銷售?？梢?，資金問題仍然是制約農(nóng)合組織發(fā)展的一大瓶頸。獲取資金渠道一是財政補貼，二是信貸支持。地方財力畢竟有限，主要渠道還是信貸資金。問卷調(diào)查表明，農(nóng)合組織獲取信貸資金的主要渠道是農(nóng)村信用合作聯(lián)社（農(nóng)村商業(yè)銀行）占比58%，其次是向個人貸款占比18.3%，有76%的農(nóng)合組織沒能獲得政府的優(yōu)惠貸款，且只有18%的享受到國家貸款利率較低的優(yōu)惠。問及沒有獲得信貸優(yōu)惠的原因，43.6%的是缺乏專項貸款渠道，44.3%的是貸款手續(xù)繁瑣和貸款難度大。當(dāng)被問到，是否需要其他優(yōu)惠政策時，55%以上的認為政府的用電用地用水等政策對農(nóng)合組織非常重要，尤其是用地政策。

表2 農(nóng)民專業(yè)合作組織出資情況統(tǒng)計

表3 政府政策作用的評估

3.加強指導(dǎo)和輔導(dǎo)方面的政府行為

在農(nóng)合組織發(fā)展初期，加強指導(dǎo)和輔導(dǎo)是國際通行的做法。98%的農(nóng)合組織認為有必要加強輔導(dǎo)咨詢。99%的農(nóng)合組織確認曾經(jīng)得到過農(nóng)經(jīng)部門及其他政府部門的指導(dǎo)和幫助。但目前全省經(jīng)工商登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)達6萬多家，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近600家，而調(diào)查發(fā)現(xiàn)每個地級市只有專兼職輔導(dǎo)員1－2人；每個縣也只有2－3人；每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1－2人。指導(dǎo)輔導(dǎo)員的嚴重缺乏成為了制約農(nóng)合組織規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)發(fā)展的主要因素之一。

4.示范社建設(shè)方面的政府行為

典型示范、典型引導(dǎo)是政府實施干預(yù)行為的主要手段之一。多年來江蘇各級地方政府先后組織開展了“四有農(nóng)民專業(yè)合作組織”和“五好”農(nóng)民專業(yè)合作社創(chuàng)建活動。從問卷調(diào)查情況看，95.3%的農(nóng)合組織認為示范社建設(shè)對提升合作社規(guī)范化建設(shè)水平作用大。問其示范社建設(shè)對提升農(nóng)合組織規(guī)范化水平的主要貢獻（作用）時，普遍認可以下五個方面：健全內(nèi)部制度、促進獨立建賬及成員賬戶建立、體現(xiàn)民主管理、落實盈余分配、提升產(chǎn)品競爭力及示范帶動作用。這五個方面占比都在15%左右，說明這五個方面對提升合作社規(guī)范化建設(shè)水平都很重要。

5.對農(nóng)合組織監(jiān)督管理方面的政府行為

政府對農(nóng)合組織的監(jiān)督管理主要包括：農(nóng)合組織運作是否符合法律規(guī)定，是否應(yīng)當(dāng)享受財政扶持項目，是否應(yīng)當(dāng)享受稅收、信貸等優(yōu)惠政策，承擔(dān)的財政扶持項目是否專款專用、惠及其成員，對農(nóng)合組織的審計監(jiān)督等。在調(diào)查中，問到政府及政府有關(guān)部門是否必要加強對農(nóng)合組織的監(jiān)管以促進規(guī)范發(fā)展時，97.8%的是肯定回答；問到您對財政扶持農(nóng)合組織項目資金進行檢查、評價甚至審計是否必要時，97.5%的是肯定回答。對財政扶持項目的檢查重點在哪的回答，30%認為是資金是否?？顚Ｓ?，22%認為是項目資金是否足額到位，15.2%認為是項目形成的資產(chǎn)是否平均量化到每個成員。在回答所在的農(nóng)合組織是如何制定章程時，71%的回答是參照合作社示范章程結(jié)合本社實際，29%回答是完全照抄示范章程。

6.政府推動農(nóng)合組織發(fā)展的動機及行為

在調(diào)查問卷中顯示，當(dāng)被問及政府推動農(nóng)合組織發(fā)展的動力時，選擇促進農(nóng)民增收的最高有407次，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有346次，組織農(nóng)民的有201次，政府政績的有180次。在回答政府部門指導(dǎo)扶持農(nóng)合組織的動機時，選擇響應(yīng)聚焦“三農(nóng)”發(fā)展號召的最高有382次，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有281次，履行政府職能的有227次，農(nóng)合組織對政府的干預(yù)行為普遍持肯定的態(tài)度。問及針對政府部門工作人員的動機時，回答想通過農(nóng)合組織幫助農(nóng)民的為最高，出現(xiàn)頻次為258次；履行工作職責(zé)為239次。

四、對農(nóng)合組織發(fā)展中政府行為評價指標的驗證

1.驗證研究的方法

主要采用因子分析法，使用SPSS17.0軟件開展分析。根據(jù)江蘇農(nóng)合組織調(diào)查問卷中的原有變量，將政府行為信息重疊部分進行濃縮，利用原有變量之間存在較強的相關(guān)關(guān)系，提取和綜合成因子，使得原有的變量個數(shù)減少，從而達到分析原有變量與政府行為之間存在的相關(guān)性目的。

研究的數(shù)據(jù)主要來自對江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作組織實地調(diào)查的結(jié)果，涵蓋了江蘇省各個地區(qū)。在對有效的487份調(diào)查問卷統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)查的各個指標樣本數(shù)據(jù)以及政府行為定性分析的指標，并考慮數(shù)據(jù)的可得性和可操作性、變量之間的相關(guān)性，本文選擇了有關(guān)考察政府行為的八個指標（見表4）。

用于分析的數(shù)據(jù)是將調(diào)查問卷中變量的數(shù)據(jù)進行權(quán)重的計算，并將這些變量按照相關(guān)性歸類，取其同類變量數(shù)據(jù)比例的平均值（見表5）。這樣更好地反映了政府行為在農(nóng)民專業(yè)合作組織中的作用，檢查所設(shè)置的政府行為評價指標的合理性。

表4 政府行為在農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的作用

表5 政府行為成份因子排名表

2.數(shù)據(jù)分析及結(jié)果

運用SPSS17.0軟件對表5中的數(shù)據(jù)進行因子分析得出以下結(jié)果：

（1）通過因子旋轉(zhuǎn)，將八個指標分成三大因子。三大因子的特征值共占方差93.820%，被拋棄的占不到10%，說明前三個因子提供了原始數(shù)據(jù)的足夠信息。第一因子中系數(shù)絕對值大的變量有X4、X5、X7、X8，主要反映了農(nóng)民專業(yè)合作組織的內(nèi)在效率因子，反映了政府行為對農(nóng)民專業(yè)合作組織的內(nèi)部管理及經(jīng)濟效率的影響；第二因子中系數(shù)絕對值大的變量有X2、X3，主要反映了農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展因子，反映了政府行為在促進農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展方面的影響；第三因子中系數(shù)絕對值大的變量有X1和X6，主要反映了農(nóng)民專業(yè)合作組織的外部管理因子，反映了政府行為對農(nóng)民專業(yè)合作組織實施管理帶來的影響。

（2）各成份因子總得分及排名。其計算公式：F＝（42.592＊F1＋27.694＊F2＋23.534＊F3）/93.820（其中的數(shù)據(jù)是三個因子方差的%）。根據(jù)此公式計算得出政府各行為的得分，并排出名次。具體見表5政府行為成份因子排名表。指導(dǎo)與輔導(dǎo)行為排名第一，法律法規(guī)執(zhí)行情況排名第二，監(jiān)督管理的能力排名第三，政策支持的力度排名第四，政府的服務(wù)行為排名最后。

3.實證結(jié)果分析

從表5可以看出政府行為評價指標是合理有效的，與調(diào)查的定性分析結(jié)果相符合，能夠較好反映目前政府在新型農(nóng)合組織發(fā)展中的行為特征。在反映政府行為的五大評價指標中，政府及其有關(guān)部門的指導(dǎo)與輔導(dǎo)對規(guī)范合作社發(fā)展發(fā)揮了很好作用，需要繼續(xù)堅持并不斷強化；各級政府認真執(zhí)行了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，制定出臺的地方性法律法規(guī)和規(guī)范及政府性規(guī)章，為農(nóng)合組織的規(guī)范發(fā)展?fàn)I造了良好的法治氛圍；加強了對農(nóng)合組織實施監(jiān)督管理，特別是在對財政扶持農(nóng)合組織項目資金的監(jiān)管力度加大、要求更嚴。但扶持政策的執(zhí)行情況總體不夠理想，不少掌握政策的強勢部門不愿意真正落實政策，甚至設(shè)置一些障礙，導(dǎo)致合作社從政府優(yōu)惠政策中獲得的真正實惠較少、受益面較窄。政府服務(wù)意識、態(tài)度、能力和水平相對較差，既有服務(wù)意識不強的問題，也有服務(wù)能力水平跟不上農(nóng)合組織發(fā)展的問題，還有政府工作人員以“經(jīng)濟人”的身份進行獲得榮譽、尋租或?qū)で笃渌镔|(zhì)和精神激勵等問題，是最需要加以改進和完善的。

五、對策建議

1.研究結(jié)論

第一，構(gòu)建農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中的政府行為評價指標能夠規(guī)范政府的行為，找準政府行為可能出現(xiàn)的偏差、錯位、越位和決策失誤，對政府以規(guī)范的行為促進農(nóng)合組織規(guī)范的發(fā)展有重要的意義。

第二，通過對江蘇農(nóng)合組織調(diào)查結(jié)果的描述性分析，以及利用調(diào)查數(shù)據(jù)開展因子分析，驗證了我們設(shè)計的政府在農(nóng)合組織發(fā)展中的行為評價指標是科學(xué)的，合理有效的。

第三，目前政府行為對農(nóng)合組織的發(fā)展總體是起到了正面的促進作用，特別是在指導(dǎo)和輔導(dǎo)農(nóng)合組織及立法方面效果明顯，監(jiān)管比較到位。但各項政策有待完善，扶持力度有待加強，服務(wù)意識有待提高，杜絕政府的“經(jīng)濟人”尋租行為。

2.對策建議

第一，進一步科學(xué)合理地制定政府作用于農(nóng)合組織的行為評價指標，及時掌握新型農(nóng)合組織發(fā)展的需求，便于政府及時調(diào)整指導(dǎo)和輔導(dǎo)、扶持政策、服務(wù)及監(jiān)管等行為，促進新型農(nóng)合組織規(guī)范有序健康地發(fā)展。

第二，加大政府對農(nóng)合組織的政策扶持力度，完善新型農(nóng)民專業(yè)合作組織的政策體系。結(jié)合江蘇農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)的實踐，對農(nóng)合組織建設(shè)的政策供給、政策實施效果、制度創(chuàng)新、制度績效、政策需求、政策供需矛盾等問題進行深入地研究，對政府的制度供給、制度創(chuàng)新、制度績效等進行研究，及時修訂、完善和創(chuàng)新新型農(nóng)合組織建設(shè)的政策體系。

第三，轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)合組織的服務(wù)方式，及時提供新技術(shù)、新品種，市場信息等方面服務(wù)。加強輔導(dǎo)員隊伍的建設(shè)，擴大專兼職農(nóng)合組織的輔導(dǎo)員隊伍，比如聘請大學(xué)生村官、提前退休的縣鄉(xiāng)涉農(nóng)部門的業(yè)務(wù)專家，發(fā)揮他們的在技術(shù)、市場營銷、熟悉政策、經(jīng)驗豐富等方面的特長，多種途徑解決輔導(dǎo)員隊伍嚴重缺乏的問題，使教育培訓(xùn)得到保障。

第四，根據(jù)各級政府行為在新型農(nóng)民合作組織發(fā)展中的不同功能和目標定位，加以合理區(qū)分和界定，防止交叉、重疊，有效減少政府行為的缺失或越界，有效提高政府行為與農(nóng)合組織外界環(huán)境一致性的程度，提高政府行為的科學(xué)性、合理性和有效性。及時糾正政府行為偏差，防止農(nóng)合組織行為的偏差、甚至異化。

第五，強化政府對新型農(nóng)合組織發(fā)展的監(jiān)督檢查，建立健全檢查制度、嚴格的監(jiān)督管理制度和項目監(jiān)管制度。政府通過有效的監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策、行為偏差及“失位”，有效地促進農(nóng)合組織依法規(guī)范運行。特別是減少項目評審、下達、驗收以及績效評估等方面的人為影響因素，防范農(nóng)合組織有意套取或騙取扶持資金。建立農(nóng)合組織騙取財政補助資金或享受優(yōu)惠扶持政策行為的舉報制度，實行嚴厲的懲罰制度（如收回補助資金、取消一定年限甚至終身申報項目的權(quán)利），從而有效防范農(nóng)合組織的違規(guī)行為，監(jiān)督扶持資金真正地用于農(nóng)合組織的發(fā)展，實現(xiàn)以規(guī)范的政府監(jiān)督行為促進農(nóng)合組織規(guī)范健康地發(fā)展。

1.夏英：《我國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展中的政府行為與相關(guān)政策法規(guī)》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2008年第11期。

2.王藝瓊：《政府行為在農(nóng)民合作經(jīng)濟組織建設(shè)中的作用》，《云南農(nóng)業(yè)》2010年第09期。

3.孫亞范、余海鵬：《立法后農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展?fàn)顩r和運行機制分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2012年第2期。

4.《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，Baike.baidu.com/view/354951.htm 2012－7－11.

5.鐘甫寧、孫江明：《農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)評價指標體系的設(shè)立》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)》2007年第1期。

6.王建華、吳林海：《農(nóng)民合作中的情感維系與主體地位重構(gòu)》，《理論探索》2013年第6期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F306.4

A

1009－2382（2015）03－0050－05

張瑩，江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院貿(mào)易金融學(xué)院教授；姜葵，江蘇省農(nóng)業(yè)委員會高級農(nóng)經(jīng)師（南京 211168）。

※本文系江蘇省科技廳軟科學(xué)研究項目“新型農(nóng)合組織構(gòu)建中政府作用機制及對策研究”（編號：BR2013090）中間成果。