楊 雪

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長春 130012;東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

政治學(xué)研究

鄉(xiāng)村社會(huì)中的國家二重性與國家權(quán)力建構(gòu)

楊 雪

(吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，長春 130012;東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030)

農(nóng)村改革三十年以來，國家以實(shí)體性和象征性兩種路徑進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)所產(chǎn)生的差距形成了農(nóng)民觀念中的國家二重性。一方面，國家立足于協(xié)調(diào)社會(huì)群體利益關(guān)系，回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)公共訴求，向農(nóng)村進(jìn)行了密集的公共政策輸入;另一方面，近年來旨在促進(jìn)公平、改善民生的社會(huì)政策相繼出臺(tái)，更是反映了以農(nóng)民利益為根本的國家政策取向，在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)出了道德化的國家觀念。中央與地方政府之間的委托代理關(guān)系下的行政監(jiān)控和激勵(lì)機(jī)制，成為了國家權(quán)力地方化過程中的重要影響變量，使國家權(quán)力在向鄉(xiāng)村下沉的過程中變形和消解。鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力的個(gè)體化存在狀態(tài)，使其既無法有效制約地方權(quán)力又無法呼應(yīng)國家。個(gè)體農(nóng)民對(duì)國家的結(jié)構(gòu)性依附使其在實(shí)踐中有意識(shí)地強(qiáng)化國家的道德形象，道德化國家與實(shí)體性國家進(jìn)一步分化。國家二重性反映的是國家政策、制度與規(guī)則無法有效進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的治理現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)村社會(huì)的依法行政、依法治理是降低國家權(quán)力運(yùn)行成本、提高運(yùn)行效率的有效途徑。建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體，國家與社會(huì)有效分工與協(xié)作的鄉(xiāng)村治理體系將是建立現(xiàn)代國家體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的基本問題。

國家二重性;國家權(quán)力;社會(huì)性權(quán)力

一、問題意識(shí)

學(xué)術(shù)界基于國家與社會(huì)二元對(duì)立的理論假設(shè)，普遍認(rèn)為中國目前“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局是遏制社會(huì)發(fā)育的結(jié)構(gòu)性因素，因此，“官退民進(jìn)”是當(dāng)前中國農(nóng)村改革的方向。但在農(nóng)民的觀念里，呼喚國家在其生活中的適時(shí)出現(xiàn)，是保障其基本權(quán)益的根本路徑。學(xué)術(shù)界基于西方社會(huì)理論與農(nóng)民源自生活實(shí)踐的判斷為何有如此差距?對(duì)此問題的回答必須明確鄉(xiāng)村社會(huì)中國家權(quán)力實(shí)踐。在中國的政治實(shí)踐中，國家進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)有兩條路徑:一條是作為實(shí)體性國家，以日趨理性的組織體系、制度規(guī)范和權(quán)力實(shí)踐為路徑;另一條是通過政策、意識(shí)形態(tài)建設(shè)積極主動(dòng)地構(gòu)建出國家象征系統(tǒng)，在民眾中構(gòu)建出一個(gè)有關(guān)國家的“道德性的想象”［1］，并以此形成民眾對(duì)實(shí)體性國家的價(jià)值期望與行為判斷。本文將兩種進(jìn)入路徑所產(chǎn)生的社會(huì)認(rèn)同差異稱之為國家二重性。衡量國家權(quán)力的重要維度應(yīng)該是國家自主性，即國家意志是否能夠得到廣泛認(rèn)同，自主地轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐以及是否能有效地規(guī)范國家代理人和社會(huì)。本文以國家二重性作為理論框架，以自主性作為權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，在國家與地方、國家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)中分析影響國家權(quán)力建構(gòu)的主要因素，探求國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中的建構(gòu)。

二、政策中的國家與鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)同

意識(shí)形態(tài)是隱性的國家權(quán)力，它以建立普遍認(rèn)可的價(jià)值共識(shí)為手段進(jìn)入人們的思想意識(shí)中。在政黨國家中，意識(shí)形態(tài)建設(shè)是通過樹立黨員干部執(zhí)政行為的價(jià)值取向，獲得民眾對(duì)政黨和國家的廣泛認(rèn)同的，它是國家與社會(huì)相互建構(gòu)的過程。一方面，意識(shí)形態(tài)作為知識(shí)體系向多元利益主體解釋其執(zhí)政立場和治理理念，以凝聚人心，增加社會(huì)認(rèn)同，從而增加國家權(quán)威的合法性;另一方面，又是社會(huì)意識(shí)形態(tài)影響政治權(quán)力的過程。意識(shí)形態(tài)賦予行政人員和民眾日常行為以價(jià)值層面的意義，形成一種社會(huì)對(duì)日常生活中具體政府行為的道德期望。這成為國家對(duì)社會(huì)授予意識(shí)形態(tài)權(quán)柄的過程，社會(huì)以此對(duì)國家代理人(通常是地方與基層政府)進(jìn)行自下而上的社會(huì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督。在社會(huì)爭取自我權(quán)益時(shí)國家意識(shí)形態(tài)建設(shè)的內(nèi)容又是其進(jìn)行抗?fàn)幍脑捳Z資源。

無論是革命時(shí)期還是建設(shè)時(shí)期，共產(chǎn)黨始終重視意識(shí)形態(tài)的政治動(dòng)員作用，在工作中運(yùn)用群眾路線，面對(duì)不同的內(nèi)外環(huán)境在具體治國實(shí)踐中形成了不同的意識(shí)形態(tài)建設(shè)內(nèi)容:“全心全意為人民服務(wù)”“立黨為公、執(zhí)政為民”“科學(xué)發(fā)展觀”“構(gòu)建和諧社會(huì)”。但國家意識(shí)形態(tài)建設(shè)更多地體現(xiàn)在其治國理念和宏觀政策中，在實(shí)際操作中缺乏確?！耙庾R(shí)”轉(zhuǎn)化為“行動(dòng)”的制度依托和機(jī)制保障，“上層只得通過不斷地警示以求得中下層領(lǐng)導(dǎo)干部的重視和遵行”［2］。近三十年來，中央政府對(duì)基層政府的執(zhí)政行為提出號(hào)召所傳遞出的治理理念如下:(1)維護(hù)農(nóng)民利益是政府農(nóng)村工作的核心目標(biāo)。中央在農(nóng)業(yè)政策中不斷要求地方與基層干部要“尊重群眾的意愿，代表群眾的利益”。(1986年中央一號(hào)文件)“全黨在必須實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾根本利益的高度，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)民增收工作的緊迫感和主動(dòng)性?！?2004年中央一號(hào)文件)(2)為農(nóng)民服務(wù)是黨員干部工作的根本宗旨?！霸谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中，領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)就是為基層服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)。提倡辦實(shí)事，講實(shí)效，不務(wù)虛名，反對(duì)浮夸，尤其要反對(duì)那種為了對(duì)付上級(jí)而弄虛作假的不良行為。各級(jí)干部，都應(yīng)當(dāng)深入基層，訪賢問計(jì)，幫貧致富，逐鄉(xiāng)、逐村地辦好幾件實(shí)事，務(wù)求必成，把工作落實(shí)到千家萬戶?！?1986年中央一號(hào)文件)(3)號(hào)召農(nóng)村基層干部在農(nóng)村工作中貫徹群眾路線，在工作中“不懂的事就努力向群眾學(xué)習(xí)，向?qū)＜覍W(xué)習(xí)，向?qū)嵺`學(xué)習(xí);凡是大多數(shù)群眾要求辦而又能夠辦的事，就要認(rèn)真對(duì)待，努力辦好。要始終尊重群眾的首創(chuàng)精神，從群眾中來到群眾中去，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)”。(1983年中央一號(hào)文件)我國正是通過以“代表群眾的利益”“為基層服務(wù)，為農(nóng)民服務(wù)”等政府責(zé)任與義務(wù)的承諾，才樹立了一個(gè)視農(nóng)業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、尊重農(nóng)民主體地位、維護(hù)農(nóng)民利益的國家形象。

2.政策中的國家與鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力配置

在中國的農(nóng)村治理中，“中國共產(chǎn)黨是依靠政策將億萬分散而又散漫的農(nóng)民組織到政黨和國家體系中來，對(duì)其行為加以規(guī)范，進(jìn)行制度性整合的。”［3］政策成為政黨國家實(shí)施執(zhí)政理念、規(guī)制鄉(xiāng)村社會(huì)的常規(guī)手段，通過各種具體的政策將國家(政黨)意志傳遞給億萬農(nóng)民，將國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，將社會(huì)整合到國家體系之中。

十一屆三中全會(huì)開啟了農(nóng)村改革的大幕，二十世紀(jì)整個(gè)八十年代，中央的農(nóng)村政策肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，廢除人民公社體制，設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)政府以及村民自治，改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，取消統(tǒng)派購制度，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，初步構(gòu)建了適應(yīng)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村新經(jīng)濟(jì)體制框架。進(jìn)入九十年代，地方開始以各種名目向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和亂攤派，成為建國以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的時(shí)期。1995年至2000年，盡管黨中央、國務(wù)院采取了一系列“治亂減負(fù)”的政策措施清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題始終未得到有效解決。直至2000年3月，中共中央、國務(wù)院正式啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革。2002年3月27日，國務(wù)院辦公廳要求對(duì)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)行包干使用，努力做到“三個(gè)確?！雹佟叭齻€(gè)確保”是確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要。，以“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)改革”②取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法。為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在一定程度了緩解了“三農(nóng)”問題。2004年1月，針對(duì)全國農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢的問題，中央下發(fā)主題是“千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民增收”的“中央一號(hào)文件”，減免農(nóng)業(yè)稅，對(duì)糧農(nóng)實(shí)行直接補(bǔ)貼。2006年，提出了“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的歷史任務(wù)和具體的政策措施。此后的農(nóng)村政策強(qiáng)化各項(xiàng)支農(nóng)政策、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較大幅度地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。近年來，改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制、改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度及保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利逐漸成為激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的新的著力點(diǎn)。二十一世紀(jì)初的十年間，以新農(nóng)村建設(shè)和全面取消農(nóng)業(yè)稅為核心的國家政策表明了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系根本性的變化是由對(duì)農(nóng)村的資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)檎叻床概c財(cái)政投入，通過財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)糧食增長和農(nóng)民收入的增加。

從以上對(duì)近三十年我國農(nóng)村政策的分析可以看出:對(duì)農(nóng)村的政策輸入為國家權(quán)力獲得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同。政策已經(jīng)成為國家行使權(quán)力的常規(guī)手段之一，在建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)中的國家意識(shí)、獲得政治認(rèn)同方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。國家的政策立足于滿足多元社會(huì)需求，協(xié)調(diào)不同的群體利益關(guān)系，增進(jìn)社會(huì)多方共識(shí)，以獲得廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。由中央政府推行的政策是公共訴求和社會(huì)合力綜合作用下“社會(huì)選擇”的結(jié)果。作為國家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的回應(yīng)，近三十年的農(nóng)村政策領(lǐng)域廣泛，涉及到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、政治民主權(quán)等，政策脈絡(luò)顯現(xiàn)出由農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益領(lǐng)域向社會(huì)權(quán)益領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，中央政府在維護(hù)和保障農(nóng)民公民和社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益方面進(jìn)行了諸多努力，近年來旨在促進(jìn)社會(huì)公平的鄉(xiāng)村社會(huì)政策更是反映了以農(nóng)民利益為根本的價(jià)值取向。

農(nóng)村改革的實(shí)質(zhì)是國家對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新配置。農(nóng)村改革的主要思路是“放權(quán)”，將全能主義制度下政府的集權(quán)向社會(huì)和市場放權(quán)?！蔼?dú)立核算，自負(fù)盈虧”的農(nóng)村分權(quán)改革給予了農(nóng)民生產(chǎn)和交換的自主權(quán)，保障了農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重了農(nóng)民的民主權(quán)利。在政策語境中農(nóng)民主體地位的日益明確，為鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力①社會(huì)性權(quán)力是指在國家與社會(huì)二元化格局下，社會(huì)主體擁有自己的社會(huì)資源和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位而形成對(duì)國家和社會(huì)的影響力、支配力。的發(fā)展讓渡了一定的體制性空間，引起了鄉(xiāng)村場域內(nèi)權(quán)力配置的變化。由此可見，在國家與社會(huì)關(guān)系中，社會(huì)性權(quán)力的發(fā)展很大程度上依賴于國家的授權(quán)，在國家讓渡出的部分權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會(huì)權(quán)力的同時(shí)，也強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)國家的依附。二十世紀(jì)八十年代的包產(chǎn)到戶，九十年代的致力于減輕農(nóng)民稅賦負(fù)擔(dān)政策，二十一世紀(jì)的農(nóng)村民生問題的政策轉(zhuǎn)向，每一項(xiàng)重大國家政策的出臺(tái)都在不同程度地改變著農(nóng)村和農(nóng)民的命運(yùn)，事實(shí)上形成了國家政策對(duì)鄉(xiāng)村生活的支配以及農(nóng)民生產(chǎn)與生活對(duì)國家政策的依附。

由于學(xué)校外的一些事件對(duì)學(xué)校內(nèi)師生的行為造成影響，進(jìn)而引發(fā)突發(fā)事件，這類型的事件也被稱為校外輸入性的突發(fā)事件。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家之間的利益糾葛變得更多，難免會(huì)出現(xiàn)爭執(zhí)的情況，如貿(mào)易制裁、釣魚島問題等。這些問題都屬于較為敏感的話題，較為容易引發(fā)大學(xué)生的探討，他們?cè)诓焕硇缘那闆r下可能做出一些過激的舉動(dòng)等。同時(shí)隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國內(nèi)大學(xué)生的思想價(jià)值觀念也會(huì)受到較大的沖擊，許多學(xué)生會(huì)對(duì)就業(yè)、社會(huì)的公平性等展開探討，會(huì)對(duì)政府的一些腐敗行為表示不滿，這些都是引發(fā)高校突發(fā)事件發(fā)生的重要原因。

國家著眼于整體與未來，建構(gòu)出了道德化、形象化的國家觀念，在個(gè)體面前具有高度超越性的終極價(jià)值［1］，獲得了高度的社會(huì)認(rèn)同和毋庸置疑的合法性。因此無論是作為國家代理人的地方政府，還是不同立場，不同取向的社會(huì)行動(dòng)者都力圖在國家的框架下尋求行動(dòng)的合法性來源和意義。

三、國家權(quán)力的地方化實(shí)踐

國家不僅是作為道德性的抽象存在，還是在現(xiàn)代進(jìn)程中理性的組織實(shí)體。作為國家意志表達(dá)媒介的政策和法規(guī)不能只是作為文本存在，它必然應(yīng)經(jīng)由組織體系轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韺?shí)踐。

二十世紀(jì)九十年代初，我國確立了“穩(wěn)定”和“發(fā)展”的意識(shí)形態(tài)，在“發(fā)展是硬道理”“經(jīng)濟(jì)增長至上”的施政理念下，中國走上了非均衡的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，而與之并行的公共管理也承接了發(fā)展主義的價(jià)值理念［4］，這種執(zhí)政理念直接形塑了政府內(nèi)部的管理制度設(shè)置和地方政府的執(zhí)政行為。

我國目前的行政體系是一個(gè)組織結(jié)構(gòu)高度分化、部門利益多元的科層組織［5］，內(nèi)部的制度體系及組織機(jī)構(gòu)是國家權(quán)力實(shí)踐的重要影響變量。由于國家治理對(duì)象復(fù)雜且規(guī)模龐大，為了解決總體性控制下地方政府激勵(lì)不足的問題，在中央與地方的委托代理關(guān)系中，運(yùn)用財(cái)稅制度和干部選拔制度實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)控和激勵(lì)。

財(cái)政包干制在中央和地方政府間建立了財(cái)政上的承包關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是允許地方政府有自由的治理權(quán)限，中央政府控制財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)總量［6］，從而將地方政府變成了有明確的自身利益的行動(dòng)主體，形成了“公司化”的利益主體。這種制度安排高效地激勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅基的積極性，地方政府甚至超越了公共取向的權(quán)力邊界，作為特殊的市場主體直接投入到經(jīng)營活動(dòng)中，其治理行為日漸自利，而公共性逐漸消解。1994年開始施行的“分稅制”更強(qiáng)化了政府在地方治理中的自利傾向。在權(quán)力實(shí)踐中地方政府既是國家代理人，又是地方政權(quán)的經(jīng)營者和追求自身利益的理性經(jīng)濟(jì)人。

在發(fā)展主義的意識(shí)形態(tài)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績成為衡量政府政績的重要指標(biāo)。從二十世紀(jì)九十年代開始，在全國范圍內(nèi)掀起了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錦標(biāo)賽。為了在競爭中脫穎而出，各地開始充分利用政府內(nèi)部的資源驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提拔和升遷對(duì)地方干部有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，因此將干部晉升與行政責(zé)任考核結(jié)合起來，利用“高指標(biāo)”和“烏紗帽”給下級(jí)政府“加溫加壓”［7］，驅(qū)動(dòng)其經(jīng)濟(jì)治理動(dòng)機(jī)，地方政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制逐漸演化為壓力型體制①榮敬本等人提出的“壓力型”體制的概念，即上級(jí)政治組織采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系，層層下派給下級(jí)組織，并視為對(duì)這種任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，以一票否決的方式對(duì)下級(jí)施加壓力，決定獎(jiǎng)罰升遷。。壓力型體制成為政府意志自上而下傳遞的技術(shù)手段。各級(jí)政府將治理責(zé)任轉(zhuǎn)化成計(jì)劃性的數(shù)量指標(biāo)，通過目標(biāo)責(zé)任制在行政等級(jí)中自上而下傳達(dá)，并將指標(biāo)的完成情況作為決定下級(jí)干部獎(jiǎng)罰升遷的依據(jù)，充分利用職位晉升作為動(dòng)力源來驅(qū)動(dòng)下級(jí)履行職責(zé)，將經(jīng)濟(jì)承包制轉(zhuǎn)化為政治責(zé)任承包制。壓力型體制的典型特征是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的行政取向、目標(biāo)責(zé)任的高強(qiáng)度激勵(lì)和政績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的單一性。上級(jí)是下級(jí)治理權(quán)力和資源的授予者，是滿足干部作為理性經(jīng)濟(jì)人偏好的供給者。在這樣的權(quán)力格局中，由于理性不及和信息不對(duì)稱，當(dāng)通過上級(jí)設(shè)定的行政指標(biāo)脫離地方實(shí)際承受力時(shí)，下級(jí)政府也會(huì)不遺余力地加以執(zhí)行。在某一時(shí)期地方發(fā)展指標(biāo)體系中的“硬指標(biāo)”常常賦予“一票否決”的激勵(lì)力度。這樣的高壓激勵(lì)要么誘導(dǎo)地方干部以“上有政策下有對(duì)策”的變通行為應(yīng)對(duì)指標(biāo)壓力，要么將本已脫離地方實(shí)際的指標(biāo)經(jīng)過加碼后高壓向下分解。壓力型政府治理框架為下級(jí)突破法律和制度規(guī)約完成上級(jí)任務(wù)預(yù)留了大量體制空間。壓力型體制之下催生的是典型的目標(biāo)合理性政府行為，上級(jí)只關(guān)心下級(jí)任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，卻不管下級(jí)采用何種方法。一切有利于指標(biāo)完成的手段都是合理、合法的。地方治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，僅僅選取其中幾個(gè)數(shù)量指標(biāo)作為治理行為的導(dǎo)向和績效評(píng)價(jià)，最終會(huì)導(dǎo)致國家政策的選擇性執(zhí)行和地方的碎片化治理。九十年代，基層政府在上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)壓力下以國家之名忙于“三提五統(tǒng)”征收，以發(fā)展之名疲于應(yīng)對(duì)各項(xiàng)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，由此引發(fā)了全國普遍性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。另一方面，迫于財(cái)政增收與區(qū)域發(fā)展競爭的壓力，地方競相拋出無下限的優(yōu)惠政策，耗費(fèi)了大量精力和公共資源來“招商引資”。基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資本的過度倚重，地方政府的責(zé)任機(jī)制扭曲，對(duì)資本的責(zé)任壓倒了對(duì)上級(jí)和民眾的責(zé)任，對(duì)資本的需求大開綠燈。在市場中，有權(quán)力加持的資本與其它市場主體形成不平等的競爭關(guān)系。當(dāng)農(nóng)民在市場中不可避免地與這樣的強(qiáng)勢(shì)主體相遇時(shí)，特別是當(dāng)雙方是零和博弈的關(guān)系時(shí)，農(nóng)民常常用“弱者的武器”自我保護(hù)，這是引發(fā)農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件的主因。因此權(quán)力資本化一定是與農(nóng)村公共利益和國家利益相對(duì)立的。

稅費(fèi)改革的推行在一定程度上壓縮了地方政權(quán)的自利空間，但壓力型體制依然在塑造地方干部的執(zhí)政行為。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，隨著改革的深化和利益格局的調(diào)整，社會(huì)矛盾日益增多，地方政績考核指標(biāo)中逐漸增加了社會(huì)治理相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重。在“穩(wěn)定壓倒一切”的治理理念下，政府維穩(wěn)運(yùn)作機(jī)制延續(xù)了壓力型管理體制，將社會(huì)穩(wěn)定作為地方政績考核中具有“一票否決”權(quán)重的重要指標(biāo)。為了切實(shí)將矛盾解決在基層，中央將信訪工作責(zé)任制納入地方政績考核體系。各級(jí)地方政府也按照同樣的行政邏輯向下復(fù)制信訪領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。這導(dǎo)致地方常常出現(xiàn)極端的信訪治理行為:或者輕易訴諸專制權(quán)力，短、平、快地解決社會(huì)矛盾;或者在干部任期內(nèi)力求維持現(xiàn)狀，消極應(yīng)對(duì)民眾的信訪訴求。其實(shí)質(zhì)是在鄉(xiāng)村社會(huì)中國家專制權(quán)力的行使缺乏有效約束，基礎(chǔ)權(quán)力不足。由此，地方政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“執(zhí)行國家政策、完成國家任務(wù)的代理人的角色，以更積極的態(tài)度來擴(kuò)充自己的政策和制度空間，同時(shí)也以一種實(shí)用主義的態(tài)度來對(duì)待國家的政令”［8］。

在現(xiàn)行的行政管理制度框架下，自利取向的地方和基層政府行為與公共取向的國家觀念的巨大反差強(qiáng)化了國家二重性。國家權(quán)力在地方化過程中，并未自主地下沉到農(nóng)民的日常生活中，“基層政權(quán)成為離間國家和社會(huì)關(guān)系的一個(gè)中間變量”［9］，在鄉(xiāng)村社會(huì)這個(gè)相對(duì)封閉的場域內(nèi)，國家權(quán)力被變形和消解。當(dāng)農(nóng)民與地方權(quán)力之間產(chǎn)生矛盾與沖突時(shí)，繞開地方和基層權(quán)力的阻隔，與國家(中央政府)呼應(yīng)就成為了鄉(xiāng)村社會(huì)捍衛(wèi)自身權(quán)益的最優(yōu)策略。

四、社會(huì)性權(quán)力與國家權(quán)力的互構(gòu)

社會(huì)性權(quán)力的生成和維護(hù)客觀上需要一定的結(jié)構(gòu)性條件，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育不足，削弱了國家與社會(huì)的權(quán)力。社會(huì)性權(quán)力有集體性權(quán)力和個(gè)體性權(quán)力兩種存在形式。目前的現(xiàn)實(shí)是，農(nóng)民的個(gè)體性權(quán)力日益明確、獨(dú)立，但集體性權(quán)力的生長卻面臨結(jié)構(gòu)性的制約:農(nóng)村集體組織的衰落，村莊共同體的終結(jié)，個(gè)體小農(nóng)的原子化狀態(tài)，分散的個(gè)體性權(quán)力難以交織成權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，集體性權(quán)力因缺乏載體而難以發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力缺乏聚合和自我維護(hù)所需要的組織基礎(chǔ)。當(dāng)社會(huì)性權(quán)力普遍性地以個(gè)體性狀態(tài)存在時(shí)，則迫使個(gè)體農(nóng)民結(jié)構(gòu)性地依附于國家。從農(nóng)民常常說的“中央的經(jīng)是好經(jīng)，就是讓下面的人(通常指政策的執(zhí)行者)給念歪了”的話語中，反映出農(nóng)民從改革開放以來生活改善的實(shí)際感受中產(chǎn)生了對(duì)國家的認(rèn)同和對(duì)農(nóng)村政策、制度實(shí)踐的質(zhì)疑，是農(nóng)民在日常生活中對(duì)國家二重性的感知與理解。而農(nóng)民對(duì)國家的依附又促使農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自我利益時(shí)為從國家中獲得更多的合法性，積極主動(dòng)地構(gòu)建出“好中央、壞地方”的形象策略性地再生產(chǎn)出國家二重性。近年來，國家通過一系列的惠農(nóng)舉措進(jìn)一步強(qiáng)化了道德化、形象化的總體性國家觀念，國家的意識(shí)形態(tài)和制度建設(shè)為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益提供了合法性的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。他們經(jīng)常有意識(shí)地強(qiáng)化了國家權(quán)威和道德形象，充分利用中央文件、高層領(lǐng)導(dǎo)講話、相關(guān)法律規(guī)范強(qiáng)調(diào)代表國家的中央政府以民為本的執(zhí)政立場，力陳中央政策對(duì)農(nóng)民的體恤，是基層干部的行為違背了國家意志，侵犯了他們的合法權(quán)益。正因?yàn)閲业南笳飨到y(tǒng)為民眾提供了道德性想象的符號(hào)資源，提供了行動(dòng)的合法性，因此當(dāng)社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力不足時(shí)，國家的授權(quán)就成了鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力的重要來源，農(nóng)民在有意與無意間實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家意識(shí)形態(tài)的再生產(chǎn)。

五、結(jié)語

現(xiàn)代國家表現(xiàn)為統(tǒng)一的主權(quán)和國民對(duì)國家的高度認(rèn)同［10］。本文認(rèn)為國家與社會(huì)是互強(qiáng)共生的關(guān)系。國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的協(xié)同是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)善治的前提。現(xiàn)代國家的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是國家與社會(huì)權(quán)力的適當(dāng)分工并交互實(shí)踐的過程，它包括國家權(quán)力自上而下縱向向社會(huì)滲透和鄉(xiāng)村社會(huì)組織的橫向互動(dòng)。

國家二重性反映的是國家權(quán)力縱向?qū)嵺`機(jī)制出現(xiàn)了問題。徐勇在“下鄉(xiāng)”系列研究中建立了國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)路徑譜系:行政下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、服務(wù)下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)及法律下鄉(xiāng)等。本文認(rèn)為眾多的國家進(jìn)入方式盡管各有其獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制，但無論是政黨、服務(wù)還是政策都在相當(dāng)程度地借助于強(qiáng)大的行政力介入鄉(xiāng)村，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合作用、對(duì)國家意志表達(dá)力均受制于行政機(jī)制的影響。其中的“法律下鄉(xiāng)”可以說是一種跳脫出行政邏輯的國家權(quán)威構(gòu)建方式。法律是現(xiàn)代國家對(duì)社會(huì)規(guī)制集合中的核心要素。法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，規(guī)范社會(huì)成員行為的強(qiáng)制性準(zhǔn)則。法律與國家相伴而生，它由國家制定并保證實(shí)施，充分體現(xiàn)了主權(quán)者的意志。國家需要使用法律規(guī)范社會(huì)行為，形成一體化的國家權(quán)威和秩序［11］。“法律下鄉(xiāng)”不僅僅是使農(nóng)民認(rèn)同法律權(quán)威，將基層行政行為納入法律框架之下更應(yīng)是題中之意。依法行政、依法治理將在一定程度上提高行政下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)的權(quán)力效應(yīng)，降低國家權(quán)力運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率。

鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是形成國家二重性的根源。自上而下并對(duì)上負(fù)責(zé)的行政權(quán)力是外在于鄉(xiāng)村社會(huì)的力量，在強(qiáng)大而致密的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)下的鄉(xiāng)村社會(huì)只能是一潭死水。在現(xiàn)行制度環(huán)境中鄉(xiāng)村社會(huì)性權(quán)力因缺乏聚合和表達(dá)的組織基礎(chǔ)和制度空間而離散、分化，既無力抵制來自于其它地方性力量的侵?jǐn)_，又難以呼應(yīng)國家。占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)中的重要社會(huì)力量，如何激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，建構(gòu)一個(gè)以農(nóng)民為主體，國家和社會(huì)有效分工與協(xié)作的鄉(xiāng)村治理體系將是建立現(xiàn)代國家治理體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村善治的基本問題。

［1］項(xiàng)飆.普通人的國家理論［J］.開放時(shí)代，2010，(10).

［2］郭為桂.群眾路線與現(xiàn)代中國的國家建構(gòu)——紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立九十周年［J］.東南學(xué)術(shù)，2011，(4).

［3］徐勇.“政策下鄉(xiāng)”及對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的政策整合［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008，(1).

［4］汪大海，唐德龍.從“發(fā)展主義”到“以人為本”——雙重轉(zhuǎn)型背景下中國公共管理的路徑轉(zhuǎn)變［J］.中國行政管理，2005，(4).

［5］陳家建，邊慧敏，鄧湘樹.科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013，(6).

［6］渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2009，(6).

［7］唐海華.“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展［J］.寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2006，(1).

［8］楊善華，蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2002，(1).

［9］申端鋒，陳玉華.農(nóng)民與政治現(xiàn)代化:一個(gè)理論綜述［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1).

［10］徐勇.現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長——對(duì)中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋［J］.學(xué)習(xí)與探索，2006，(6).

［11］徐勇.“法律下鄉(xiāng)”:鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，(3).

〔責(zé)任編輯:崔家善 徐雪野〕

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1000－8284(2015)06－0053－05

2015－03－13

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“從穩(wěn)定到有序:社會(huì)管理機(jī)制研究”(07＆ZD049);黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“群體性事件中的基層政府與農(nóng)民——對(duì)黑龍江省F縣多個(gè)案研究”(11C043)

楊雪(1976－)，女，黑龍江鶴崗人，博士研究生，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，從事農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究。