唐桂娟

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

公共管理研究

美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式：策略、路徑與經(jīng)驗(yàn)

唐桂娟

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

美國(guó)作為世界上災(zāi)害管理理論研究和踐行比較先進(jìn)的國(guó)家之一，早在1997年就開始實(shí)施“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)，并于2011年在全美境內(nèi)開展應(yīng)急管理的全社區(qū)模式項(xiàng)目實(shí)施。其實(shí)施策略為：理解社區(qū)多樣性、強(qiáng)化與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作、建立公私合營(yíng)的伙伴關(guān)系、授權(quán)地方行動(dòng)和加強(qiáng)社區(qū)現(xiàn)有資源。之所以取得成效，是因?yàn)椋簶?gòu)建了聯(lián)邦、州、地方政府和社區(qū)的四級(jí)應(yīng)急管理體系，各層級(jí)以及政府部門內(nèi)部分工明確，協(xié)作密切，形成應(yīng)急合力；美國(guó)多元主體協(xié)調(diào)配合政府與社區(qū)形成良好互動(dòng)；調(diào)動(dòng)社區(qū)居民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性，使之進(jìn)行組織化參與。所有這些，克服了傳統(tǒng)減災(zāi)過(guò)程中過(guò)分依賴政府部門的弊端，增強(qiáng)了社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，密切了政府部門與社區(qū)、私營(yíng)部門與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系，提升了全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)能力。

美國(guó)；應(yīng)急管理；減災(zāi)型社區(qū)；全社區(qū)模式

社區(qū)是現(xiàn)代城市構(gòu)建的基礎(chǔ)，是災(zāi)害的直接受體，也是抗擊災(zāi)害的主體。2005年，在日本神戶召開的第二屆世界減災(zāi)大會(huì)提出，“全面推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)未來(lái)10年減災(zāi)目標(biāo)的關(guān)鍵任務(wù)”。因此，在應(yīng)急管理主體逐漸下移并呈現(xiàn)多元化參與的趨勢(shì)下，社區(qū)減災(zāi)在應(yīng)急管理體系中更加具有現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略價(jià)值。學(xué)界對(duì)于社區(qū)在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中所發(fā)揮作用的研究始于20世紀(jì)末期。沃柯克（Woolcock）提出，由社區(qū)內(nèi)部高度緊密聯(lián)系所創(chuàng)造出的社會(huì)資本，能夠加速社區(qū)災(zāi)后的重建與恢復(fù)［1］。那卡哥瓦（Nakagawa）和塞烏（Shaw）研究發(fā)現(xiàn)，1995年的日本神戶大地震和2001年的印度地震之后，社區(qū)中形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和領(lǐng)導(dǎo)力成為災(zāi)后恢復(fù)和強(qiáng)化集體行動(dòng)中最有效的因素［2］?？芸怂迹–ox）和皮瑞（Perry）研究發(fā)現(xiàn)，在2003年英屬哥倫比亞發(fā)生的麥克盧爾火災(zāi)（Mclure Fire）的恢復(fù)重建中，由社區(qū)的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、關(guān)系和社區(qū)與外界的交互所帶來(lái)的社區(qū)歸屬感發(fā)揮了重要的作用［3］。隨著社區(qū)治理研究的逐漸深入，認(rèn)為社區(qū)在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用的研究成果也愈加豐富。

一、美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式的提出：基于社區(qū)減災(zāi)建設(shè)

1.美國(guó)“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)。20世紀(jì)80年代后期，美國(guó)經(jīng)歷了數(shù)次嚴(yán)重的自然災(zāi)害，1989年的Hugo颶風(fēng)、1992年的Andrew颶風(fēng)、1993年的中西部洪災(zāi)，給美國(guó)民眾及政府帶來(lái)難以承擔(dān)的巨額經(jīng)濟(jì)損失。［4］同時(shí)，在歷次的救援行動(dòng)中，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）以及各州及地方政府職能部門在救災(zāi)體系和救災(zāi)程序上暴露出嚴(yán)重的問(wèn)題導(dǎo)致的救災(zāi)不利，受到公眾詬病。［5］公眾的不滿和國(guó)會(huì)的調(diào)查直接導(dǎo)致1993年《NAPA報(bào)告》（National Academy ofPublic Administration）的產(chǎn)生，也幾乎給FEMA判了死刑。1992年克林頓當(dāng)選總統(tǒng)后，任命簡(jiǎn)·李維特（Jane Lee Witt）為FEMA的行政長(zhǎng)官，其對(duì)FEMA進(jìn)行了大刀闊斧的改革：針對(duì)FEMA原本存在的多頭管理問(wèn)題進(jìn)行了重組，將FEMA的工作重點(diǎn)由原有的民防轉(zhuǎn)變?yōu)闇p災(zāi)，并在1997年的《沖擊性項(xiàng)目》中開始實(shí)施“減災(zāi)型社區(qū)（Disaster-Resistant Community）”建設(shè)。［6］這是“減災(zāi)型社區(qū)”名稱最初的由來(lái)，后來(lái)更名為“影響工程”（Project Impact），希望通過(guò)“影響工程”建設(shè)，達(dá)成自上而下的指揮協(xié)調(diào)和自下而上的互動(dòng)配合。

根據(jù)FEMA的定義，“減災(zāi)型社區(qū)”是指長(zhǎng)期以社區(qū)為主體進(jìn)行減災(zāi)工作，以促使社區(qū)在災(zāi)害來(lái)臨前，做好預(yù)防災(zāi)害的措施。除了硬件設(shè)施的強(qiáng)化之外，還需要從居民、社區(qū)組織與制度方面著手，并培養(yǎng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)的形成?！坝绊懝こ獭蓖ㄟ^(guò)建立7個(gè)示范社區(qū)，確立社區(qū)的伙伴關(guān)系、評(píng)估社區(qū)內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并制定社區(qū)減災(zāi)計(jì)劃，來(lái)降低自然災(zāi)害給家庭、企業(yè)和社區(qū)民眾帶來(lái)的影響。［7］“減災(zāi)型社區(qū)”具有預(yù)防性、計(jì)劃性、組織性、協(xié)調(diào)性和居民參與等特點(diǎn)。在“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)中，社區(qū)不僅是災(zāi)害救助的對(duì)象，同時(shí)也是應(yīng)急的主體，是政府應(yīng)急管理的伙伴［8］。

2.美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式的提出?！皽p災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)，在發(fā)展伙伴關(guān)系、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、減災(zāi)活動(dòng)、公共教育和情報(bào)信息四個(gè)方面取得了巨大的進(jìn)展［9］。但由于2000年美國(guó)總統(tǒng)大選后領(lǐng)導(dǎo)者的改變，F(xiàn)EMA改變了一些原有的計(jì)劃和項(xiàng)目?！坝绊懝こ獭痹?個(gè)示范社區(qū)完成其項(xiàng)目后終結(jié)，并未在全國(guó)大范圍內(nèi)推廣。但社區(qū)減災(zāi)理念的成功，已經(jīng)深入人心。然而，2005年8月的卡特里娜颶風(fēng)（Hurricane Katrina）再一次暴露了美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件機(jī)制方面存在的嚴(yán)重缺陷。由于《斯塔福法案》中總統(tǒng)災(zāi)難聲明的程序在現(xiàn)實(shí)災(zāi)害中所產(chǎn)生的時(shí)滯以及聯(lián)邦政府與州政府的管制界限，“減災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)成果并沒(méi)有有效協(xié)調(diào)卡特麗娜颶風(fēng)救災(zāi)中聯(lián)邦政府與州政府和地方政府之間的合作機(jī)制，進(jìn)而改善行政效率［10］。同時(shí)，在恢復(fù)重建中，政府行政官僚與新奧爾良的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、民眾之間產(chǎn)生嚴(yán)重的需求認(rèn)知差異，導(dǎo)致一些社區(qū)在颶風(fēng)發(fā)生五年之后仍未重建起來(lái)［11］。

鑒于不同社區(qū)在卡特里娜颶風(fēng)恢復(fù)重建中的參差表現(xiàn)，也為了進(jìn)一步擴(kuò)大“減災(zāi)型社區(qū)”的影響發(fā)揮其在社區(qū)減災(zāi)中的作用，彌補(bǔ)斯塔福法案在行政管轄權(quán)力上的剛性約束所產(chǎn)生的應(yīng)急反應(yīng)失靈，F(xiàn)EMA提出了應(yīng)急管理全社區(qū)模式，以期使更多的社區(qū)克服傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害過(guò)程中過(guò)分依賴政府部門的弊端，激發(fā)整個(gè)社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)能力。通過(guò)發(fā)起的“全美對(duì)話—應(yīng)急管理”的全社區(qū)模式，旨在集體學(xué)習(xí)與交流全美社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)。

二、美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實(shí)施策略

FEMA所提出的應(yīng)急管理的全社區(qū)模式，是指在應(yīng)急管理的四個(gè)階段：減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparedness）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）中，社區(qū)民眾、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、應(yīng)急管理部門人員以及政府行政人員等共同了解及評(píng)估各自社區(qū)的需求，以及決定如何組織及強(qiáng)化社區(qū)的社會(huì)資產(chǎn)以應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件。同時(shí)，全社區(qū)的模式，在應(yīng)急管理的四個(gè)階段試圖吸引私人部門、非營(yíng)利組織以及聯(lián)邦、州及各個(gè)地方政府部門的參與，并形成合作治理的參與網(wǎng)絡(luò)，以期更好地理解社區(qū)存在的風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)有的防災(zāi)能力，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)居民整體的應(yīng)急準(zhǔn)備能力，最終提高社區(qū)及全國(guó)層面的災(zāi)害恢復(fù)力（Disaster Resilience）。FEMA通過(guò)研究、討論及案例分析之后，提出了以下五點(diǎn)策略：

1.理解社區(qū)的多樣性。每個(gè)社區(qū)都是獨(dú)特的、多維度的并且是復(fù)雜的，受到各種因素的影響，如人口特征、地理?xiàng)l件、資源的可獲得性、犯罪狀況、政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。更好地理解社區(qū)的多樣性，就需要了解其成員是如何組織日常的社區(qū)活動(dòng)，如社區(qū)模式、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、集體組織以及決策的過(guò)程。對(duì)于社區(qū)日常事務(wù)復(fù)雜性的真實(shí)了解，將會(huì)幫助應(yīng)急管理者決策如何與社區(qū)進(jìn)行合作，以滿足社區(qū)的真實(shí)需求。

了解社區(qū)的復(fù)雜性，如社區(qū)居民之間的相互關(guān)系、社區(qū)各類資源的可獲得性，可以有多種方式。FEMA提出繪制社區(qū)地圖，利用可視化數(shù)據(jù)的方式來(lái)識(shí)別社區(qū)的需求及能力。例如，使用社區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施的位置、人口數(shù)量、對(duì)公共交通的依賴、可獲得的各種資源以及能夠在突發(fā)事件之后提供生活必需品（如飲用水和食物）的企業(yè)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，來(lái)繪制社區(qū)地圖。而社區(qū)的復(fù)雜性又是一個(gè)不斷變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)急管理者和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)組織可以利用社區(qū)地圖來(lái)獲得經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，以更好地服務(wù)于社區(qū)并滿足居民不斷變化的需求。例如，華盛頓州應(yīng)急管理部門發(fā)起的社區(qū)地圖繪制項(xiàng)目“Map Your Neighborhood，MYN”，獲得了2011年度FEMA政府創(chuàng)新獎(jiǎng)［12］。這個(gè)項(xiàng)目有助于社區(qū)居民在突發(fā)事件后確定他們需要保護(hù)的家庭及鄰居，能夠明確友鄰地區(qū)所具備的各種技能和設(shè)備，通過(guò)明確鄰里之間的聯(lián)系列表，為有特殊需求的人群如老年人、孩子和殘疾人提供幫助。

2.建立與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作關(guān)系。在社區(qū)內(nèi)，會(huì)有正式或非正式領(lǐng)導(dǎo)者。例如，社區(qū)組織者、當(dāng)?shù)匚瘑T會(huì)成員、其他政府部門領(lǐng)導(dǎo)者、非營(yíng)利組織和商業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)者、志愿者及宗教組織領(lǐng)導(dǎo)者乃至長(zhǎng)期居住居民。這些領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于其所居住的社區(qū)具有非常全面地了解，并且能夠幫助應(yīng)急管理者識(shí)別社區(qū)內(nèi)存在的不斷變化的需求及現(xiàn)有的資源。同時(shí)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者能夠號(hào)召社區(qū)成員參加應(yīng)急管理活動(dòng)，鼓勵(lì)成員為自己及家人提早進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備，向社區(qū)成員傳達(dá)重要的應(yīng)急信息。因此，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者是應(yīng)急管理者與社區(qū)成員之間重要的連接紐帶。為保證應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實(shí)施，各個(gè)部門的伙伴關(guān)系需要建立在信任的基礎(chǔ)上，而不是敬畏或者是競(jìng)爭(zhēng)。因此，應(yīng)急管理者應(yīng)該與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者共同合作解決各種問(wèn)題，同時(shí)建立彼此信任的關(guān)系，并相互支持與依靠。

3.建立并保持伙伴關(guān)系。多部門合作的伙伴關(guān)系，是確保更多社區(qū)成員參與的一種典型的組織技術(shù)。而建立這種伙伴關(guān)系最重要的一個(gè)步驟，是在不同的組織間找到共同的興趣點(diǎn)、并保持合作的動(dòng)力與激勵(lì)［13］。多部門的伙伴關(guān)系，包括政府相關(guān)部門、社區(qū)組織和商業(yè)部門。建立多部門的伙伴關(guān)系需要通過(guò)法律化的程序使參與者達(dá)成一致，并且形成制度化。共同的利益以及優(yōu)先權(quán)使得不同的團(tuán)體匯聚在一起形成伙伴關(guān)系，只有當(dāng)所有的成員都獲得利益時(shí)，伙伴關(guān)系才會(huì)變得更加穩(wěn)定。

在通過(guò)建立公私合營(yíng)伙伴關(guān)系來(lái)提高恢復(fù)力的第一次全國(guó)會(huì)議上，F(xiàn)EMA行政長(zhǎng)官科瑞福格特（Craig Fugate）提出：“必須注意到公私部門的相關(guān)聯(lián)性是非常巨大的，我們希望私營(yíng)部門成為團(tuán)隊(duì)的一員，而不是相互競(jìng)爭(zhēng)?！币虼?，私營(yíng)部門在社區(qū)恢復(fù)過(guò)程中起到了關(guān)鍵作用。就私營(yíng)部門運(yùn)作的自身需求而言，其在考慮遭遇突發(fā)事件自身的生存需求時(shí)，同樣需要考慮客戶的生存需求。美國(guó)最大的零售企業(yè)沃爾瑪（Walmart），在全美50個(gè)州擁有160萬(wàn)加盟商、4300多個(gè)零售賣場(chǎng)和148個(gè)配送中心，利用其廣泛的經(jīng)銷及運(yùn)輸渠道，沃爾瑪建立起自己的應(yīng)急管理部門（Walmart Emergency Management Department，WEMD）。并與包括聯(lián)邦政府部門、州政府部門、專業(yè)應(yīng)急組織和商業(yè)組織的機(jī)構(gòu)建立了合作伙伴關(guān)系，旨在處理突發(fā)事件的過(guò)程中更好地發(fā)揮應(yīng)急作用。

4.授權(quán)地方的行動(dòng)。聯(lián)邦和地方政府在災(zāi)害面前并不是全能的，應(yīng)急管理部門的職責(zé)應(yīng)該是積極地推進(jìn)與協(xié)調(diào)，而不是直接地領(lǐng)導(dǎo)，因此需要激發(fā)社區(qū)自身的潛力。對(duì)于社區(qū)行動(dòng)的授權(quán)，需要社區(qū)成員來(lái)領(lǐng)導(dǎo)減災(zāi)行動(dòng)，而不僅僅是響應(yīng)。這樣一來(lái)，社區(qū)的社會(huì)資本就成為促使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)自身進(jìn)行減災(zāi)行動(dòng)的關(guān)鍵因素。FEMA認(rèn)為，社區(qū)具有非常豐富的資源以滿足日常的需求，包括資金、物資和人力資源，因此具有足夠的能力來(lái)處理日常的挑戰(zhàn)。對(duì)于政府部門來(lái)講，可以通過(guò)類似于提供居民規(guī)劃及協(xié)商的場(chǎng)所、提供資源來(lái)支持地方行動(dòng)、創(chuàng)造新的伙伴關(guān)系、分享更多的資源的方式來(lái)支持和強(qiáng)化地方的行動(dòng)。在社區(qū)，授權(quán)地方的行動(dòng)可以促使社區(qū)民眾不斷地表達(dá)他們的需求、調(diào)解分歧以及更加積極地參與社區(qū)的決策制定過(guò)程。這樣一來(lái)，分享責(zé)任及共同決策的氛圍就會(huì)形成，社區(qū)民眾和領(lǐng)導(dǎo)可以共同處理大家所關(guān)心的問(wèn)題。

FEMA提出的授權(quán)地方行動(dòng)，在基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得非常突出。在農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)急管理部門的工作人員往往是非全時(shí)雇員，因此，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的社會(huì)資本對(duì)于應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)獨(dú)特的威脅（如農(nóng)業(yè)恐怖主義）起著非常關(guān)鍵的作用。目前，美國(guó)災(zāi)害教育擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)（Extension Disaster Education Network）的農(nóng)村安全委員會(huì)已經(jīng)建立起加強(qiáng)農(nóng)村安全規(guī)劃的系列會(huì)議制度，來(lái)處理有關(guān)農(nóng)業(yè)保護(hù)與食品供應(yīng)面臨的挑戰(zhàn)。會(huì)議的參與者包括廣泛的社區(qū)代表，如當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門和公眾健康部門工作人員、獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)企業(yè)的代表。他們集體討論及解決農(nóng)村社區(qū)面臨的特有的農(nóng)業(yè)易損性。系列會(huì)議還幫助指導(dǎo)該地區(qū)建立規(guī)范的應(yīng)急管理組織規(guī)劃，以確保社區(qū)的農(nóng)業(yè)、食品、自然資源和寵物的安全。系列會(huì)議授權(quán)社區(qū)通過(guò)提高社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)和組織建設(shè)，來(lái)提高社區(qū)處理農(nóng)業(yè)突發(fā)事件的能力。

5.加強(qiáng)現(xiàn)有的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用。FEMA提出的利用及加強(qiáng)現(xiàn)有的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)，是指利用構(gòu)成日常生活的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治資源，使其服務(wù)于應(yīng)急管理程序。社區(qū)通常包括一系列的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)，以及組織和控制各類社會(huì)行為的網(wǎng)絡(luò)，這些組織和網(wǎng)絡(luò)都具有獨(dú)特的組織和管理社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的方式，以充分了解社區(qū)是如何在正常條件下（災(zāi)前）進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的，對(duì)于災(zāi)后的及時(shí)響應(yīng)和長(zhǎng)期恢復(fù)非常重要。

2010年海地特大地震的經(jīng)歷也驗(yàn)證了利用現(xiàn)有社會(huì)資源的重要性。研究人員災(zāi)后在海地工作數(shù)月，識(shí)別了兩種提供援助的不同的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)方式［14］：一個(gè)網(wǎng)絡(luò)是由大量的減災(zāi)機(jī)構(gòu)組成，其致力于從國(guó)外運(yùn)輸人道主義救援物資到災(zāi)區(qū)；第二個(gè)類型的網(wǎng)絡(luò)由現(xiàn)有的社會(huì)組織組成，日常工作是為海地居民提供基礎(chǔ)的社會(huì)服務(wù)。第一個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向?yàn)?zāi)區(qū)的民眾提供救援的人員及必需的設(shè)備，這個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)?shù)孛癖姴⒉皇煜さ?，其提供的物資也經(jīng)常遭到當(dāng)?shù)孛癖姷耐当I；而第二個(gè)組織是現(xiàn)有的社會(huì)組織利用已有的體系、人員和物資，因此受到當(dāng)?shù)孛癖姷男湃危軌驕?zhǔn)確地了解當(dāng)?shù)氐男枨?，并提供必要的幫助?/p>

三、美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式的行動(dòng)路徑

FEMA認(rèn)為多數(shù)社區(qū)都有很多共同點(diǎn)，但由于地方法規(guī)、可用資源、人口特征、地理環(huán)境、社區(qū)文化等方面的差異，適用于某一社區(qū)的行動(dòng)方式并不一定適合其他社區(qū)。因此，在“全美對(duì)話—應(yīng)急管理”全社區(qū)模式的實(shí)施中，F(xiàn)EMA試圖汲取來(lái)自于各州的應(yīng)急管理從業(yè)者、非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)界、私營(yíng)部門以及各級(jí)政府部門的經(jīng)驗(yàn)，圍繞全社區(qū)模式的戰(zhàn)略主題共同商議、探討，達(dá)成了以下應(yīng)急管理全社區(qū)模式的行動(dòng)路徑：

1.全面把握社區(qū)的真實(shí)需求。應(yīng)急管理人員應(yīng)了解社區(qū)的多樣性并實(shí)施文化競(jìng)爭(zhēng)干預(yù)，例如建立多語(yǔ)言的志愿者隊(duì)伍，以幫助多語(yǔ)言需求的社區(qū)民眾；了解社區(qū)的人口特征、社區(qū)民眾所使用的多種語(yǔ)言及方言，以激勵(lì)社區(qū)成員參與社區(qū)重要事務(wù)的討論與實(shí)施；了解社區(qū)內(nèi)居民的交流方式及傳統(tǒng)，包括使用何種語(yǔ)言、社區(qū)居民交流信息的方式以及社區(qū)居民信任的信息來(lái)源渠道；了解社區(qū)如何進(jìn)行決策，并不僅僅局限于社區(qū)委員會(huì)層面的決策，還包括其他的方式，如社區(qū)中心、鄰里社團(tuán)、俱樂(lè)部等等的決策方式。

2.廣泛建立伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。首先，需要識(shí)別利益相關(guān)的團(tuán)體，如童軍團(tuán)、運(yùn)動(dòng)組織、學(xué)校組織、宗教組織以及殘疾人組織等，以確定伙伴關(guān)系的來(lái)源。其次，應(yīng)急管理部門應(yīng)同與社區(qū)民眾日常接觸頻繁的團(tuán)體建立伙伴關(guān)系，如救援組織、宗教團(tuán)體、媒體組織等，這些組織已經(jīng)與社區(qū)民眾建立了信任關(guān)系，能夠順利地為應(yīng)急管理部門打開與社區(qū)民眾的交流渠道。同時(shí)，每年國(guó)外出生的居民和訪客都會(huì)受到各類災(zāi)害的影響，因此應(yīng)通過(guò)大使館和領(lǐng)事館與當(dāng)?shù)氐耐鈬?guó)代表取得聯(lián)系。在全社區(qū)模式中通過(guò)建立國(guó)際的伙伴關(guān)系，來(lái)抵御境內(nèi)的災(zāi)害事件。最后，建立應(yīng)急管理的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織（Emergency Partner Network Organization），該組織在突發(fā)事件發(fā)生之前協(xié)調(diào)各個(gè)利益相關(guān)的組織與團(tuán)體，將私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織納入網(wǎng)絡(luò)，為突發(fā)事件的受害者提供更加高效的服務(wù)。

3.有效吸納社區(qū)成員的參與。雖然在2002年FEMA發(fā)布的《你準(zhǔn)備好了嗎？市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南》（Are You Ready？An In-Depth Guide to Citizen Preparedness）中，對(duì)有效避難場(chǎng)所的設(shè)置、家庭災(zāi)害計(jì)劃的制定和社區(qū)逃生路徑的要求已經(jīng)做了詳細(xì)的指導(dǎo)，但在2010年FEMA關(guān)于“社區(qū)準(zhǔn)備能力”的調(diào)查中顯示，社區(qū)居民大多并未真正地準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)災(zāi)害。調(diào)查中，有40％的社區(qū)居民并沒(méi)有制定家庭的應(yīng)急計(jì)劃；80％的社區(qū)居民沒(méi)有實(shí)施過(guò)家庭的應(yīng)急演練；大約60％的居民不知道社區(qū)的逃生路徑［15］。因此，在全美開展的應(yīng)急管理模式中，有效吸納社區(qū)成員的參與，提高社區(qū)居民的準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)能力尤為重要。

有效吸引社區(qū)成員的參與，首先應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理者與各地方的公民團(tuán)委員會(huì)（Citizen Corps Council）或者類似公民組織的聯(lián)系，借助公民團(tuán)廣泛的群眾基礎(chǔ)，強(qiáng)化公民對(duì)于災(zāi)害的認(rèn)知。其次，與不同的社區(qū)成員保持持續(xù)的溝通，并且使用社區(qū)成員熟悉的語(yǔ)言，利用大眾媒體的力量（如Facebook、Twitter）傳播信息，建立雙向的信息交流、溝通和理解的平臺(tái)，經(jīng)常開展兒童和青少年應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的培訓(xùn)和演練活動(dòng)。再次，將社區(qū)應(yīng)急規(guī)劃討論納入現(xiàn)有的社區(qū)會(huì)議議程中，并且多議程的會(huì)議能夠吸引社區(qū)居民的參與，尤其對(duì)于需要花費(fèi)時(shí)間和交通成本參會(huì)的社區(qū)居民。最后，掌握影響社區(qū)居民參與應(yīng)急管理會(huì)議的因素，提供合理的解決方案，如提供孩童照料服務(wù)、會(huì)議地點(diǎn)安排在公共交通便利的地方、會(huì)議安排在非工作時(shí)間，等等。召開社區(qū)會(huì)議時(shí)，需要考慮社區(qū)成員中殘疾人的身體狀況、程序和溝通方面的需求。

4.迅速增強(qiáng)社區(qū)的恢復(fù)力。首先，應(yīng)急管理部門需要明確在社區(qū)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，能與合作伙伴分享何種資源，以幫助其更好地服務(wù)于社區(qū)。同時(shí)在共事的過(guò)程中，需要更好地了解各個(gè)合作組織在突發(fā)事件過(guò)程中進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)的不同方式，以期更加有效地向該組織補(bǔ)給資源，而不是與其進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。其次，了解合作組織已經(jīng)向社區(qū)提供了哪些服務(wù)和資源，明確在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)如何進(jìn)一步提供所需資源，以滿足救災(zāi)中更大的需求。最后，應(yīng)急管理部門應(yīng)該利用好現(xiàn)有的合作組織。例如，社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)（Community Emergency Response Team，CERT），目前已在全美50個(gè)州建立了廣泛的應(yīng)急體系和項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)，因此可以利用這一體系幫助社區(qū)居民進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)的培訓(xùn)和演練，并在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)記錄損失、組織志愿者，為受災(zāi)者提供及時(shí)的援助；家長(zhǎng)教師協(xié)會(huì)（Parent Teacher Associa-tion，PTA）可以借助PTA在全美的廣泛參與網(wǎng)絡(luò)，向協(xié)會(huì)的成員提供應(yīng)急響應(yīng)的訓(xùn)練，提升社區(qū)民眾的參與度［16］。

四、美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式的主要經(jīng)驗(yàn)

FEMA的全美對(duì)話—以社區(qū)為中心的應(yīng)急管理方法，利用并強(qiáng)化了社區(qū)日常的運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，逐漸建立起一套多元合作參與的全社區(qū)模式，提供了增強(qiáng)社會(huì)安全和恢復(fù)力的有效路徑?？傮w來(lái)看，F(xiàn)EMA提出的應(yīng)急管理全社區(qū)模式之所以取得成效，是因?yàn)椋?/p>

1.完善的應(yīng)急管理體系。美國(guó)應(yīng)急管理全社區(qū)模式得以實(shí)施，有賴于完善的應(yīng)急管理組織體系的支撐。首先在聯(lián)邦層面，1979年成立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），是目前世界上最為著名的政府綜合性災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。9·11事件后，美國(guó)成立了國(guó)土安全部，將FEMA并入其下，一時(shí)間其權(quán)力范圍有所減弱。但2006年，《2006后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Reform Act of 2006）大力重組了FEMA，增加了它的法定權(quán)限，允許FEMA繼續(xù)保有10個(gè)應(yīng)急管理區(qū)域，分別協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)聯(lián)邦、州、和地方政府之間的救援行動(dòng)［17］。在州、地方政府層面上，美國(guó)前期的“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)以及后期的應(yīng)急管理全社區(qū)模式的建設(shè)都注重地方在應(yīng)急中的作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)于地方行動(dòng)的授權(quán)，因此在10個(gè)應(yīng)急管理區(qū)域的協(xié)調(diào)下，各州設(shè)置應(yīng)急管理辦公室，稱為州長(zhǎng)緊急事務(wù)辦（OES），主任由州長(zhǎng)任命。在OES之下，各地方設(shè)立應(yīng)急管理中心，并擁有較大的自主權(quán)，負(fù)責(zé)應(yīng)急方案的制訂，協(xié)調(diào)政府、社區(qū)和居民行動(dòng)，協(xié)同應(yīng)急。在社區(qū)層面，組成社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)（Community Emergency Response Team，CERT）強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的廣泛參與。聯(lián)邦—州—地方—社區(qū)的應(yīng)急管理組織體系，在各級(jí)政府之間、政府各部門之間以及政府與社區(qū)之間分工逐漸趨于明確、形成應(yīng)急合力。

伴隨應(yīng)急管理組織體系中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)社區(qū)應(yīng)急體系的作用，在美國(guó)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)制的幾次重大調(diào)整與完善中，也逐漸體現(xiàn)了全社區(qū)模式的主要思路，為應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實(shí)施提供了機(jī)制上的保障。1992年出臺(tái)的《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》（Federal Response Framework，F(xiàn)RP）中，在遵從突發(fā)事件屬地管理原則的基礎(chǔ)上，主要強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦層級(jí)的政府及其部門發(fā)揮的作用和相應(yīng)的責(zé)任。9·11事件之后，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的范圍已經(jīng)遍及美國(guó)本土，為促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府全面提升應(yīng)急反應(yīng)能力，2004年12月正式發(fā)布了《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》（National Response Plan，NRP）。NRP在應(yīng)急組織體系的設(shè)計(jì)上，將社區(qū)納入整個(gè)體系之中。2008年，美國(guó)國(guó)土安全部在改進(jìn)《國(guó)家響應(yīng)計(jì)劃》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《國(guó)家應(yīng)對(duì)框架》（National Response Framework，NRF），明確了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)主體涵蓋的范圍從聯(lián)邦、州、地方政府、社區(qū)擴(kuò)大到了非政府組織、私營(yíng)企業(yè)，明確了各自的作用與職責(zé)，并突出了在社區(qū)的恢復(fù)與重建中政府、非營(yíng)利組織、私營(yíng)部門和社區(qū)的合作伙伴關(guān)系［18］。

2.多元主體的協(xié)調(diào)配合。美國(guó)應(yīng)急管理的全社區(qū)模式強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)配合，在項(xiàng)目開展過(guò)程中各個(gè)州政府的應(yīng)急管理部門注重加強(qiáng)與私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織如紅十字會(huì)、慈善組織等社區(qū)力量的關(guān)系，加強(qiáng)合作，開發(fā)和利用它們所擁有的民眾基礎(chǔ)，作為政府與社區(qū)的銜接點(diǎn)，從而使政府與社區(qū)形成良好的互動(dòng)。例如，休斯頓健康與人類服務(wù)部門（Houston Department of Health and Human Services，HDHHS），積極尋找能夠更好地與有語(yǔ)言障礙的群體和英語(yǔ)交流有障礙的群體（LIP/LEP）進(jìn)行溝通的方式。HDHHS與服務(wù)于LIP/LEP群體的社區(qū)組織、大休斯頓地區(qū)的宗教團(tuán)體部門（Faith Ministry for Greater Houston）、難民定居組織（Refugee Resettlement Agency）以及西南休斯頓（難民及移民數(shù)量較多）住房組織（Apartment Complex in Southwest Houston）在內(nèi)的20個(gè)社區(qū)組織進(jìn)行合作，并致力于建立雙方合作的伙伴關(guān)系，為L(zhǎng)IP/LEP人群提供突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的信息。通過(guò)這種延伸的合作，能夠識(shí)別出這類特殊人群的需求。整個(gè)休斯頓城利用這些信息來(lái)滿足這部分群體，并且HDHHS繼續(xù)與這些社區(qū)組織及私人組織合作來(lái)為L(zhǎng)IP/LEP群體提供進(jìn)一步的服務(wù)。

同時(shí)，通過(guò)多元主體在社區(qū)應(yīng)急管理中的實(shí)踐磨合，美國(guó)應(yīng)急管理的全社區(qū)模式逐漸開始探索多元應(yīng)急主體協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急機(jī)制。如政府部門設(shè)有專門機(jī)構(gòu)與社區(qū)救援部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府應(yīng)急管理部門與社區(qū)志愿者和社區(qū)服務(wù)部門等密切合作，公民團(tuán)（Citizen Corps）直接負(fù)責(zé)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)，是連接政府與社區(qū)行動(dòng)的基礎(chǔ)。FEMA通過(guò)建立一個(gè)全國(guó)、地方和社區(qū)的公民團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施公民團(tuán)防御計(jì)劃，實(shí)施涉及政府、社區(qū)組織和公民的防災(zāi)計(jì)劃與應(yīng)對(duì)措施［19］。

3.形成社區(qū)居民的組織化參與。在美國(guó)應(yīng)急管理的全社區(qū)模式中，由于強(qiáng)調(diào)了多元主體的協(xié)調(diào)配合，通過(guò)各種非營(yíng)利組織、慈善組織的參與，各種社區(qū)力量進(jìn)一步得到強(qiáng)化，社區(qū)居民通過(guò)參與各種社區(qū)組織來(lái)形成社區(qū)的應(yīng)急力量。美國(guó)白宮在總結(jié)卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)報(bào)告（The White House Lessons Learned Report）中也強(qiáng)調(diào)，在減災(zāi)中各級(jí)政府與社區(qū)組織共擔(dān)責(zé)任與應(yīng)對(duì)災(zāi)害的備災(zāi)文化非常重要。因此，在應(yīng)急的組織體系中各種社區(qū)組織成為最重要的一部分，如紅十字會(huì)、宗教組織、殘疾人組織、商業(yè)組織、社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組等，社區(qū)民眾參與的數(shù)量龐大，在美國(guó)歷次救災(zāi)中扮演了重要的角色。

美國(guó)紅十字會(huì)（American Red Cross）作為美國(guó)應(yīng)急管理中積極參與的重要非營(yíng)利組織，其主要職責(zé)就包含社區(qū)教育和宣傳以及開展災(zāi)難救援。它下轄的990個(gè)區(qū)級(jí)和市級(jí)的紅十字分會(huì)分別設(shè)有社區(qū)辦事機(jī)構(gòu)，通過(guò)實(shí)施健康和安全教育計(jì)劃影響著全美的各個(gè)社區(qū)。社區(qū)居民通過(guò)紅十字會(huì)的組織形式，積極參與到救濟(jì)食品發(fā)放中心、老年人護(hù)理、社區(qū)服務(wù)計(jì)劃、無(wú)家可歸者庇護(hù)以及青年志愿者服務(wù)等各項(xiàng)活動(dòng)中。同時(shí)，宗教組織也是社區(qū)居民參與社區(qū)減災(zāi)的一個(gè)重要途徑，其互助友愛的教義為社區(qū)減災(zāi)工作提供了良好的應(yīng)急文化支撐。利用各種社區(qū)組織形式，有效地組織起居民個(gè)體成為應(yīng)急力量，為應(yīng)急管理的全社區(qū)模式建設(shè)提供了群眾基礎(chǔ)。

總之，美國(guó)的應(yīng)急管理全社區(qū)模式，在其完善的應(yīng)急管理組織體系之下得以實(shí)施，它強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)配合、強(qiáng)化社區(qū)居民的組織化參與，調(diào)動(dòng)了廣大社區(qū)居民應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的積極性，激發(fā)了整個(gè)社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)能力。但不可否認(rèn)的是，在美國(guó)應(yīng)急管理的組織體系中，政府部門仍然是應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件不可替代的主體，特別是在應(yīng)對(duì)各種自然巨災(zāi)中，調(diào)動(dòng)各方資源和力量，政府部門具有天然的優(yōu)勢(shì)，尤其是聯(lián)邦政府。因此，需要意識(shí)到的是美國(guó)應(yīng)急管理的全社區(qū)模式激發(fā)了全社會(huì)的力量應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，但仍然不能忽視政府部門的作用，只有在政府部門與多元主體合作治理的全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)下，美國(guó)的應(yīng)急管理全社區(qū)模式才能真正發(fā)揮其作用。

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〔責(zé)任編輯：常延廷 巨慧慧〕

法學(xué)研究

·立法法專題·

C712.93

A

1000-8284（2015）04-0064-06

2015-01-07

上海市優(yōu)秀青年教師科研專項(xiàng)基金項(xiàng)目“上海市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知影響因素研究”（SCD11009）

唐桂娟（1982-），女（滿族），黑龍江齊齊哈爾人，講師，博士，從事公共管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究。