宋新宇

(河南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 河南鄭州 450000)

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)從行政分配到市場配置的現(xiàn)實基礎(chǔ)與制度設(shè)計

宋新宇

(河南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 河南鄭州 450000)

歷史上我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)由于具有特定社會成員的生存保障功能，成為一種由行政機關(guān)主導(dǎo)分配的福利品。然而戶籍制度改革要求政府提供的社會保障等基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實現(xiàn)均等化，宅基地使用權(quán)也應(yīng)該剝離福利性而恢復(fù)原有的財產(chǎn)屬性、商品屬性。未來我國宅基地使用權(quán)應(yīng)由土地所有權(quán)人按照市場規(guī)則有償設(shè)立，以實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，只要健全宅基地使用權(quán)設(shè)立收益的使用和分配制度，并不會損害農(nóng)民權(quán)益。

宅基地；身份；行政分配；商品；市場配置

我國在特殊的歷史背景下形成了宅基地使用權(quán)行政分配制度，并在農(nóng)村適用、沿襲了幾十年，然而宅基地使用權(quán)的行政分配不僅導(dǎo)致土地所有權(quán)人權(quán)益得不到維護，還造成宅基地無法按照市場規(guī)律實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。隨著戶籍制度改革的推進、城鄉(xiāng)社會保障體系的健全，宅基地的福利品性質(zhì)逐漸淡化、商品屬性越來越明顯，因此按照市場規(guī)則要求，重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度，將是未來我國農(nóng)村土地制度改革的一個重要方向。

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)行政分配制度形成的緣由

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是具有中國特色的制度，[1]其特色不僅體現(xiàn)在只有中國才有宅基地使用權(quán)這一法律概念，而且還體現(xiàn)在其特殊的設(shè)立、配置方式上。長期以來，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立一直由行政機關(guān)主導(dǎo)。我國《物權(quán)法》第153條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。而依據(jù)我國《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準。實踐中，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)，需要先填寫建房用地申請表，經(jīng)村民委員會組織村民會議或村民代表會議討論通過后，提交鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地管理部門，后者接到申請后到現(xiàn)場查看宅基地申請是否符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、是否盡量利用了原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核同意后，再報縣級人民政府土地管理部門批準。

目前我國大部分學(xué)者都認為，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)是所有權(quán)人以外的民事主體享有的對農(nóng)村宅基地進行占有、使用、收益的權(quán)利，因此毋庸置疑可歸于用益物權(quán)?！盵2]一般來說，用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的財產(chǎn)權(quán)，作為一項財產(chǎn)應(yīng)在市場上由市場主體自己設(shè)立。然而為何宅基地使用權(quán)的設(shè)立由政府行政機關(guān)批準？原本的財產(chǎn)權(quán)取得制度，為何會異化為一種行政機關(guān)對資源的分配制度？這源于我國宅基地使用權(quán)形成的特殊歷史背景和功能。上個世紀60年代初期，隨著人民公社化運動的高漲，土地公有制運動走向絕對化，耕地、住宅用地等也成為集體土地歸集體所有。農(nóng)民在喪失基本生產(chǎn)資料所有權(quán)之后，只能依賴集體的財產(chǎn)取得生存保障。為了滿足人民的居住需求，我國在計劃經(jīng)濟時代的很長一段時間內(nèi)，在城市根據(jù)職工職級和工齡實行住房分配政策，在農(nóng)村則實行住宅建設(shè)用地(宅基地)由集體供應(yīng)、房屋由農(nóng)民自建的政策，其出發(fā)點是為了滿足在土地集體所有的前提下農(nóng)民在建造房屋時使用土地的需求。因此，我國宅基地使用權(quán)的出現(xiàn)，是為了保障居者有其地，其性質(zhì)猶如居住權(quán)。[3]我國宅基地使用權(quán)的一系列制度都體現(xiàn)了這一點：第一，宅基地使用權(quán)是一種基于身份而取得的權(quán)利，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員才能申請宅基地?！俺蓡T權(quán)與土地的結(jié)合使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度發(fā)揮著一定的保障功能?！盵4]第二，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)按戶均分使用，實行一戶一宅制；第三，實踐中宅基地使用權(quán)基本上由農(nóng)民無償取得。通常認為，宅基地使用權(quán)不是在市場中通過交易以支付對價的方式而獲得，無須支付任何使用費用。[5]總之，歷史上我國宅基地使用權(quán)承擔了生存保障功能，其作為一種福利，當然不能依據(jù)市場的方式來配置，公平的提供社會保障是國家對社會公民的一種義務(wù)和責任，因此在計劃經(jīng)濟時代行政分配成為宅基地資源配置順理成章的一種模式。雖然我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)目標早在1992年就已確立，但我國城鄉(xiāng)有別的社會保障制度在2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺之前都未發(fā)生質(zhì)的變化，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的功能以及與之相適應(yīng)的取得制度并沒有變革的空間。正如學(xué)者所指出的，我國宅基地使用權(quán)制度設(shè)計適應(yīng)了城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。[6]

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)行政分配制度的理論悖論與實踐弊端

盡管農(nóng)村宅基地使用權(quán)的行政分配在解決農(nóng)村農(nóng)民特定生活保障問題上具有一定的歷史合理性，然而隨著社會發(fā)展，其理論悖論與實踐弊端也越來越明顯。首先，宅基地使用權(quán)是在宅基地土地所有權(quán)上設(shè)立的他物權(quán)，而依據(jù)我國《憲法》和《物權(quán)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體，農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人，對土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，宅基地使用權(quán)的設(shè)立行為也應(yīng)該是由所有權(quán)人和使用權(quán)人雙方協(xié)商確定的民事合同。雖然農(nóng)村集體的土地所有權(quán)受到較多限制，但是這種限制應(yīng)該限于公共利益的范疇，宅基地使用權(quán)的設(shè)立只要做好土地用途管制就可以維護公共利益，完全沒有必要由政府機關(guān)進行審批，這種做法是對土地所有權(quán)人權(quán)利的嚴重侵害。其次，宅基地使用權(quán)的取得由政府部門審核批準，在性質(zhì)上類似于行政許可，但宅基地使用權(quán)的取得并不屬于我國《行政許可法》第12條規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項。一般認為行政許可是對一般人的權(quán)利和自由加以限制或禁止為前提，因此需要進行行政許可的事項越多，對人們的行為限制也就越多，而市場經(jīng)濟中主體的權(quán)利與自由不能隨意加以限制，因此需要對行政許可的范圍加以嚴格控制。依據(jù)《行政許可法》第13條的規(guī)定，即便屬于《行政許可法》第12條所列事項，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。宅基地使用權(quán)的設(shè)立，對土地所有權(quán)人的利益影響最大，而土地所有權(quán)人完全可以自主決定，國家為了防止在宅基地設(shè)立過程中出現(xiàn)私建、亂占現(xiàn)象，只需要規(guī)定宅基地使用權(quán)的設(shè)立標準、用地標準，由土地管理部門予以監(jiān)督就可以，完全沒有逐一地審批。宅基地使用權(quán)由政府機構(gòu)審批，其實是政府對民事權(quán)利設(shè)立這一私人領(lǐng)域的干預(yù)，而這種干預(yù)并沒有法理基礎(chǔ)。

在實踐中，由于對宅基地的分配進行嚴格控制，宅基地不是市場交換意義上的一種資源，被強調(diào)的往往只是其福利性和社會保障功能，其財產(chǎn)屬性被嚴重忽略。這不僅導(dǎo)致土地所有權(quán)人不能在宅基地使用權(quán)設(shè)立過程中維護自己的權(quán)益，更重要的是既然宅基地是政府批準給予的福利，以行政方式配置，在我國立法和政策上也就不允許其作為一種資源在市場上自由流通。2004年10月21日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第10款就規(guī)定，“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?依據(jù)我國《擔保法》第37條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)也不能用于設(shè)定抵押。然而，隨著我國戶籍改革的深入推進，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，農(nóng)村人口在流入城市后也會出現(xiàn)常住化趨勢，根據(jù)相關(guān)資料的統(tǒng)計，東部發(fā)達地區(qū)有10%的農(nóng)民在城市購房。[7]閑置的農(nóng)村宅基地卻無法自由流轉(zhuǎn)，這不僅導(dǎo)致土地資源的浪費，由于現(xiàn)實中許多農(nóng)民都把大部分資金和積蓄都投在了住宅建設(shè)上，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)以及其上的房屋不能作為抵押物獲得融資、不能自由轉(zhuǎn)讓，其房產(chǎn)的價值就大打折扣，資金短缺、融資渠道窄仍然成為農(nóng)業(yè)剩余勞動力自謀職業(yè)的主要瓶頸。如果農(nóng)民在農(nóng)村的土地權(quán)益不能成為一種可以變現(xiàn)的財富，就勢必成為農(nóng)民順利進城的一個束縛。[8]

三、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場配置的現(xiàn)實基礎(chǔ)

2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，指出要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。我國建國之后戶籍制度的特點是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系，將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，擁有不同戶籍的人在社會保障、教育、就業(yè)等方面都享有不同的權(quán)利，長期以來針對農(nóng)村居民并沒有普遍建立起醫(yī)療、教育、就業(yè)等基本社會保障體系，因此，才產(chǎn)生了特殊的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等制度，以作為農(nóng)村居民的生活保障。然而，戶籍制度改革的一個重要措施就是全面推進社會保障體系建設(shè)，《意見》還專門指出，要采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。其實在十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后，我國農(nóng)村社會保障體系如“新農(nóng)合”等已逐漸建立健全。不管是對于進城農(nóng)民還是仍舊居住在農(nóng)村的農(nóng)民而言，在社會保障逐步完善的情況下，宅基地的生活保障功能已沒有存在的空間，完全應(yīng)退出歷史舞臺，宅基地也不應(yīng)該再作為一種集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部福利品存在。其實社會保障是對處于特殊困難人群的一種救助，[9]宅基地作為福利品給予集體經(jīng)濟組織所有成員，與一般的社會保障范疇存在重大區(qū)別。比如宅基地是平均分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，即便有的成員在城鎮(zhèn)已經(jīng)購房定居。社會保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內(nèi)容，其內(nèi)容遠比土地的社會保障功能要全面，其針對有特殊需要的群體進行救助也更合理公平，以現(xiàn)代社會保障制度取代宅基地使用權(quán)的社會保障功能也是社會發(fā)展的必然趨勢。

如果剝離了宅基地的社會保障功能和福利性，那么宅基地也就應(yīng)該恢復(fù)其作為土地原有的財產(chǎn)屬性、商品屬性。市場經(jīng)濟中，只要社會對某種資源有需求，該資源就具有交換價值，就應(yīng)該成為一種市場中的商品。土地是人類社會賴以生存生產(chǎn)的基本條件，無論在何時土地都是一種資源，市場經(jīng)濟中的土地也是一種特殊的商品，“與陽光、空氣不同，土地資源的稀缺性，并往往被某些人所壟斷，當人們要取得不屬于自己占有的土地的使用價值，就必須對占有土地的所有者支付一定的代價，這種代價就是土地價格?！盵10]對農(nóng)民來說，土地不僅是一種生產(chǎn)性要素，更是一種財產(chǎn)性要素。作為一項財產(chǎn)、商品，宅基地肯定要在市場中流動，由市場來調(diào)節(jié)供需。不過我國宅基地作為商品，其在市場中流動的只能是使用權(quán)。我國雖然嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，然而市場經(jīng)濟中各種要素的流動，已產(chǎn)生了宅基地的流轉(zhuǎn)需求，形成了宅基地隱形的流轉(zhuǎn)市場，據(jù)北京市大興區(qū)房管局統(tǒng)計，該區(qū)2004年1—8月發(fā)生的關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的訴訟案件占土地行政訴訟案件的81%；據(jù)大興區(qū)人民法院統(tǒng)計，該院2004年1—10月共受理宅基地訴訟案件35例，占總受理案件的48%。[11]這就說明，宅基地在市場中的流轉(zhuǎn)需求是阻擋不住的。宅基地作為重要的生產(chǎn)要素，理應(yīng)通過市場進行配置，在市場的調(diào)節(jié)下才能使宅基地配置到其最能發(fā)揮作用的使用者手中。

四、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場配置的制度設(shè)計

隨著戶籍制度改革的深入，在農(nóng)村社會保障與城市社會保障均等化的前提下，宅基地從一件福利品轉(zhuǎn)化為一件商品，我們就要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律重構(gòu)宅基地使用權(quán)配置制度，這是我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度必然的改革方向，“一切稀缺資源優(yōu)化配置的必要途徑是按市場需求流動。”[12]重構(gòu)宅基地使用權(quán)配置制度，包括以下幾個方面：

(一)宅基地使用權(quán)由所有權(quán)人與使用權(quán)人共同設(shè)立

宅基地使用權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)、他物權(quán)，應(yīng)由所有權(quán)人與使用權(quán)人協(xié)商設(shè)立，而政府機構(gòu)不應(yīng)參與這種資源配置的私法活動。在宅基地使用權(quán)取得問題上，政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民的關(guān)系需要重新定位，應(yīng)讓土地進入市場，以市場手段來配置資源，政府只有基于公共利益需要才可以對宅基地使用權(quán)作出適當限制，但不能取代市場的資源配置功能；農(nóng)民集體可以根據(jù)市場的需求自主配置其土地資源。需要說明的是農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但在集體土地處分上要維護好農(nóng)民個體的權(quán)益。學(xué)界一般認為集體所有權(quán)的最大弊端是集體性質(zhì)模糊，集體本是一個政治經(jīng)濟學(xué)中的所有制概念，[13]在民商事立法上使用集體概念，無法與民商事法律主體相對應(yīng)，集體難以歸類于現(xiàn)有立法上的法人、合伙、合作社等主體。依據(jù)我國《物權(quán)法》第60條規(guī)定，集體所有的財產(chǎn)應(yīng)由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體行使所有權(quán)。但集體所有權(quán)制度的本意是建立起生產(chǎn)資料的公有制，避免單個人或單個主體對生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，從而滋生剝削和不平等。集體所有權(quán)雖然不承認集體成員是所有權(quán)主體，但集體本身并無自己的獨立利益，集體所有權(quán)本身還是為了每一個成員的利益而存在，集體財產(chǎn)處分應(yīng)尊重集體成員的意見。鑒于宅基地使用權(quán)設(shè)立是對土地的重大處分，因此，應(yīng)由所有集體成員以會議形式通過決議后，再由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體與宅基地使用權(quán)人簽訂宅基地使用權(quán)設(shè)立協(xié)議。

(二)應(yīng)允許非集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權(quán)

宅基地不再作為一項社會保障、不再作為集體經(jīng)濟組織成員的內(nèi)部福利之后，宅基地使用權(quán)也不應(yīng)該再局限于只有集體經(jīng)濟組織成員才能取得。就整個建設(shè)用地而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場、將城鄉(xiāng)建設(shè)用地進行統(tǒng)一配置效率最高。宅基地作為市場中的資源，應(yīng)由所有權(quán)人面向所有市場主體來設(shè)立。不管是否本集體經(jīng)濟組織成員都可以與土地所有權(quán)人簽訂協(xié)議取得宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當然集體經(jīng)濟組織成員、非集體經(jīng)濟組織成員在取得宅基地使用權(quán)的條件應(yīng)有所區(qū)別。作為農(nóng)民集體所有的土地，農(nóng)民集體完全可以決定，其所有的土地應(yīng)優(yōu)先用于滿足本集體經(jīng)濟組織成員的居住需求，在滿足本集體經(jīng)濟組織成員基本居住需求之后的剩余住宅用地，可以出讓給社會其他人員。而取得宅基地使用權(quán)的主體也可以自由處分其權(quán)益，法律不應(yīng)該再禁止農(nóng)民將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓給城市居民用于住宅建設(shè)。

(三)宅基地使用權(quán)有償取得，依據(jù)市場規(guī)律定價

宅基地屬于農(nóng)民集體所有，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權(quán)時，是有償設(shè)立還是無償設(shè)立，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定，只要一視同仁不侵害個別集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利即可。當然為了避免在無償取得宅基地條件下出現(xiàn)村民不管有無需要都會申請多占宅基地、導(dǎo)致資源浪費的情形，筆者主張宅基地有償取得，這樣更能促進物盡其用，只要健全宅基地有償出讓收益的使用管理制度，并不會損害農(nóng)民個體利益。在本集體經(jīng)濟組織之外的人員取得宅基地使用權(quán)時，要普遍建立起宅基地使用權(quán)有償取得制度，由使用權(quán)人支付使用土地的對價。建立宅基地使用權(quán)有償設(shè)立制度，還要同時建立拍賣等公開競價程序，以保障宅基地使用權(quán)設(shè)立價格的公正。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)組織拍賣委員會或者聘請拍賣公司組織宅基地使用權(quán)的拍賣活動。拍賣所得收益歸農(nóng)民集體所有，要建立財務(wù)公開制度，保障這些收益還用于集體的公共支出、村民的福利改善、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時要完善農(nóng)民集體經(jīng)濟組織收益分配制度，這樣宅基地使用權(quán)的有償出讓同樣會促進農(nóng)民集體、農(nóng)民個人利益的實現(xiàn)。對于歷史上已經(jīng)無償取得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)予以尊重，不過在宅基地使用權(quán)人有償轉(zhuǎn)讓其無償取得的宅基地使用權(quán)時，轉(zhuǎn)讓價款中的土地收益應(yīng)由農(nóng)民集體取得。

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[責任編輯 譚金蓉]

2015-03-12

本文為2014年度河南省軟科學(xué)研究計劃項目“新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地法律制度建設(shè)研究”的階段性成果(142400410056)。

宋新宇(1974—)，女，副教授，主要從事法學(xué)研究。

D922.32

A

2095-1124(2015)03-0044-04