沈壽文

（云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650091）

重新認(rèn)識(shí)人民法院的性質(zhì)
——兼評(píng)人民法院“去行政化”

沈壽文

（云南大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650091）

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《人民法院組織法》將人民法院定性為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，但這一定性并不能解釋人民法院現(xiàn)實(shí)生活中承擔(dān)的非審判職能，也無法回應(yīng)黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于人民法院“去行政化”改革的目標(biāo)。只有正視人民法院同時(shí)具備司法（審判）機(jī)關(guān)和司法行政（審判管理）機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，才能為司法改革提供出發(fā)點(diǎn)，也才能理解人民法院“去行政化”的實(shí)質(zhì)。

人民法院；性質(zhì)；司法行政

一、問題之提出

現(xiàn)行《憲法》（1982年制定、2004年修正）第132條和《人民法院組織法》（1979年制定、2006年修正）第1條均明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。”按照一般的理解，“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”當(dāng)然是國(guó)際社會(huì)意義上的專司司法裁判的“司法機(jī)關(guān)”。①本文所謂“司法機(jī)關(guān)”，特指負(fù)責(zé)司法裁判的法院；“司法”，特指法院的裁判活動(dòng)。因而，“人民法院”在性質(zhì)上便是國(guó)際社會(huì)意義上、與“立法機(jī)關(guān)”和“行政機(jī)關(guān)”相提并論的“司法機(jī)關(guān)”。源于當(dāng)前人民法院的實(shí)際運(yùn)作存在著與這種國(guó)際社會(huì)意義上的“司法機(jī)關(guān)”的運(yùn)作“規(guī)律”相背離、不利于“司法獨(dú)立”和“司法公正”的“中國(guó)問題”意識(shí)，一段時(shí)間以來，許多學(xué)者忙于闡釋國(guó)際社會(huì)意義上的“司法機(jī)關(guān)”的基本特征和運(yùn)作規(guī)則，其中不乏真知灼見；②參見賀衛(wèi)方：《中國(guó)司法管理制度的兩個(gè)問題》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第6期；孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)》1998年第8期；王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000年版；苗連營(yíng)：《憲法學(xué)視野中的司法問題研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期；張千帆：《轉(zhuǎn)型中的人民法院——中國(guó)司法改革回顧與展望》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。對(duì)普及“司法機(jī)關(guān)”知識(shí)、啟蒙法治功不可沒。也正是站在“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”（司法機(jī)關(guān)）這一法

律文本定性的前提下，理論界發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)司法（人民法院）存在著“地方化”和“行政化”兩大嚴(yán)重的問題。［1］（P111～116）這種理解意味著，只要法院“去地方化”和“去行政化”，“人民法院的國(guó)家審判機(jī)關(guān)”的性質(zhì)便能得到彰顯，司法公正和司法理性便可能得到實(shí)現(xiàn)。然而，至少在“去行政化”的問題上，到底什么叫作“行政化”和“去行政化”，人民法院能否“去行政化”，如果能夠，如何“去行政化”等問題，本身值得進(jìn)一步思考。當(dāng)前，黨的十八屆三中、四中全會(huì)揭橥的新一輪司法改革中，改革的剃刀似乎同樣揮向司法（人民法院）的“地方化”與“行政化”這兩根刺眼的“雜毛”；然而，“去地方化”與“去行政化”本身可能面臨著內(nèi)在的張力——至少在“去地方化”的階段，可能恰恰以強(qiáng)化某種垂直層面的“行政化”為代價(jià)；而改革的這種內(nèi)在的張力同樣根源于對(duì)“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一法律文本上的定性。在這個(gè)意義上，澄清人民法院的“實(shí)際”性質(zhì)、而不是“概念”性質(zhì)，是全面理解當(dāng)前司法（人民法院）改革存在問題的基礎(chǔ)，也是司法改革能否成功的前提。

二、人民法院的“非審判”職能設(shè)計(jì)

如果一國(guó)的法律制度是嚴(yán)肅且尊嚴(yán)的，那么該國(guó)的法律制度便不應(yīng)當(dāng)是相互矛盾、甚至表里不一的。當(dāng)前，《憲法》和《人民法院組織法》關(guān)于“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的性質(zhì)定位，至少在人民法院“非審判職能”的制度設(shè)計(jì)——尤其是人民法院與同級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)上難以得到合理解釋。從宏觀上看，《憲法》和《人民法院組織法》將人民法院定性為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，按照這一定性，人民法院的職權(quán)便是與國(guó)際社會(huì)意義上的司法機(jī)關(guān)的職權(quán)相同或類似，即裁判各類案件、解決法律糾紛的機(jī)關(guān)，這種法律糾紛可能是作為平等主體的人民（表現(xiàn)為公民及其集合體）訴人民（表現(xiàn)為公民及其集合體）的民事案件；①按照我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，特殊情況下，平等主體的公民之間可以提起刑事訴訟案件，即所謂的“刑事自訴案件”。可能是由檢察機(jī)關(guān)代表政府（Gov ernment）訴人民（表現(xiàn)為特定的公民或者公民的集合體——如我國(guó)的所謂“單位”）的刑事案件；還可能是人民訴政府的行政案件或者憲法案件；或者是政府某一分支或者某一部分訴政府（Gov ernment）另一分支或者另一部分的憲法案件；甚至是由檢察機(jī)關(guān)起訴人民或者行政機(jī)關(guān)的“公益訴訟案件”。②黨十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！卑凑者@一制度設(shè)計(jì)思路，檢察機(jī)關(guān)將有權(quán)對(duì)諸如污染環(huán)境、侵害公共利益的公司、企業(yè)提起環(huán)境公益民事訴訟；將有權(quán)對(duì)諸如行政不作為導(dǎo)致有關(guān)公司、企業(yè)環(huán)境污染、侵害公共利益的行政主管部門提起環(huán)境公益行政訴訟。而裁判各類案件、解決法律糾紛，首先意味著人民法院作為一種“法律技術(shù)性機(jī)關(guān)”的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)與作為“政治性機(jī)關(guān)”的立法機(jī)關(guān)，以及作為兼具“政治性和行政技術(shù)性機(jī)關(guān)”的行政機(jī)關(guān)之間存在著“結(jié)構(gòu)功能”上的差異。［2］（P15～19）其次，意味著人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)離“政治”，而非卷入“政治”，因?yàn)椤罢巍敝挥辛?chǎng)不同、無所謂法律上的“對(duì)錯(cuò)”，因而作為“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”的人民法院無法（也無能力）解決“政治”問題。再次，它還意味著，為了法律糾紛理性、公正地解決，作為“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”的人民法院不僅“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”（《憲法》第126條），而且作為“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”的人民法院更應(yīng)當(dāng)“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受立法機(jī)關(guān)等政治部門的干涉”，因?yàn)椤皩徟袡?quán)”的客觀、中立品性要求司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中對(duì)少數(shù)派意見與多數(shù)派意見應(yīng)當(dāng)一視同仁，［3］（P1571～1574）否則案件的審判通過民眾的投票來決定勝負(fù)即可、從而沒有設(shè)立司法機(jī)關(guān)之必要。然而，正是在這個(gè)意義上，《憲法》和有關(guān)法律關(guān)于人民法院與同級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，卻背離了“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一性質(zhì)。

一方面，在人民代表大會(huì)制度這一“議會(huì)至上”的體制之下，［4］（P36）由于人民法院這一“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”由同級(jí)人大產(chǎn)生（《憲法》第3條第三款）、其組成人員由同級(jí)人大及其常委會(huì)任免（《憲法》第62條、第67條、第101條第二款，《人民法院組織法》第34條），因而，必須對(duì)產(chǎn)生它的人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”，并接受它的“監(jiān)督”（《憲法》第3條第三款、第128條，《人民法院組織法》第16條第一款）。然而，這里所謂的“負(fù)責(zé)”到底是一種什么性質(zhì)的責(zé)任？是法律責(zé)任還是政治責(zé)任？這里所謂的“監(jiān)督”到底是一種什么性質(zhì)的行為？是法律行為還是政治行為？顯然，如果這里的“負(fù)責(zé)”所應(yīng)承擔(dān)的是一種法律責(zé)任的話，那就意味著人民法院需要向同級(jí)人大及其常委會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任，而法律責(zé)任從類型上看，則有所謂的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任和違憲責(zé)任，［5］（P172～173）它是以存在憲法或法律上的是非（違憲或者違法）為前提的。但是，當(dāng)作為人民法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)”的體現(xiàn)之一的人民法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作（《人民法院組織法》第16條第一款），沒有被同級(jí)人大及其常委會(huì)通過時(shí)，③極端的例子有：“2001年2月14日上午，沈陽市第12屆人民代表大會(huì)第4次會(huì)議按預(yù)定程序進(jìn)行大會(huì)表決。一項(xiàng)項(xiàng)議程順利通過。當(dāng)進(jìn)行到對(duì)關(guān)于市中級(jí)人民法院工作報(bào)告決議表決時(shí)，電子屏幕上的投票結(jié)果卻讓人大吃一驚：人大代表應(yīng)到會(huì)509人，實(shí)到474人，贊成218人，反對(duì)162人，棄權(quán)82人，未按表決器9人。贊成票沒有過半，市中級(jí)人民法院報(bào)告未獲得人大代表通過?！辟Y料來源：http：／／www anyangrenda gov cn／Article／ShowArticle asp？ArticleID＝991（訪問時(shí)間：2014年3月15日）。人民法院并沒有觸犯《憲法》或者哪一部具體法律的哪一個(gè)條款，因而不可能存在所謂的“法律責(zé)任”；人民法院所謂的“負(fù)責(zé)”僅能指承擔(dān)某種“政治責(zé)任”而已。如此一來，需要進(jìn)一步澄清的是：實(shí)踐中由法院院長(zhǎng)代表本級(jí)人民法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作，沒能被人大及其常委會(huì)通過，誰來承擔(dān)這種“政治責(zé)任”？是《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第13條所明確規(guī)定的“人民法院……的負(fù)責(zé)人”嗎？這里所謂的“人民法院……的負(fù)責(zé)人”就是人民法院院長(zhǎng)嗎？假使就是人民法院的院長(zhǎng)，那就意味著人民法院的院長(zhǎng)必須對(duì)整個(gè)法院的“司法審判”后果承擔(dān)“政治責(zé)任”，也就意味著既然人民法院的院長(zhǎng)肩負(fù)著通過人大及其常委會(huì)這種“政治審查”的重任，自然能夠（也應(yīng)該）直接干預(yù)本院?jiǎn)蝹€(gè)法官（獨(dú)任審判）和合議庭法官（合議庭審判）的個(gè)案審判，人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的司法性質(zhì)便演變?yōu)槟欠N行政首長(zhǎng)有權(quán)干預(yù)下屬的行政性質(zhì)。與之類似，作為人大及其常委會(huì)對(duì)人民法院“監(jiān)督”方式之一的“詢問”和“質(zhì)詢”，面臨同樣的困境。如果“詢問”和“質(zhì)詢”這類“監(jiān)督”行為屬于法律行為，則意味著如果人大及其常委會(huì)對(duì)人民法院的“詢問”或者“質(zhì)詢”不滿意，人民法院院長(zhǎng)或者相關(guān)人員（比如所謂的“人民法院……的負(fù)責(zé)人”）應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，顯然十分荒謬；因而，“詢問”和“質(zhì)詢”這類“監(jiān)督”行為只能屬于政治行為，但是它同樣面臨難題：如果人大及其常委會(huì)對(duì)人民法院的“詢問”或者“質(zhì)詢”不滿意，這種政治責(zé)任是否由人民法院院長(zhǎng)或者相關(guān)人員（比如所謂的“人民法院……的負(fù)責(zé)人”）來承擔(dān)？如果是這樣，同樣便意味著這些負(fù)有“政治責(zé)任”的人員可以干預(yù)到本級(jí)法院的個(gè)案審判之中，因?yàn)楫吘埂案骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)……人民法院……的工作實(shí)施監(jiān)督”，目的就是要“促進(jìn)……公正司法”（《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第5條），而這樣一來，人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的性質(zhì)同樣演化為行政首長(zhǎng)可以干預(yù)下屬的行政性質(zhì)?；蛟S正因存在這樣的隱患，在“詢問”的設(shè)置上，現(xiàn)行《憲法》并沒有全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)委員對(duì)最高人民法院詢問的規(guī)定；在“質(zhì)詢”的規(guī)定上，現(xiàn)行《憲法》僅僅將國(guó)務(wù)院及其部委列為全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)委員的質(zhì)詢對(duì)象，并沒有明確規(guī)定最高人民法院為質(zhì)詢對(duì)象；①現(xiàn)行《憲法》第73條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”然而奇怪的是，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》卻突破了現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定，增補(bǔ)了人民法院作為質(zhì)詢的對(duì)象。事實(shí)上，人民法院與人大及其常委會(huì)之間的“負(fù)責(zé)”與“監(jiān)督”這種“政治責(zé)任”和“政治行為”，來源于人民法院院長(zhǎng)等相關(guān)組成人員由人大及其常委會(huì)“政治產(chǎn)生”這一高度政治行為之中，根源于人大及其常委會(huì)這一“由按照嚴(yán)格的法定程序產(chǎn)生出來的各行各業(yè)的社會(huì)精英組成的、集意見建議與政策表決于一身的政治咨詢與法定表決機(jī)構(gòu)”［6］（P27）的高度的政治性之中。

另一方面，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，與國(guó)務(wù)院、中央軍委等憲法機(jī)關(guān)相同，最高人民法院也有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)各自職權(quán)內(nèi)的法律案和其他議案（《全國(guó)人大議事規(guī)則》第21條第一款，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第11條第二款，《立法法》第12條第二款、第24條第二款）。這一規(guī)定與最高人民法院作為“國(guó)家的最高審判機(jī)關(guān)”的性質(zhì)同樣格格不入，因?yàn)楸M管立法提案權(quán)與立法權(quán)（審議、通過權(quán)）并不相同，但立法權(quán)的行使（立法行為）屬于高度政治行為，任何法案或多或少必定存在政治上的爭(zhēng)議；當(dāng)法案進(jìn)入到立法機(jī)關(guān)立法審議階段后，代表不同選區(qū)和階層的國(guó)會(huì)議員（人民代表）便可能針對(duì)法案產(chǎn)生分歧，而作為本應(yīng)遠(yuǎn)離政治紛爭(zhēng)的司法機(jī)關(guān)卻卷入到了立法這種政治紛爭(zhēng)之中，司法機(jī)關(guān)的中立性和公正性地位將遭到削弱。

然而，現(xiàn)行法律之所以這么規(guī)定，是認(rèn)為最高人民法院就自己“職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)行使立法提案權(quán)”，乃是因?yàn)樗安粌H了解立法需求，知道什么時(shí)候應(yīng)該制定什么法律，而且掌握起草法律案所必不可少的人力、信息等豐富資源”，規(guī)定它“可以提出法律案，有利于加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”；［7］（P115）而且認(rèn)為國(guó)外也存在一些“司法機(jī)關(guān)”行使立法提案權(quán)的事例，比如南美的“秘魯最高法院對(duì)司法問題有立法提案權(quán)”“巴拿馬最高法院對(duì)民法典、商法典、刑法典的修改有立法提案權(quán)”，［7］（P127）“俄羅斯聯(lián)邦憲法法院、俄羅斯最高法院和俄羅斯最高仲裁法院”等也有“立法動(dòng)議權(quán)”。［8］（P221）不過，這種理解可能并不全面，因?yàn)樵谏鲜鰢?guó)家中，表面上看最高法院這樣的“司法機(jī)關(guān)”也可以提出法案，但實(shí)質(zhì)上它們的最高法院并不是以“司法機(jī)關(guān)”的身份行使立法提案權(quán)（動(dòng)議權(quán)），因?yàn)檫@些國(guó)家的最高法院（所謂的“最高司法機(jī)關(guān)”）同時(shí)也是行使著司法行政權(quán)的“司法行政機(jī)關(guān)”，比如俄羅斯最高法院內(nèi)部便設(shè)有“司法行政管理局”［9］（P188）；換言之，這些國(guó)家的最高法院之所以可以5立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)或者其他稱呼）提出法律案（立法動(dòng)議），并非以“司法機(jī)關(guān)”的身份，而是以“司法行政機(jī)關(guān)”的身份提出的。這一現(xiàn)象也就解釋了為什么今天絕大多數(shù)的國(guó)家、特別是法治發(fā)達(dá)國(guó)家，并非由司法機(jī)關(guān)（哪怕是同時(shí)兼任司法行政機(jī)關(guān)的“司法機(jī)關(guān)”，比如韓國(guó)大法院和日本最高裁判所［10］（P356）），向最高立法機(jī)關(guān)提出議案的原因；這一現(xiàn)象也印證了中國(guó)最高人民法院之所以被賦予立法提案權(quán)實(shí)際上并不是因?yàn)樗恰皣?guó)家的最高審判機(jī)關(guān)”的司法性質(zhì)，而是因?yàn)樗聦?shí)上也充當(dāng)著“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”角色，這就是它“不僅了解立法需求，知道什么時(shí)候應(yīng)該制定什么法律，而且掌握起草法律案所必不可少的人力、信息等豐富資源”的原因。

三、人民法院“非司法主體”現(xiàn)象

不僅在宏觀制度設(shè)計(jì)上，人民法院的性質(zhì)與現(xiàn)實(shí)存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，從微觀上看，實(shí)踐中也出現(xiàn)了人民法院“非司法主體”現(xiàn)象，最為典型的是近年來一些地方的人民法院成為訴訟案件中的被告。比如，2001—2003年“海南省第二建筑工程公司與海南省海南中級(jí)人民法院建筑工程施工合同支付工程款糾紛案”、①該案一審和終審判決書分別見：http：／／www fabang com／a／20110826／395562＿2 html（訪問時(shí)間：2014年3月15日）；http：／／chi na findlaw cn／fangdichan／fcjfal／jzgckal／2740 html＃p1（訪問時(shí)間：2014年3月15日）。2005年“廣東八建集團(tuán)裝飾工程公司訴云南省紅河州中級(jí)人民法院和河口縣人民法院建筑工程款案”、②案件信息見：http：／／news 66wz com／system／2009／01／20／101123069 shtml（訪問時(shí)間：2014年3月15日）；另見尹鴻偉：《法院欠債成被告》，載《南風(fēng)窗》2006年第1期（上）。2006年“新疆烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院涉嫌單位犯罪案”、③案件信息見：http：／／bt xinhuanet com／2006－07／24／content＿7591099 htm（訪問時(shí)間：2014年3月15日）；另見秦前紅：《法院成為刑事訴訟被告引發(fā)的思考》，載《法學(xué)》2006年第9期。2008年“李然訴廣東省海豐縣人民法院追討債款案”。④案件信息見：http：／／news dayoo com／guangdong／200810／27／53873＿4312813 htm（訪問時(shí)間：2014年3月15日）。在這些案件中，作為審理訴訟案件、解決法律糾紛的“國(guó)家審判機(jī)關(guān)”的人民法院卻淪落為個(gè)案中訴訟當(dāng)事人一方，更是對(duì)“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”性質(zhì)的巨大挑戰(zhàn)。

從理論上說，有侵權(quán)便應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的救濟(jì)。在上述案件中作為民事案件的當(dāng)事人之一的人民法院，因拖欠建筑（裝飾）公司工程款，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任；涉嫌單位犯罪的人民法院，觸犯了刑律、符合單位犯罪的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，似乎是天經(jīng)地義之事，只要將人民法院視為與一般社會(huì)關(guān)系的主體相同的主體即可。誠(chéng)然，這種人民法院能夠成為訴訟案件中的被告（或原告），根源于人民法院作為“機(jī)關(guān)法人”這一特征之中。從實(shí)踐上看，似乎也不存在人民法院這一“機(jī)關(guān)法人”作為訴訟當(dāng)事人的制度障礙，正如上述人民法院成為被告在實(shí)踐中的操作那樣，一審毫無例外地采用異地管轄的司法管轄原則進(jìn)行處理：海南省第二建筑工程公司與海南省海南中級(jí)人民法院建筑工程施工合同支付工程款糾紛案，一審由海南省?？谑兄屑?jí)人民法院異地審理；廣東八建集團(tuán)裝飾工程公司訴云南省紅河州中級(jí)人民法院和河口縣人民法院建筑工程款案，一審由云南省文山州中級(jí)人民法院異地審理；新疆烏魯木齊鐵路運(yùn)輸中級(jí)人民法院涉嫌單位犯罪案，一審由新疆昌吉回族自治州中級(jí)人民法院異地審理；李然訴廣東省汕尾市海豐縣人民法院追討債款案，一審由廣東省汕尾市城區(qū)人民法院異地審理。從理論上看，即使是最高人民法院成為被告，如果拋開最高人民法院可能提起審判監(jiān)督程序外，同樣也可能通過級(jí)別管轄的方式，避開作為訴訟當(dāng)事人的最高人民法院自己成為案件法官的尷尬。然而，人民法院淪為訴訟當(dāng)事人，卻與現(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律關(guān)于“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的定性相背離，它極大地?fù)p害了司法的權(quán)威和尊嚴(yán)，也暴露出“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一定性的危機(jī)。如果人民法院是“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”，那它就不應(yīng)成為訴訟當(dāng)事人——至少不應(yīng)成為民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟的當(dāng)事人，這是因?yàn)椋簭某橄蠼嵌瓤?，無論是民事訴訟的原被告、行政訴訟的原告、還是刑事訴訟的被告，⑤按照訴訟原理，行政訴訟中，被告只能是行政主體；刑事訴訟中，刑事自訴案件的原告僅能是自然人，而公訴案件中的原告僅能是代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)（檢察官）。其“私”的立場(chǎng)均與“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的公共服務(wù)機(jī)關(guān)的性質(zhì)相違背；從具體層面上看，人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”成為訴訟當(dāng)事人，誰代表人民法院參加訴訟，具有法官身份的人民法院院長(zhǎng)、其他法官還是其他人員？他們憑什么可以作為代表“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”出庭應(yīng)訴？如果作為訴訟當(dāng)事人一方的人民法院在訴訟中敗訴、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，或者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用，費(fèi)用由誰支付？人民法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)嗎？如果是人民法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，這種為了保障“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“公共財(cái)產(chǎn)”能否支付作為訴訟當(dāng)事人的人民法院“私”（含本單位利益）的目的？顯然，作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的人民法院“只能審案子，不能夠修房子，修房子是另外的國(guó)家機(jī)關(guān)的事情；法院修房子只能用計(jì)劃內(nèi)稅收再分配的資金，絕對(duì)不能‘自籌資金’，因?yàn)橐坏曰I資金’，就違反了國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的非經(jīng)濟(jì)性原則，就使得法院自己成了債務(wù)人，埋下了淪為被告當(dāng)事人的伏筆?！保?1］（P18）實(shí)踐中人民法院成為被告，極端地反映了“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一“司法主體”的“非司法主體”化現(xiàn)象。而“人民法院作為機(jī)關(guān)法人以民事主體身份參與市場(chǎng)活動(dòng)，作為政府行政管理的對(duì)象而成為行政相對(duì)人，為籌措經(jīng)費(fèi)而觸及法紀(jì)紅線，是法院成為‘被告’的重要原因”。［12］（P50）換言之，人民法院成為訴訟當(dāng)事人是因?yàn)槿嗣穹ㄔ涸谶@個(gè)問題上，事實(shí)上行使的不是《憲法》和法律賦予的“司法職能”，而是行使了《憲法》和法律并沒有明確規(guī)定的“司法行政職能”。

四、人民法院的性質(zhì)與人民法院的“行政化”

由上述宏觀和微觀兩個(gè)層面上看，《憲法》、《人民法院組織法》關(guān)于“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的定性是不全面的，這種單一的定性與人民法院事實(shí)上行使的“司法職能”和“司法行政職能”這兩種相互關(guān)聯(lián)而本質(zhì)不同的職能不相協(xié)調(diào)。因此，在現(xiàn)行《憲法》體制之下，還原人民法院同時(shí)作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”和“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”的性質(zhì)，能夠有效解釋一些具體制度設(shè)計(jì)，比如人民法院向同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、人大及其常委會(huì)有權(quán)“詢問”或者“質(zhì)詢”同級(jí)人民法院、最高人民法院院長(zhǎng)列席全國(guó)人大及其常委會(huì)的會(huì)議（《全國(guó)人大議事規(guī)則》第17條、《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第7條）、最高人民法院有權(quán)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出法律案和其他議案等，均是以人民法院事實(shí)上充當(dāng)著“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”這一角色為基礎(chǔ)的。與之類似，實(shí)踐中之所以出現(xiàn)人民法院成為訴訟案件中的當(dāng)事人（尤其是被告），同樣是以人民法院同時(shí)是“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”這一性質(zhì)為前提的。換言之，人民法院與同級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)系的上述制度設(shè)計(jì)，以及實(shí)踐中出現(xiàn)的人民法院“非司法主體”現(xiàn)象，并不是因?yàn)椤叭嗣穹ㄔ菏菄?guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一性質(zhì)的產(chǎn)物，而是“人民法院是國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”這一角色的結(jié)果。

澄清了人民法院同時(shí)具備“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”和“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”兩種性質(zhì)，才可能為進(jìn)一步剖析當(dāng)前倍受詬病的人民法院的“行政化”問題提供原點(diǎn)。顯而易見，如果站在現(xiàn)行《憲法》和法律明確規(guī)定的“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一顯性的性質(zhì)上、而忽略“人民法院也是國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”這一隱性的性質(zhì)的話，便可能在“人民法院的‘行政化’”或者“司法的‘行政化’”的宏大敘事中迷失方向，對(duì)當(dāng)前司法改革也將無所裨益。

從人民法院司法性質(zhì)和司法職能出發(fā)，通過比較國(guó)際社會(huì)意義上的司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、特征和運(yùn)作規(guī)則，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)人民法院體制存在著嚴(yán)重背離司法性質(zhì)和司法職能的問題，并希望朝著符合“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的模式轉(zhuǎn)變，成為一段時(shí)間以來國(guó)內(nèi)理論界的主流。實(shí)際上，從“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一性質(zhì)出發(fā)，論證人民法院應(yīng)當(dāng)具備國(guó)際社會(huì)意義的法院之所以為司法機(jī)關(guān)的品性，對(duì)于澄清“司法機(jī)關(guān)”應(yīng)有面貌當(dāng)然意義重大，至少它提供了一個(gè)橫向比較的視角，以直觀的形態(tài)揭示中國(guó)司法存在著的“非司法”特征。這些“非司法”被“概念化”為“人民法院的行政化”（或者“司法的行政化”），即“法院在整個(gè)體制構(gòu)成和運(yùn)作方面與行政管理體制和運(yùn)作方面有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行”。［13］（P4）比如有學(xué)者指出，“從背景上分析，司法權(quán)的類行政化，或者說司法行政化，一直是我國(guó)現(xiàn)行司法體制的重癥頑疾。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)的司法體制帶有極強(qiáng)的行政管理色彩，作為司法機(jī)關(guān)的法院不僅在外部，即機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成上依附于行政機(jī)關(guān)，……而且在內(nèi)部管理體制方面也仿效行政建立起一套上命下從的金字塔形權(quán)力架構(gòu)，法院院長(zhǎng)就是該級(jí)法院的首腦和最高長(zhǎng)官，接下來是庭長(zhǎng)，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)與所屬法官之間是一種‘長(zhǎng)官’和‘屬吏’的上下級(jí)關(guān)系，他們對(duì)下級(jí)法官具有指揮、命令的權(quán)力?！保?4］（P35）誠(chéng)然，從“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一顯性的定性審視中國(guó)當(dāng)前的法院體制，的確能夠得出“人民法院的行政化”或者“司法的行政化”的結(jié)論。按照這種思路，似乎只要人民法院鏟除這些“行政化”要素（所謂的“去行政化”），司法獨(dú)立和司法公正便能夠?qū)崿F(xiàn)；按照這種思路，只要祛除人民法院的“行政化”要素，實(shí)現(xiàn)了純粹意義上的司法獨(dú)立，便能夠有效地實(shí)現(xiàn)“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的“司法職能”。然而，有三個(gè)問題仍然值得進(jìn)一步追問：人民法院的“去行政化”是否意味著人民法院只能行使“司法職能”，不能行使“行政職能”？人民法院的“去行政化”到底應(yīng)祛除什么內(nèi)容？當(dāng)前人民法院“行政化”的體制根源何在？

從宏觀角度上看，人民法院的“去行政化”（或者司法的“去行政化”）命題以權(quán)力分立（尤其是司法與行政分立）原則為前提。由于純粹的“權(quán)力分立”在實(shí)踐上是不可行的，正如英國(guó)憲法學(xué)家維爾（M J C Vile）所說的“純粹權(quán)力分立學(xué)說隱含著的是，可以在政府的各部門之間對(duì)政府職能做獨(dú)到的劃分，做到任何部門都不再需要行使其他部門的職能。在實(shí)踐上，這種職能劃分從來也沒有實(shí)現(xiàn)過，即使可能，事實(shí)上也不可遇，因?yàn)樗婕罢顒?dòng)的中斷，而這是無法容忍的?！保?5］（P303）因而，司法能否徹底地與“行政”相分離，本身便值得質(zhì)疑。實(shí)際上，德、美等法治國(guó)家的實(shí)踐均表明，權(quán)力分立原則并非意味著每一權(quán)力能夠單獨(dú)自我運(yùn)行。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院早在1953年12月18日的判決中，對(duì)權(quán)力分立原則進(jìn)行闡釋：權(quán)力分立的“意義在于政治上的權(quán)力區(qū)分、三權(quán)的相互交錯(cuò)與由此產(chǎn)生的對(duì)于國(guó)家權(quán)力的抑制。但這個(gè)原則在任何國(guó)家都沒有被完完全全的實(shí)現(xiàn)過。毋寧，即令是承認(rèn)權(quán)力分立原則的國(guó)家，在其憲法秩序里頭，某程度的功能重疊與一權(quán)對(duì)另一權(quán)的影響，其實(shí)都是相當(dāng)普遍的。”［16］（P46）而美國(guó)的實(shí)踐也表明，“政府的一個(gè)行為，最少必須獲得二個(gè)政府權(quán)力部門的認(rèn)同，才有可能進(jìn)行。故而，一個(gè)政府部門要順利地行使其權(quán)力，必須尋求至少另一個(gè)政府部門的合作。在這個(gè)分權(quán)制衡的權(quán)力分立原則之下，三個(gè)權(quán)力部門彼此之間既是相互獨(dú)立的，也是相互依存的關(guān)系?！保?7］（P136～137）因此，與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相同，司法機(jī)關(guān)的運(yùn)作同樣需要其他機(jī)關(guān)的適當(dāng)配合，正如蘇永欽教授所說的，“司法不可能成為一個(gè)自主運(yùn)轉(zhuǎn)的體系，在司法和社會(huì)其他體系互動(dòng)的過程中，必須不斷調(diào)整資源的配置，不斷做制度更新，甚至嘗試做長(zhǎng)中期的規(guī)劃。司法支撐許多部門的運(yùn)作，卻也需要爭(zhēng)取其他部門的回饋。因此和任何其他部門一樣，司法也需要負(fù)責(zé)而有效的行政?！保?8］（P207）人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”自然離不開“行政”的配合。所謂“人民法院的去行政化”（或者“司法的去行政化”），顯然并不能消除作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”的人民法院正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必要的“行政”內(nèi)容，否則人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”也將無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

正是在這個(gè)意義上，站在“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”立場(chǎng)上籠統(tǒng)地主張中國(guó)人民法院（司法）“去行政化”的思路本身雖然值得肯定，但同樣需要正視的是：人民法院的“行政”（司法行政）其實(shí)是不可避免的。眾所周知，比較法意義上的制度比較借鑒，以整體性觀察而非局部了解為前提。換言之，國(guó)際社會(huì)意義上的司法機(jī)關(guān)之所以稱其為司法機(jī)關(guān)，除了司法機(jī)關(guān)內(nèi)在的品性外，還應(yīng)同時(shí)考察其相關(guān)的配套制度和法治的生態(tài)環(huán)境：前者最為重要的是支撐司法運(yùn)作的司法行政制度；后者最為核心的是存在督促司法行政不得不依法積極、有效支撐司法運(yùn)作的制度環(huán)境。一方面，在國(guó)際社會(huì)上（尤其是歐美法治國(guó)家），司法機(jī)關(guān)之所以能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有一套有效的司法行政制度的支撐和保障，大體上分為三大類型：一是司法行政機(jī)構(gòu)隸屬于一般行政部門，并對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，具體又分為兩種，即設(shè)立統(tǒng)一的司法部負(fù)責(zé)法院司法行政事務(wù)，如奧地利模式；以及不同行政部門負(fù)責(zé)不同類型的法院的模式，比如德國(guó)除聯(lián)邦憲法法院自身行使部分司法行政事務(wù)外，聯(lián)邦普通法院的司法行政事務(wù)由聯(lián)邦法務(wù)部負(fù)責(zé)、聯(lián)邦行政法院的司法行政事務(wù)由聯(lián)邦內(nèi)政部負(fù)責(zé)、聯(lián)邦財(cái)物法院的司法行政事務(wù)由聯(lián)邦財(cái)政部負(fù)責(zé)、聯(lián)邦勞工法院的司法行政事務(wù)由聯(lián)邦法務(wù)部和聯(lián)邦勞工部共同負(fù)責(zé)、聯(lián)邦社會(huì)法院的司法行政事務(wù)由聯(lián)邦勞工部負(fù)責(zé)；二是采用合議制、獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)且不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的司法行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，具體又分為兩種，即純粹的法律專業(yè)自治機(jī)構(gòu)的模式，如西班牙和挪威的法官任命委員會(huì)；以及混合專業(yè)與政治部門的代表的模式，如荷蘭、丹麥、南非的司法委員會(huì)；三是在司法部門建立行政組織，負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)，具體又分為兩種，即整合各法院建立的行政組織的模式，如美國(guó)的聯(lián)邦和各州的司法會(huì)議（Judicial

Conference of the U．S．）；以及由終審法院兼理司法行政的模式，典型的有日本的最高裁判所和韓國(guó)的大法院承擔(dān)司法行政職能。［10］（P359～364）無論采取何種司法行政體制，司法機(jī)關(guān)（法院）的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、司法職能的發(fā)揮均離不開相應(yīng)司法行政機(jī)構(gòu)的積極、有效的配合。按照常理，由司法部門建立行政組織——尤其是其中由終審法院兼理司法行政的模式，比起司法行政機(jī)構(gòu)隸屬于一般行政部門、并對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的模式和獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)且不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的司法行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的模式，在司法外部獨(dú)立（External Independence）上似乎更加具有保障，因?yàn)檫@種制度上的司法獨(dú)立，“就是要保障法院、司法部門及所有法官，于司法事務(wù)之實(shí)踐上，如法官選任與評(píng)鑒、法官之風(fēng)紀(jì)、相關(guān)司法經(jīng)費(fèi)之補(bǔ)助與司法預(yù)算等，不會(huì)受到不當(dāng)控制上的獨(dú)立，包括法院及司法部門就其人員、設(shè)施及內(nèi)部管理方面，擁有相當(dāng)之自主性及獨(dú)立性，不能受行政與立法不當(dāng)?shù)母深A(yù)，以求自內(nèi)部管理之有效運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)制度上的獨(dú)立?！雹倜绹?guó)全國(guó)州法院國(guó)家中心主席Roger K．Warren法官（于2003年1月17日在臺(tái)灣“司法院”專題演講）．司法獨(dú)立與司法責(zé)任（Judicial Independence and Accountability）［J］．司法周刊，1119（2003年1月29日），第2－3版；轉(zhuǎn)引自陳靖華．我國(guó)法院組織與訴訟制度變革之研究（中山大學(xué)政治學(xué)研究所碩士在職專班2004年碩士論文；指導(dǎo)教授：徐正戎博士）P55．最高司法部門本身就是司法行政機(jī)關(guān)，恰恰有助于排除政府其他部門——尤其是行政部門的干預(yù)。中國(guó)人民法院的司法體制，按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)的改革目標(biāo)之一，如果真的實(shí)現(xiàn)了“去地方化”，那么人民法院兼任“國(guó)家司法（法院）行政機(jī)關(guān)”角色，比起這種由終審法院兼理司法行政的模式在部門獨(dú)立（branch inde pendence）上，有過之而無不及，因?yàn)檫@種司法行政不僅存在于最高人民法院的層面，而且充斥于各個(gè)層級(jí)的人民法院之中。在這個(gè)意義上，人民法院自己行使司法行政職能，并不一定需要改變?yōu)橛烧男姓块T來行使司法行政職能，畢竟“對(duì)司法獨(dú)立的最大威脅往往來自外部而非內(nèi)部?！洳划?dāng)影響或控制可以包括恫嚇、賄賂、單方接觸、非法免職、拒絕執(zhí)行法院判決以及其他一些可能。它可以像暴力一樣殘酷無情，也可以像請(qǐng)客吃飯一樣溫良恭儉讓。它可以損害單一法官或整個(gè)司法體系的獨(dú)立或二者一并毀之?！保?9］（P125）實(shí)際上，上文提及人民法院因拖欠建筑工程款而成為民事訴訟被告的極端例子，原因之一正是人民法院財(cái)政嚴(yán)重依賴外部行政部門的結(jié)果。另一方面，作為政府（Government）職能的一個(gè)有機(jī)組成部分，司法（審判）本身并非自足的獨(dú)立體系；即使是法治國(guó)家的“司法獨(dú)立”也并不意味著司法機(jī)關(guān)能夠從法官人員選拔、審判法庭設(shè)置、辦公場(chǎng)所和設(shè)施配備、經(jīng)費(fèi)保障、裁判執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)完全不依賴于立法和行政部門；而法治欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，作為政府（Government）三大部門中“既無強(qiáng)制、又無意志，而只有判斷”［20］（P391）的“最小危險(xiǎn)部門”［21］的司法機(jī)關(guān)，自然更是最為孱弱的政府部門，更有賴于其他政府部門的合作，而其他政府部門（立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)）能否合作，則在很大程度上仰賴于政治的民主機(jī)制能否得以發(fā)揮作用，并最終取決于民眾普遍的覺醒，否則，“即使有司法獨(dú)立，也不可能實(shí)現(xiàn)該獨(dú)立應(yīng)有的社會(huì)職能?！保?9］（P131）因此，當(dāng)前人民法院“去行政化”改革乃至整個(gè)司法改革，并非司法部門自身所能實(shí)現(xiàn)的，它實(shí)質(zhì)上是整個(gè)國(guó)家政治體制改革的一個(gè)組成部分、甚至僅僅是一個(gè)附帶的組成部分，因?yàn)椤鞍{粹德國(guó)和‘二次’大戰(zhàn)后的日本在內(nèi)，許多的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，司法不夠獨(dú)立是政治不夠民主的必然結(jié)果。期待司法變成政府中的灰姑娘，不僅不受制于政府，反倒去促成政府的民主，是多么的不切實(shí)際。獨(dú)立的司法充其量只能在民主化得到初步成果之后，發(fā)揮一點(diǎn)鞏固的作用。然而另一方面，就司法體制而言，獨(dú)立的保障有其合理性的局限，獨(dú)立不是司法唯一需要維護(hù)的原則，過度保障獨(dú)立很可能降低司法的效率——包括生產(chǎn)效率和資源配置效率。因此非常吊詭的地方是，當(dāng)政治不夠民主而改革者期待以提升獨(dú)立保障的手段來加速民主化時(shí)，成果通常十分有限，拉美國(guó)家司法改革乏善可陳就是最好的例子。”［22］（P423）

顯然，既然司法部門離不開包括行政部門在內(nèi)的其他政府部門的合作，司法的正常運(yùn)作離不開司法行政的配合，而司法行政職能又可以由司法機(jī)關(guān)本身予以行使；那么，所謂“人民法院的去行政化”并不意味著人民法院就一定需要剔除實(shí)踐中事實(shí)上的“國(guó)家司法（法院）行政機(jī)關(guān)”的角色、以維持現(xiàn)行《憲法》和《人民法院組織法》所確定的“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一單一的“司法機(jī)關(guān)”性質(zhì)。問題的關(guān)鍵是在于：應(yīng)當(dāng)在理解司法職能與司法行政職能的一般原理基礎(chǔ)上，厘清人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一司法性質(zhì)對(duì)應(yīng)的“司法職能”，與人民法院作為“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”這一司法行政性質(zhì)對(duì)應(yīng)的“司法行政職能”的關(guān)系。①可喜的是，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院……司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)……相分離”的目標(biāo)。

就司法職能與司法行政職能的關(guān)系而言，司法行政是服務(wù)于司法目標(biāo)的一種派生性的行政職能。由于司法機(jī)關(guān)（法院）和法官的司法裁判必須在一定的環(huán)境和條件之下進(jìn)行，司法活動(dòng)以及司法的每一個(gè)環(huán)節(jié)需要相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力資源的支持和配合，這種支持和配合司法活動(dòng)的公共行政便是司法行政。其事項(xiàng)十分廣泛，“舉凡審判以外有關(guān)司法之行政事務(wù)均屬之。是以，凡關(guān)于各級(jí)法院……之設(shè)置配備、司法管轄區(qū)域之劃分調(diào)整、司法經(jīng)費(fèi)之籌撥分配、司法人員之任免考核、司法裁判之執(zhí)行、司法風(fēng)紀(jì)之整飭、司法效能之促進(jìn)、監(jiān)所之設(shè)施、律師之登錄等事務(wù)，其性質(zhì)均屬司法行政事項(xiàng)。”［23］（P322）這些司法行政事項(xiàng)，按照與司法核心職能（裁判）關(guān)系的“親疏”，大體上可以分為兩大類：一類是司法案件審判所不可分離的司法行政事項(xiàng)，比如司法規(guī)則的發(fā)布、案件流程安排、案件審判的組織、法庭的指揮調(diào)度等，這是保障司法權(quán)作用得以完整發(fā)揮而應(yīng)由司法機(jī)關(guān)（法院）本身擁有的司法行政事項(xiàng)，即司法機(jī)關(guān)（法院）的“核心司法行政事務(wù)”，這就是“在各國(guó)至少有一部分是由或必須由法院自己承擔(dān)，盡管由于各國(guó)的制度不同，各國(guó)法院所承擔(dān)的這類工作的總量會(huì)有所不同”的法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)；［24］（P36）二是司法機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所不可或缺的司法行政事項(xiàng)，即司法機(jī)關(guān)（法院）的“非核心司法行政事務(wù)”，比如人事行政方面涉及的相關(guān)人員的選拔和配備、績(jī)效考核、監(jiān)督獎(jiǎng)懲、在職培訓(xùn)等，財(cái)物行政方面涉及的司法經(jīng)費(fèi)的預(yù)算決算、辦公場(chǎng)所和設(shè)施的建造維修等，公務(wù)行政方面涉及的案件統(tǒng)計(jì)、卷宗管理等等。這類司法行政事項(xiàng)未必全部由司法機(jī)關(guān)（法院）自己來行使。

當(dāng)然，無論是什么樣的司法行政事務(wù)，都是以服務(wù)于司法職能為目的的，因而以不損害“司法獨(dú)立”（審判獨(dú)立）為前提。因而，從司法行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)（法院）關(guān)系的角度，“司法行政機(jī)關(guān)主要目的在于有效支援協(xié)助審判……須受……法官獨(dú)立審判之限制”；［25］（P36）這一觀點(diǎn)也得到了臺(tái)灣“司法院大法官”解釋的支持和印證?！搬屪值?30號(hào)”“解釋文”指出：“審判獨(dú)立乃自由民主憲政秩序權(quán)力分立與制衡之重要原則，為實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)應(yīng)有其自主性；本于司法自主性，最高司法機(jī)關(guān)就審理事項(xiàng)并有發(fā)布規(guī)則之權(quán)；又基于保障人民有依法定程序提起訴訟，受充分而有效公平審判之權(quán)利，以維護(hù)人民之司法受益權(quán)，最高司法機(jī)關(guān)自有司法行政監(jiān)督之權(quán)限。司法自主性與司法行政監(jiān)督權(quán)之行使，均應(yīng)以維護(hù)審判獨(dú)立為目標(biāo)，因是最高司法機(jī)關(guān)于達(dá)成上述司法行政監(jiān)督之目的范圍內(nèi)，雖得發(fā)布命令，但不得違反首揭審判獨(dú)立之原則。最高司法機(jī)關(guān)依司法自主性發(fā)布之上開規(guī)則，得就審理程序有關(guān)之細(xì)節(jié)性、技術(shù)性事項(xiàng)為規(guī)定；本于司法行政監(jiān)督權(quán)而發(fā)布之命令，除司法行政事務(wù)外，提供相關(guān)法令、有權(quán)解釋之資料或司法實(shí)務(wù)上之見解，作為所屬司法機(jī)關(guān)人員執(zhí)行職務(wù)之依據(jù)，亦屬法之所許。惟各該命令之內(nèi)容不得抵觸法律，非有法律具體明確之授權(quán)亦不得對(duì)人民自由權(quán)利增加法律所無之限制；若有涉及審判上之法律見解者，法官于審判案件時(shí)，并不受其拘束”；該號(hào)“解釋理由書”進(jìn)一步指出：“司法行政機(jī)關(guān)為使人民之司法受益權(quán)獲得充分而有效之保障，對(duì)法官之職務(wù)于不違反審判獨(dú)立原則之范圍內(nèi)，自得為必要之監(jiān)督。法官于受理之案件，負(fù)有合法、公正、妥速及時(shí)處理之義務(wù)，其執(zhí)行職務(wù)如有違反，或就職務(wù)之執(zhí)行有所懈怠，應(yīng)依法促其注意、警告或予以懲處。諸如：裁判適用已廢止之法令、于合議庭行言詞辯論時(shí)無正當(dāng)理由徑行退庭致審理程序不能進(jìn)行、拖延訴訟積案不結(jié)及裁判原本之制作有顯著之遲延等等。至承審法官就辦理案件遲未進(jìn)行提出說明，亦屬必要之監(jiān)督方式，與審判獨(dú)立原則無違。對(duì)法官之辦案績(jī)效、工作勤惰等，以一定之客觀標(biāo)準(zhǔn)予以考查，或就法官審判職務(wù)以外之司法行政事務(wù)，例如參加法院工作會(huì)報(bào)或其他事務(wù)性會(huì)議等行使監(jiān)督權(quán)，均未涉審判核心之范圍，亦無妨害審判獨(dú)立問題?！保?6］“釋字第539號(hào)”“解釋文”指出：“凡足以影響因法官身份及其所應(yīng)享有權(quán)利或法律上利益之人事行政行為，固須依據(jù)法律始得為之，惟不以憲法明定者為限。若未涉及法官身份及其應(yīng)有權(quán)益之人事行政行為，于不違反審判獨(dú)立原則范圍內(nèi)，尚非不得以司法行政監(jiān)督權(quán)而為合理之措置?！保?7］

上述臺(tái)灣“司法院大法官”的解釋表明：在司法職能與司法行政職能的關(guān)系上，司法行政職能存在的依據(jù)和目標(biāo)便是協(xié)助、支撐司法職能；因而司法行政——無論是臺(tái)灣“最高司法機(jī)關(guān)”就審理事項(xiàng)發(fā)布規(guī)則這種“核心司法行政”，還是包括人事行政監(jiān)督在內(nèi)的司法行政監(jiān)督這種“非核心司法行政”，均以不侵害審判獨(dú)立這一核心司法要求為前提。反觀中國(guó)大陸，人民法院同樣存在著司法（審判）職能與司法行政職能這兩種在《憲法》和法律上一明一暗的不同職能。然而由于人民法院“國(guó)家司法（法院）行政機(jī)關(guān)”的性質(zhì)沒有明確定位，法院司法行政職能沒有明確的法律依據(jù)，［12］（P52）二者之間到底是什么關(guān)系，并沒有制定法上直接的依據(jù)。因此，在應(yīng)然的層面上，只能從人民法院“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一司法性質(zhì)和司法職能出發(fā)，按照司法與司法行政兩種職能的“主從關(guān)系”原理，來推導(dǎo)它們與之對(duì)應(yīng)的司法行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和司法行政職能的關(guān)系。而在實(shí)然的層面上，一方面，在對(duì)外交往上，法院的司法行政工作由各級(jí)法院的名義自行管理；另一方面，在內(nèi)部，人民法院沒有合理區(qū)分內(nèi)部具體承擔(dān)司法職能和司法行政職能的具體機(jī)構(gòu)或者組織，將審判機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)構(gòu)混為一體——比如人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)既是司法審判人員、又是司法（法院）行政人員，而法院的司法行政工作又大致等同于國(guó)家行政管理的組成部分，采用的是命令與服從的官僚體制管理模式；如此一來，“司法行政權(quán)由法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，庭長(zhǎng)以及有關(guān)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)行使，而司法審判權(quán)則由每一個(gè)法官具體行使……司法行政權(quán)在行使過程中，要實(shí)行下級(jí)服從上級(jí)的原則，因此，普通法官要服從享有司法行政權(quán)的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的安排”，［28］（P181～182）導(dǎo)致的結(jié)果是將司法行政中的行政模式直接滲透到司法模式之中，從而不可避免地侵入了司法的“核心功能”，①美國(guó)憲法學(xué)界關(guān)于權(quán)力分立原則的功能論（functionalism）認(rèn)為，立法、行政和司法三個(gè)權(quán)力部門均有憲法所賦予的“核心功能”，這些“核心功能”或“核心權(quán)力”是不能被其他權(quán)力所侵奪的。參見林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞著：《憲法——權(quán)力分立》，新學(xué)林出版股份有限公司2010年版，第138－139頁。危及了審判獨(dú)立。正如有的學(xué)者所揭示的：“中國(guó)法院行政化的問題出在法院系統(tǒng)內(nèi)部的這兩套分別用來處理兩類不同問題的制度，即為履行國(guó)家賦予的審判職能的審判制度和從規(guī)范上看應(yīng)是為保證和支持法院審判職能之實(shí)現(xiàn)所不可缺少的法院內(nèi)部行政管理制度，在實(shí)踐中發(fā)生了職能的交錯(cuò)和混合”。［24］（P40）因此，人民法院的“去行政化”所應(yīng)祛除的并不是人民法院內(nèi)部的司法行政職能本身，而是以司法行政名義，不當(dāng)?shù)馗街谌嗣穹ㄔ核痉毮苤?、滲透到司法職能之中、干預(yù)司法職能正常發(fā)揮的行政思維和行政手段。

五、結(jié)語：人民法院“去行政化”的思路

當(dāng)前人民法院“行政化”，在體制上根源于人民法院作為“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”和人民法院作為“國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)”的兩種相互關(guān)聯(lián)而本質(zhì)不同的性質(zhì)，被籠統(tǒng)而含混地附著于名字叫作“人民法院”這一單一的機(jī)關(guān)實(shí)體之中。在這一體制之下，人民法院改革面臨的主要矛盾是“人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”這一單一性質(zhì)與人民法院的兩種職能（司法職能和司法行政職能）不協(xié)調(diào)之間的矛盾：以人民法院的單一性質(zhì)為基礎(chǔ)來理解人民法院改革問題，而不是以人民法院的兩種職能為前提來理解人民法院改革，實(shí)際上是顛倒了問題的關(guān)鍵；只有厘清人民法院的兩種職能，研究?jī)煞N職能的差異（各自的特點(diǎn)）及其關(guān)系，揭示人民法院的兩種性質(zhì)——國(guó)家的審判機(jī)關(guān)和國(guó)家的司法（法院）行政機(jī)關(guān)，進(jìn)而明了因兩種性質(zhì)集于一身的角色混同導(dǎo)致的弊端，才可能為人民法院的改革提供正確方向。

在此前提下，作為司法改革目標(biāo)之一的人民法院“去行政化”需要重新予以考慮：我國(guó)各級(jí)人民法院同時(shí)兼有司法機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，必然帶來行政職能干預(yù)司法職能的“司法行政化”，這是因?yàn)椋馕吨粌H最高人民法院履行著與采用最高司法機(jī)關(guān)兼司法行政機(jī)關(guān)的國(guó)家那樣的司法行政職能，而且也意味著地方各級(jí)人民法院不僅履行著與國(guó)際社會(huì)法院類似的必不可少的“核心司法行政職能”，同時(shí)還履行著國(guó)際社會(huì)法院所鮮有的管理本級(jí)法院人、財(cái)、物的“非核心司法行政職能”；它意味著管理人員與審判人員緊密地交叉重疊（至少對(duì)于人民法院的“院長(zhǎng)”和作為“長(zhǎng)官”的其他法官們而言是如此），而具備管理人員（“長(zhǎng)官”）身份的法官承擔(dān)著大量的司法行政事務(wù)，必然在精力上無法與其他普通法官（司法人員）那樣全身心履行司法職責(zé)；而且更值得憂慮的是，由司法行政管理職能帶來的行政隸屬關(guān)系難以避免地滲透到由平等人（法官獨(dú)立且平等）組成的司法組織（合議庭）中，扭曲了司法審判的職能。因此，司法改革的方向應(yīng)當(dāng)是將地方各級(jí)人民法履行的“非核心司法行政職能”剔除掉，在最高人民法院設(shè)置一個(gè)有地方各級(jí)法院法官、律師、法學(xué)家和相關(guān)行政官員組成的相對(duì)獨(dú)立的復(fù)合的司法委員會(huì)來負(fù)責(zé)各級(jí)人民法院人、財(cái)、物等“非核心司法行政”事務(wù)。如此，才可能真正實(shí)現(xiàn)人民法院的“去行政化”（既去除地方黨政干預(yù)的“地方化”，同時(shí)也去除法院行政事務(wù)垂直管理后出現(xiàn)新的“行政化”）。

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New Understanding on the Nature of the People′s Court——And Some Comment on Its De－adm inistration Reform

SHEN Shou－wen
（Law School，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

The People′s court is characterized as“the judiciary organ of the State”by China′s current“Constitution”and“the People′s Court Organization Law”．However，it can neither explain some non－judicial functions ithas performed in reality，nor respond to the objectives of the people′s court reform by the Third and Fourth Plenary Sessions of the CPC′s Eighteenth National Congress．Actually，it is now both the judicial organ and adm inistrative authority（trial management）．The understanding on such a dual nature of the people′s court can provide a starting pointand help learn what to be changed in its de－administration reform．

the People′s curt；nature；judicial administration

D926 2

：A

：1006－723X（2015）02－0006－10

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心重大項(xiàng)目（276405）

沈壽文，男，云南大學(xué)法學(xué)院教授，博士，主要從事憲法學(xué)（含民族區(qū)域自治制度）研究。