丁國峰

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

我國石油業(yè)限制競爭行為的法律規(guī)制

丁國峰

（昆明理工大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650500）

近些年來，我國石油行業(yè)反壟斷呼聲高漲并倍受社會關(guān)注。我國石油行業(yè)兼具自然性壟斷和政策性壟斷的特征，其涉嫌的多種限制競爭行為危害了石油業(yè)的健康發(fā)展。對其限制競爭行為進(jìn)行法律規(guī)制尤為必要，應(yīng)明確其反壟斷法規(guī)制的基本原則和具體內(nèi)容。

石油行業(yè)；限制競爭行為；反壟斷法；規(guī)制

一、我國石油行業(yè)的特性和發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國石油業(yè)具有壟斷行業(yè)的基本特性

為實(shí)現(xiàn)社會公共利益的目標(biāo)訴求，對某些特殊的業(yè)務(wù)和領(lǐng)域允許存在壟斷狀態(tài)或壟斷行為。憑借適度的限制競爭行為措施促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的特定行業(yè)，一般稱為壟斷行業(yè)。詳而言之，壟斷行業(yè)是指在生產(chǎn)經(jīng)營過程中行使限制、排斥、妨礙、消除市場競爭行為的企業(yè)、公司或其他社會團(tuán)體，賦予其限制競爭行為合理性與合法性的行業(yè)總稱。壟斷行業(yè)一般包括自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)這兩類。自然壟斷行業(yè)是指由于資源的稀缺性、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效益或規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、沉沒成本等原因，致使某些事關(guān)公共利益、自然資源有限的環(huán)節(jié)、部門或領(lǐng)域需形成一定的壟斷狀態(tài)，允許其從事合法性壟斷生產(chǎn)或服務(wù)，并限制其競爭行為的特殊行業(yè)。自然壟斷行業(yè)的競爭與效益成反比，其競爭愈大則收益愈小，但隨著壟斷行業(yè)的發(fā)展，其自然壟斷性會逐漸消退，并受反壟斷法規(guī)制，絕大部分公用企業(yè)屬于自然壟斷性行業(yè)。政策性壟斷行業(yè)是指基于社會總體經(jīng)濟(jì)效益、長遠(yuǎn)利益和政治利益的需要，以及事關(guān)對外貿(mào)易、國防建設(shè)和其他有關(guān)國計(jì)民生領(lǐng)域的政策性考慮，對其特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的壟斷行為賦予法律上的例外許可、給予扶助或鼓勵(lì)的特殊行業(yè)。［1］對農(nóng)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、金融業(yè)、特定的組織和人員以及特定行為等給予反壟斷法豁免，這些屬于政策性壟斷行業(yè)或行為，如各國反壟斷法對中小企業(yè)的聯(lián)合行為或合并行為不適用反壟斷法的規(guī)定，即為政策性壟斷行為。政策性壟斷行業(yè)通常是在特定條件下為某種特定目的而采取的壟斷行為或壟斷狀態(tài)的企業(yè)組織形態(tài)，如電力、電信、石油、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)多屬于此類。

我國石油行業(yè)兼具自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，屬于典型的壟斷行業(yè)，具備壟斷行業(yè)的基本特性。首先，石油壟斷行業(yè)具有合法性。石油行業(yè)在發(fā)展過程中存有巨額沉沒成本，其具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性決定其采取壟斷經(jīng)營的合理性與合法性。其次，石油行業(yè)具有國家戰(zhàn)略性。石油，是不可再生能源，是稀缺性的自然資源，其一旦枯竭，便會危及國家安全。再次，石油產(chǎn)品具有公益性和社會服務(wù)性。石油行業(yè)所提供的服務(wù)不僅為石油消費(fèi)者所享有，且對整個(gè)社會的生產(chǎn)生活均具有重大影響，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會利益密切相關(guān)。最后，石油行業(yè)具有一定的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性。石油資源的輸送主要依靠石油管線，管線越發(fā)達(dá)則投資收益越大。隨著時(shí)代的發(fā)展變遷，石油行業(yè)并非任何業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都需采取壟斷性經(jīng)營，一些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域可采用市場機(jī)制，實(shí)行競爭性經(jīng)營。由此，石油行業(yè)還具有政策性壟斷特征，其還會隨著國家法律的變動而不斷修改、完善自身的壟斷領(lǐng)域范圍。

（二）我國石油行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

基于國防與產(chǎn)業(yè)政策的需要，石油行業(yè)被視

作國家的戰(zhàn)略性行業(yè)，其在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的地位，是發(fā)展我國現(xiàn)代工業(yè)的血液。我國石油行業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了集權(quán)管理階段、產(chǎn)業(yè)化分工階段和集團(tuán)化重組階段，［2］其發(fā)展進(jìn)程并不能滿足我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需求。石油業(yè)通過行政法規(guī)和行業(yè)管理?xiàng)l例來實(shí)現(xiàn)政府管制，把石油產(chǎn)品的勘探、開采、儲運(yùn)和產(chǎn)銷等環(huán)節(jié)交給國營的、寡占的石油公司負(fù)責(zé)，相關(guān)上下游廠商定價(jià)與經(jīng)營均由政府掌控，其高度集中的市場結(jié)構(gòu)并未發(fā)生根本性改變，石油產(chǎn)品市場競爭不足。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，石油行業(yè)在石油工業(yè)部統(tǒng)一管理下采取獨(dú)家壟斷的市場結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)價(jià)格由中央政府部門決定。改革開放后，石油行業(yè)改革啟動，但石油管制機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清，政府仍對石油價(jià)格保有較大控制力，石油行業(yè)逐漸形成寡占型市場結(jié)構(gòu)。此階段國家出臺了較多零星的競爭規(guī)范性文件，對當(dāng)時(shí)存在的一系列突出的反競爭行為問題的解決發(fā)揮了重要作用。但由于石油行業(yè)反壟斷規(guī)則的零星性和非專門性決定其實(shí)施必然會收效甚微。這些競爭規(guī)則不能窮盡規(guī)制石油領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的所有限制競爭行為。相關(guān)石油行業(yè)的競爭性規(guī)范嚴(yán)重不足。

1998年我國石油行業(yè)進(jìn)入重組時(shí)期，中石化（Sinopec）、中石油（PetroChina）、中海油（CCNO）三大石油公司重新組建，石油行業(yè)管制體制更加明晰，地域分割、海陸分治的格局已形成，石油行業(yè)的國家壟斷經(jīng)營現(xiàn)狀也未發(fā)生改變。國務(wù)院通過撤銷合并、職能調(diào)整將石油行業(yè)主管機(jī)關(guān)歸為國家經(jīng)貿(mào)委，［3］（P64）國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合其他部門先后發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》（“38號文”）、《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》（“72號文”）等重要規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確三大石油公司對石油業(yè)的煉制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，石油需求量持續(xù)增長，油價(jià)不斷攀升，石油能源利用效率和服務(wù)質(zhì)量提升的要求愈加明顯，社會各界要求石油行業(yè)進(jìn)行改革的呼聲日益高漲，石油業(yè)自由化、市場化是歷史發(fā)展的必然。商務(wù)部、發(fā)改委先后發(fā)布了《成品油市場管理辦法》（“24號文”）、《原油市場管理辦法》（“23號文”）、《國家發(fā)展改革委、商務(wù)部關(guān)于民營成品油企業(yè)經(jīng)營有關(guān)問題的通知》（“發(fā)改經(jīng)貿(mào)602號文”），規(guī)范了石油行業(yè)的市場開放秩序，明確了民營企業(yè)進(jìn)入石油行業(yè)的相關(guān)規(guī)則以及石油公司的供油規(guī)則，石油價(jià)格采用以市場價(jià)格為參考依據(jù)的定價(jià)機(jī)制。資源型壟斷企業(yè)的管制政策逐漸被競爭政策取代，建立健全的市場機(jī)制，是各國政府面臨的重大抉擇。競爭體制取代管制體制，管制體制取代計(jì)劃體制，這是規(guī)范石油行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，但目前石油行業(yè)缺乏系統(tǒng)化的與管制體制相配套的競爭體制，一系列松散的競爭規(guī)則難以在石油行業(yè)中發(fā)揮效用。

二、石油行業(yè)涉嫌的限制競爭行為

（一）聯(lián)合限制競爭行為

當(dāng)前我國三大石油公司對石油產(chǎn)品保有絕對的市場份額，形成石油產(chǎn)品的寡占型市場結(jié)構(gòu)，石油業(yè)寡占經(jīng)營者之間的聯(lián)合限制競爭行為受社會高度關(guān)注?；诟偁幹刃虻木S護(hù)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)直接干預(yù)、規(guī)制石油業(yè)經(jīng)營者以明示協(xié)議方式限制價(jià)格或產(chǎn)量的惡性卡特爾，對其可采取當(dāng)然違法原則，直接調(diào)取違法證據(jù)以對其進(jìn)行處罰。然而對石油經(jīng)營者之間形成的默示勾結(jié)行為，往往需反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)長期觀察、多方查證，才能對其進(jìn)行處斷。石油經(jīng)營者之間以事先、公開方式發(fā)布調(diào)價(jià)信息的方式進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)，形成同步、同幅調(diào)價(jià)行為，足以影響國內(nèi)石油產(chǎn)品的市場價(jià)格和供需平衡。該行為是我國反壟斷法明確禁止的壟斷協(xié)議行為，應(yīng)接受反壟斷法的制裁，對其可采取終止壟斷協(xié)議、進(jìn)行罰款等處罰。由于石油經(jīng)營者多為寡占經(jīng)營者，它們之間暗中勾結(jié)的聯(lián)合限制競爭行為與經(jīng)營者之間有意識的平行行為往往容易混淆，增加了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者之間協(xié)同行為的認(rèn)定難度。

由于石油業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營需要龐大的資金和技術(shù)投入，國內(nèi)石油供應(yīng)市場存在較大的市場進(jìn)入障礙。石油經(jīng)營者具有較高的市場集中度，雖然各經(jīng)營者的生產(chǎn)加工程序各異，但經(jīng)營者提供的石油產(chǎn)品具有較大的同質(zhì)性。石油產(chǎn)品的供給和需求均缺乏彈性，經(jīng)營者之間形成多市場競爭格局，除車用汽油、柴油市場競爭外，還有潤滑油市場競爭等，甚至還衍生其他化學(xué)品市場競爭。石油產(chǎn)品市場調(diào)價(jià)不同于其他高度競爭性市場產(chǎn)品調(diào)價(jià)，石油經(jīng)營者家數(shù)較少，幾乎處于寡占地位，市場集中度較高，結(jié)構(gòu)緊湊且不具備競爭性市場條件。每當(dāng)價(jià)格調(diào)整時(shí)較少存有先后時(shí)間差異和調(diào)價(jià)幅度差異，而是在調(diào)價(jià)生效前，由經(jīng)營者先后宣布相同的調(diào)價(jià)幅度和調(diào)價(jià)時(shí)

機(jī)，其與市場競爭機(jī)制發(fā)揮作用的過程完全不同。此過程需嚴(yán)格區(qū)分石油寡占經(jīng)營者之間是否存在相互的依賴關(guān)系，還是經(jīng)營者之間暗中勾結(jié)或采取其他意思聯(lián)絡(luò)來形成相同幅度的價(jià)格調(diào)整。寡占經(jīng)營者之間在制定價(jià)格或產(chǎn)量決策時(shí)，必須將競爭對手可能的反應(yīng)納入考量之中，因?yàn)楣颜际袌鰞?nèi)經(jīng)營者數(shù)量少，極易觀察到競爭對手所采取的價(jià)格及數(shù)量決策，自身的行為可能影響競爭對手的市場占有率，因此，在價(jià)格制定中更為謹(jǐn)慎。［4］基于寡占經(jīng)營者間相互依賴關(guān)系所造成價(jià)格長期一致的行為后果，是出自經(jīng)營者間對競爭對手反應(yīng)的預(yù)期所導(dǎo)致的有意識的平行行為（conscious parallelism），并不是基于經(jīng)營者間聯(lián)合的意思表示，通常不被認(rèn)為是聯(lián)合限制競爭行為或協(xié)同行為。

（二）濫用市場優(yōu)勢地位

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，石油經(jīng)營者具有絕對的市場勢力決定其將會導(dǎo)致絕對的市場濫用。反壟斷法并不挑戰(zhàn)石油業(yè)在事實(shí)上或法律上具有的獨(dú)占或寡占地位，甚至對石油業(yè)制定的產(chǎn)品價(jià)格或限定的市場準(zhǔn)入都予以放行，但并不能說明反壟斷法對石油行業(yè)整體適用除外。相反，石油業(yè)經(jīng)營者在濫用市場支配地位排除、限制競爭行為時(shí)應(yīng)一體化地適用反壟斷法。石油業(yè)經(jīng)營者濫用市場支配地位的表現(xiàn)形式主要包括超高定價(jià)、拒絕交易、價(jià)格歧視等。具有獨(dú)占或絕對優(yōu)勢的石油業(yè)經(jīng)營者一旦利用其優(yōu)勢地位將其石油業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品的價(jià)格定在超出自由競爭水平之上，便構(gòu)成超高定價(jià)行為。上游石油生產(chǎn)者拒絕向下游石油批發(fā)者或銷售者供貨，對生產(chǎn)生活必需的石油產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行限制供應(yīng)，即為拒絕交易行為。合同自由在一定程度上受到競爭自由的約束與限制，在石油行業(yè)中，交易相對方?jīng)]有相同或相似的產(chǎn)品或服務(wù)可供選擇，石油經(jīng)營者單方面強(qiáng)調(diào)合同自由肯定是不公平的。拒絕交易行為只在有合理理由或其他必要條件的情形下才有效或被允許，占據(jù)優(yōu)勢地位的石油企業(yè)在無客觀合理的條件下拒絕供應(yīng)石油或提供油品服務(wù)，將直接或間接削弱石油行業(yè)市場競爭，應(yīng)受到反壟斷法的規(guī)制和制裁。［5］（P175）因此，石油經(jīng)營者在無正當(dāng)理由情形下，不得濫用市場支配地位拒絕提供石油產(chǎn)品或服務(wù)。石油業(yè)經(jīng)營者在缺乏明顯合理的條件或環(huán)境下，對不同的石油用戶收取不同的價(jià)格，以及對不同區(qū)域的、成本各異的石油用戶收取相同價(jià)格的行為，便形成了價(jià)格歧視。石油經(jīng)營者對其下屬企業(yè)和市場中的企業(yè)按照不同的價(jià)格供應(yīng)石油，即表現(xiàn)為價(jià)格歧視，其結(jié)果將會實(shí)質(zhì)性減少競爭或形成市場壟斷，受到各國反壟斷法的規(guī)制。

（三）進(jìn)行經(jīng)營者集中

經(jīng)營者集中既可對整體經(jīng)濟(jì)有正面的促進(jìn)作用，又有利于提升國際競爭力，但經(jīng)營者集中也可造成市場集中、限制市場競爭的社會整體福利損失。經(jīng)營者集中的形態(tài)可分為水平集中、垂直集中以及多角度集中，其對整體經(jīng)濟(jì)和限制競爭的不利影響也各具差異。世界上多數(shù)國家和地區(qū)對經(jīng)營者集中案件制定了一般處理原則，對特定產(chǎn)業(yè)的集中確立了特殊的處理原則，特殊處理原則是對一般處理原則的補(bǔ)充。我國臺灣地區(qū)制定了金融控股公司結(jié)合案件的審查辦法、民用航空運(yùn)輸業(yè)結(jié)合申報(bào)案件的處理原則等，這些處理原則在相當(dāng)程度上減輕了公平交易委員會在判斷整體經(jīng)濟(jì)利益是否大于限制競爭行為所獲收益的困難性。經(jīng)營者集中案件可分為一般經(jīng)營者集中案件和顯著限制競爭行為的經(jīng)營者集中疑難案件兩類，其中顯著限制競爭行為疑難案件，對整體經(jīng)濟(jì)利益的考量因素包括消費(fèi)者利益、處于交易弱勢的當(dāng)事方、是否屬于破產(chǎn)企業(yè)和其他有關(guān)整體經(jīng)濟(jì)效益的改進(jìn)等。

石油產(chǎn)品市場的經(jīng)營者集中形態(tài)可分為兩類：其一，石油上、下游廠商之間的經(jīng)營者集中；其二，設(shè)立加油站的經(jīng)營者集中。石油業(yè)上、下游廠商或與石油業(yè)密切相關(guān)的經(jīng)營企業(yè)之間合資新設(shè)其他企業(yè)或公司，新設(shè)經(jīng)營者一般包括石油煉制企業(yè)、石化基本原料生產(chǎn)公司、石化下游衍生物銷售公司等。新設(shè)石化經(jīng)營者若為石油下游產(chǎn)業(yè)，其直接受競爭法規(guī)制，新設(shè)經(jīng)營者與其他經(jīng)營者之間并無重復(fù)產(chǎn)品，不至于對石油業(yè)市場的競爭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯影響或改變，這樣應(yīng)允許其設(shè)立。同時(shí)，在垂直石油業(yè)集中時(shí)還需考慮其他因素，包括競爭者選擇交易相對人的可能性、競爭者進(jìn)入特定市場的困難程度、集中經(jīng)營者濫用市場支配地位的可能性、其他可能造成市場壟斷效果的因素。

設(shè)立加油站對于進(jìn)入石油業(yè)市場具有舉足輕重的關(guān)鍵作用，石油業(yè)經(jīng)營者為擴(kuò)大和維護(hù)市場占有率，積極尋求擴(kuò)張道路，紛紛設(shè)立加油站。國有石油公司本身兼具生產(chǎn)者、批發(fā)者、零售者（包括直營加油站）的角色，石油業(yè)經(jīng)營者設(shè)立加油站的類型一般為自營加油站、合作加油站和加

盟國有石油經(jīng)營者的民營加油站。石油公司為優(yōu)先取得石油業(yè)零售環(huán)節(jié)的商機(jī)，常以合作經(jīng)營方式，尋求設(shè)立加油站。合作加油站的方式既可節(jié)省石油業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營成本，又可減輕其他合作經(jīng)營者的責(zé)任。一旦與其他經(jīng)營者合作設(shè)立加油站，則會增加其濫用市場優(yōu)勢地位損害石油業(yè)有效競爭的可能，妨礙其他經(jīng)營者進(jìn)入石油零售業(yè)參與市場競爭，危害石油市場的自由化進(jìn)程。為避免形成對其他經(jīng)營者市場進(jìn)入的妨礙，設(shè)立加油站應(yīng)考慮其對市場競爭的影響程度，量化油品市場集中度的相關(guān)因素，如新經(jīng)營者的進(jìn)入障礙、從事加油站業(yè)的可能性、設(shè)置加油站的人文環(huán)境與地理位置等。因此，設(shè)立加油站應(yīng)采用事前監(jiān)督方式，具體采取事前申請制或采取事前申報(bào)制，避免影響油品市場結(jié)構(gòu)。

（四）實(shí)施行政性壟斷

國務(wù)院各部委先后發(fā)布的38號文、72號文、23號文、24號文等重要行政規(guī)章，明確授予我國石油經(jīng)營者（三大國有石油公司）在石油勘探、開采、煉制、批發(fā)、零售等整個(gè)環(huán)節(jié)行使控制權(quán)，鞏固了其縱向一體化的壟斷地位。這些行政規(guī)章為石油經(jīng)營者實(shí)施行政壟斷行為提供了制度保證。［6］石油行業(yè)具有濃厚的自然壟斷與行政壟斷色彩，對其管理、規(guī)制和重組的歷程表明其發(fā)展皆是在政府主導(dǎo)的條件下進(jìn)行的，國家通過產(chǎn)業(yè)政策對其行使宏觀調(diào)控和微觀調(diào)整。由于管理過細(xì)難免會導(dǎo)致行政管理的擅權(quán)、越權(quán)或權(quán)力的不到位。在管制立法不健全的情況下，極易形成區(qū)域壟斷、行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)對石油業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)、調(diào)整的局面。我國石油經(jīng)營者既是本行業(yè)的龍頭公司，又是行業(yè)的監(jiān)管者，其還以政府為后盾發(fā)布各種管理性的規(guī)范性文件，具有典型的“半官半商”的特性。石油經(jīng)營者提供產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不是按照價(jià)值規(guī)律通過市場競爭形成的，而是它們及其主管部門利用所壟斷的資源或手中所掌握的權(quán)力來制定的，石油消費(fèi)者只能被動承受，民營企業(yè)也無力與其競爭，這說明石油經(jīng)營者具有顯著的行政壟斷性。［7］制定石油規(guī)章制度的國務(wù)院各部委是石油經(jīng)營者的行政主管機(jī)構(gòu)，其有權(quán)對石油經(jīng)營者進(jìn)行管理，但管理機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力的行為應(yīng)受法律規(guī)制。另外，石油經(jīng)營者是具有公用事務(wù)管理的企業(yè)組織，其實(shí)施的限制競爭行為也應(yīng)受到反壟斷法規(guī)制，而不能認(rèn)為石油行業(yè)行政壟斷的反壟斷法規(guī)制是其“適用誤區(qū)”，［2］不能除外適用反壟斷法中“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的規(guī)定。不可否認(rèn)的是，我國石油業(yè)是管制行業(yè)，其管理體制具有特殊性，主要表現(xiàn)為參與市場競爭的主體、價(jià)格管制、地域劃分等均由政府進(jìn)行決策。［8］由于石油業(yè)經(jīng)營采取礦產(chǎn)許可證的管理方式，經(jīng)營者對外合作的專營權(quán)以及煉制、批發(fā)等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的壟斷，抑制了市場競爭。雖然經(jīng)營者是具有獨(dú)立地位的法人，但其對重大經(jīng)營事務(wù)并不享有決策權(quán)。

三、規(guī)制石油行業(yè)限制競爭行為的具體路徑

（一）明確石油行業(yè)反壟斷法規(guī)制的基本原則

在石油行業(yè)改革的呼聲下，石油業(yè)全面自由化、市場化是發(fā)展的必然。確立競爭政策為主、產(chǎn)業(yè)政策為輔的立法理念，才能對石油業(yè)反壟斷法規(guī)制提供良好的執(zhí)法基礎(chǔ)。對市場開放、事業(yè)運(yùn)營采取一定行政管制措施的產(chǎn)業(yè)法，對石油業(yè)競爭行為給予一定程度的限制，但自反壟斷法實(shí)施以來，這種限制應(yīng)逐漸縮小并納入反壟斷法適用除外的領(lǐng)域，對其市場結(jié)構(gòu)集中度和市場行為濫用進(jìn)行規(guī)制，是競爭法特有的一般性任務(wù)。在執(zhí)法過程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)與石油主管機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商合作，雖產(chǎn)業(yè)法與競爭法的規(guī)范目的、基本功能均不同，但原則上兩者并不相互矛盾，也不相互侵犯，甚至還能相互促進(jìn)。除行業(yè)法特別規(guī)定排除市場競爭外，反壟斷法的適用不應(yīng)受任何限制。如果行業(yè)法對競爭有關(guān)事項(xiàng)欠缺規(guī)范或規(guī)范不足時(shí)，則反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督市場公平競爭機(jī)制并確保其功能更好地得以發(fā)揮。石油行業(yè)的壟斷狀態(tài)和壟斷行為應(yīng)區(qū)別對待，堅(jiān)持相對豁免而非絕對豁免的基本原則，貫穿效率與公正相統(tǒng)一的競爭理念，對石油行業(yè)具有的壟斷狀態(tài)、獨(dú)占的市場地位給予反壟斷豁免，而對石油行業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位，實(shí)施限制競爭行為給予應(yīng)有的阻卻、規(guī)制和處罰措施，確保反壟斷法在石油業(yè)中全面適用的效率。

（二）建立石油行業(yè)反壟斷規(guī)制的立法體系

石油行業(yè)經(jīng)營者本身具有市場支配地位，若從那些紛繁復(fù)雜的經(jīng)營活動中明確分辨出其是否為濫用市場支配地位行為，必須加強(qiáng)和制定石油行業(yè)反壟斷規(guī)制的詳細(xì)立法，避免反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無所適從的局面。反壟斷法對石油業(yè)現(xiàn)存壟斷行為的認(rèn)可及在石油行業(yè)中的適用極大增加了反壟斷法的實(shí)施難度。目前石油行業(yè)反壟

斷規(guī)制的立法現(xiàn)狀仍然是“競爭法律框架下的一個(gè)大洞”，［9］建立石油行業(yè)的反壟斷法律體系勢在必行。我國政府應(yīng)在石油行業(yè)中有步驟地引入競爭機(jī)制，建立完善的石油行業(yè)反壟斷法規(guī)制體系，預(yù)防、阻止和懲罰石油行業(yè)中存在的不合理的限制競爭行為。通過反壟斷立法明確石油行業(yè)限制競爭行為合法性與非法性的界限，根據(jù)其限制競爭行為的特殊性設(shè)置其特定的規(guī)制方式。構(gòu)建和完善石油行業(yè)限制競爭行為的反壟斷法規(guī)制的具體內(nèi)容和執(zhí)行措施，實(shí)現(xiàn)私人實(shí)施、行政執(zhí)法、司法審查等三種執(zhí)法方式在石油業(yè)中的良性協(xié)調(diào)，增強(qiáng)反壟斷法的規(guī)制效率。具體而言，應(yīng)制定石油行業(yè)的反壟斷執(zhí)法指南，嚴(yán)厲禁止石油經(jīng)營者實(shí)施聯(lián)合限制競爭、濫用市場支配地位、石油經(jīng)營者集中和行政壟斷等行為，對違反其相應(yīng)規(guī)定的石油經(jīng)營者應(yīng)制定較嚴(yán)格的處罰措施，以提高對它們的懲戒、威懾力度。特別應(yīng)注意加強(qiáng)對默示壟斷行為和縱向限制競爭行為的違法認(rèn)定和合理處罰，垂直交易限制行為、價(jià)格歧視、拒絕交易、寡占均衡的超高油價(jià)壟斷行為等都應(yīng)成為石油業(yè)反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)。石油領(lǐng)域中反壟斷法適用除外制度的構(gòu)建，應(yīng)排除和杜絕對石油行業(yè)行政壟斷行為規(guī)制的適用除外制度內(nèi)容，確保對行政壟斷行為進(jìn)行詳細(xì)的法律規(guī)制。

（三）完善石油行業(yè)的管制立法

針對市場機(jī)制不能完全發(fā)揮作用的特殊領(lǐng)域或行業(yè)實(shí)施管制的做法，一般稱為行業(yè)監(jiān)管（sector－specific regulation），其實(shí)質(zhì)是政府為克服市場缺陷而對經(jīng)濟(jì)采取的直接干預(yù)措施，目的在于解決內(nèi)生于市場內(nèi)部而自身無法解決的壟斷、非效率、信息不對稱和外部性等問題。［10］在特殊的石油壟斷行業(yè)中適用反壟斷法，無法回避管制行業(yè)的立法問題，特別有必要厘清其行政壟斷與依法管制的界限，正確認(rèn)識石油業(yè)管理體制，才能有效將反壟斷法適用其中。當(dāng)前我國石油壟斷行業(yè)是受管制的，反壟斷法的適用不具普遍性，到底哪些行為應(yīng)受行業(yè)管制，哪些行為應(yīng)受市場競爭規(guī)則約束呢？基于現(xiàn)有規(guī)范性文件的規(guī)定，石油行業(yè)限制競爭行為主要受行業(yè)管制法管制，石油業(yè)主管機(jī)關(guān)對行業(yè)監(jiān)管存有重大弊端，自身往往極易被俘獲，執(zhí)法疏漏現(xiàn)象嚴(yán)重，明顯缺乏體系完整的行業(yè)管制法?，F(xiàn)有石油管制立法效力層次低，重要法規(guī)欠缺，可操作性差，也未明確設(shè)置石油業(yè)經(jīng)營者所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任。僅靠反壟斷法從外部對石油業(yè)限制競爭行為進(jìn)行規(guī)制是不夠的，需保障石油業(yè)適度的行業(yè)管制立法，同時(shí)也需防范行業(yè)立法成為石油業(yè)獲取高額壟斷利潤的工具，避免石油業(yè)經(jīng)營者對壟斷經(jīng)營權(quán)的依賴和濫用。［11］應(yīng)制定《石油行業(yè)管理法》，該法主要內(nèi)容一般包括：其一，明確劃分石油行業(yè)的不同市場結(jié)構(gòu)，確立其自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)。對自然壟斷業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入實(shí)施控制，如對勘探開采環(huán)節(jié)、油品傳輸環(huán)節(jié)實(shí)施行業(yè)管制，對其競爭性業(yè)務(wù)的監(jiān)管逐漸趨于零，并讓位給反壟斷法進(jìn)行規(guī)制。其二，設(shè)置普遍性服務(wù)義務(wù)、特許經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)等監(jiān)管措施保障其合理的壟斷行業(yè)結(jié)構(gòu)。其三，明確石油行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)管職責(zé)與權(quán)限，制定高效透明的石油業(yè)監(jiān)管程序。其四，通過科學(xué)的監(jiān)管方式對石油業(yè)經(jīng)營者進(jìn)入市場競爭、退出行業(yè)監(jiān)管等環(huán)節(jié)做出合理安排，對競爭環(huán)節(jié)與監(jiān)管環(huán)節(jié)的有效轉(zhuǎn)換做出明確具體的規(guī)定。其五，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)膬r(jià)格管理體系，明確石油業(yè)價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，完善價(jià)格聽證制度，降低石油業(yè)生產(chǎn)成本，提高石油業(yè)生產(chǎn)效率。總之，規(guī)制和調(diào)整石油業(yè)合理壟斷業(yè)務(wù)或領(lǐng)域的管制立法是特別法，該特別法對其合理壟斷進(jìn)行明確規(guī)定，作為普通法的“反壟斷法”應(yīng)為其開綠燈放行。［12］

（四）協(xié)調(diào)石油業(yè)管制機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

石油領(lǐng)域應(yīng)逐漸放松管制，實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)的自由化、市場化，明確石油行業(yè)全面適用反壟斷政策，保留并逐漸縮小石油管制法的調(diào)整范圍，引入和擴(kuò)大競爭政策對石油業(yè)的適用范圍和環(huán)節(jié)，通過兩者之間的共同協(xié)調(diào)，避免重復(fù)調(diào)整和相互沖突，實(shí)現(xiàn)石油壟斷行業(yè)的公平與效率。當(dāng)前我國石油業(yè)的管制政策與競爭政策之間并未產(chǎn)生明顯的矛盾，我國反壟斷法第7條明確劃定了管制體制的邊界及反壟斷法管轄的適用范圍。反壟斷法一般只審查其壟斷行為是否只涉及管理體制內(nèi)部的事務(wù)，對監(jiān)管體制內(nèi)的所有活動都被推定為豁免于反壟斷法的審查，如若其行為并非石油行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)所“強(qiáng)制”的，則應(yīng)適用反壟斷法，不能主張反壟斷豁免。美國的做法是一般會拒絕反壟斷豁免制度的適用，除非適用反壟斷法將導(dǎo)致其所涉及的管制法律與反壟斷政策之間產(chǎn)生明顯的矛盾。［13］（P717）因此，應(yīng)權(quán)衡管制政策與競爭政策對安全與效率的影響，需協(xié)調(diào)好石

油行業(yè)中的管制政策與競爭政策，明確石油領(lǐng)域的反壟斷法適用除外制度是石油行業(yè)管制政策與競爭政策的合理銜接點(diǎn)，探尋石油業(yè)管制政策與競爭政策之間的科學(xué)協(xié)調(diào)方式，共同推動兩者之間建立良性的協(xié)調(diào)機(jī)制。在石油業(yè)中確立競爭政策優(yōu)先適用的同時(shí)，尊重行業(yè)管制的特殊法地位，明確行業(yè)管制法的任何變動、修改不得解釋為是對反壟斷法適用的修改、損害或取代。應(yīng)對石油業(yè)管制機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行科學(xué)的權(quán)責(zé)配置，保障反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、石油業(yè)管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立、統(tǒng)一、公正、透明的執(zhí)法，減少兩者之間的權(quán)責(zé)重疊，避免石油業(yè)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雙重審查而引發(fā)的沖突。有大量事實(shí)顯示，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)管制機(jī)構(gòu)在審查中實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)、方法及救濟(jì)方式等各不相同，［14］（P241）如若不良性協(xié)調(diào)則會增加審查中的種種困難，也會降低審查程序的有效性和透明度。因此，應(yīng)合理構(gòu)建有效協(xié)調(diào)這兩種存有差異與沖突的規(guī)制方式的制度體系。首先，應(yīng)充分發(fā)揮兩者之間的互補(bǔ)優(yōu)勢。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可弱化反壟斷執(zhí)法中的信息不對稱問題，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)適用競爭法可降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，［15］建立石油業(yè)反壟斷法適用的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分運(yùn)用石油業(yè)管制機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)信息和專業(yè)知識，為反壟斷執(zhí)法提供有效支撐，配合反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行違法認(rèn)定和損害救濟(jì)，特別是石油業(yè)內(nèi)限制競爭行為的豁免問題應(yīng)有行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與。其次，應(yīng)妥善處理兩機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)限對接問題。區(qū)分石油行業(yè)管制機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自的處罰權(quán)限，明確行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)是對反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄權(quán)的補(bǔ)充，確保“行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)對特定事項(xiàng)享有豁免反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查的專有管轄權(quán)?！保?6］最后，應(yīng)確立司法審查機(jī)制保障兩機(jī)構(gòu)處罰措施的公正性、有效性。為確保石油行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰的一致性，應(yīng)明確規(guī)定石油業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)無論采用審決還是采用決定方式，其處罰結(jié)果都應(yīng)接受司法審查，并賦予石油業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對審查結(jié)果的執(zhí)行權(quán)。

［1］孫晉．反壟斷法適用除外制度構(gòu)建與政策性壟斷的合理界定［J］．法學(xué)評論，2003，（3）．

［2］江山，黃勇．論中國石油行業(yè)的反壟斷法適用［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2011，（4）．

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［9］鄭鵬程．美國反壟斷法適用除外制度發(fā)展趨勢探析［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2004，（1）．

［10］張占江．反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管制度關(guān)系的建構(gòu)——以自然壟斷行業(yè)內(nèi)限制競爭問題的規(guī)制為中心［J］．當(dāng)代法學(xué)，2010，（1）．

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［13］HerbertHovenkamp．Federal AntitrustPolicy：The Law ofCompetition and Its Practice，3rd ed．Minnesota：Thomson West，2005．

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［15］丁國峰．電信業(yè)濫用市場支配地位的法律規(guī)制——以電信聯(lián)通涉嫌壟斷為例［J］．江淮論壇，2012，（3）．

［16］張占江．自然壟斷行業(yè)的反壟斷法適用——以電力行業(yè)為例［J］．法學(xué)研究，2006，（6）．

Legal Regulation on Restriction of Com petition in Chinas Petroleum Industry

DING Guo－feng
（Law School，Kunming University of Science and Technology，Kunming，650500，Yunnan，China）

In recent years，antitrust in Chinas petroleum industry grows louder and causesmuch concern of the public．The oil industry of our country has the characteristics of both naturalmonopoly and policy monopoly，and the alleged restriction of competition has hindered the healthy developmentof the industry．Therefore，it is urgent to regulate in law the restriction of competition．And in its anti－trust regulation，the basic principles and specific content should be clarified．

oil industry；restriction of competition；antitrust law；regulation

D92229

：A 文章編號：1006－723X（2015）05－0046－06

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

2010年度國家社科基金一般項(xiàng)目課題（10BFX067）；2013年度國家社科基金青年項(xiàng)目課題（13CFX084）

：丁國峰，男，昆明理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法基本理論、競爭法研究。