左曉斯

治理究竟是什么

左曉斯

治理概念在全球各地日益流行，甚至有被視為萬靈丹的態(tài)勢。但對于治理究竟是什么，卻一直未有定論。治理其實(shí)可以視為一面大旗，一種傘形范式，其下匯聚了具有某種共性的各派觀點(diǎn)和思潮。從這種共性出發(fā)，治理可以定義為組織或共同體在面對危機(jī)或未來不確定性時，透過參與、互動、協(xié)商、合作，識別問題或風(fēng)險，確立目標(biāo)，采取共同行動，在實(shí)現(xiàn)目的的同時優(yōu)化結(jié)構(gòu)和關(guān)系。

治理關(guān)系互動規(guī)則實(shí)踐

今天，“治理”（governance）與“善治”（good governance）的確已經(jīng)在全球各地各個領(lǐng)域均變得十分流行，但其定義或含義并不清晰或者確定。不僅如此，理論和實(shí)踐中還有諸多誤讀和誤判，面臨太多難題和挑戰(zhàn)。如治理為什么會成為一種潮流或時尚？治理是萬靈丹還是有特定適用領(lǐng)域？治理是否有局限性？多元主體中國家究竟扮演什么樣的角色？但首要問題依然是：治理究竟是什么？

一、日常社會政治生活中的治理

治理概念和治理理論已經(jīng)流行了20多年，積累了大量研究文獻(xiàn)，形成了諸多流派和觀點(diǎn)，以至于有人專門編撰了以英文字母A-Z為序的兩卷本《治理百科全書》。［1］中國也明確提出國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化。但對于治理究竟是什么，或者說究竟應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定或表述，我們一直沒有確切或公認(rèn)的答案；甚至為什么要轉(zhuǎn)向治理，我們也不甚了了。為此，我們不妨從一場社會政治生活討論談起。

2004年9月9日，美國科羅拉多州的小城雷克伍德（Lakewood），一群地方官員和市民代表正擠在一間房子里討論為什么居民和地方政府之間會缺乏信任。市長和市政當(dāng)局很不理解納稅人怎么會對榮獲效率和創(chuàng)新獎的市政當(dāng)局不滿意。突然，人群中不知是誰脫口而出，“瞧，我們知道你們是在努力為我們工作，但在政府與民眾之間構(gòu)建的是一種父子關(guān)系。我們需要的是一種成人與成人之間的關(guān)系！”。［2］這是北美乃至全球近20年來社區(qū)變遷和基層治理的縮影。雖然一些官員不愿意或者沒有充分認(rèn)識到，今天的市民已經(jīng)完全不同于以往，無論是能力、自信還是期待、疑慮都已大大提升；他們雖然用于公共生活的時間更少了，但能夠帶來更多知識和技能；他們感到更有資格享受政府的公共服務(wù)和社會保護(hù)，但對政府能否言行一致更缺信心，對自己被官員們排除在外的情形更少耐心；他們看起來更少與社區(qū)事務(wù)有聯(lián)系，但能夠更好的找到用來影響到他們所關(guān)心的議題或決定的信息、同盟者和資源。進(jìn)入21世紀(jì)，世界各地的城鄉(xiāng)居民似乎更適合進(jìn)行治理（better at governing），而不是繼續(xù)被管制。而在另一方，地方領(lǐng)導(dǎo)人越來越對抵抗和沖突感到厭煩并深感資源不足。他們一旦按照慣常方式——既不公開又獨(dú)斷專行——做出政策決定，便面臨既滿腹狐疑，又消息靈通，還能說會道的居民強(qiáng)烈反彈；他們一旦做出一如從前的預(yù)算安排，選民便會質(zhì)疑他們的專業(yè)水準(zhǔn)乃至道德操守。這樣的挑戰(zhàn)遍布公共部門的各個領(lǐng)域，包括公共教育、城鄉(xiāng)規(guī)劃、司法執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)、住房政策、公共財政以及醫(yī)療衛(wèi)生等。在所有這些領(lǐng)域，地方政府官員的心理壓力和公共問題懸而未決的高昂代價迫使社區(qū)（共同體）找尋民眾與公職人員協(xié)同工作的新途徑新方法。由于政治、經(jīng)濟(jì)、智識乃至情緒方面的原因，各地都在嘗試許多不同的市民實(shí)驗(yàn)（civic experiments）或基層實(shí)驗(yàn)（community experiments），無論成功與否，都有助于其社區(qū)（共同體）更民主更和諧更有效地運(yùn)行。這些努力的興起以及背后的原因和條件，可能預(yù)示著當(dāng)代政治體制發(fā)展將要進(jìn)入下一階段。我們正在遠(yuǎn)離當(dāng)選代表和指定專家在少有外界干涉情況下決策和解決問題的專家治國的舊時代，進(jìn)入一個治理責(zé)任廣泛共擔(dān)的新時期。正如雷克伍德市市長、全美城市聯(lián)盟民主治理專家組第一任組長伯克霍爾德（Steve Burkholder）所說，當(dāng)我們認(rèn)真思考時會發(fā)現(xiàn)，我們正在討論的其實(shí)是“當(dāng)前的代議型政府形式是否已經(jīng)過時？”我們似乎正在走向一種完全不同的新體制。在這種體制下，直接與市民一起努力與代表市民利益同樣重要。［3］這也許就是治理與日常社會政治生活的關(guān)系，更有可能讓普通公眾直觀感受到治理的價值和意義。

二、治理作為社會實(shí)踐和理論探索

近20多年來社會科學(xué)家和實(shí)踐工作者對治理的濃厚興趣所反映的其實(shí)是我們社會所發(fā)生的廣泛而深刻的變遷，人們期望把握和理解觀察到的新現(xiàn)象、新實(shí)踐。一方面是全球化、市場化（私有化）、民主化的浪潮席卷東西方尤其是發(fā)展中國家，另一方面則是普通居民對影響到他們的決策施加干預(yù)的意愿日益強(qiáng)烈。兩方面力量的疊加不僅加大了對既有集體決策體制的壓力，也產(chǎn)生了對治理形式的迫切需求。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的文獻(xiàn)和詮釋方式已經(jīng)不適合新的任務(wù)，治理由此成為學(xué)術(shù)和實(shí)踐話語的焦點(diǎn)。也就是說，世界的確已經(jīng)變了，治理的興起是要理解這些變化的意義以及怎樣才能予以最佳把控。

“治理”追求的是進(jìn)行集體決策和行動的方式，治理理論就是關(guān)于集體決策和集體行動實(shí)踐的。之所以引入“治理”概念，是因?yàn)樗鹾狭诉@樣一種認(rèn)知：現(xiàn)有的模型模式已經(jīng)無法抓住眼前發(fā)生的一切，也無法為改革者就關(guān)鍵性議題提供適當(dāng)?shù)目蚣堋o論是政治、經(jīng)濟(jì)還是社會領(lǐng)域，既有的集體決策方式都受到巨大挑戰(zhàn)。作為政治組織的基本單元，民族國家已受到社會問題的繁復(fù)性、有組織利益的堅(jiān)韌性以及日益增長的相互依賴的國際化程度等的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；作為經(jīng)濟(jì)的基本單元，公司發(fā)現(xiàn)自身越來越處在新消費(fèi)者需求的聚光燈下，越來越成為復(fù)雜的道德和社會責(zé)任規(guī)制要求的焦點(diǎn)，其組織制度也必須在日益全球化的市場環(huán)境下運(yùn)行。［4］事實(shí)上，大部分治理研究都是關(guān)于如何應(yīng)對這個急速變遷的世界的。

大部分集體決策依然不得不由國家和各層級的政府做出，企業(yè)政策和戰(zhàn)略目標(biāo)也不得不由公司確定。治理所追問的是這些任務(wù)何以有效和合法地遂行。過去，選舉可以視為對政府的授權(quán)，國家也有財政、知識、組織乃至權(quán)威等方面的資源確保社會合作得以實(shí)現(xiàn)。類似地，公司也可以按照其國家傳統(tǒng)和法律規(guī)定認(rèn)可的方式自主處理業(yè)務(wù)。今天，無論是公司還是國家都面臨合法性和有效性的挑戰(zhàn)，迫使他們考慮替代性決策方式。

對治理概念和理論最普遍的批評和抱怨是其界定含糊、應(yīng)用范圍不特定。這在政治科學(xué)研究文獻(xiàn)中體現(xiàn)的最為集中和明顯。但切霍特雷和斯托克給出的基本界定（basic definition）還是直指問題的核心：治理是關(guān)乎如此場景下集體決策規(guī)則的，其中存在多元角色（actors）或組織，但沒有正規(guī)或正式控制體系規(guī)定這些角色和組織之間的關(guān)系。［5］

這個表述有四個基本元素需要厘清。一是規(guī)則（rules）是什么。鑲嵌在治理體制中的規(guī)則從正式的延伸至非正式的。決策過程（procedures）通常可以在某些制度形式中得以表達(dá)，并能夠保持相對穩(wěn)定（但不必一成不變）。對治理興趣日增的原因之一是既有的規(guī)制形式開始受到挑戰(zhàn)，新規(guī)制樣式正在出現(xiàn)。我們既對框定決策的正式安排感興趣，也關(guān)注不那么正式的實(shí)踐、傳統(tǒng)和習(xí)俗。更準(zhǔn)確地說，最令人感興趣的是規(guī)制中的實(shí)用規(guī)則（rules-in-use），是正式與非正式制度的雜合體，正是這些雜合而成的實(shí)用規(guī)則影響到一個群體最終確定要決策什么（事情）、怎樣決策以及誰來決策等等這些經(jīng)典治理問題。［6］二是集體及集體決策。集體決策顯然是一個由個體組成的集合做出的決定。但關(guān)鍵是，雖然我們能夠透過各種機(jī)制在商定的決策過程中表達(dá)自己的偏好，但結(jié)果可能還是強(qiáng)加于人的，［7］因?yàn)榧词故窃诜浅Ｕ降拿裰髦卫眢w制下也沒有誰敢保證如你所愿。集體決策涉及到相互影響和相互控制。這樣的治理安排通常會存在一些人有話語權(quán)但所有人都有接受集體決定的責(zé)任義務(wù)這樣的問題。三是決策意味著什么。決策可以是戰(zhàn)略性的，也可以蘊(yùn)含在一個組織或體系日常執(zhí)行決策過程中。集體決定某件事情需要有規(guī)則以確定誰能決定什么以及怎樣負(fù)責(zé)任地做出決定。治理框架能夠?qū)Ｗ⒂谏鐣到y(tǒng)中的集體決策或組織內(nèi)部過程；治理既可以是關(guān)注全球議題的集體決策，也關(guān)注治理地方行政或執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)則。重要的是要認(rèn)識到治理爭議的宏觀和微觀因素并在它們之間做出區(qū)隔；同樣需要注意到的是微觀視角和宏觀視角相互關(guān)聯(lián)，而且雖然大多數(shù)研究文獻(xiàn)傾向于采納更為宏觀的視角，但兩者同樣有價值。第四個重要元素是“治理中沒有任何正式的控制體系能夠規(guī)定關(guān)系和結(jié)果”。換言之，治理是一個無人負(fù)責(zé)的世界?；蕶?quán)或獨(dú)裁政府（一人治下的政府）是治理即集體規(guī)制的對立面。威權(quán)和強(qiáng)制對治理安排中的某些人而言的確是可資利用的資源，但無論是質(zhì)量還是數(shù)量上都不足以控制當(dāng)代整個決策過程。治理中社會互動的獨(dú)特形式取決于磋商、互動、溝通和支配性影響而不是直接監(jiān)督監(jiān)管。［8］

治理理論對解釋和建議均感興趣；既關(guān)注實(shí)然也關(guān)注應(yīng)然；既有助于更好地理解我們的世界，也關(guān)心世界怎樣運(yùn)行才能更美好。我們生活相互依賴使得構(gòu)建集體決策機(jī)制成為一項(xiàng)至為基本和重要的人類活動。我們需要理解變化中的應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的方式以及是否存在我們應(yīng)對挑戰(zhàn)的方式方法得以改善的途徑。特別地，治理體制（governance regimes）建設(shè)關(guān)乎社會大眾的福祉。全世界都已經(jīng)認(rèn)識到，非洲的不發(fā)達(dá)就有一部分要?dú)w結(jié)為國家和國際治理體制的失??；人們也日益意識到，如果環(huán)境議題和非法移民問題要解決，圍繞做出有約束力的集體決定的全球治理和區(qū)域協(xié)作議題就必須得到解決；同樣，存在太多干預(yù)和政策以比如公共部門的績效可以因所涉機(jī)構(gòu)內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間更好的治理安排而得到提升這樣的認(rèn)知為前提條件。在全球化的世界，強(qiáng)大的跨國公司也提出了如何決策以及如何為那些決策負(fù)責(zé)的問題。因此，治理關(guān)乎決策最優(yōu)化，但不是一個技術(shù)問題，而是一個價值觀和政治學(xué)的問題。

由此，治理過程需要從分析和經(jīng)驗(yàn)方面作為一整套實(shí)踐來理解，而不是透過應(yīng)予遵循原則的“希望清單”（wish-list）來觀察。我們并不提議按照規(guī)范推導(dǎo)而來、適用所有社會制度或組織的治理原則，盡管這樣的治理原則清單隨處可見，而且的確能夠提供一些有價值的思想養(yǎng)分。［9］［10］治理理論有助于框定（frame）我們對自己社會中集體決策何以成功或者失敗的理解。治理方面的學(xué)者對人們究竟如何（有意或無意）選擇治理安排、這些安排如何維持或變遷感興趣。但治理并不是一門擁有清晰因果路徑的科學(xué)，也不能透過法律法規(guī)和正式憲法來把握。治理其實(shí)是一種探索性實(shí)踐。在公司治理、基層治理、參與治理、移民治理和環(huán)境治理實(shí)踐發(fā)展中，治理理論可以大有作為。而且，治理完全是一種世俗的人類活動，并非全知全能的超人所為；既然是由有限理性的人來從事，就會受到其信息處理能力的局限以及相互沖突的權(quán)力地位、利益訴求和感知的限制。由此我們可以得出兩個推斷。一是治理是一項(xiàng)政治活動，是有關(guān)觀點(diǎn)和利益多元背景下競爭、合作和決策的。沖突和分歧為治理過程提供了基本要素。只要是人類社會，過去以及可以預(yù)計(jì)的未來，人們均會就對自己對他人而言何為正確做出判斷，但沒有理由假定這些判斷將是大家共享的。同樣清晰的是，作為人類，我們需要想方設(shè)法同心協(xié)力，投入集體行動，化解共同生活的難題和挑戰(zhàn)。

從治理完全是一種人類活動這一論斷中我們可以推導(dǎo)出的另一個結(jié)論是，治理的存在某種程度上講可以由人類能力的局限來解釋。如果我們?nèi)懿⑶夷軌虼_切的預(yù)見到相互的行為，治理的框架和規(guī)則將變得毫無必要。我們將不必借助那些簡化選擇、限制關(guān)注領(lǐng)域、推向某些方向的理解并提供經(jīng)驗(yàn)法則或試探法從而使得我們具備在不同境地作何行動的粗略想法的制度和實(shí)踐來交換觀點(diǎn)，解決紛爭。治理之所以存在，部分原因在于它為我們提供了有效的方式方法應(yīng)對人類認(rèn)知和理解的局限，在我們有限理性背景下提供進(jìn)行選擇的架構(gòu)或套路。［11］

治理安排就這樣被理性有限的決策者賦予生命力。一如以往，決策者必須同時應(yīng)對外部環(huán)境和內(nèi)在世界（認(rèn)知架構(gòu)）。內(nèi)在世界受思維習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)法則和情感驅(qū)動，幫助決策者關(guān)注某些事物而忽略其他。來自認(rèn)知科學(xué)和社會心理學(xué)的研究顯示，行動者發(fā)展出各種處理技巧和試探法應(yīng)對其面臨的挑戰(zhàn)。有效治理機(jī)制的特征之一是，它在有限理性背景下將行動者和組織導(dǎo)向期盼的某些行為類別；最佳治理是將非理性的狡詐（the cunning of unreason）引向正途。［12］

三、社會—政治治理或互動式治理

1993年，簡·庫伊曼（Jan Kooiman）在《現(xiàn)代治理：政府—社會互動》一書中提出，應(yīng)將注意力集中到具有公—私共性（a co-public-private character）的互動，摒棄政府單打獨(dú)斗（do-it-alone）思維。2003年，他進(jìn)一步提出了“互動治理”或“社會—政治治理”理論。［13］這無疑具有創(chuàng)新性，直指治理議題的核心——政治和社會雙重屬性。治理反映的是社會的品性，由公共和私人治理者共同鑄就，必然具有社會—政治雙重秉性。這種論點(diǎn)的要旨是，現(xiàn)代社會的治理和現(xiàn)代社會中的治理是各種治理嘗試的混合體（mix），由公私各種社會—政治角色以各種方式進(jìn)行，發(fā)生在他們之間，出現(xiàn)在各種層級，有不同模式、不同秩序。這些混合體是對永恒且千變?nèi)f化治理需求的社會響應(yīng)（societal responses），以平衡日益增強(qiáng)的社會多元性、流變性和復(fù)雜性（societal diversity，dynamics and complexity）。治理議題一般不再是純粹公共的或私人的，而是共享的（shared），從地方到全球各層級的治理活動散布于其相互關(guān)系變動不居的各色社會角色中。比照傳統(tǒng)規(guī)制活動，政府作為引導(dǎo)者、促進(jìn)者和合作伙伴的角色大為增強(qiáng)，因而說國家的作用在轉(zhuǎn)型（shifting）而不是退縮（shrinking）更為恰當(dāng)準(zhǔn)確。然而，政府任務(wù)的重組（reshuffling）和需要與其他社會行動者互動的強(qiáng)烈意愿并不會讓傳統(tǒng)的政府干預(yù)陳腐過時。［14］

不僅如此，更有學(xué)者猛烈抨擊政府已經(jīng)在治理轉(zhuǎn)型中“空洞化”（hollowing out）或“去中心化”（decentred）的論調(diào)，并提出了以國家為中心的關(guān)系治理觀（state-centric relational account of governance），認(rèn)為國家透過增強(qiáng)其制度和法律能力、發(fā)展與非國家行動者的更緊密關(guān)系增強(qiáng)其治理能力，國家以及國家與社會的關(guān)系在治理中都很重要，國家與社會行動者之間的確存在相互依賴，但絕非對稱關(guān)系。治理安排主要是國家創(chuàng)造并精心編排以利于治理社會。也就是說，近年來各國各地政府采納了更為寬泛的治理戰(zhàn)略和策略。因此，治理（行為）（governing）可以界定為形塑（shaping）、規(guī)范（regulating）或嘗試（attempting）控制人的行為以實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)。［15］有效的治理常常需要國家與一系列非國家行動者構(gòu)建戰(zhàn)略關(guān)系，從社會吸納額外的規(guī)制資源，允許政府所及范圍延伸但不必擴(kuò)張其規(guī)模。這樣一個參與或加入的過程可以稱作非政府部門的政府化。［16］以國家為中心的關(guān)系視角，可以將治理表述為“政府用來協(xié)助規(guī)制的工具、策略和關(guān)系”。這種路線（approach）意味著治理其實(shí)可以視為更為傳統(tǒng)的公共政策概念的延伸或擴(kuò)展，只是治理的量規(guī)（rubric）隱含著帶有廣泛的各種規(guī)制策略和更為廣泛的非政府行動者涉入的實(shí)驗(yàn)過程。貝爾和欣德穆爾選擇以國家為中心的思路是因?yàn)檎蕾嚈?quán)力等級制實(shí)施其政策，也因?yàn)榧词拐x擇其他替代性方式進(jìn)行規(guī)制，國家在確立和運(yùn)行治理策略和伙伴關(guān)系時依然是關(guān)鍵性角色（pivotal player）。由此，我們基本可以認(rèn)定治理以及治理安排的變化完全由國家戰(zhàn)略及其偏好變化所驅(qū)動。貝爾和欣德穆爾的治理思路還是關(guān)系導(dǎo)向的，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)了政府在確立和運(yùn)行治理策略時在多大程度上構(gòu)建了與一系列非國家行動者的戰(zhàn)略或伙伴關(guān)系。為此，在國家中心治理視角與社會中心治理視角進(jìn)行選擇或在統(tǒng)治（政府）與治理之間做出“非此即彼”的選擇完全是一個錯誤命題。以國家為中心的關(guān)系視角既強(qiáng)調(diào)國家的重要性，也強(qiáng)調(diào)國家—社會關(guān)系在治理中的重要性。［17］

與新自由主義不同，社會—政治治理概念認(rèn)為，應(yīng)對多元、流變及復(fù)雜社會議題要求涉及從前不曾涉及的伙伴的路線（approach），不僅尋求近年來被當(dāng)作幾乎最為普適的響應(yīng)方式的市場，而且尋求市民社會作為嚴(yán)肅的治理伙伴?，F(xiàn)代治理為何如此最好透過這樣一種意識來解釋：政府不是解決主要社會議題的唯一行動者；除了傳統(tǒng)辦法，還需要治理樣式（modes）來處理這些議題；治理安排在從全球到地方不同層級有差異，在部門與部門之間也不相同。在多元、流變和復(fù)雜的社會活動領(lǐng)域，沒有任何一個單一治理主體能夠僅靠一己之力完成合法且有效的治理；唯有依靠創(chuàng)造能夠激發(fā)所涉行動者之間溝通的互動性社會—政治結(jié)構(gòu)和過程，創(chuàng)造個體和分散責(zé)任之外的共同責(zé)任才能實(shí)現(xiàn)。因此，需要基于各種關(guān)注及其代表的差異化和整合，重構(gòu)治理責(zé)任、任務(wù)和活動。在一個以多元性、流變性和復(fù)雜性日益增強(qiáng)為特征的世界，社會—政治議題是極少全面把握的多種因素互動的產(chǎn)物，絕非單一因素所致；技術(shù)性和政治性知識分散在許多行動者中間；治理目標(biāo)不易界定且經(jīng)常需要修正。治理最基本的挑戰(zhàn)是如何使得治理互動具有建設(shè)性。這就需要有一種社會—政治視角來觀照互動，而不是將它們毫無例外地視為傳統(tǒng)公共管制者的問題。［18］

從某種程度上講，治理可以在模型中見到，也可以在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，甚至可以說是隨處可見：社會—政治治理就是生活事實(shí)（a fact of life）。庫伊曼傾向于用互動來規(guī)定治理：治理可以認(rèn)定為社會—政治互動的總體，其中有公共角色和私人行動者參與，旨在解決社會問題或創(chuàng)造社會機(jī)會，留意有制度作為這些治理互動的語境（context），為那些活動確立規(guī)范性基礎(chǔ)。社會—政治治理指向集體決策和集體行動。“集體”在此處并不是說這些活動（互動）發(fā)展及其對其關(guān)注被單純視為一項(xiàng)公共任務(wù)（國家），或者私人部門（市場）的責(zé)任，或者第三部門（市民社會）的責(zé)任，而是一整套共擔(dān)的責(zé)任。公共治理需考慮到私人執(zhí)行能力，私人治理也要考慮到公共執(zhí)行能力。這些互動性活動有些具有自我治理屬性，有些可視為合作治理，還有一些屬于等級制治理。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代社會中治理議題的多元性、流變性和復(fù)雜性在治理互動中得以表達(dá)；社會—政治實(shí)體的可治理性（governability）完全是由治理互動的秉性（quality）決定的。［19］

對于治理以及治理范式，我們目前看來還處于創(chuàng)造性混亂或失序期（creative disorder）。樂觀者相信，治理理論在開創(chuàng)看待政治制度、國內(nèi)—全球聯(lián)系、跨國合作以及公私交易等的替代性方式方面潛力巨大。［20］這種潛力能否實(shí)現(xiàn)取決于某些條件是否滿足。特別地，大量的邊界必須跨越，包括地理邊界、概念邊界、理論與實(shí)踐之間的邊界，當(dāng)然還有世界觀和意識形態(tài)邊界。因?yàn)轱@而易見的是，當(dāng)今我們所面臨的大量議題并不適宜從一個維度觀察。但在實(shí)踐中，這正是許多管制者以及被管制者信奉的：如果我們只做這件或者那件，至少一個問題可以解決，或者抓住一個機(jī)會?？山裉於嘣⒘髯円约皬?fù)雜世界不是這個樣子。如果治理要成為一項(xiàng)有效社會實(shí)踐或?qū)W術(shù)活動，就必須是多面向的（multi-faceted）。

四、基本結(jié)論：治理究竟是什么

從上述有關(guān)治理的多角度討論中，我們似乎可以得出以下幾點(diǎn)基本結(jié)論。

1.治理或社會治理乃是歷史必然。無論是發(fā)達(dá)國家還是新興經(jīng)濟(jì)體，市民社會及其交往技術(shù)手段都在發(fā)生持續(xù)、重大的變遷，權(quán)利意識在覺醒、增強(qiáng)，為民做主或代議制民主制度受到空前挑戰(zhàn)，人們要求平等對話不要父子關(guān)系，要求參與決策不要你說我聽，要求共同治理不要被人管制。同時，政府一方面面臨權(quán)威性、正當(dāng)性逐步喪失，資源逐漸枯竭，知識和能力局限日益上升，另一方面面臨市場力量的挑戰(zhàn)和蠶食，市民社會的抵抗和質(zhì)疑，不得不做出妥協(xié)，另謀出路。而在國際上，非洲國家的發(fā)展困境、新興國家的轉(zhuǎn)型陣痛、歐美國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是歐洲聯(lián)盟這個曾經(jīng)輝煌的超國家組織的內(nèi)部整合難題，都要求用新的思路、框架取代傳統(tǒng)規(guī)制和管理體制。從經(jīng)濟(jì)社會政治等各個領(lǐng)域和各個學(xué)科匯合而成的治理思潮應(yīng)當(dāng)是對上述挑戰(zhàn)和要求的歷史性回應(yīng)。

2.治理范式是一面大旗。不少人猛烈批評治理范式或治理理論的不精確或模糊性。但理論范式發(fā)展史證明，治理概念或范式的模糊性正是其“成功的秘訣”，使得它具有廣泛的適用性。事實(shí)上，理論或范式的適用性與其精確性成反比，與其模糊性成正比。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會投資、吉登斯結(jié)構(gòu)化理論和第三條道路等等，都是最好的例證。治理概念和理論及出自全球治理、國家治理、區(qū)域治理、基層治理、公司治理、環(huán)境治理、移民治理等等實(shí)踐領(lǐng)域，也來源于社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理、政治科學(xué)、國際關(guān)系等多門學(xué)科，既有深厚的學(xué)科基礎(chǔ)和忠實(shí)擁躉，又是各說各話的根源。盡管如此，大家還是在某種共同理念支撐下，聚集在這面大旗下。

3.一個嘗試性治理定義。在中國，治理的實(shí)踐屬性十分突出，從基層（社區(qū)）治理到公司治理再到環(huán)境治理、治安防控（公共安全治理）、移民（流動人口）治理等等，無不處于探索、實(shí)踐之中。在美國，諸多案例也清晰顯示了治理在政府管理和居民日常生活實(shí)踐中的真相。歐洲的演變和發(fā)展其實(shí)是區(qū)域治理和超國家組織治理的實(shí)踐范例（盡管有面臨破局的風(fēng)險）。庫伊曼聲稱社會—政治治理就是生活事實(shí)，切霍特雷和斯托克認(rèn)定治理過程需要從分析和經(jīng)驗(yàn)方面作為一整套實(shí)踐來理解，治理體制建設(shè)因而關(guān)乎我們社會的福祉等都揭示出治理的實(shí)踐本性，與此同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、國際關(guān)系、公共管理等學(xué)科都從自身邏輯提出了各自的治理理論，而且這些思想潮流正在匯合、集聚，一門獨(dú)立的治理科學(xué)有望誕生。無論從理論還是實(shí)踐觀察，都有必要對治理作一個工作或?qū)嵱玫慕缍ɑ蚨x（aworking definition），以揭示各個領(lǐng)域、各個學(xué)科有關(guān)治理的共性特征和本質(zhì)規(guī)定。在此，本研究做如下嘗試：各類組織或共同體（國家、超國家組織、次國家組織、社區(qū)、企業(yè)、NGO等）在面對共同生活的難題和挑戰(zhàn)時，為著（更好地）生存和發(fā)展，在多元、復(fù)雜、流變的社會環(huán)境下，各成員通過共同參與、互動交流以識別問題（風(fēng)險），通過協(xié)商對話、比較及妥協(xié)確定方向和目標(biāo)，通過共擔(dān)共享機(jī)制達(dá)成行動方案，通過相互合作和共同生產(chǎn)達(dá)至預(yù)料中的有利結(jié)果，并在這一過程中生成或更新了組織和共同體的交流、協(xié)商、互動結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了協(xié)同、合作及遵從關(guān)系。這就是治理。

4.國家（政府）主導(dǎo)治理。治理關(guān)乎決策最優(yōu)化，關(guān)乎資源配置和權(quán)力制約，不僅與環(huán)境保護(hù)和公司績效有關(guān)，更與腐敗和社會風(fēng)氣有關(guān)，當(dāng)然也屬于政治和行政議題。既然治理完全是一種人類活動，面對多元、流變、復(fù)雜的外部環(huán)境和內(nèi)部關(guān)系，人（及其組織）的認(rèn)知和能力局限得以凸顯，在猶豫不決或爭論不休時期盼有一個全知全能的主體或外力做出定論、化解紛爭。國家或政府就是現(xiàn)實(shí)社會中的神。所有治理反映的都是社會的品性和人的局限，由公共部門（國家）和私人治理部門共同鑄就，必然具有社會—政治雙重秉性。從公共行政到（新）公共管理，再到（公共）治理，似乎是市場和社會力量逼迫所致，但實(shí)質(zhì)上一直由國家（政府）主導(dǎo)、推動和掌控。最有效的治理當(dāng)然需要國家與一系列非國家行動者構(gòu)建戰(zhàn)略合作關(guān)系，從社會吸納各類額外資源，看似是國家依賴于私人部門，但這個過程也可稱作非政府部門的政府化。治理以及治理安排的變化確實(shí)完全由國家戰(zhàn)略及其偏好變化所驅(qū)動。

5.治理實(shí)踐和理論仍處于創(chuàng)造性失序。人們寄予治理或治理范式太多期待，認(rèn)為其在貧困、環(huán)境、人口、政治甚至國際關(guān)系等諸多領(lǐng)域和人文社會科學(xué)等方面均有生成替代性方案的巨大潛力。這種潛力能否實(shí)現(xiàn)取決于諸多條件是否滿足。特別是需要跨越各種邊界，其中特別難以逾越的是世界觀或文明的邊界。我們還有太多的概念沒有厘清，太多的疑團(tuán)無法解開，比如治理何以失靈？治理能力和體系如何評價？國家在其中主導(dǎo)到什么程度？但無論是在理論界還是實(shí)踐領(lǐng)域，各種尖銳的爭論和對立卻愈演愈烈，來自不同界別（行業(yè)）、不同學(xué)派、不同發(fā)展階段當(dāng)然還有不同文明形態(tài)的觀點(diǎn)、視角和路線相互激辯、相互競爭，甚至相互指責(zé)、相互抹黑，看似一場混戰(zhàn)，一片混亂，卻毫無成果。這正是新范式確立前的“黑暗”，具有創(chuàng)造性失序時期的典型特征。同時也讓我們明白，治理不是一切，無論是等級體（控制）還是（社會或公共）管理，在當(dāng)代社會均有用武之地。

［1］Bevir M.，Encyclopedia of Governance，Thousand Oaks：SAGE，2007.

［2］［3］Leighninger M.，The Next Form of Democracy，How Expert Rule is Giving Way to Shared Governance…and Why PoliticsWill Never Be the Same，Nashville：Vanderbilt University Press，2006.

［4］Mallin C.，Corporate Governance，Oxford，OUP，2003.

［5］［8］Chhotray V.and Stocker G.，Governance Theory and Practice，A Cross-Disciplinary Approach，Basingstoke：Palgrave Macmillan，2009，p.3，pp.3-4.

［6］Ostrom E.，Crossing the Great Divide.Co-production，Synergy and Development，In McGinnes M.D.（ed）Polycentric Governance and Development:Reading from theWorkshop in Political Theory and Policy Analysis，Ann Arbor：University of Michigan Press，1999，p.38.

［7］Stocker G.，Why Politics Matters，Basingstoke：Palgrave Macmillan，2006.

［9］Hyden G.，Court J.and Mease K.（eds），Making Sense of Governance:Empirical Evidence from 16 Countries，Boulder and London，Lynne Rienner Publishers，2004.

［10］Kaufmann D.and Kraay A.，Governance Indicators:Where are We，Where Should We be Going，Policy Research Working Paper 4370，2007，（Washington DC:World Bank）athttp://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/wps4370.pdf.

［11］Jones B.，Politics and the Architecture of Choice，Chicago：University of Chicago Press，2001.

［12］Dunn J.，The Cunning of Unreason:Making Sense of Politics，London:Harper Collins，2000.

［13］［14］［18］［19］Kooiman J，Governing as Governance，London：SAGE，2003.

［15］［17］Bell S.，Hindmoor A.，Rethinking Governance：The Centrality of the State in Modern Society，Cambridge：Cambridge University Press，2009，pp.1-2.

［16］Kettl D.，The Transformation of Governance:Public Administration for Twenty-First Century America，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2002，p.123.

［20］Pierre J.，Debating Governance:Authority，Steering，Democracy，Oxford:Oxford University Press，2000，p.241.

責(zé)任編輯：王雨磊

D035

A

1000-7326（2015）10-0041-07

左曉斯，廣東省社會科學(xué)院社會學(xué)與人口學(xué)研究所研究員（廣東廣州，510610）。