龐 凌

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

·法治文明與法律發(fā)展·

關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考

龐 凌

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

20世紀(jì)80年代以來，全國人大及其常委會(huì)通過專門決定以及2000年通過的《立法法》賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)以授權(quán)立法變通權(quán)，但這一立法變通權(quán)的授予缺乏憲法上的依據(jù)。公然允許地方性立法變通突破上位階法律、行政法規(guī)不僅嚴(yán)重破壞了國家法制的統(tǒng)一、損害了法律的權(quán)威和安定，也有悖于平等原則，而且《立法法》對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)也缺乏必要的監(jiān)督限制。隨著改革開放的擴(kuò)大和法治國家建設(shè)的全面深入，這一既不正當(dāng)合理、又有違憲法的經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)更失去了存在的必要性，建議在《立法法》修訂時(shí)予以廢除，同時(shí)還應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法進(jìn)行全面的評(píng)估以決定其存廢或修改完善。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法；立法變通權(quán)；合憲性；《立法法》修訂

一、經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的含義及其來源

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“變通”被解釋為“依據(jù)不同情況，作非原則性的變動(dòng)”[1]。因此，立法變通權(quán)的字面意思可以理解為享有立法變通權(quán)的主體有權(quán)依據(jù)具體情況，對(duì)法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動(dòng)和突破。中國目前存在的立法變通權(quán)主要有兩種：其一是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定；其二是民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。就經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的來源看，從1981年起，全國人大及其常委會(huì)相繼授權(quán)廣東、福建兩省制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，授權(quán)海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市等以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。爾后，2000年通過的《立法法》第65條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。”第81條第2款又規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！边@些規(guī)定成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)除了具有一般地方性法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制權(quán)外，還可根據(jù)全國人大的授權(quán)進(jìn)行授權(quán)立法及立法變通權(quán)的淵源。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的意義主要在于相關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通規(guī)定在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)較法律、行政法規(guī)而言具有優(yōu)先適用的效力。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定存在的問題

對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的規(guī)定，法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)部門一直以來都有不同的看法。特別是隨著改革開放的全面深入，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法存續(xù)的必要性更出現(xiàn)了較大爭議。有些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法要繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動(dòng)力，有其存在的必要性和合理性[2]。也有學(xué)者指出：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法是中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期采用的試驗(yàn)性立法，有其合理性，在實(shí)踐中也取得了積極效果。但是，在同一國家采取不同的經(jīng)濟(jì)立法有違公平競爭的要求，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)高度全球化的今天，全球的重要經(jīng)濟(jì)規(guī)則正在趨向同一，一國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)規(guī)則差異過大是違反時(shí)代大趨勢(shì)的。所以建議對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法加強(qiáng)控制，逐步取消這種導(dǎo)致位階混亂的法源?！盵3]在此暫且不論經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法本身的存與廢，單是經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變通權(quán)的合法性問題就應(yīng)該引起高度重視。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變通權(quán)規(guī)定嚴(yán)重傷害了法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也有悖于公平原則，應(yīng)該在修訂立法法時(shí)予以取締。

第一，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)與憲法規(guī)定沖突，沒有存在的憲法依據(jù)。中國現(xiàn)行《憲法》第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@一條款明確了地方立法權(quán)(自治區(qū)有所例外)的行使必須嚴(yán)格遵循與上位法“不抵觸”的原則。在憲法沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和立法變通權(quán)作特別規(guī)定的情況下，只能合憲性解釋為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法也必須遵循同憲法、法律、行政法規(guī)“不抵觸”的原則。同時(shí)，從立法法篇章結(jié)構(gòu)安排來看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)被放在《立法法》第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”一章中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是以自己的名義而非全國人大及其常委會(huì)的名義立法的，由此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)還是屬于地方性質(zhì)的立法，其理應(yīng)遵循不與上位法抵觸的規(guī)定。此外，我們也可以從憲法對(duì)自治條例、單行條例和特別行政區(qū)專門規(guī)定的比較中得出經(jīng)濟(jì)特區(qū)不應(yīng)享有立法變通權(quán)的結(jié)論?！稇椃ā返?15條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！痹摋l規(guī)定中的“根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”可以解讀為自治條例、單行條例可以對(duì)上位階法律、行政法規(guī)進(jìn)行立法變通的憲法依據(jù)。《憲法》第31條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！痹摋l規(guī)定是特別行政區(qū)立法自主權(quán)的憲法依據(jù)。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，不論是憲法正文還是修正案都沒有專門的規(guī)定，更沒有為其立法變通權(quán)提供任何依據(jù)。即便經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法是得到全國人大授權(quán)的，但全國人大本身也得遵守憲法，不得做出有悖憲法的立法授權(quán)。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變通權(quán)可以說是違反憲法規(guī)定的，是無效的。

第二，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變通權(quán)破壞了法制統(tǒng)一原則，有損于法律的安定和權(quán)威。經(jīng)濟(jì)特區(qū)為了推動(dòng)改革創(chuàng)新，需要地方立法帶有明顯的破格性、先行性，有時(shí)還要帶有一定程度的試行性[4]，因而賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)似乎就是為經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動(dòng)力，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊之處的重要內(nèi)容。正如有學(xué)者所言：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法與上位法的關(guān)系, 并不是簡單的遵守、服從關(guān)系, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法可以在遵守憲法的規(guī)定及法律和行政法規(guī)的基本原則的前提下, 對(duì)上位法做出變通性的規(guī)定, 這是經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的特色所在?！盵5]但是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法性質(zhì)仍然屬于地方性立法，在一國法律體系中，雖然不同級(jí)別的立法主體都有一定的立法權(quán)，但他們所生成的法的效力位階并不相同，下位階法不得同上位階法相抵觸, 這是保證一國法的體系內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的必然要求?！稇椃ā返?條第2款規(guī)定“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，第5條第3款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”就此而言，中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法必須遵守其上位法的規(guī)定是維護(hù)國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的題中應(yīng)有之義。

“立法變通權(quán)的基本內(nèi)涵是, 享有立法變通權(quán)的主體有權(quán)根據(jù)不同情況、根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求, 對(duì)上位法進(jìn)行一定范圍的突破。應(yīng)當(dāng)說, 突破是享有立法變通權(quán)的主體應(yīng)有的權(quán)力?！盵5]經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的規(guī)定是從規(guī)范層面公然允許地方立法抵觸中央立法，這嚴(yán)重破壞了法制統(tǒng)一原則，必將嚴(yán)重傷害法律的安定和權(quán)威。即便將經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法視為全國人大及其常委會(huì)的特別授權(quán)立法，但從學(xué)理上看，也不應(yīng)公然允許被授權(quán)主體可以做出與授權(quán)主體自身制定的法律相沖突的規(guī)定，這也是有悖授權(quán)立法一般原理的。至于中國存在的民族自治地區(qū)自治條例和單行條例的立法變通權(quán)，其一方面有憲法第115條作為依據(jù)，另一方面也是落實(shí)中國民族區(qū)域自治原則的需要?？紤]到少數(shù)民族不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)需要，《憲法》第4條第3款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)?！弊灾螚l例和單行條例立法變通權(quán)的賦予體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅(jiān)持各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則，有著重要的政治意義、社會(huì)價(jià)值，是具有正當(dāng)性和必要性的。

第三，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)缺乏必要的限制和監(jiān)督，因而立法變通權(quán)的行使極易失范。全國人大的授權(quán)決定和《立法法》在賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的同時(shí)，并沒有對(duì)該項(xiàng)變通權(quán)的行使進(jìn)行必要規(guī)范。從全國人大的授權(quán)決定和《立法法》的法條規(guī)定來看，僅有三條涉及對(duì)立法變通權(quán)的規(guī)范：其一是全國人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法主體應(yīng)遵守憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī)。但是，“何謂法律和行政法規(guī)的基本原則, 是必須遵循法律和行政法規(guī)冠以‘基本原則’的部分內(nèi)容，還是必須遵循法律、行政法規(guī)作為一個(gè)整體的基本原則，抑或必須遵循貫穿于法律和行政法規(guī)的精神和方針，在立法實(shí)踐中尚未達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)?！盵5]與《立法法》第66條第2款對(duì)自治條例、單行條例變通權(quán)限制的規(guī)定相比，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的限制較為原則和寬泛，無法有效制約立法變通權(quán)的合法行使。其二是《立法法》第88條第7項(xiàng)規(guī)定，“授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)?！逼淙恰读⒎ǚā返?9條第5項(xiàng)規(guī)定：“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定機(jī)關(guān)規(guī)定的機(jī)關(guān)備案?！鄙鲜鰞蓷l對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行撤銷和備案的監(jiān)督方式既非專門針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的，更沒有就立法變通權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定，且中國立法監(jiān)督中所謂的備案和撤銷常常由于缺乏更為細(xì)化的程序規(guī)程而流于形式，處于“休眠”狀態(tài)，所以基本上是沒有任何實(shí)質(zhì)意義的軟約束。此外，鑒于經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立之初授權(quán)立法的需要，全國人大及其常委會(huì)當(dāng)時(shí)采取了“一攬子”授權(quán)方式，賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要”進(jìn)行立法的極大的立法自主權(quán)，這與《立法法》第10條“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍”，第11條“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”的規(guī)定也相沖突?？傊?，在制約經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)濫用方面，現(xiàn)有的法律既沒有積極規(guī)定哪些是可以變通的事項(xiàng)，又沒有消極規(guī)定哪些是禁止變通的事項(xiàng)，這導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)太大，對(duì)其制約可以說仍是付之闕如。

第四，在當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)已經(jīng)失去了存在的必要性。應(yīng)該說，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法是改革開放特定階段的產(chǎn)物。在改革開放初期，國家中央立法還較為欠缺，很多民商事和社會(huì)管理的法律、法規(guī)的立法條件、時(shí)機(jī)還不成熟，更缺乏經(jīng)驗(yàn)，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)的賦予雖值得商榷，但其為經(jīng)濟(jì)特區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要和有益的探索經(jīng)驗(yàn)。但是，在中國早已確立市場經(jīng)濟(jì)體制、中央立法日臻完善的背景下，再公然允許地方立法出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革創(chuàng)新的考量來突破、抵觸中央的立法則是缺乏正當(dāng)性和必要性的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為重要的試驗(yàn)田，其地方立法主要應(yīng)放在先行立法事項(xiàng)方面，即針對(duì)國內(nèi)沒有相關(guān)立法可資援用、在全國普遍立法條件尚不具備時(shí)，根據(jù)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，有針對(duì)性地進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的先行先試意義上的探索性立法，而不應(yīng)對(duì)中央法律、行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行直接的變通突破。因此，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)失去了其繼續(xù)存在的必要性。

第五，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的變通權(quán)有悖平等原則。市場經(jīng)濟(jì)體制和法治國家建設(shè)都要求確立和遵循平等原則。法律的平等不僅包括執(zhí)法和司法層面的平等，也包括作為創(chuàng)設(shè)普適性規(guī)范的立法的平等?！读⒎ǚā纺壳按_立的部分較大及以上城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市等享有地方立法權(quán)，其他一般的地級(jí)市沒有地方立法權(quán)這種體制不利于城市間的公平競爭，有悖于平等原則。在一國范圍內(nèi)，如果部分地區(qū)擁有特殊的立法變通權(quán)，可以對(duì)全國性的法律、行政法規(guī)做出變通突破性的規(guī)定，就容易形成國家的法律、行政法規(guī)在不同地區(qū)的不平等、不一致，與財(cái)政、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目審批權(quán)下放等臨時(shí)性政策不平等相比，立法特權(quán)的不平等是長期的不平等。由此，人、財(cái)、物等各種要素就容易因?yàn)榉傻牟町惗蛱厥獾貐^(qū)集聚流動(dòng)，造成不同地區(qū)間的惡性競爭和博弈，從而加劇不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。這種因?yàn)閲曳傻牟町愋再x權(quán)所帶來的發(fā)展不平衡不僅傷害國家法制的統(tǒng)一和權(quán)威，也有悖于平等原則、有失公允。經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為中國先發(fā)展地區(qū)已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展優(yōu)勢(shì)，下一步的發(fā)展不應(yīng)該繼續(xù)以犧牲一國法制統(tǒng)一和權(quán)威為代價(jià)，不應(yīng)還停留在依靠各種法律政策優(yōu)惠獲得競爭優(yōu)勢(shì)的階段，而應(yīng)在統(tǒng)一法制的基礎(chǔ)上謀求公平競爭、優(yōu)化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展。

此外，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和其所在城市行政區(qū)域并不完全一致，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的存在還容易造成經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法與一般地方性法規(guī)管轄區(qū)域的“一市兩制”，從而引起法律沖突。

三、修改《立法法》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)等規(guī)定的建議

基于上文對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)存在問題的分析，筆者認(rèn)為應(yīng)該在修訂《立法法》時(shí)廢止經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的規(guī)定。如果這一建議可以被接受的話，那么進(jìn)一步的思考是，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法有無繼續(xù)存在的必要？因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法存在的主要價(jià)值就在于享有立法變通權(quán)，其他的立法事項(xiàng)都可以被經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一般地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權(quán)所涵蓋。根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定：*《立法法》第64條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)做出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”中央法律、行政法規(guī)已經(jīng)立法的，地方可以根據(jù)需要制定執(zhí)行性的法規(guī)；屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)，地方可以自主制定地方性法規(guī)；除屬于全國人大及其常委會(huì)的專有立法權(quán)事項(xiàng)外，中央法律、法規(guī)尚未立法的，地方可以先行立法。至于《立法法》第8條明確的只能制定法律(這里的法律是狹義的，不包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī))的事項(xiàng)，即屬于全國人大及其常委會(huì)專有立法權(quán)的事項(xiàng)，《立法法》第9條規(guī)定，本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施、司法制度等事項(xiàng)除外。這也就是說，全國人大的專有立法權(quán)至多只能部分地授權(quán)國務(wù)院行使，其他任何主體包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)并不能通過授權(quán)立法形式獲得《立法法》第8條中的人大專有立法權(quán)事項(xiàng)的立法權(quán)。就此而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法事項(xiàng)完全可以被經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般地方性法規(guī)立法權(quán)的實(shí)施性立法、地方事務(wù)自主性立法和先行立法所涵蓋。因此，在取消經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法也沒有存在的必要，只要賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般地方性法規(guī)制定權(quán)即可。2003年，為了解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)與行政轄區(qū)不一致而導(dǎo)致的法規(guī)不能普遍適用的問題，福建省人大常委會(huì)采用簡易程序，將廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)轉(zhuǎn)為較大的市法規(guī)[6]。這一做法體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法事項(xiàng)可以被一般地方性法規(guī)所替代，以省級(jí)和較大市級(jí)地方性法規(guī)、規(guī)章來替代經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法應(yīng)該成為今后特區(qū)法制發(fā)展的方向。

如果有人堅(jiān)持認(rèn)為賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法及立法變通權(quán)仍然是保持經(jīng)濟(jì)特區(qū)活力、提高其綜合競爭力和探索先行先試的必然要求的話，那么在保留經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法及其變通權(quán)的同時(shí)必須完善相關(guān)的制度規(guī)范，以防止授權(quán)立法及其變通權(quán)的濫用。

1.《立法法》應(yīng)明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的目的和授權(quán)范圍。無論從授權(quán)立法的原理還是《立法法》第10條“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的、范圍”的規(guī)定來看，都要求對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的目的和具體的授權(quán)范圍加以明確規(guī)定。沒有明確的授權(quán)目的和范圍，僅原則規(guī)定“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要”立法將使《立法法》第88條第7項(xiàng)所規(guī)定的授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)依據(jù)授權(quán)制定的法律規(guī)范的撤銷權(quán)無法行使。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法目的主要是為了經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及為全國立法進(jìn)行先行先試提供保障。因此，其授權(quán)的范圍應(yīng)限定在經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放需要而制定法規(guī)的事項(xiàng)上?！读⒎ǚā房梢圆扇∠拗坪土信e并用的方式，在法律中對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的權(quán)限范圍做出明確規(guī)定。例如，明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“呈現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)法為主同時(shí)兼具民商法、行政法、社會(huì)勞動(dòng)保障等社會(huì)立法在內(nèi)多部門法相互共建的綜合走勢(shì)”[7]。但經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法不應(yīng)包括政治改革事項(xiàng)，也不能涉及《立法法》第8條明確的全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)。對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法更為審慎的規(guī)范也可以考慮全國人大或其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)采用“一事一授權(quán)的原則”，從而杜絕一攬子打包授權(quán)的做法。

2.如果保留經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的話，應(yīng)在《立法法》中明確規(guī)定禁止變通的事項(xiàng)和可以變通的事項(xiàng)及條件。經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)的行使絕對(duì)禁止變通的事項(xiàng)應(yīng)包括：憲法的明文規(guī)定、法律和行政法規(guī)的基本原則、法律和行政法規(guī)中專門就經(jīng)濟(jì)特區(qū)事項(xiàng)所做的專門規(guī)定；對(duì)于《立法法》第8條確定的全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)也禁止進(jìn)行變通規(guī)定。因?yàn)檫@些國家專有立法權(quán)事項(xiàng)涉及的都是國家、公民和法人特別重要的關(guān)系和利益，必須加以法律保留，自然更不應(yīng)允許地方立法進(jìn)行隨意的變通。此外，經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放過程中雖必然涉及某些政治領(lǐng)域問題，但中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)不是政治特區(qū)，凡是涉及政治領(lǐng)域的事項(xiàng)均不應(yīng)允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法對(duì)已有的法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定。

3.健全對(duì)特區(qū)授權(quán)立法的備案、撤銷等立法監(jiān)督制度。備案是立法主體將其通過或批準(zhǔn)的規(guī)范性法律文件報(bào)送更高層級(jí)的立法監(jiān)督主體登記、存檔，以備審查的制度和活動(dòng)[8]。備案是立法監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全國人大及其常委會(huì)在授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法權(quán)時(shí)明確規(guī)定，其所制定的法規(guī)要向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國務(wù)院和上一級(jí)地方人大常委會(huì)備案。但是首先，《立法法》沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法備案的時(shí)間、程序等做出具體規(guī)定，相關(guān)接受備案的機(jī)關(guān)也沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案做出過專門規(guī)定；其次，對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等的備案審查程序，《立法法》也只規(guī)定了報(bào)送備案的期限，并未規(guī)定具體的程序；再次，由于全國人大及其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法規(guī)定了多層級(jí)的備案主體，但又未明確各層級(jí)主體備案審查的職權(quán)和重點(diǎn)的差別，導(dǎo)致了形式上的多頭審查在實(shí)質(zhì)上卻無人真正審查的情形。這些缺乏可操作程序保障落實(shí)的備案監(jiān)督制度必然虛置，根本起不到監(jiān)督的作用。

《立法法》第88條還規(guī)定了不同主體有權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章同憲法、法律等抵觸進(jìn)行審查和撤銷，但唯獨(dú)遺漏了對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法和上位法的抵觸的審查和撤銷，只是在第7項(xiàng)針對(duì)各類授權(quán)立法中籠統(tǒng)規(guī)定了“授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)”。因此，修訂《立法法》時(shí)必須激活處于休眠狀態(tài)的立法監(jiān)督備案審查制度，明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的備案機(jī)關(guān)以及有權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法進(jìn)行審查和撤銷的機(jī)關(guān)，細(xì)化備案以及審查、撤銷經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的具有可操作性的程序。

4.對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法及其變通規(guī)定的事項(xiàng)，如果經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件已經(jīng)成熟的，應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律并終止相關(guān)授權(quán)事項(xiàng)。

5.經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法應(yīng)成為落實(shí)立法民主原則、“開門立法”的模范，拓展人民有序參與經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的途徑，形成對(duì)授權(quán)立法及其變通權(quán)行使的有效制約力量。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法過程中，通過強(qiáng)化代表和選民的聯(lián)系，激活“沉默的大多數(shù)”，讓更多利益相關(guān)者參與到制度安排中進(jìn)行充分的利益博弈；同時(shí)輔之以立法信息全過程的公開，以及立法議案意見收集處理制度、回復(fù)說明理由制度等[9]，引入更多的公眾參與，最終得出一個(gè)多數(shù)人的較為理性的意見。一般而言，公民的參與越普遍、參與方式越具有多樣性與滲透性，公共權(quán)力機(jī)關(guān)越難以任意行事，對(duì)公共權(quán)力的約束性就越強(qiáng)[10]。因此，民主的立法機(jī)制可以在一定程度上成為制約經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法及其變通權(quán)失范的保障。

總之，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)乃至經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法本身的存廢在理論和實(shí)務(wù)部門都已經(jīng)引起爭議。在筆者看來，基于現(xiàn)行憲法規(guī)定及維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)等緣由，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)應(yīng)予廢除，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法本身有無繼續(xù)存在的必要也值得進(jìn)一步研究論證。即使退一步而言，暫時(shí)保留經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法及其變通權(quán)，也必須完善對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的規(guī)范制約。在業(yè)已啟動(dòng)的中國《立法法》修訂過程中，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法問題給予充分的關(guān)注，對(duì)其進(jìn)行全面的評(píng)估以決定其存廢或修改完善。

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[責(zé)任編輯：朱 磊]

2014-10-20

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西方利益集團(tuán)立法游說行為研究”(10CFX004)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“立法游說問題研究”(09YJC820080)；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目(09SJB820002)

龐凌(1972—)，男，副教授，法學(xué)博士，從事立法學(xué)研究。

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1002-462X(2015)01-0074-05