彭前生

（復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的政治詮釋

彭前生

（復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433）

從政治發(fā)生學(xué)視角可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度有其自身的邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)政治監(jiān)督制度的弘揚(yáng)，是“嵌入——合作”式政黨體制尋求黨內(nèi)廉潔的一種自我政治凈化，是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式疏通中央與地方關(guān)系的一種政治整合，是執(zhí)政黨緩和官民矛盾的一種政治調(diào)節(jié)。

中國(guó)共產(chǎn)黨；巡視制度；政治分析

自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，黨內(nèi)巡視工作經(jīng)過(guò)醞釀、確立、發(fā)展和完善，并不斷地走向成熟。2009年5月中共中央政治局審議并通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，該條例對(duì)于完善巡視制度，規(guī)范巡視工作，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，具有十分重要的意義。巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系基層民眾與巡察地方官員，以提升共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的一種自上而下的監(jiān)督制度。但是，從政治發(fā)生學(xué)視角來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度不僅是中國(guó)歷史上傳統(tǒng)政治監(jiān)督的弘揚(yáng)，是中國(guó)特色政黨體制特殊性的制度要求，而且又是執(zhí)政黨配合政府實(shí)施政治治理的一種政治運(yùn)行方式。

一、傳統(tǒng)“遣吏巡行”御史制度的揚(yáng)棄

制度像運(yùn)動(dòng)的物體一樣，具有一定的連續(xù)性。“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立?！保?］（P5）因?yàn)閺闹贫拳h(huán)境來(lái)講，任何制度都要有一個(gè)適應(yīng)的社會(huì)文化環(huán)境，制度的出臺(tái)既要照顧歷史又要符合現(xiàn)實(shí)，制度沒(méi)有絕對(duì)的好與壞，只有適合與不適合。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于人們對(duì)原有具有同樣功能的舊制度的依戀和眷戀，沿著原有舊制度路徑進(jìn)行改革，可以提高人們對(duì)新制度的政治認(rèn)同，減少制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，降低制度運(yùn)行成本；另一方面，由于制度變遷過(guò)程中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制，這種機(jī)制會(huì)使制度變遷中決策者一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在往后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，發(fā)揮它的制度威力。也就是說(shuō)，對(duì)某種制度形成習(xí)慣，就必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)該制度的某種依賴，如果忽視舊制度而重新做出選擇，會(huì)喪失許多既得利益，甚至大傷元?dú)?。人們過(guò)去做出的路徑選擇決定他們現(xiàn)在及未來(lái)可能的選擇，好的路徑會(huì)起正反饋的作用，通過(guò)慣性和沖力，產(chǎn)生飛輪效應(yīng)而進(jìn)入良性循環(huán)，不好的路徑會(huì)起負(fù)反饋的作用，就如厄運(yùn)循環(huán)，可能會(huì)被鎖定在某種低層次狀態(tài)下。

從相關(guān)史籍看，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度與古代歷代王朝推行的“遣吏巡行”的御史制度有著極為密切的淵源。在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)為了更好地監(jiān)督地方，就推行了一種自上而下的“遣吏巡行”監(jiān)察模式，到西漢時(shí)期，這種“遣吏巡行”模式被正式形成為御史制度。“遣吏巡行”是古代皇帝或中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)派遣行政官員深入民情、整頓地方吏治的一種自上而下的監(jiān)督制度?！扒怖粞残小庇卸ㄆ诤筒欢ㄆ趦煞N巡察模式：定期巡察是中央對(duì)地方的一種經(jīng)常性的巡回監(jiān)察，如漢代的刺史，唐代武則天時(shí)期的左右肅政臺(tái)，宋代的諸路監(jiān)司，元代的二十二道肅政廉訪司，明代的十三道監(jiān)察御史和按察使，清代的十五道監(jiān)察御史等都屬于定期定點(diǎn)的“遣吏巡行”；不定期的“遣吏巡行”，指的是皇帝或中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)形勢(shì)

的需要，臨時(shí)選派行政官員奉命巡察地方，監(jiān)督各地官吏的行為，事畢則回朝復(fù)職，如微服私訪，欽差大臣的出巡等。在傳統(tǒng)“遣吏巡行”御史制度的運(yùn)行中，奉命巡察的行政官員，一方面是深入社會(huì)，了解社情民意，加強(qiáng)對(duì)各地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)察與管理；另一方面是代表中央考察治績(jī)，整頓吏治，糾察不法行為以及選拔治國(guó)人才。歷史上建立“遣吏巡行”御史制度的主要目的就是加強(qiáng)中央對(duì)地方的有效控制。

中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度是為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，改進(jìn)黨的作風(fēng)而建立的一項(xiàng)監(jiān)督制度。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度雖然與歷史上“遣吏巡行”的御史制度有著本質(zhì)的區(qū)別，但在其某些功能和結(jié)構(gòu)上都呈現(xiàn)出明顯的制度慣性。

在功能方面，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度繼承了歷史上“遣吏巡行”御史制度的“千里眼”“順風(fēng)耳”功能。古代中央派遣的行政官員在對(duì)地方的巡行中，遇大事要上奏朝廷，若有官員腐敗傳聞，也可以“風(fēng)聞奏事”，這對(duì)地方官員形成強(qiáng)大的震懾力，遏制地方官員腐敗。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作派遣巡視組，把發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、強(qiáng)化震懾作為主要任務(wù)，著眼于對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，維護(hù)中央權(quán)威，保持中央政令暢通，遏制地方官員腐敗。

在結(jié)構(gòu)方面，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的組織機(jī)構(gòu)和制度權(quán)威、巡視區(qū)域和內(nèi)容、巡視組人員選拔等都是對(duì)歷史上“遣吏巡行”御史制度的繼承和發(fā)展。在組織機(jī)構(gòu)和制度權(quán)威上，通過(guò)借鑒歷史上的刺史、監(jiān)察御史和巡按御史均隸屬于中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接對(duì)中央（皇帝）負(fù)責(zé)的做法，現(xiàn)行中央派出的巡視組由中紀(jì)委、中組部共同管理，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，不受地方制約，強(qiáng)化巡視機(jī)構(gòu)的權(quán)威；在巡視區(qū)域和內(nèi)容上，通過(guò)借鑒歷史上把全國(guó)劃分為若干監(jiān)察區(qū)的做法，現(xiàn)行中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作根據(jù)工作需要，在全國(guó)以省、自治區(qū)、直轄市、中央直屬部門為單位，劃分為若干巡視區(qū)域，并根據(jù)巡視區(qū)域不同，分為常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視，同時(shí)，借鑒歷史上“遣吏巡行”考察治績(jī)、整頓吏治的巡察內(nèi)容，現(xiàn)行中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作也進(jìn)一步明確了巡視工作范圍，突出對(duì)地方“一把手”的政治監(jiān)督；在人員選拔上，通過(guò)借鑒歷史上“刺史”“遣官”都是精挑細(xì)選、百里挑一、定期輪換的做法，現(xiàn)行中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度巡視工作人員的選拔，采取組織選調(diào)、公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗與單位推薦的方式選配，并實(shí)行回避、定期輪換交流。

二、“嵌入——合作”式政黨體制尋求黨內(nèi)廉潔的自我政治凈化

制度與制度之間是有因果聯(lián)系的，不存在一種包治百病、絕對(duì)完美的制度，一種制度是為解決某一特殊問(wèn)題而設(shè)計(jì)，一種特殊制度的出現(xiàn)，由于其本身所具有的局限，必然會(huì)產(chǎn)生另一種制度與之配合，這就是制度的系統(tǒng)化。

政治監(jiān)督的目的在于治官、治權(quán)?！澳懿荒苡行У囟糁普螜?quán)力的濫用，不僅取決于監(jiān)督機(jī)制的完善、監(jiān)督技能的嫻熟，更關(guān)鍵是監(jiān)督主體的力量，而監(jiān)督主體的監(jiān)督力量是建立在十分復(fù)雜的體制基礎(chǔ)和社會(huì)文化基礎(chǔ)之上的。因此，政治監(jiān)督問(wèn)題并不僅僅局限于監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關(guān)系，而且與一個(gè)國(guó)家的政治體制與社會(huì)文化底蘊(yùn)有著密切的關(guān)系?！保?］（P9）

中國(guó)共產(chǎn)黨其特殊的政黨體制孕育著其政治監(jiān)督有其特殊的運(yùn)行模式。中國(guó)共產(chǎn)黨為了奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)，在其政治動(dòng)員中逐漸形成了它自身的政黨體制——一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。這一體制雖然在不同時(shí)期的具體含義有所差異，但基本的一點(diǎn)就是黨組織對(duì)一切國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行組織關(guān)系上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，它既包括黨的中央機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也包括黨組織對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)?！保?］（P651）改革后實(shí)行黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)和黨的組織領(lǐng)導(dǎo)方式的改革，但黨對(duì)于國(guó)家政權(quán)組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)仍承襲過(guò)去的基本做法，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的黨內(nèi)組織體制，通過(guò)其組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)作，作用于國(guó)家政權(quán)、各民主黨派，共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)之間、共產(chǎn)黨與各民主黨派之間構(gòu)成一種“嵌入式”黨政關(guān)系與“合作式”的政黨間關(guān)系。

“嵌入式”黨政關(guān)系體現(xiàn)為共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)置于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)雙重角色，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是指共產(chǎn)黨在國(guó)家和社會(huì)生活中必須具有的政治影響力和道德感召力，執(zhí)政權(quán)是指共產(chǎn)黨組織及其成員對(duì)國(guó)家政權(quán)必須具有的影響力和控制力。黨主導(dǎo)著政府的一切工作，共產(chǎn)黨通過(guò)建立與政府相對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和政府中的黨組織直接掌管政府的權(quán)力；通過(guò)黨管干部的原則，黨向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦選派優(yōu)秀的黨員，代表黨直接掌握國(guó)家政權(quán)行使管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的權(quán)力。這種嵌入式黨政關(guān)系實(shí)際上

表明我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種金字塔型的結(jié)構(gòu)，權(quán)力是逐漸向上集中的，黨具有最高權(quán)威，黨領(lǐng)導(dǎo)政府，“理論上，政府行政部門是一個(gè)完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立的人員根本無(wú)須是黨員，但事實(shí)上，可以向政府上級(jí)部門升遷的干部幾乎都是黨員，”［4］（P334）黨員掌管幾乎所有政府的行政權(quán)力。由此可見(jiàn)，這種特殊的黨政體制，要使政府權(quán)力廉潔化，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是關(guān)鍵。中國(guó)共產(chǎn)黨黨章明文規(guī)定，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)地接受黨的批評(píng)和監(jiān)督，反對(duì)官僚主義，反對(duì)任何濫用職權(quán)、謀求私利的不正之風(fēng)。但是，從黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行狀況看，由于在人事任命和安排方面，貫徹政府對(duì)黨委負(fù)責(zé)以及黨管干部的原則，自下而上的上行監(jiān)督和平行監(jiān)督的權(quán)威性與獨(dú)立性顯得相對(duì)薄弱，而自上而下的垂直巡視監(jiān)督就顯得有力，具有很強(qiáng)的抗干擾性，能夠貫徹執(zhí)行最高權(quán)力中心的意志，敢于揭露各種腐敗問(wèn)題。

合作式政黨間關(guān)系體現(xiàn)為共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨，共產(chǎn)黨與民主黨派之間是合作性關(guān)系，而非競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。民主黨派作為參政黨，發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督、利益表達(dá)、決策咨詢、政治錄用等功能，體現(xiàn)“國(guó)事是國(guó)家的公事，不是一黨一派的私事”，［5］（P809）中國(guó)的八大民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛(ài)國(guó)者的政治聯(lián)盟，是接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、同共產(chǎn)黨是通力合作并具有一致目標(biāo)和利益的親密友黨。民主黨派作為參政黨，一方面通過(guò)參政議政推動(dòng)民主決策和多元決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，將不同社會(huì)階層和社會(huì)集團(tuán)的政治訴求納人到體制內(nèi)，化解反體制力量，分散體制承受的壓力；另一方面運(yùn)用黨外監(jiān)督，充分挖掘、發(fā)揮和強(qiáng)化參政黨應(yīng)有的政治監(jiān)督功能。但是，“任何制度，絕不會(huì)絕對(duì)有利而無(wú)弊，也不會(huì)絕對(duì)有弊而無(wú)利?！保?］（P5）就其民主黨派的黨外政治監(jiān)督來(lái)看，作為“合作型”的政黨關(guān)系，存在著因競(jìng)爭(zhēng)性因素缺乏所導(dǎo)致的對(duì)執(zhí)政黨制約和監(jiān)督不力的局限。所以，破解、超越該問(wèn)題的關(guān)鍵，一方面要求不斷加強(qiáng)參政黨對(duì)執(zhí)政黨的民主監(jiān)督，激活參政黨對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的能量，激活多黨合作的民主能量和民主價(jià)值；另一方面，更為重要的是發(fā)揮共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的作用，根據(jù)中國(guó)黨政關(guān)系的特殊性，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度所規(guī)定的自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督和制約具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)度和力度，其震懾力可以彌補(bǔ)民主黨派監(jiān)督不力的局限，對(duì)保持自身廉潔，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高執(zhí)政效率具有不可替代的功能。

三、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式疏通中央與地方關(guān)系的政治整合

中央與地方關(guān)系是國(guó)家政治生活中最基本的關(guān)系，正確處理中央和地方之間的關(guān)系，是一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。如何處理中央與地方之間的關(guān)系，國(guó)際上通常采取單一制和聯(lián)邦制兩種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。單一制是指由若干不享有獨(dú)立主權(quán)的一般行政區(qū)域單位組成統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家的一種縱向權(quán)力配置的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。與聯(lián)邦制相比，單一制國(guó)家以統(tǒng)一中央政權(quán)作為縱向權(quán)力配置的唯一決策中心，“主權(quán)權(quán)力由全國(guó)性政府獨(dú)占。”［6］從理論上講，中央政權(quán)是單一制結(jié)構(gòu)中唯一的決策主體，地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)。但是，任何一種權(quán)力的配置都絕不可能像理論模型設(shè)計(jì)得這樣“恣意”，單一制國(guó)家在處理中央與地方之間的關(guān)系上，在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上，也要體現(xiàn)其靈活性。如果“僅憑中央政權(quán)進(jìn)行單方?jīng)Q策，將地方社會(huì)和地方政權(quán)‘隔絕于’配置決策過(guò)程，既無(wú)法保證決策結(jié)果的科學(xué)性，而且更容易造成中央與地方之間的矛盾和對(duì)立。”［7］

從傳統(tǒng)歷史中國(guó)來(lái)看，歷代王朝在處理中央與地方關(guān)系方面，普遍采取中央集權(quán)的形式建立一統(tǒng)天下的王朝和強(qiáng)大的王權(quán)。這種“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”的歷史背景與政治傳統(tǒng)，直接影響建國(guó)后中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的選擇。新中國(guó)成立后，在處理中央和地方關(guān)系問(wèn)題上，中國(guó)采取了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，這是政治和文化認(rèn)同的結(jié)果。然而，在一個(gè)幅員廣大、人口眾多、地區(qū)之間差異很大的超大社會(huì)國(guó)度里實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。一直以來(lái)，中央與地方的矛盾、摩擦以至對(duì)抗始終是令中央政府感到困窘的事情。改革前，中國(guó)的單一制是高度集權(quán)的形式，計(jì)劃管理與控制，再加上龐大的組織結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致中央的集權(quán)與地方權(quán)力的萎縮與喪失。改革后，為了發(fā)揮地方的積極性，避免過(guò)于集權(quán)，主張地方分權(quán)、自治，中央的放權(quán)讓利增強(qiáng)了地方政府的責(zé)任心，使地方政府格外關(guān)注本地區(qū)的發(fā)展。但是，隨著地方權(quán)力的擴(kuò)張，地方主義迅速滋長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)上，地方對(duì)資源、產(chǎn)品實(shí)行地區(qū)封鎖，人為分割市場(chǎng)；在政治上，地方大搞“上有政策，下有

對(duì)策”，阻礙中央政策在地方的執(zhí)行。由此可見(jiàn)，僅僅依靠中央放權(quán)根本是無(wú)法解決中央與地方的關(guān)系，縱觀中國(guó)建國(guó)六十多年的中央與地方關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中屢屢出現(xiàn)“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。

現(xiàn)今的中國(guó)，在處理中央與地方關(guān)系問(wèn)題上，其單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與傳統(tǒng)歷代王朝高度集中的皇權(quán)有本質(zhì)的不同。當(dāng)前中國(guó)單一制形式的突出特點(diǎn)，是執(zhí)政黨根據(jù)其自身地位的特殊性，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治整合功能，疏通中央與地方之間的關(guān)系。在中國(guó)共產(chǎn)黨的政治整合下，一方面充分發(fā)揮地方政府的積極性，主張放權(quán)讓利；另一方面又切實(shí)防止中央權(quán)威的流失、中央功能的弱化，防止地方政府行為失范、功能膨脹。民主集中制是中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的實(shí)現(xiàn)形式，地方權(quán)力源自中央以行政方式的授予，其權(quán)力的尺度完全掌控于中央，中央政府與地方政府之間是上下級(jí)關(guān)系。在民主集中制的運(yùn)用過(guò)程中，中央在科學(xué)界定中央政府與地方政府之間的權(quán)力、合理規(guī)范中央政府與地方政府之間的利益分配的同時(shí)，發(fā)揮執(zhí)政黨的政治整合功能，通過(guò)對(duì)地方政府定期的巡視監(jiān)督，疏通中央與地方之間的關(guān)系。

中央巡視工作整合、疏通中央與地方之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，中央巡視組監(jiān)督地方政府對(duì)中央方針政策的執(zhí)行情況，要求下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。中央的理論、方針與政策是針對(duì)全局的宏觀調(diào)控，但由于地區(qū)之間的差異性，有些地方政府為了局部利益，有時(shí)會(huì)對(duì)中央的理論、方針與政策加以變味執(zhí)行，這就會(huì)使國(guó)家宏觀調(diào)控?zé)o法落實(shí)，造成政治、經(jīng)濟(jì)混亂。自上而下的巡視，在于保證中央政策的公正性、權(quán)威性，防止地方行為失范，使中央與地方之間有令即行，有禁即止。

其次，中央巡視組明察暗訪、深度監(jiān)督，破解強(qiáng)勢(shì)地方利益集團(tuán)，遏制地方保護(hù)主義。利益集團(tuán)是由于基本一致的政治、經(jīng)濟(jì)和其他利益的沖動(dòng)所驅(qū)使而自然聯(lián)合起來(lái)的一種群體。分權(quán)讓利使地方政府已成為相對(duì)獨(dú)立的行政主體，地方產(chǎn)生了強(qiáng)烈的地方利益擴(kuò)張意識(shí)和行為，為地方利益集團(tuán)的發(fā)展提供生存的空間，地方利益集團(tuán)通過(guò)地方保護(hù)，人為分割市場(chǎng)，影響國(guó)家的統(tǒng)一與穩(wěn)定。自上而下的巡視監(jiān)督實(shí)行的是兩級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，其政治監(jiān)督目的在于破解地方利益集團(tuán)之間的交易與合謀，遏制某一些地方利益集團(tuán)的尋租行為。

四、執(zhí)政黨緩和官民矛盾的政治調(diào)節(jié)

官民矛盾就是指政府官員與公民、政府官員與民眾之間的矛盾，它存在于任何社會(huì)之中，實(shí)質(zhì)上也就是政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的內(nèi)在沖突與有機(jī)平衡。在一個(gè)國(guó)家的政治運(yùn)行中，政府官員也稱之為政治代理人，政治代理人與公民之間存在著權(quán)力委托與代理關(guān)系。由于政治代理人都具備公職人員和公民個(gè)體雙重角色，兩種角色存在不同的偏好，使得代理人在謀求政治效用最大化的同時(shí)，也帶有謀求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)，再加上政治代理人的罷免存在程序上的復(fù)雜性和時(shí)間上的限制性，結(jié)果，會(huì)“在激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱和權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況下，代理人很有可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，損害委托人利益?！保?］所以，官民矛盾天然地表現(xiàn)為一種緊張關(guān)系，矛盾雙方彼此間是天然的敵人。在民主政體下，因建構(gòu)了不同層次的表達(dá)、參與和博弈機(jī)制，官民之間的天然緊張關(guān)系能比較好地保持在可控的秩序內(nèi)，其影響也是局部的、暫時(shí)的、非激烈對(duì)抗的；在集權(quán)政體下，因不同層次的表達(dá)、參與機(jī)制的缺失，官民矛盾往往表現(xiàn)為局部的激烈對(duì)抗性矛盾與消極的反抗性矛盾的轉(zhuǎn)化與交織，其影響盡管是局部和暫時(shí)的、但卻有向全局化擴(kuò)散和持久化發(fā)展的危險(xiǎn)。

中國(guó)式官民矛盾是“在社會(huì)利益分配不均、社會(huì)貧富差距拉大、社會(huì)利益群體地位固化的轉(zhuǎn)型期，因特定利益分配事件而引發(fā)的特定群體民眾對(duì)特定官員與官員群體損公肥私、貪污腐化、欺壓百姓、與民爭(zhēng)利等各種現(xiàn)象的不滿、憤怒乃至以極端方式和集體行動(dòng)的方式發(fā)生沖突與對(duì)抗，進(jìn)而引發(fā)無(wú)直接利益相關(guān)者感同身受式圍觀、憤懣、聲討之間接對(duì)抗的現(xiàn)象，其后果表現(xiàn)為社會(huì)大眾的整體焦慮、浮躁與怨恨情緒的加劇以及底層民眾無(wú)力感的增強(qiáng)?！保?］在現(xiàn)實(shí)生活中，政府在公共服務(wù)方面的不到位和政府“與民爭(zhēng)利”的行為，直接加劇了官與民之間的矛盾。就目前中國(guó)社會(huì)而言，中央政府是政策的制定者和監(jiān)督者，民眾對(duì)中央政府的信任度很高，民眾相信中央政府的政策是對(duì)的，認(rèn)為出現(xiàn)腐敗是由于地方政府沒(méi)有按中央的政策嚴(yán)格執(zhí)行，所以，在民眾的意識(shí)之中、腦海深處，自然而然產(chǎn)生對(duì)中央政

府的眷戀和依賴。與此相反，由于地方政府官員是政策的落實(shí)者和執(zhí)行者，要直接面對(duì)民眾，在利益權(quán)衡過(guò)程中產(chǎn)生矛盾是難免的，所以中國(guó)官民矛盾主要體現(xiàn)為基層官員與民眾之間的矛盾。

在中國(guó)式官民矛盾中，基層民眾處于弱勢(shì)地位，要解決兩者之間的矛盾，靠矛盾的一方（地方政府或者基層民眾）去調(diào)節(jié)，矛盾不僅不會(huì)緩解，反而還可能會(huì)惡化。地方官民之間矛盾的調(diào)節(jié)，最有效的方式就是要通過(guò)具有強(qiáng)勢(shì)的第三方來(lái)仲裁，一可以通過(guò)民間非政府組織，二可以通過(guò)政府高層組織。然而，在當(dāng)下中國(guó)民間非政府組織尚未發(fā)展的情況下，具有強(qiáng)勢(shì)的政府高層組織調(diào)節(jié)中國(guó)式的官民矛盾是最重要的方式，中國(guó)共產(chǎn)黨自上而下的巡視監(jiān)督扮演著重要的角色。

巡視監(jiān)督約束和限制地方政府權(quán)力的變異，是權(quán)力的馴服器。政治監(jiān)督是政治主體之間監(jiān)視、控制和制衡的一種權(quán)力關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)政治分權(quán)和權(quán)力整合的協(xié)調(diào)機(jī)制，其本質(zhì)是代表正義的、正確的力量對(duì)腐敗勢(shì)力或錯(cuò)誤力量的制約和懲治。黨管干部的原則決定了在對(duì)地方權(quán)力的約束方面，自上而下的黨內(nèi)巡視監(jiān)督具有比其他監(jiān)督更高的獨(dú)立性、抗干擾性和權(quán)威性。貪污腐化、欺壓百姓、與民爭(zhēng)利等都是由于地方官員權(quán)力沒(méi)有被有效的監(jiān)控，所以，治官的核心就在于治權(quán)，在于馴服權(quán)力的野性。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視監(jiān)督對(duì)地方權(quán)力異化的監(jiān)控：一方面，巡視組通過(guò)明察暗訪、深度監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正地方領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員存在的問(wèn)題，防止某些官員以個(gè)人偏好取代政治組織及社會(huì)偏好，損害民眾利益；另一方面，通過(guò)巡視組的巡察，監(jiān)視和控制地方官員權(quán)力的運(yùn)行，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，［10］把權(quán)力濫用誘發(fā)的官民矛盾、沖突控制在一定的范圍之內(nèi)。

巡視監(jiān)督依靠群眾、合理接受民眾的訴求，是緩解官民矛盾的減壓閥。巡視工作的目的就是發(fā)現(xiàn)和揭發(fā)地方官員的腐敗，而地方官員的腐敗問(wèn)題往往與地方官員損害地方民眾的利益密切相關(guān)，所以，歷朝歷代民眾往往都是非常痛恨官員的腐敗。巡視工作組在依靠群眾、接受民眾訴求的過(guò)程中，由于民眾對(duì)巡視工作組有一種發(fā)自內(nèi)心的信任與依賴，民眾一方面可以主動(dòng)積極、毫無(wú)忌諱地向巡視工作人員合理表達(dá)、訴求，發(fā)泄民眾對(duì)地方官員長(zhǎng)期積累起來(lái)的怨恨和矛盾，以減壓閥的形式緩沖官民矛盾；另一方面，在相互信任的作用下，民眾會(huì)積極配合，向巡視組提供地方官員的腐敗線索。

［1］錢穆．中國(guó)歷代政治得失［M］．北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001．

［2］陳國(guó)權(quán)．政治監(jiān)督論［M］．上海：學(xué)林出版社，2000．

［3］薄一波．若干重大決策與事件的回顧（下卷）［M］．北京：中央黨校出版社，1993．

［4］［美］勞倫斯·邁耶．比較政治學(xué)—變化世界中的國(guó)家和理論［M］．北京：華夏出版社，2001．

［5］毛澤東．毛澤東選集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［6］童之偉．單一制、聯(lián)邦制的區(qū)別及其分類問(wèn)題探討［J］．法律科學(xué)，1995，（1）．

［7］張穎．單一制理論反思：以地方政權(quán)特殊化發(fā)展為視角［J］．嶺南學(xué)刊，2012，（6）．

［8］倪星．論民主政治中的委托—代理關(guān)系［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2002，（6）．

［9］唐亞林．官民矛盾化解之道．社會(huì)科學(xué)報(bào)［N］．2012－03－29．

［10］習(xí)近平．更加科學(xué)有效地防治腐敗堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013－01－23．

Political Analysis of Chinese Comm unist Partys Inspection System

PENG Qian－sheng
（School of Marxism，F(xiàn)udan University，Shanghai，200433，China）

Chinese Communist Party s inspection system has its own logic from the perspectiveof political genology．It is the iner tia of the traditional supervision system and political purification through which the“Embedding－cooperation”type of party seeks inner honesty．Besides，it is a political integration of the relationship between central and local governments in a political unitary state structure as well as political regulation by which the ruling party eases the contradictions between officials and people．

the Communist Party of China；inspection system；political analysis

D262

：A

：1006－723X（2015）05－0001－05

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

彭前生，男，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院2013級(jí)博士研究生，江西科技師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)教研部副教授，主要從事馬克思主義政治學(xué)研究。