劉小年

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了到2020年1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務，如何如期達到目標，必須有科學的認識作指引，發(fā)現(xiàn)與走出農(nóng)民工市民化實施中的五大誤區(qū)。

一、誤區(qū)之一：將市民化對象等同于新生代農(nóng)民工

1.相關(guān)邏輯

一方面，基于農(nóng)民工在發(fā)展中發(fā)生分化與異質(zhì)化，特別是農(nóng)民工出現(xiàn)代際變化形成新生代農(nóng)民工群體；另一方面，基于第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工在外出務工經(jīng)商動機上的差異，也即第一代農(nóng)民工外出務工以賺錢為主要目的，新生代在賺錢之外還有重要的發(fā)展需求——在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化中提出新生代農(nóng)民工市民化，而忽視第一代農(nóng)民工的市民化，只談新生代農(nóng)民工市民化，將農(nóng)民工市民化在宣傳上等同新生代農(nóng)民工市民化。如有關(guān)專家與官員在解讀新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指標時，不約而同地指向了新生代農(nóng)民工。依據(jù)一是2013年衛(wèi)計生委報告稱新生代農(nóng)民工70%有留城意愿 （劉少華，2014）；二是依據(jù)有誤的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，講新生代農(nóng)民工占農(nóng)民工多數(shù)達到70%（申寧、潘金潔瓊，2014）。將這兩個70%與2010年全國人口普查或2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查得到的農(nóng)民工總量數(shù)據(jù)相乘都會達到并超過規(guī)劃要求的指標。

2.實踐表現(xiàn)

實踐中將農(nóng)民工市民化對象界定為新生代農(nóng)民工有兩種典型操作方式：一是限定農(nóng)民工申請入戶城鎮(zhèn)的年齡界限。如廣東2008年吸納優(yōu)秀技能型農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)時，原則性要求年齡在35歲以下（楊霞、關(guān)健，2008）。二是對農(nóng)民工積分入戶城鎮(zhèn)提出年齡分數(shù)，即年齡輕的加分多，年齡大的加分少，到了一定年齡甚至要成倍扣分，變相排斥第一代農(nóng)民工落戶。如2014年東莞積分入戶標準規(guī)定：35歲及以下年齡的計5分，36－45歲的計1分，46歲及以上的每增長1歲減3分（東莞市法制局，2013）。

3.誤區(qū)分析

一方面，雖然農(nóng)民工產(chǎn)生了新生代，但受計劃生育出生率走低等影響，當前新生代并不是我國農(nóng)民工主體。在2013年我國2.69億農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工只占46.6%（國家統(tǒng)計局，2014）。因此，因為農(nóng)民工代際變化以為新生代是農(nóng)民工主體而突出新生代市民化是一個誤區(qū)。另一方面，農(nóng)民工的異質(zhì)性不僅表現(xiàn)為代際變化，換句話說，在市民化意愿上，無論是第一代農(nóng)民工還是新生代農(nóng)民工其內(nèi)部都會有有意愿的也會有沒有意愿的。所以，因為總體上新生代市民化意愿高而忽略第一代農(nóng)民工市民化是不合理的。第三，由于上述兩個方面的原因，僅關(guān)注新生代農(nóng)民工市民化，會在實踐上忽視真正想市民化的第一代農(nóng)民工的發(fā)展權(quán)利，也會損害新型城鎮(zhèn)化目標的順利實現(xiàn)。如廣東積分制中就曾出現(xiàn)政府想吸納的新生代入戶不積極而不想吸納的上了年紀的四處奔波爭取入戶指標，以致入戶指標經(jīng)常用不完的被動局面。

二、誤區(qū)之二：將市民化內(nèi)容等同于公共服務

1.相關(guān)邏輯

農(nóng)民工市民化就是給農(nóng)民工提供跟城市戶籍人口同等福利待遇，也即實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。如辜勝阻指出，因城鄉(xiāng)戶籍不同，農(nóng)民工與城市戶籍人口之間共有67項權(quán)利差別待遇；因此，可以選擇三種方式推進農(nóng)民工市民化，即除農(nóng)民工在流入地落戶與回流就地城鎮(zhèn)化等方式外，還有全面推進基本公共服務均等化的方式，也即“市民化等于就業(yè)加公共服務均等”（ 辜勝阻，2013）。

2.實踐表現(xiàn)

在實踐中通過積分制向普通農(nóng)民工打開城市戶籍大門是2010年廣東農(nóng)民工政策上的一個創(chuàng)舉，不過也有較多局限性，其中之一，就是以公共服務均等化為農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)可享受權(quán)利的基本內(nèi)容。由于廣東那些發(fā)達且吸引了較大規(guī)模農(nóng)民工的城市其社區(qū)都有可觀的分紅，因此，廣東通過積分制落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工并未享有城鎮(zhèn)原戶籍人口同等的權(quán)利。最典型的是東莞的情形：為了回避向農(nóng)民工分配城市社區(qū)紅利，該市別出心裁地在執(zhí)行省政府積分制政策時設計出一個專門供農(nóng)民工落戶的虛擬社區(qū)。這種社區(qū)在虛擬空間中存在，因而也就回避了農(nóng)民工落戶后參與社區(qū)分紅及由此可能引發(fā)的新舊社區(qū)戶籍居民的利益矛盾。在這種市民化方案執(zhí)行一年后，分管的市政府領(lǐng)導也承認這種新型社區(qū)服務管理不到位，入戶者未能較好地享受社會保障、子女教育等公共服務，對社區(qū)的歸屬感不強（顏雅婷，2010）。

3.誤區(qū)分析

公共服務存在城鄉(xiāng)差別，這是當前我國農(nóng)民工城市生活面臨的一個事實，但不是全部。除公共服務不同外，農(nóng)民工與城市戶籍人口的差別，還有參與社區(qū)治理方面，以及生活方式方面等。所以，簡單地以公共服務均等化作為農(nóng)民工市民化的一種途徑，作為農(nóng)民工市民化的內(nèi)容是不科學的，在邏輯上犯了以偏概全的錯誤。正確的做法，應該是把公共服務均等化作為農(nóng)民工市民化的一個必要條件，抓住戶籍改革這個關(guān)鍵與中心，通過戶籍改革，最終實現(xiàn)公共服務均等、社區(qū)自治平權(quán)、生活方式趨同。如果回避農(nóng)民工市民化其它方面內(nèi)容，可能公共服務均等化也無從達成，而且還會滋生一系列農(nóng)民工市民化夾生飯問題：如農(nóng)民工落戶后與原城市社區(qū)戶籍人口權(quán)利不平等問題，不能參與社區(qū)分紅導致的城市社區(qū)居民利益分化問題，加深落戶農(nóng)民工與城市社區(qū)原戶籍人口關(guān)系緊張，等等。在通過公共服務均等化推行農(nóng)民工市民化上另一個相關(guān)流行的誤區(qū)是實踐中它一般性地要求農(nóng)民工分擔市民化主要是公共服務成本支出。一方面，公共服務本是政府職能，應該由政府提供；另一方面，農(nóng)民工本身是城市較貧困的底層民眾，落戶城鎮(zhèn)本身就比在農(nóng)村生活要增加較大開支，如果現(xiàn)在又要新增公共服務開支，則會加深農(nóng)民工貧困化，加大城市兩極分化，不利于城市和諧穩(wěn)定。如果一定要求農(nóng)民工承擔一些費用，應該是在農(nóng)民工收入可承受范圍之內(nèi)，而且應該嚴格限定在農(nóng)民工使用這些服務的收費上，并且應該是有限的準公共服務項目 （史卓頓、奧查德，2000），如廉租房等。對于那些完全公共性的服務項目，如道路、水電、通訊、交通等公共設施及安全、計劃生育、教育、衛(wèi)生等公共服務，則應由政府財政支付建設提供，農(nóng)民工不承擔相應成本。

三、誤區(qū)之三：將市民化工具等同于計劃手段

1.相關(guān)邏輯

計劃體制下以戶籍制度為代表的一系列制度造成了我國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民與市民在發(fā)展與福利上處于一低一高兩個世界；正是這種社會結(jié)構(gòu)之下在國家現(xiàn)代化中產(chǎn)生了農(nóng)民工現(xiàn)象。我國農(nóng)民進城務工經(jīng)商并未如西方發(fā)達國家現(xiàn)代化中農(nóng)民進城后直接變成市民，而是受到城市頑強的社會排斥。因此，為了解決農(nóng)民工，實現(xiàn)其與城市市民一樣的待遇，順利而迅速地轉(zhuǎn)變成市民，應該廢除這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加在農(nóng)民工身上的東西，如不平等的身份與地位等。

2.實踐表現(xiàn)

在實踐中有三種典型形式：一是不顧條件放開城市戶籍改革。以2001年鄭州改革為代表，當時實行農(nóng)民無條件遷入戶口政策，結(jié)果因城市公共服務面臨巨大壓力而不了了之；二是買櫝還珠式地為農(nóng)民工正名，方式之一是將農(nóng)民工在宣傳上稱為新市民，方式之二將城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)稱為居民戶口。這兩種形式的市民化，前者難以實施，后者名至而實不歸。最后實踐中成為主流的是那種選擇性的市民化方式。作為第三種計劃方式，如以廣東為代表的農(nóng)民工積分入戶城鎮(zhèn)政策，完全按照城市需要、每年規(guī)定可入戶的農(nóng)民工總量，并依據(jù)事先設計好的標準來評價確定入戶指標的發(fā)放。正如前面分析指出的，這種計劃方式下達的指標本身就少得可憐而且還經(jīng)常面臨用不完的困境。

3.誤區(qū)分析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)確實是在計劃經(jīng)濟體制下形成并對現(xiàn)實的農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了約束，但當前我國實行的已經(jīng)不是計劃體制，因此，不能再簡單地以政府計劃方式來推進農(nóng)民工市民化。而是要考慮城市接納農(nóng)民工的能力以及農(nóng)民工市民化的意愿，這樣就可避免陷入鄭州戶籍改革及各種正名運動的陷阱，也可避免選擇性市民化之下農(nóng)民工積極性不高，入戶指標用不完的尷尬。另一方面，這種計劃工具將農(nóng)民工市民化具體化為戶籍改革在內(nèi)容上也有局限，正如鄭州戶籍改革試驗揭示的戶籍背后的東西比戶籍更重要；同時除戶籍改革外，農(nóng)民工市民化還有參與城市治理、獲得市民生活方式等內(nèi)容，這些在嚴格意義上都不是政府能夠通過下達計劃完成的。

四、誤區(qū)之四：將市民化動力等同于城市需求

1.相關(guān)邏輯

城市長期在我國改革開放中占據(jù)了主導地位。這在對農(nóng)民工政策有明顯的反映：比如，1989年“民工潮”爆發(fā)，國家為了城市秩序采取限制農(nóng)民流入城市的政策；2003年“民工荒”蔓延，為了吸引農(nóng)民進城各地又采取措施要善待農(nóng)民工。至于當前國家提出到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)民工市民化的決策，也可以看成是從城市發(fā)展需要即新型城鎮(zhèn)化角度提出的。相關(guān)邏輯：一方面，認為現(xiàn)代化是一個工業(yè)化、城市化過程，因此，當城市有需要時，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都要服務城市，最典型的是計劃經(jīng)濟時代我國長期以鄉(xiāng)村支援城市工業(yè)化政策，正是這種政策形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，習慣性的計劃思維起作用，故在城市占主導地位有需要時，就自上而下設計與實施服務城市的農(nóng)民工市民化政策。

2.實踐表現(xiàn)

有兩種典型操作形式：其一是各地在積分制農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)中設置許多體現(xiàn)城市需要的計分項目，包括勞動力要素方面的年齡、技能、文化等指標，以及作為社會主體體現(xiàn)其貢獻的投資、納稅、道德法律表現(xiàn)等指標。換句話說，城市產(chǎn)業(yè)升級社會轉(zhuǎn)型需要的年輕勞動力、有知識與技術(shù)的人才，以及農(nóng)民工中的道德模范及發(fā)展得好的老板等，在積分入戶時可以換算成一個較大的分值，可以在同等條件下優(yōu)先入戶。至于普通的第一代農(nóng)民工在積分時則沒有優(yōu)勢，雖然積分制名義上人人平等都有機會，但他們要達到積分門檻落戶城鎮(zhèn)是相當難的。更加不要說不受城鎮(zhèn)歡迎的有犯罪前科的農(nóng)民工了。很明顯，與第一類農(nóng)民工相比，第二類與第三類農(nóng)民工對城市來說積分入戶會面臨較大的負擔與風險。其二是各地城市發(fā)展中普遍存在的在農(nóng)民不愿意的情形下強行征收農(nóng)民的土地，形成一種被上樓、被拆遷現(xiàn)象。此種城鎮(zhèn)化運動，造成人的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化，在其背后則是城市政府對政績的追求與城市發(fā)展對土地財政的依賴（李強，2013）。也就是說，都是從城市方面的需要出發(fā)考慮問題的。

3.誤區(qū)分析

一是沒有弄清楚農(nóng)民工市民化的本質(zhì)。農(nóng)民工市民化本身是農(nóng)民工在我國當代現(xiàn)代化背景下的一次有實質(zhì)意義的發(fā)展，因此，需要尊重農(nóng)民工本身的意愿，考慮農(nóng)民工本身市民化的條件，不能單方面從城市需要考慮問題，否則就會在農(nóng)民被動城鎮(zhèn)化中引發(fā)群體性矛盾，城市想要的農(nóng)民工積極性不高，城市不太愿意接納的大齡有小孩農(nóng)民工卻爭先恐后想入戶，以致政府下達的指標用不完。二是片面的發(fā)展觀，即將現(xiàn)代化等同于農(nóng)村城市化與工業(yè)化，忽略了我國人口眾多與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中基礎地位的特有國情，也即沒有處理好城市的支配地位與農(nóng)村的基礎地位的關(guān)系，產(chǎn)生被動城鎮(zhèn)化損害農(nóng)村掠奪農(nóng)地收益的現(xiàn)象，以及形成城市在積分制中對農(nóng)民工選擇性落戶與市民化不關(guān)注農(nóng)民工自身需要的問題。三是沒有正確處理好計劃與市場的關(guān)系，沒有理解并在實踐中堅持市場在資源配置中的決定性作用，因而在農(nóng)民工市民化中政府忽視市場主體農(nóng)民工需求，設置一廂情愿符合城市需要的積分指標，在城鎮(zhèn)化中從城市需要出發(fā)強迫農(nóng)民上樓變成城市居民。

五、誤區(qū)之五：將市民化功能等同于城鄉(xiāng)一體化

1.相關(guān)邏輯

主張農(nóng)民工是在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下發(fā)生的，現(xiàn)代化最終會實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，因此，與現(xiàn)代化相伴隨的農(nóng)民工現(xiàn)象及其市民化發(fā)展也必然會促進這一進程，即有利于城鄉(xiāng)一體化。

2.實踐表現(xiàn)

在農(nóng)民工市民化有利于城鄉(xiāng)一體化認識指引下，在實踐中地方政府扮演了熱心幫助農(nóng)民工想辦法實現(xiàn)市民化的角色。已經(jīng)想出的辦法是土地換社保，具體措施主要有兩條，即宅基地換住房，承包地換城鎮(zhèn)社保。典型例子是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗中的做法。它把農(nóng)民工市民化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要任務，采取的政策是要求農(nóng)民脫下三件衣服，即承包地、林地、宅基地，換上五件衣服，即獲得城市戶口擁有城市就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育。

3.誤區(qū)分析

誤區(qū)有兩個方面：一方面是在農(nóng)民工市民化功能上，籠統(tǒng)主張有利于城鄉(xiāng)一體化，掩蓋了農(nóng)民工市民化在實踐中對城鄉(xiāng)發(fā)展存在的負面影響。如在城市方面，一個現(xiàn)實的矛盾是引發(fā)落戶農(nóng)民工與城市戶籍人口之間利益分配上的緊張，在廣東積分制實施時只好在政策設計上回避這個問題。另外還會產(chǎn)生新落戶農(nóng)民工與城市原戶籍人口在社區(qū)治理上的問題，如包括社區(qū)權(quán)力再分配矛盾。甚至會引發(fā)農(nóng)民工落戶后與城市社區(qū)原戶籍人口之間在生活互動上的關(guān)系問題，如隔離現(xiàn)象。還有農(nóng)民工落戶后可能加速貧困化，擴大城市社區(qū)兩極分化等。在鄉(xiāng)村方面，農(nóng)民工向城市遷移，一個不容否定的事實是引起了農(nóng)村合格勞動力的短缺，許多調(diào)查證實在農(nóng)村務農(nóng)的大多是老人與婦女；另外，農(nóng)民工務工收入作為農(nóng)民收入的主要來源之一，現(xiàn)在市民化徹底離農(nóng)，既影響到農(nóng)民增收，又會減少農(nóng)村建設投入；還有，與城市類似，農(nóng)民工市民化，會帶來鄉(xiāng)村自治主體的重組，面臨權(quán)力再分配問題等等?？梢?，不能因為農(nóng)民工市民化符合歷史趨勢、符合國家以人為核心的新型城鎮(zhèn)化決策與通過農(nóng)民工市民化加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等有利農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等戰(zhàn)略意義，而忽視其可能發(fā)生的負面作用。

另一方面是土地換社保的市民化策略不合理。因為這種策略本身是一種樂觀地選擇，即只看到農(nóng)民工市民化好的一面、有利的一面，因而采取了積極促進的政策，沒有采取措施應對農(nóng)民工市民化可以引發(fā)的矛盾問題。而且這一策略本身也有相當大的缺陷：其一，有利用農(nóng)民工市民化剝奪農(nóng)民土地權(quán)益的政策不公平及免除政府應承擔的社保等公共服務職能的懶政之嫌（原碧霞，2010）；其二，該策略執(zhí)行難，如重慶案例顯示的愿意以土地換社保實現(xiàn)市民化的農(nóng)民并不多，因而在實行中不得不進一步設計緩沖期即落戶3年內(nèi)農(nóng)民可保留土地權(quán)利；其三，該策略真正執(zhí)行面臨農(nóng)民工市民化半拉子工程挑戰(zhàn)，如重慶后來基于現(xiàn)實需要宣布其農(nóng)民工市民化政策不是交換性質(zhì)，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后可以選擇不交出土地權(quán)益，使得落戶的市民并未徹底離農(nóng)，未能實現(xiàn)完全的市民化 （韓永，2010）；其四，如果農(nóng)民不能徹底離農(nóng)，那么期望籍此實現(xiàn)農(nóng)地集約與規(guī)模經(jīng)營就有相當難度，農(nóng)民工市民化促進鄉(xiāng)村發(fā)展的正面作用就會下降。

1.東莞市法制局：《關(guān)于公開征求對我市入戶政策系列文件意見的公告》 ，http：／／dgxgr.dg.gov.cn／28265.html，2013－12－17.

2.辜勝阻：《市民化等于就業(yè)加公共服務均等》，http：／／blog.sina.com.cn ／s／blog＿4fa0c56d0101583k.html，2013－02－26.

3.國家統(tǒng)計局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http： ／／www.stats.gov.cn ／tjsj／zxfb ／201405 ／t20140512＿551585.html.

4.韓永：《重慶農(nóng)轉(zhuǎn)城爭議：進城的顧慮與過渡期的質(zhì)疑》，http：／／finance.qq.com／a／20101028／003387.htm，2010－10－28.

5.李強：《主動城鎮(zhèn)化與被動城鎮(zhèn)化》。《西北師大學報（社會科學版）》2013年第6期。

6.劉少華：《一億進城農(nóng)民工如何變身市民？》 。http：／／pap er.people.com.cn ／rmrbhwb ／html／2014－01 ／09 ／content＿1373427.htm.

7.申寧、潘金潔瓊：《人社部：新生代農(nóng)民工已占農(nóng)民工總數(shù) 70%以 上 》，http： ／／edu.people.com.cn／n／2014／0220／c1053－24416559.html.

8.史卓頓、奧查德著，費朝輝等譯：《公共物品、公共企業(yè)和公共選擇》，經(jīng)濟科學出版社2000年版。

9.嚴鏵、楊洋：《東莞積分入戶不吃香？1.8萬指標只完成三成》，http：／／news.sina.com.cn／o／2011－10－26／060023362855.shtml.

10.顏雅婷：《派出所確認：落戶無需社區(qū)蓋章帶齊材料即可 》，http： ／／news.163.com／10／1126／07／6MD8K1K100014AED.html，2010－11－26.

11.楊霞、關(guān)?。骸稄V東出臺政策：優(yōu)秀農(nóng)民工可望入戶城鎮(zhèn) 》，http： ／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008 －05／30／content＿8284623.htm.

12.范婧：《中國新生帶農(nóng)民工就業(yè)歧視的經(jīng)濟學分析》，《經(jīng)濟問題》2014年第9期。