韓 俊 魁

(北京師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，北京 100875)

1949年以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織分類治理的發(fā)展脈絡(luò)及其張力

韓 俊 魁

(北京師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，北京 100875)

社會(huì)組織的類型日益多元化，而目前的法律法規(guī)及相關(guān)政策未能圍繞其分類治理進(jìn)行有效整合。產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因在于政治思維以及技術(shù)路線之間的巨大張力。1949年以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織分類治理的諸發(fā)展階段中，這種張力清晰可見(jiàn)。為更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)將憲法和社會(huì)組織法律中的身份平等、法人自治、公平競(jìng)爭(zhēng)作為始基性原則，進(jìn)而派生出按組織規(guī)模大小、不同領(lǐng)域確定稅收優(yōu)惠、登記與否等次級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地將政治思維轉(zhuǎn)化為技術(shù)路線，并通過(guò)穩(wěn)定自洽的邏輯建構(gòu)社會(huì)組織治理體系。

社會(huì)組織;分類治理;政治思維;技術(shù)路線

一、問(wèn)題的提出

中共十八大以來(lái)，無(wú)論對(duì)中國(guó)社會(huì)組織，還是對(duì)于涉及社會(huì)組織業(yè)務(wù)的相關(guān)政府部門，產(chǎn)生重大影響的決策至少包括以下兩項(xiàng)。一是分類登記，即對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織進(jìn)行直接登記；對(duì)政治法律類、宗教類等社會(huì)組織以及境外非政府組織在華代表機(jī)構(gòu)等仍然沿用雙重管理，從而形成混合登記管理模式。二是將慈善事業(yè)法納入全國(guó)人大立法計(jì)劃。第一項(xiàng)決策對(duì)第二項(xiàng)決策的重要意義不言而喻，畢竟對(duì)社會(huì)組織的登記管理是后者題中應(yīng)有之義。然而，細(xì)究前者的邏輯關(guān)系不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)四類直接登記的組織與三類沿用雙重管理的組織所采取的分類標(biāo)準(zhǔn)并不自洽：不同類別的組織之間因存在著大量交叉重疊而造成政策操作上的難題。此外，一揚(yáng)一抑分類背后的差別化公平策略可能產(chǎn)生消極影響。另外，《境外非政府組織管理法》通過(guò)全國(guó)人大二審并完成公眾意見(jiàn)征求工作。與此類組織同樣采取雙重管理登記制度的政治法律類、宗教類社會(huì)組織是否會(huì)采取類似治理策略？若這些問(wèn)題未能厘清，勢(shì)必給政策執(zhí)行部門帶來(lái)巨大壓力，未來(lái)社會(huì)組織發(fā)展格局也將充滿變數(shù)。

分類是學(xué)術(shù)研究的基礎(chǔ)范疇，也是政策制定的根基。具體到社會(huì)組織，至少可以按組織性質(zhì)、登記與否、免稅與否、組織活動(dòng)領(lǐng)域、組織規(guī)模、官辦/民辦等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)組織，政府治理中往往采取多種分類相結(jié)合的治理路徑。但問(wèn)題的關(guān)鍵是，在諸多分類標(biāo)準(zhǔn)中，需要區(qū)分何者為始基性分類標(biāo)準(zhǔn)，何者為派生性分類標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的先后次序昭示著不同的公平正義觀念，與社會(huì)組織治理體制的穩(wěn)固與否密切相關(guān)。

基于此，本文將從歷史的視角出發(fā)，探索1949年以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織分類治理的發(fā)展脈絡(luò)，并分析分類背后的政策指向及其張力，以期對(duì)國(guó)家的社會(huì)組織治理有所裨益。

二、1949年以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織分類治理的歷史演進(jìn)

1949年以來(lái)，國(guó)內(nèi)社會(huì)組織分類治理的歷程大致分為三個(gè)階段：1949年至改革開(kāi)放的社會(huì)團(tuán)體與黨、國(guó)高度同構(gòu)期；改革開(kāi)放至1988年社會(huì)團(tuán)體的散漫生長(zhǎng)期；1988年至今社會(huì)組織分類治理格局的初步形成期。

(一)高度同構(gòu)期

在該階段，由于缺乏系統(tǒng)性社會(huì)組織資料，故將1950年頒布實(shí)施的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》作為分析的重點(diǎn)。而對(duì)該辦法的分析又離不開(kāi)1949年通過(guò)的、起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，因?yàn)榍罢呤歉鶕?jù)后者的第五條和第七條所制定的。*1949年9月29日通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民有思想、言論、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”；第七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)必須鎮(zhèn)壓一切反革命活動(dòng)，嚴(yán)厲懲罰一切勾結(jié)帝國(guó)主義、背叛祖國(guó)、反對(duì)人民民主事業(yè)的國(guó)民黨革命戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯和其他怙惡不悛的反革命首要分子。對(duì)于一般的反動(dòng)分子、封建地主、官僚資本家，在解除其武裝、消滅其特殊勢(shì)力后，仍須依法在必要時(shí)期內(nèi)剝奪他們的政治權(quán)利，但同時(shí)給以生活出路，并強(qiáng)迫他們?cè)趧趧?dòng)中改造自己，成為新人，假如他們繼續(xù)進(jìn)行反革命活動(dòng)，必須予以嚴(yán)厲的制裁?！边@兩條決定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》一方面堅(jiān)稱結(jié)社自由，另一方面強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)壓一切反革命活動(dòng)。后者是前者的必要前置條件，即維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定決定結(jié)社自由，結(jié)社自由是在遵從政權(quán)穩(wěn)定前提下的結(jié)社自由。在此邏輯支配之下，《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》以及內(nèi)務(wù)部《關(guān)于辦理社會(huì)團(tuán)體登記工作應(yīng)注意事項(xiàng)的代電》等文件提出要撤銷、解散“反動(dòng)團(tuán)體”，“批準(zhǔn)之原則應(yīng)以政治面貌為主”，“社會(huì)團(tuán)體的登記過(guò)程也是新政權(quán)用自己的社會(huì)主義價(jià)值觀對(duì)當(dāng)時(shí)存在的社團(tuán)進(jìn)行判斷和選擇的過(guò)程”[1]。在這一政治原則的前提下，該辦法將社會(huì)團(tuán)體分為免于登記的社會(huì)團(tuán)體和可以登記的社會(huì)團(tuán)體。前者包括參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各民主黨派和人民團(tuán)體、中央人民政府另有法令規(guī)定的團(tuán)體，以及機(jī)關(guān)、學(xué)校、團(tuán)體、部隊(duì)內(nèi)部經(jīng)其負(fù)責(zé)人許可組織的團(tuán)體；后者包括人民群眾團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)校研究團(tuán)體、宗教團(tuán)體以及其他合乎人民政府法律組成團(tuán)體。但是，登記成立的社會(huì)團(tuán)體并沒(méi)有獨(dú)立性，而是盡被政治/行政所吸納：“各社會(huì)團(tuán)體的成立，都是在黨和政府及政府有關(guān)部門的直接推動(dòng)、指導(dǎo)下建立的。有些社會(huì)團(tuán)體的成立是有計(jì)劃的，按指標(biāo)進(jìn)行的……體現(xiàn)在組織上是許多社會(huì)團(tuán)體列入了行政、事業(yè)編制，或掛靠到某一行政部門，社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人有一些由政府機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)兼職，或由行政領(lǐng)導(dǎo)任名譽(yù)職務(wù)，甚至許多社會(huì)團(tuán)體由掛靠的政府有關(guān)部門實(shí)際指派負(fù)責(zé)人等等”[2]51。隨著“左”的思想和路線愈演愈烈，社會(huì)團(tuán)體與黨、國(guó)的高度同構(gòu)達(dá)到極致。正如1975年憲法第十二條所規(guī)定的，“無(wú)產(chǎn)階級(jí)必須在上層建筑中包括各個(gè)文化領(lǐng)域?qū)Y產(chǎn)階級(jí)實(shí)行全面的專政。文化教育、文學(xué)藝術(shù)、體育衛(wèi)生、科學(xué)研究都必須為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政治服務(wù)”，即使該憲法重申結(jié)社自由。

仔細(xì)分析《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》及相關(guān)資料可發(fā)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)體政策的四個(gè)特點(diǎn)：一是盡管有免于登記/可以登記以及社會(huì)團(tuán)體的分類，但該分類其實(shí)由另一條更基礎(chǔ)的原則所決定，即政治的篩選標(biāo)準(zhǔn)。不帶有反動(dòng)色彩的社會(huì)團(tuán)體，經(jīng)主管機(jī)關(guān)審查后方可進(jìn)入登記程序。二是當(dāng)時(shí)的社會(huì)組織沒(méi)有基金會(huì)等組織類型，只有社會(huì)團(tuán)體一個(gè)類別，突出強(qiáng)調(diào)的是對(duì)會(huì)員制組織的管理。三是該辦法中所說(shuō)的社會(huì)團(tuán)體和今天的社會(huì)團(tuán)體之間相距甚遠(yuǎn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)并未涉及社會(huì)團(tuán)體非營(yíng)利性等本質(zhì)屬性之規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部治理等規(guī)范更是付之闕如，其解散程序亦非常簡(jiǎn)單。因此，當(dāng)時(shí)社會(huì)團(tuán)體的分類是依照嚴(yán)格的計(jì)劃指令而非組織功能/性質(zhì)所確定的。四是該辦法有歸口管理、雙重管理、分級(jí)登記、登記備案等目前社會(huì)組織治理的雛形，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上差別很大。分級(jí)登記方面，社會(huì)團(tuán)體分為全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體、地方性社會(huì)團(tuán)體以及縣轄社會(huì)團(tuán)體等，比現(xiàn)在的分級(jí)少了一級(jí)；在登記備案方面，已登記的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)向其活動(dòng)地區(qū)的人民政府備案，地方性社會(huì)團(tuán)體等登記的同時(shí)均應(yīng)向上級(jí)政府備案，等等。

總之，第一階段與其說(shuō)是對(duì)社會(huì)團(tuán)體的分類治理，不如說(shuō)是在與黨、國(guó)高度同構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)團(tuán)體的控制與整合。毋庸置疑，這種策略對(duì)穩(wěn)定新生政權(quán)發(fā)揮了很大作用，但國(guó)家有意之建構(gòu)消解了社會(huì)團(tuán)體本質(zhì)屬性的身份意識(shí)。由于高度同構(gòu)和依附，社會(huì)組織在“文革”期間基本停滯，對(duì)其治理便無(wú)從談起。而且，這為后來(lái)乃至今天的社會(huì)組織治理埋下了深深隱患。

(二)散漫生長(zhǎng)期改革

改革開(kāi)放至1988年社會(huì)組織歸口民政部門管理這一階段中，對(duì)社會(huì)組織也談不上分類治理，而是社會(huì)組織“無(wú)所拘制、遍地開(kāi)花的原始生長(zhǎng)期”[3]21。之所以出現(xiàn)這種局面，一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及單位制解體，社會(huì)自主性逐步增強(qiáng)，由此引發(fā)民眾旺盛的結(jié)社需求；二是1978年新組建的民政部之職能尚未恢復(fù)，無(wú)暇顧及社會(huì)團(tuán)體的管理；三是社會(huì)轉(zhuǎn)型致使1950年的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則無(wú)法實(shí)施，社團(tuán)管理的工作實(shí)際處于中斷狀態(tài)?！耙虼嗽斐缮鐖F(tuán)的審批權(quán)限開(kāi)始分散，不僅黨政工作部門審批社團(tuán)，而且社團(tuán)也審批社團(tuán)。再加上部門之間職責(zé)不清，做法各異，致使同一性質(zhì)的社團(tuán)多家審批的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成社團(tuán)的重復(fù)設(shè)置。”[2]107

該階段在中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展歷程中承上啟下，非常重要。首先，和前一個(gè)階段相比，社會(huì)組織的發(fā)展大大擺脫了階級(jí)斗爭(zhēng)等意識(shí)形態(tài)的影響，朝著自由結(jié)社以及非營(yíng)利性的組織本位回歸方向大大邁進(jìn)。其次，盡管政府并未將基金會(huì)等新出現(xiàn)的組織類型脫離社會(huì)團(tuán)體而單列，但實(shí)踐創(chuàng)新為接下來(lái)的組織多元化發(fā)展打下了基礎(chǔ)。再次，大量社會(huì)組織的涌現(xiàn)在一定程度上滿足了社會(huì)需求。當(dāng)然，該階段的社會(huì)組織良莠不齊，非營(yíng)利組織的身份意識(shí)正在形成之中。社會(huì)組織與發(fā)起成立方盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)聯(lián)也對(duì)下一階段的治理構(gòu)成挑戰(zhàn)。

(三)分類治理格局初步形成期

1987年起草結(jié)社法未果后，1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，在民政部?jī)?nèi)設(shè)社團(tuán)管理司，開(kāi)始對(duì)社會(huì)組織歸口管理。從1988年至今，存在以下四種社會(huì)組織分類管理的思路。

1.政治治理意義上的分類

1989年國(guó)務(wù)院下發(fā)《清理整頓社團(tuán)的決定》后，1990年起對(duì)社會(huì)團(tuán)體開(kāi)始清理整頓。與20世紀(jì)50年代對(duì)社會(huì)團(tuán)體的清理整頓相同，這次整頓依然強(qiáng)調(diào)了政治立場(chǎng)。例如，根據(jù)《中共中央宣傳部、民政部關(guān)于職工思想政治工作類社會(huì)團(tuán)體委托管理的通知》(民社函【1991】282號(hào))等政策文件，先后解散了中國(guó)現(xiàn)代詩(shī)歌學(xué)會(huì)、中華炎黃協(xié)會(huì)、國(guó)際氣功科學(xué)聯(lián)合會(huì)等組織。1996年起，為反對(duì)社會(huì)團(tuán)體中的資產(chǎn)階級(jí)自由化和和平演變、為貫徹《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦、非企業(yè)單位管理工作的通知》而開(kāi)始了第三次清理整頓。在1999年底開(kāi)展民辦非企業(yè)單位(以下簡(jiǎn)稱“民非”)復(fù)查登記工作中，對(duì)涉及民族及其他社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問(wèn)題的各類研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的政治方向、業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理、遵紀(jì)守法等進(jìn)行大檢查，取締和解散了山東大靈巖寺弘法社、中國(guó)民主黨、中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查中心、中國(guó)發(fā)展聯(lián)合會(huì)、鳴春學(xué)會(huì)、國(guó)際筆友會(huì)上海代理處、江西勞工聯(lián)盟、世界書(shū)畫(huà)家協(xié)會(huì)廣東分會(huì)等組織。1999年12月6日的《民政部部長(zhǎng)多吉才讓在加強(qiáng)民間組織管理工作會(huì)議上的講話》中指出，“對(duì)新成立的社會(huì)團(tuán)體要從嚴(yán)把關(guān)，重點(diǎn)發(fā)展適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行業(yè)協(xié)會(huì)，嚴(yán)格控制成立那些業(yè)務(wù)寬泛、不宜界定的社會(huì)團(tuán)體。禁止設(shè)立氣功功法類、特定群體類、宗族類和不利于民族團(tuán)結(jié)與國(guó)家法律法規(guī)相悖的社會(huì)團(tuán)體”。這是當(dāng)時(shí)關(guān)于分類治理最簡(jiǎn)潔、清晰的表述，亦與第一階段的精神相一致。

重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)，與1997年黨的十五大報(bào)告行政體制改革一節(jié)中明確提出的“培育和發(fā)展社會(huì)中介組織”相一致。2002年的十六大強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的組織化程度之后，2006年的十六屆六中全會(huì)更是明確提出發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)功能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，發(fā)展和規(guī)范各類基金會(huì)，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。這種思路一直延續(xù)到十八大以來(lái)四類放開(kāi)、三類維持雙重管理的分類治理決策。

2.按照政府——社會(huì)組織關(guān)系所進(jìn)行的免登記組織、民政登記的社會(huì)組織、其他社會(huì)組織之劃分

戈登·懷特將中國(guó)的社會(huì)組織分為人民團(tuán)體、民政部門登記注冊(cè)的組織、中間地帶的公民社會(huì)組織以及有很強(qiáng)政治取向的草根組織[4]。何建宇、王紹光將中國(guó)社會(huì)組織分為注冊(cè)社會(huì)團(tuán)體、注冊(cè)民辦非企業(yè)單位、未注冊(cè)民辦非企業(yè)單位、八大人民團(tuán)體、其他準(zhǔn)政府社團(tuán)、草根社團(tuán)，進(jìn)而得出中國(guó)有800多萬(wàn)家社團(tuán)的結(jié)論[5]。 王名將“民間組織”分為狹義民間組織和三類廣義民間組織。近年來(lái)，多起與官方背景社會(huì)組織相關(guān)的公益丑聞，將人們的思考引向深入：為何在登記注冊(cè)、稅收優(yōu)惠甚至自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)的公募權(quán)限等方面，官方背景的社會(huì)組織與純民間社會(huì)組織相差如此懸殊？社會(huì)組織領(lǐng)域中的官/民兩種截然不同的身份究竟塑造了怎樣的區(qū)隔？二者之間是否一場(chǎng)零和游戲？究竟應(yīng)采取怎樣公平合理的登記管理制度？目前的行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤等改革在一定程度上是這種焦慮的表征。

3.基于組織性質(zhì)的分類

1988年至2004年，逐步演化確立了社會(huì)團(tuán)體、民非以及基金會(huì)三大類型社會(huì)組織的分類治理格局。

歸口民政部門管理之初，1988年的《基金會(huì)管理辦法》、1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及1989年的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》仍采用社會(huì)團(tuán)體的唯一分類。而且，1989年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對(duì)“社會(huì)團(tuán)體”沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，而是列舉為協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、促進(jìn)會(huì)、商會(huì)等。及至1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》(中辦發(fā)[1996]22號(hào))以及1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布之后，中國(guó)的法律體系里才有了民辦非企業(yè)這一組織類型。1998年，對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂并沿用至今。1999年，國(guó)務(wù)院決定將基金會(huì)的審批和管理工作統(tǒng)一交由民政部負(fù)責(zé)。2004年之前，基本沒(méi)有批準(zhǔn)成立新的基金會(huì)。而且，基金會(huì)仍被劃入社會(huì)團(tuán)體?，F(xiàn)在的基金會(huì)類別是在2004年頒布實(shí)施《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以后確立的。

按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)，社團(tuán)、民非、基金會(huì)分別被界定為“非營(yíng)利性社會(huì)組織”“從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”以及“以從事公益事業(yè)為目的而成立的非營(yíng)利性法人”。這修改了1988和1989年關(guān)于基金會(huì)以及社會(huì)團(tuán)體中錯(cuò)誤以及模糊的表述，從而確定了其非營(yíng)利性的組織屬性。在三個(gè)條例中，社團(tuán)又可以分為全國(guó)性社團(tuán)和地方性社團(tuán)。出于行業(yè)協(xié)會(huì)和公益性社團(tuán)在本質(zhì)屬性以及政策實(shí)踐中的差異，學(xué)界將二者區(qū)分為互益性社團(tuán)和公益性社團(tuán)；民非分為民非(個(gè)體)、民非(合伙)以及民非(法人)；基金會(huì)可分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)，其中還對(duì)涉外基金會(huì)單獨(dú)進(jìn)行了規(guī)定。

在長(zhǎng)期演化過(guò)程中，三類組織越來(lái)越回歸非營(yíng)利組織的本身屬性。但這并不意味著三個(gè)條例業(yè)已完善。首先，飽受詬病的雙重管理體制。盡管放開(kāi)四類社會(huì)組織可以直接登記，但實(shí)際操作過(guò)程中因缺乏可操作性而在很大程度上被懸置。大量或免于登記或無(wú)法登記的社會(huì)組織，依然徘徊在民政監(jiān)管體制之外；其次，三類組織內(nèi)部細(xì)分中存在的張力；再次，三類組織面臨外部性障礙。例如，民非和民辦教育等相關(guān)法律法規(guī)的不兼容，其營(yíng)利性和非營(yíng)利性無(wú)法清晰分割，從而限制了此類組織健康有序的發(fā)展。

4.按組織活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行的分類

20世紀(jì)八九十年代，社團(tuán)分為學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)，但這種籠統(tǒng)的分類方法在政策操作層面的意義不大。2003至2006年間，民非被分為十類，即教育類、衛(wèi)生類、文化類、科技類、體育類、勞動(dòng)類、民政類、社會(huì)中介服務(wù)業(yè)類、法律服務(wù)業(yè)類和其他類?！盀榱艘?guī)范和統(tǒng)一民間組織的統(tǒng)計(jì)管理，民政部借鑒和參考聯(lián)合國(guó)推薦的國(guó)際非營(yíng)利組織統(tǒng)計(jì)分類體系，并結(jié)合我國(guó)民間組織發(fā)展的特點(diǎn)，于2006年年底提出了新的分類體系，并用于三類民間組織的年度檢查工作。2007年底，根據(jù)新年檢分類體系，民政部發(fā)布了我國(guó)民間組織新的分類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”[3]8。這套分類體系將社團(tuán)和民非劃分為14個(gè)類別：科技與研究、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、法律、工商業(yè)服務(wù)、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)人員、國(guó)際及涉外組織以及其他。民非分類比之前的分類增加了體育類、工商業(yè)服務(wù)類、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類和國(guó)際及涉外組織類，其余大致對(duì)應(yīng)的幾類民非只是改變了統(tǒng)計(jì)名稱而已。

目前的《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中，社會(huì)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均基于上述不同活動(dòng)領(lǐng)域的組織而采集，但指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)并不完善。例如，衡量組織社會(huì)效益的指標(biāo)(如組織支出額度、受益人次、志愿服務(wù)人次等)以及衡量組織人力資源的指標(biāo)(專業(yè)技術(shù)人才數(shù)量、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率、培訓(xùn)人次、平均薪酬水平、全職員工的流失率等)等均未涉及。其次，目前所采用的按領(lǐng)域分類并沒(méi)有積極應(yīng)用于國(guó)家治理，加之基層政府采集數(shù)據(jù)的人手非常有限，因此數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性有待提高。再次，國(guó)家政策對(duì)于不同領(lǐng)域社會(huì)組織數(shù)量的變化影響很大。例如，若國(guó)家出臺(tái)政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類社會(huì)組織，則其數(shù)量急劇攀升；一旦國(guó)家限制某類社會(huì)組織，其發(fā)展則長(zhǎng)期舉足不前。換言之，這套按組織活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行的分類很容易受到政策的影響。

在完成國(guó)內(nèi)社會(huì)組織分類治理歷史演進(jìn)的大致脈絡(luò)后，我們?cè)賮?lái)分析境外非政府組織的分類治理。20世紀(jì)50年代至70年代初，境外非政府組織并未被分門別類地對(duì)待，而是被整體掃出國(guó)門。之后，隨著中國(guó)與美國(guó)等西方國(guó)家關(guān)系的正?；?，境外非政府組織隨之再次進(jìn)入國(guó)內(nèi)。20世紀(jì)80年代，此類組織主要被視為引進(jìn)外資和先進(jìn)技術(shù)的對(duì)象。1984年，當(dāng)時(shí)的聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處代表孔雷颯向外經(jīng)貿(mào)部國(guó)際局建議，中國(guó)政府在接受國(guó)際組織援助的同時(shí)，可以考慮接受國(guó)外民間組織的援助。于是，第一個(gè)開(kāi)展國(guó)際民間組織合作的工作小組出訪歐洲尋求合作良機(jī)。1985年，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心成立了國(guó)際民間組織聯(lián)絡(luò)處。翌年，該中心與歐洲援華集團(tuán)(德國(guó)農(nóng)業(yè)行動(dòng)、英國(guó)樂(lè)施會(huì)、荷蘭國(guó)際開(kāi)發(fā)援助)簽署了正式的合作協(xié)議[6]。1988年歸口管理后，除了外國(guó)商會(huì)，其他境外在華非政府組織并未與民政部產(chǎn)生交集，反而是國(guó)務(wù)院以及對(duì)外經(jīng)貿(mào)部等部門發(fā)揮了更大的作用。

20世紀(jì)90年代，境外非政府組織沒(méi)有過(guò)多受到清理整頓的影響，反而隨著中國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入而快速發(fā)展，并且形成多種分類治理的模式：第一，2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》允許境外基金會(huì)在中國(guó)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，且只能在民政部登記注冊(cè)。第二，國(guó)家外國(guó)專家局也負(fù)責(zé)一些境外在華非政府組織的管理工作。按照《介紹外國(guó)文教專家來(lái)華工作的境外組織資格認(rèn)可辦理規(guī)定》，凡擬向中國(guó)境內(nèi)派遣文教專家的境外組織，均須獲得介紹外國(guó)文教專家來(lái)華工作的境外組織資格認(rèn)可，并取得《介紹外國(guó)文教專家來(lái)華工作的境外組織資格認(rèn)可證書(shū)》。申請(qǐng)的境外組織，需具備法人組織、非宗教團(tuán)體以及具有推薦介紹外國(guó)文教專家能力三項(xiàng)條件。第三，為解決此類組織的項(xiàng)目統(tǒng)籌、違規(guī)發(fā)展會(huì)員、擅自建立分支機(jī)構(gòu)、合作糾紛以及員工福利等諸多問(wèn)題，云南省辦公廳于2009年12月29日印發(fā)了《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》。境外依法成立的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、聯(lián)盟、基金會(huì)、研究院(所、中心)等非政府、非營(yíng)利或慈善公益組織，只要在云南省開(kāi)展活動(dòng)的，都將適用該規(guī)定。按照該規(guī)定，境外在華NGO首先需要順利找到云南省直有關(guān)部門成為自己的業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。拿到批復(fù)文件后，連同其他必需材料，向省民政廳申請(qǐng)身份備案，開(kāi)展項(xiàng)目要向外辦報(bào)備。第四，以涉外民非、工商登記注冊(cè)以及未登記注冊(cè)等多種方式開(kāi)展活動(dòng)，而游離于民政部門監(jiān)管范圍之外。

2015年5月，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法(草案)》(二次審議稿)公布。該法擬將國(guó)務(wù)院公安部門及省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一作為境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的登記管理機(jī)關(guān)，并實(shí)行雙重管理體制。

三、結(jié)論

透過(guò)上述梳理和歸納，可看出新中國(guó)成立以來(lái)社會(huì)組織的變化以及分類治理的演進(jìn)史。一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，日益增強(qiáng)的社會(huì)從總體性國(guó)家中不斷分化出來(lái)，在實(shí)踐中其自主性逐漸生成，并按自身的組織邏輯繼續(xù)發(fā)展。國(guó)家分類治理的不斷細(xì)化和技術(shù)化不過(guò)是與這種現(xiàn)實(shí)互動(dòng)的反應(yīng)而已。但在對(duì)社會(huì)組織的分類治理中，明顯存在著技術(shù)路線與政治思維之間的張力。誠(chéng)然，社會(huì)組織面臨的很多問(wèn)題可以通過(guò)治理技術(shù)的發(fā)展予以消除。但技術(shù)治理未必能消除所有問(wèn)題，因?yàn)橥苤朴谡芜壿?。從?guó)內(nèi)社會(huì)組織的分類治理演化歷程中可以看到，僅僅在改革開(kāi)放之初的一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)組織的發(fā)展未受到意識(shí)形態(tài)的過(guò)多干擾。第一個(gè)階段國(guó)家控制社會(huì)的意圖自不必言。第三個(gè)階段中，盡管意識(shí)形態(tài)的色彩日益淡化，治理也越來(lái)越遵循社會(huì)組織自身的發(fā)展規(guī)律，但我們?nèi)阅芨械揭还稍噲D用政治思維替代技術(shù)思維的力量。例如，2012年，國(guó)家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動(dòng)的意見(jiàn)》。宗教類社會(huì)組織是在“一路一帶”國(guó)家戰(zhàn)略中最有潛力的民間軟實(shí)力之一。但在實(shí)際操作中，很多政府官員視之為敏感領(lǐng)域而不愿涉及。無(wú)人否認(rèn)國(guó)家安全的重要性和優(yōu)先性，但并不意味著政治思維可以一味代替技術(shù)治理。該法若正式通過(guò)，很多國(guó)家很有可能“以其之道，還施彼身”，從而給“一路一帶”戰(zhàn)略以及中國(guó)社會(huì)組織走出去帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代國(guó)家治理要求我們智慧地把政治思維最大限度地轉(zhuǎn)化為技術(shù)路線，并通過(guò)穩(wěn)定自洽的邏輯建構(gòu)政府與民間社會(huì)的共識(shí)。若達(dá)此目標(biāo)，就需要謹(jǐn)慎甄別對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成直接或間接威脅的社會(huì)組織，而不是簡(jiǎn)單地將某類特定社會(huì)組織予以整體性排除。進(jìn)而從其他眾多類型的社會(huì)組織中抽取公約數(shù)，貫徹憲法和法律面前身份平等、法人自治、公平競(jìng)爭(zhēng)之原則。這一始基性標(biāo)準(zhǔn)之下再派生出按組織規(guī)模大小、不同領(lǐng)域確定稅收優(yōu)惠、登記與否等次級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。即使社會(huì)組織存在規(guī)模大小、領(lǐng)域各異等差別，也應(yīng)盡量以最弱者的最大化利益為判斷依據(jù)。

[1] 劉培峰. 自由結(jié)社及其限制[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:275.

[2] 《中國(guó)民間組織年志》編輯委員會(huì). 中國(guó)民間組織年志：上[M].北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2005.

[3] 王名.民間組織的發(fā)展及通向公民社會(huì)的道路[C]//王名. 中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)》(1978-2008).北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

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[責(zé)任編輯：高云涌，張斐男]

2015-07-21

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)組織管理模式創(chuàng)新和推進(jìn)路徑研究”(12&ZD061)

韓俊魁(1972—)，男，副教授，博士，從事非營(yíng)利組織及發(fā)展人類學(xué)研究。

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1002-462X(2015)09-0025-05