劉明德，楊玉華

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

● 能源與環(huán)境問題研究

德國能源轉(zhuǎn)型關(guān)鍵項(xiàng)目對(duì)我國能源政策的借鑒意義

劉明德，楊玉華

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

基于可再生能源的利用現(xiàn)狀和國際能源發(fā)展實(shí)況，我國需富有遠(yuǎn)見的可再生能源政策與做法，因此，積極借鑒德國發(fā)展再生能源的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)勢(shì)在必行。德國聯(lián)邦政府第18屆立法會(huì)議期間，通過10項(xiàng)能源議程包含能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵項(xiàng)目。本文建議，我國應(yīng)建立可再生能源發(fā)展的長效機(jī)制，包括：長遠(yuǎn)的規(guī)劃與愿景、先試點(diǎn)再立法以及有效的激勵(lì)政策是開發(fā)可再生能源的必要條件；高效的儲(chǔ)能系統(tǒng)、智能電網(wǎng)建設(shè)以及兼顧效率效益是能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵；注重監(jiān)管評(píng)估、鼓勵(lì)公民參與以及強(qiáng)大的執(zhí)行力是可再生能源持久發(fā)展的重點(diǎn)。

可再生能源；德國經(jīng)驗(yàn)；能源政策

一、研究背景

我國石化能源短缺，大多依賴國外進(jìn)口，加之原油價(jià)格攀升，能源危機(jī)成為國家戰(zhàn)略發(fā)展的隱憂；化石能源使用排放的溫室氣體是氣候變暖的禍?zhǔn)?，環(huán)境污染與破壞日益嚴(yán)重；但我國擁有豐富的可再生能源資源，且有永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)保等優(yōu)點(diǎn)，若能積極開發(fā)，前景可觀。

有鑒于此，世界各國都積極開發(fā)可再生能源，德國更是其中翹楚。德國自2000年4月1日實(shí)施《可再生能源法》以來，可再生能源發(fā)展迅速，2013年德國可再生能源供應(yīng)電力1526億千瓦時(shí)，[1]據(jù)弗勞恩霍夫研究所*弗勞恩霍夫研究所的數(shù)據(jù)來自歐盟能源交易市場(chǎng)(EEX)及聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局，與其他該領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不同的是，這些數(shù)據(jù)表示凈發(fā)電量。的數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年可再生能源占德國總發(fā)電量的31%。此外，德國能源轉(zhuǎn)型計(jì)劃將逐步放棄核電，可再生能源在能源消費(fèi)中的占比目標(biāo)為：到2020年達(dá)到35%，2030年達(dá)到50%，2040年達(dá)到65%，2050年則超過80%。[2]相比德國對(duì)可再生能源的重視與推動(dòng)力度，我國還相差甚遠(yuǎn)。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)報(bào)道，截至2014年底，我國可再生能源發(fā)電量約1.2萬億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的22%，但實(shí)際上仍以大型水電為主，太陽能、生物質(zhì)能、海洋能等發(fā)電占比極少，若扣除水電，則不破毀生態(tài)的可再生能源的發(fā)電量只占全部發(fā)電量的3.26%，如表1所示；此外，我國可再生能源發(fā)展也只規(guī)劃到2020年。所以，我國可再生能源的利用率還很低，規(guī)劃缺乏前瞻性與戰(zhàn)略性，但發(fā)展?jié)摿Υ?。由此看來，我國若能借鑒德國可再生能源發(fā)展范式，對(duì)促進(jìn)我國可再生能源的開發(fā)利用一定大有裨益。

表1 2014年可再生能源發(fā)電量(單位：億千瓦時(shí))

二、德國能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵項(xiàng)目

德國是當(dāng)今世界發(fā)展綠色能源的翹楚，可再生能源發(fā)展成效顯著，現(xiàn)迎來重要轉(zhuǎn)型期，10大關(guān)鍵項(xiàng)目已提上議事日程。

(一)十項(xiàng)能源議程概況

在第18屆立法會(huì)議期間，有10項(xiàng)能源議程包含能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵項(xiàng)目，議程在內(nèi)容和時(shí)間上對(duì)議案涉及的各領(lǐng)域加以整合。這10項(xiàng)議程如圖1所示，主要包括：可再生能源立法、歐洲氣候與2030年的能源框架、歐洲排放交易改革、電力市場(chǎng)計(jì)劃、效率策略、建筑策略、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)、監(jiān)管、平臺(tái)。[1]

圖1 德國能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵項(xiàng)目

(二)關(guān)鍵項(xiàng)目對(duì)德國能源轉(zhuǎn)型的效用

1.完成氣候目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)低碳環(huán)保

“歐洲氣候與2030年的能源框架、歐洲排放交易改革”成為兩項(xiàng)吸睛議程，德國聯(lián)邦政府旨在實(shí)現(xiàn)綠色能源與氣候目標(biāo)雙贏。其中，為減少溫室氣體排放，制定有約束力的效率指標(biāo)，德國政府于2014年底批準(zhǔn)了一個(gè)氣候行動(dòng)方案，計(jì)劃新增減排6200萬至7800萬噸二氧化碳當(dāng)量，以實(shí)現(xiàn)其先前制定的2020年比1990年減少碳排放40%的目標(biāo)。新增減排指標(biāo)中，2200萬噸二氧化碳將分配給電力領(lǐng)域，由德國經(jīng)濟(jì)部負(fù)責(zé)向全國發(fā)電廠分?jǐn)偂Ｐ路桨笇⑵仁沟聡糠謧鹘y(tǒng)火力發(fā)電廠關(guān)閉，助其實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。*可再生能源首度成為德國發(fā)電主力.新華網(wǎng),2014.12.30此外，聯(lián)邦政府實(shí)行市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備等激勵(lì)投資機(jī)制，保證歐盟排放交易改革的快速可持續(xù)進(jìn)行。這些有力措施都將為德國及其歐盟成員國帶來環(huán)境效益：完成氣候目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)低碳環(huán)保。

2.解決能源短缺，盤活電力市場(chǎng)

聯(lián)邦政府將通過“試點(diǎn)”不斷完善“可再生能源法”，在“電力市場(chǎng)計(jì)劃、效率策略、建筑策略、輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)”的協(xié)調(diào)配套機(jī)制下，德國將啟動(dòng)“未來能源”的監(jiān)測(cè)程序，有效監(jiān)督能源轉(zhuǎn)型的執(zhí)行情況。此外，聯(lián)邦政府還重視公眾在可再生能源政策發(fā)展過程中的早期參與，重組了五個(gè)平臺(tái)。這些關(guān)鍵項(xiàng)目在系統(tǒng)集成的整合下，將發(fā)揮出整體功能大于局部功能的作用，從而順利完成能源轉(zhuǎn)型，發(fā)揮巨大經(jīng)濟(jì)效益：讓化石能源逐步退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以可再生能源盤活整個(gè)電力市場(chǎng)。

3.增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高綠能產(chǎn)值

德國能源利用方式在完成轉(zhuǎn)型的蛻變中，必然增加就業(yè)機(jī)會(huì)，德國弗萊堡市發(fā)展太陽能產(chǎn)業(yè)成功抵御金融海嘯就是很好的例證。太陽能產(chǎn)業(yè)部門是弗萊堡各產(chǎn)業(yè)部門中成長最快速的，與太陽能直接相關(guān)的公司有100家左右，提供約2000 個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。生物科技、醫(yī)療和綠能并列為弗萊堡的三大核心產(chǎn)業(yè)，其中綠能產(chǎn)業(yè)為弗萊堡貢獻(xiàn)了10%的勞動(dòng)力、創(chuàng)造了6.5 億歐元的產(chǎn)值、1.2萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)以及2000 家大小公司(Stadt Freiburg im Breisgau, 2010a: 54)。根據(jù)德國聯(lián)邦勞工局的統(tǒng)計(jì)，德國在2000年至2009年間的失業(yè)率維持在7-12% 之間，而弗萊堡只有5-8%，足見弗萊堡是德國各城市里經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)最好的城市之一。這主要得力于可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，雖然太陽能產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口數(shù)量并不是弗萊堡最大的部門，但太陽能的綠能形象吸引更多游客和人群到弗萊堡定居、就業(yè)、發(fā)展和投資，無形中又提高了地方產(chǎn)值。[2]毋庸置疑，德國能源轉(zhuǎn)型期間的10大關(guān)鍵項(xiàng)目，將在帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)產(chǎn)生社會(huì)效益。

三、德國能源轉(zhuǎn)型關(guān)鍵項(xiàng)目的啟示

德國政府對(duì)可再生能源的重視與推動(dòng)力度，世人有目共睹。聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和能源署在能源轉(zhuǎn)型中扮演著重要角色。

(一)開發(fā)可再生能源的必要條件

1.規(guī)劃與愿景

聯(lián)邦政府積極規(guī)劃可再生能源的發(fā)展，一是縱向維度上，即時(shí)間上長遠(yuǎn)規(guī)劃，如制定2030年能源框架，無一例外體現(xiàn)了德國發(fā)展可再生能源的前瞻性思維；二是橫向維度上，即多領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)電力部門的項(xiàng)目、能源效率和建筑行業(yè)的項(xiàng)目加以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)規(guī)劃。具體而言，面對(duì)日益增加的可再生能源份額，聯(lián)邦政府積極制定了電力市場(chǎng)計(jì)劃，認(rèn)識(shí)到未來電力市場(chǎng)的設(shè)計(jì)必須有效部署發(fā)電站，同時(shí)確保能源安全。此外，在建筑策略上，聯(lián)邦政府于2014年年底起草了一份裝修路線圖，從而確定長期需要裝修的建筑存量，以示如何完成建筑存量，這實(shí)際上也是到2050年的氣候中立計(jì)劃。[1]實(shí)際上，德國聯(lián)邦政府已在2010 年9月重新設(shè)定了“2050 能源規(guī)劃愿景(Energiekonzept 2050)”，打算在2020 年可再生能源發(fā)電量達(dá)到所有能源發(fā)電總量的35%(2014 年上半年，該比例為31%)，在2050 年超過發(fā)電總量的80%。[2]所以，德國早已具備發(fā)展的眼光，為未來的能源轉(zhuǎn)型制定了長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，而我國具體的可再生能源規(guī)劃目標(biāo)只到2020年，缺乏前瞻性與戰(zhàn)略眼光。

2.試點(diǎn)與立法

可再生能源法當(dāng)前調(diào)整創(chuàng)建的基礎(chǔ)，是找到基于競(jìng)爭性的可再生能源推廣方案。聯(lián)邦政府指出，如果要在2016年第四季度開始組織特定技術(shù)的拍賣會(huì)，政府將率先為2014年底以土地為基礎(chǔ)的太陽能試點(diǎn)項(xiàng)目的拍賣會(huì)提出一項(xiàng)法令。在此基礎(chǔ)上，盡力于2015年實(shí)施該試點(diǎn)項(xiàng)目，然后在報(bào)告中評(píng)估其效果，并且將反饋的評(píng)估結(jié)果用于改進(jìn)、補(bǔ)充可再生能源法。[1]可再生能源立法對(duì)于可再生能源發(fā)展，尤其對(duì)太陽光電的推進(jìn)具有重要意義。聯(lián)邦政府《可再生能源法3.0》的實(shí)施，可再生能源相關(guān)技術(shù)的資金水平將通過拍賣來設(shè)定其合理規(guī)則，這種先通過試點(diǎn)驗(yàn)證，再加以法律保障的實(shí)踐，有助于保證法律適用性的同時(shí)，通過競(jìng)爭手段推廣太陽能等可再生能源的開發(fā)利用，從而達(dá)到相輔相成、相互促進(jìn)的效果。

實(shí)際上，試點(diǎn)是聯(lián)邦政府歷來推廣可再生能源政策的秘訣之一，敢于嘗試新事物，往往在試點(diǎn)過程中收獲意想不到的效果，德國太陽能光電系統(tǒng)就是這樣一個(gè)例子。1990年，德國在當(dāng)時(shí)全世界開展的第一個(gè)“一千個(gè)屋頂”太陽光電計(jì)劃，此計(jì)劃目的只是為了測(cè)試當(dāng)時(shí)德國的太陽能科技到達(dá)什么程度以及收集經(jīng)驗(yàn)，沒想到意外掀起安裝太陽光電的風(fēng)潮。這個(gè)試點(diǎn)為德國的太陽光電發(fā)展起了先鋒作用。由于該計(jì)劃成功實(shí)施，證明太陽光電系統(tǒng)所生產(chǎn)的電力可以連接到公共電網(wǎng)，才有后來1999 年的“10 萬個(gè)屋頂計(jì)劃”。[2]從此，太陽光電系統(tǒng)安裝在德國突飛猛進(jìn)，也為包括我國等其他國家先后效仿，太陽光電的利用從此得以快速發(fā)展。

3.有效的激勵(lì)政策

實(shí)行固定電價(jià)制的德國在可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭之前，就根據(jù)國情采取了稅收、補(bǔ)貼、信貸、價(jià)格和政府采購等多種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段促進(jìn)其成長。[3]同樣，要減少溫室氣體排放，也必須提供充分的激勵(lì)投資機(jī)制，排放交易改革已勢(shì)在必行，主要方向是：支持實(shí)行市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備的建議；贊成防止碳泄漏的規(guī)定。德國政府堅(jiān)持氣候目標(biāo)必須在概念上得以實(shí)現(xiàn)，必須納入2020年后排放交易體系(ETS)指令的總體方案中。此外，德國經(jīng)濟(jì)暨能源部對(duì)建筑領(lǐng)域可再生能源的熱利用和效率問題，也采取了激勵(lì)政策，并致力于改善和擴(kuò)展這些激勵(lì)措施。整體建筑策略將整合電力、熱能和效率等方面，如穩(wěn)定和完善二氧化碳建筑裝修方案，延續(xù)市場(chǎng)激勵(lì)計(jì)劃，進(jìn)一步發(fā)展可再生能源熱能法規(guī)和節(jié)能條例。

(二)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵

1.高效新型的儲(chǔ)能系統(tǒng)

高效的儲(chǔ)能系統(tǒng)是能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。風(fēng)能和太陽能的發(fā)電量會(huì)因天氣、時(shí)段和季節(jié)的不同而產(chǎn)生巨大浮動(dòng)。在某些時(shí)段內(nèi)，其總和甚至?xí)鋈珖挠秒娏俊榱瞬焕速M(fèi)這部分電量，就必須將其儲(chǔ)存起來，在風(fēng)能和太陽能發(fā)電量下降的時(shí)段里可將儲(chǔ)能系統(tǒng)內(nèi)的電能釋放出來。儲(chǔ)能的形式包括電池、水庫或者將其轉(zhuǎn)化成氣體燃料。儲(chǔ)能系統(tǒng)劃分為短時(shí)儲(chǔ)能系統(tǒng)和長期儲(chǔ)能系統(tǒng)，見表2，短期儲(chǔ)能系統(tǒng)能夠在一天之內(nèi)進(jìn)行多次蓄電和放電，包括抽水儲(chǔ)能電廠、蓄電池和壓縮空氣儲(chǔ)能系統(tǒng)，但儲(chǔ)能空間有限；長期儲(chǔ)能系統(tǒng)主要是電轉(zhuǎn)氣(power to gas)技術(shù)，通過多級(jí)化學(xué)反應(yīng)將水轉(zhuǎn)換成氫氣或甲烷。此項(xiàng)方法的優(yōu)點(diǎn)在于水這種物質(zhì)幾乎無處不在，而天然氣網(wǎng)也幾乎到處分布。生產(chǎn)出來的氫氣和甲烷可以利用現(xiàn)有的設(shè)施，直接輸入天然氣管道。迄今為止，該生產(chǎn)方法已在少數(shù)試驗(yàn)設(shè)備上通過測(cè)試，但要進(jìn)行大范圍的技術(shù)應(yīng)用，還有許多研究工作要做：比如在將風(fēng)電轉(zhuǎn)換成燃?xì)夂椭匦罗D(zhuǎn)換回電力的過程當(dāng)中會(huì)有大量損耗。根據(jù)目前的研究水平，只有35%的能源可被重新利用，但電力儲(chǔ)氫技術(shù)可能是長期儲(chǔ)備風(fēng)能的解決方法。[4]

此外，要將能源供應(yīng)置于一個(gè)具有可持續(xù)性和安全性的基礎(chǔ)之上，沒有任何國家可以單獨(dú)實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，德國聯(lián)邦政府積極尋求國際合作，同奧地利和瑞士共同建造新型儲(chǔ)能系統(tǒng)，于2012年5月簽訂了抽水儲(chǔ)能電廠的擴(kuò)建計(jì)劃，三國致力于研究怎樣才能更有效地利用現(xiàn)有的儲(chǔ)能能力以及開發(fā)新的儲(chǔ)能潛力。借助抽水儲(chǔ)能技術(shù)能夠在未來將可再生能源更好地融入能源體系中，這對(duì)推動(dòng)德國南部的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)意義深遠(yuǎn)。德國，奧地利和瑞士開展了一項(xiàng)共同研究，其目的在于分析各國抽水儲(chǔ)能電廠的框架條件和調(diào)查擴(kuò)建潛力。除此之外，此項(xiàng)研究還將從法律、經(jīng)濟(jì)和電網(wǎng)技術(shù)的視角去審視儲(chǔ)能技術(shù)，三國共同承擔(dān)研究費(fèi)用。[4]各國都有各自的長期儲(chǔ)能系統(tǒng)，但尋求高效新型的儲(chǔ)能系統(tǒng)一直是發(fā)展再生能源的國家必須長期面對(duì)的問題，加強(qiáng)國際合作，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，是值得借鑒的德國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

2.建設(shè)智能電網(wǎng)

智能電網(wǎng)是能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分，健全電網(wǎng)規(guī)劃，不僅要適合未來的發(fā)展方向，還要對(duì)各種現(xiàn)實(shí)情形及時(shí)作出回應(yīng)。智能電網(wǎng)集合了具備創(chuàng)新性的測(cè)量及控制技術(shù)，因而可提高能源體系的靈活性。德國自2008年啟動(dòng)的“能源互聯(lián)網(wǎng)(E-Energy)”科研項(xiàng)目運(yùn)行至今，取得的初步結(jié)果顯示：僅依靠優(yōu)化電力系統(tǒng)的各個(gè)單獨(dú)組成部分是不夠的，只有發(fā)電商、用電商和儲(chǔ)能系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)配合，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化。譬如，Cuxhaven (庫克森港)的“eTelligence”示范性智能電網(wǎng)工程，其地方電力交易市場(chǎng)涵蓋了發(fā)電商、能源服務(wù)供應(yīng)商、電網(wǎng)運(yùn)營商和消費(fèi)者等相關(guān)方的共同參與，他們可以借助智能電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息交換。一是通過“智能瓦特”示范項(xiàng)目節(jié)約電費(fèi)，根據(jù)供電情況實(shí)施分時(shí)電價(jià)，激勵(lì)人們?cè)陔妰r(jià)便宜的時(shí)段使用家電，個(gè)人用戶可以將最高為10%的耗電量轉(zhuǎn)移至電價(jià)較低的時(shí)段；二是利用智能手機(jī)對(duì)家電進(jìn)行遙控，其原理是在用戶和當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)運(yùn)營商之間利用新研發(fā)的通訊標(biāo)準(zhǔn)EEBus 對(duì)耗電數(shù)據(jù)和發(fā)電數(shù)據(jù)進(jìn)行交換。知名家電制造商支持這項(xiàng)通訊標(biāo)準(zhǔn)，以滿足未來智能電網(wǎng)項(xiàng)目的需求。[4]

表2 德國儲(chǔ)能系統(tǒng)主要形式

此外，德國政府立足于能源系統(tǒng)發(fā)展的基本假設(shè)，例如，額外用于可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施的建筑比例，能源在全國的地理分布情況，以及傳統(tǒng)發(fā)電站的發(fā)展速度。在此基礎(chǔ)上，制定“2015年網(wǎng)絡(luò)發(fā)展計(jì)劃”，這項(xiàng)新計(jì)劃能夠同步輸電網(wǎng)未來的擴(kuò)展，不僅與改革后的可再生能源法的計(jì)劃同步，而且跟入網(wǎng)管理以及未來電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的重大決策同步，它將為2016年初要提上議程的《聯(lián)邦需求規(guī)劃法》提供依據(jù)。該法規(guī)定德國未來十年的電網(wǎng)擴(kuò)建任務(wù)須以2012 年輸電網(wǎng)運(yùn)營商提供的《電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》為藍(lán)本，它為所有參與方帶來規(guī)劃的安全性，是能源轉(zhuǎn)型實(shí)施過程中的一座里程碑。[4]由于大部分可再生能源發(fā)電將傳輸?shù)脚潆娋W(wǎng)，所以除了健全輸電網(wǎng)，聯(lián)邦政府在分配制度層面也不斷適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型的需求。未來電網(wǎng)收費(fèi)制度問題，將由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)局在評(píng)估報(bào)告(2014年底激勵(lì)性監(jiān)管條例的評(píng)估報(bào)告)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)“德國現(xiàn)代配電網(wǎng)”研究成果的基礎(chǔ)上加以解決。[1]

不難發(fā)現(xiàn)，德國政府把配電網(wǎng)與輸電網(wǎng)納入能源議程的關(guān)鍵項(xiàng)目中，從系統(tǒng)全局觀出發(fā)，在綜合考慮能源布局、建筑概況、傳統(tǒng)電站發(fā)展速度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)的整合、共享、集成優(yōu)勢(shì)，制定能夠與多方面同步的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展計(jì)劃，使輸電網(wǎng)、電力市場(chǎng)、可再生能源法在變化中達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一，不僅解決了電網(wǎng)消納難題，還能及時(shí)調(diào)整政策方略，這為我國解決可再生能源市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用不足引發(fā)的問題提供了新思路與靈感。值得注意的是，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，能源、電網(wǎng)、市場(chǎng)、政策共同構(gòu)成一個(gè)共享、集成的有機(jī)整體，而不是分散的各部分，將是我國乃至世界各國未來發(fā)展可再生能源的必然選擇。

3.兼顧效率效益

效率策略是德國聯(lián)邦政府第18屆立法會(huì)議期間的關(guān)鍵項(xiàng)目之一，在能源轉(zhuǎn)型期，提高能源利用效率具有重要意義，聯(lián)邦政府曾作出多方面努力。一是對(duì)氣候目標(biāo)制定有約束力的效率指標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)歐盟可再生能源2030年達(dá)到30%的減排目標(biāo)，其效率指標(biāo)必須具有約束力，并對(duì)實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)保持信心，其實(shí)現(xiàn)程度將取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α６翘岣吣茉蠢眯?，更加注重能源消費(fèi)方面，使提高能源利用效率成為能源轉(zhuǎn)型期的第二大支柱。節(jié)能是降低能耗的趨勢(shì)，“國家能源效率行動(dòng)計(jì)劃”是這些努力的核心，它總結(jié)了效益指標(biāo)與各成員國的職責(zé)，增強(qiáng)能源效率基金作為融資工具，并定義了相應(yīng)的效率工具。此外，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部和能源署還落實(shí)了一些“能源效率指令”的規(guī)定。[1]

德國政府早在2012年就已通過《節(jié)能法修正案》和《節(jié)能條例修正案》，這些法案的出臺(tái)是邁向低碳環(huán)保建筑的重要一步。按照聯(lián)邦政府制定的長期目標(biāo)，在2014 年和2016 年間，德國新建建筑的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)將提高12.5%。同期，新建建筑保溫隔熱的指標(biāo)也將穩(wěn)步提高——每年平均上升幅度約為10%。從2021 年起，德國所有建筑都需強(qiáng)制執(zhí)行最低能耗標(biāo)準(zhǔn)，公共建筑從2019 年就開始執(zhí)行。[4]上述法律法規(guī)為新建建筑設(shè)立了嚴(yán)格的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，使德國的房地產(chǎn)廣告務(wù)必加入建筑能效的相關(guān)內(nèi)容，為消費(fèi)者在地產(chǎn)購置和租賃時(shí)將帶來更多的透明度；同時(shí)，這些能源效率指令將在一定程度上降低能耗，兼顧能源利用的效率和效益。

(三)可再生能源持久發(fā)展的重點(diǎn)

1.注重監(jiān)管評(píng)估

能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于保障未來能源供應(yīng)的安全性和可支付性，監(jiān)管評(píng)估就顯得尤為重要，德國就設(shè)立了可再生能源法的定期追蹤和評(píng)估機(jī)制。例如，德國可再生能源法第97條即規(guī)定聯(lián)邦政府必須每四年一次編制總結(jié)報(bào)告(Erfahrungsbericht)，第98條規(guī)定每年聯(lián)邦政府要向國會(huì)報(bào)告可再生能源發(fā)展進(jìn)度。自2012年以來，德國每年均要對(duì)能源轉(zhuǎn)型的實(shí)施狀態(tài)和進(jìn)展進(jìn)行系統(tǒng)性的調(diào)研。在第18屆立法會(huì)議期間，為有效監(jiān)督能源轉(zhuǎn)型的執(zhí)行情況，并能在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)控，聯(lián)邦政府已啟動(dòng)“未來能源”的監(jiān)測(cè)程序，同時(shí)，對(duì)能源指標(biāo)完成情況加以評(píng)估。在2014年戰(zhàn)略進(jìn)展報(bào)告中，德國政府對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)展和措施執(zhí)行狀況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)能源利用的現(xiàn)狀與形勢(shì)，對(duì)能源概念目標(biāo)在中長期能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)，還需要采取哪些新措施等方面加以評(píng)估。[1]

相比之下，我國可再生能源政策執(zhí)行的評(píng)估環(huán)節(jié)就稍顯薄弱，不僅政府重視程度不夠，而且評(píng)估不及時(shí)，即使在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)問題，譬如政策無法執(zhí)行、不能調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積極性等，也只是停留在口頭上或文字上，監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致地方各級(jí)政府沒能及時(shí)更正或重新按正確的方案執(zhí)行。舉例來說，我國生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)停滯不前，除了發(fā)電廠燃料供應(yīng)不足、補(bǔ)貼政策不完善、建設(shè)成本高、技術(shù)水平低等因素外，真正阻礙在于政策無法執(zhí)行。陳義龍(2014)曾表示，生物質(zhì)能源發(fā)展緩慢是化石能源集團(tuán)綁架政府、操縱政策所致，其證據(jù)是：生物質(zhì)油每噸成本約7000元，遠(yuǎn)低于商品油每噸9000元的價(jià)格，但現(xiàn)實(shí)情況是價(jià)廉的生物油并未得到廣泛推廣。生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃重在落實(shí)，但因既得利益集團(tuán)架空政策，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益兼優(yōu)的生物質(zhì)能缺乏政策扶持與激勵(lì)，導(dǎo)致生物質(zhì)能發(fā)展步履維艱。[4]倘若我國嚴(yán)格將監(jiān)管與評(píng)估落到實(shí)處，使政策得以執(zhí)行，生物質(zhì)能在政策帶動(dòng)下將會(huì)快速發(fā)展。王毅工(2014)指出，政策的執(zhí)行和后評(píng)估比政策本身更重要。我國目前尚缺少對(duì)分布式能源政策執(zhí)行落實(shí)情況的有效監(jiān)督，這使一些鼓勵(lì)發(fā)展分布式能源的政策在執(zhí)行上大打折扣。從創(chuàng)建政策體系層面看，我國分布式能源政策應(yīng)將行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、能源價(jià)格政策、項(xiàng)目規(guī)劃與評(píng)估政策等綜合起來統(tǒng)籌考慮，形成一套有利于分布式能源發(fā)展的系統(tǒng)政策體系。[6]

2.鼓勵(lì)公眾參與

公眾是發(fā)展可再生能源的直接利益相關(guān)者，可再生能源的永續(xù)發(fā)展，不可能只依賴政府單方面努力，更重要的是，公眾有共識(shí)、主動(dòng)參與、熱愛可再生能源產(chǎn)業(yè)，將促進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。德國政府歷來重視公眾在社會(huì)政策發(fā)展過程中的早期參與，為此還重組了經(jīng)濟(jì)事務(wù)部和環(huán)境署建立的論壇和平臺(tái)，今后將有五個(gè)平臺(tái)為公眾服務(wù)，包括：電力市場(chǎng)平臺(tái)、效率平臺(tái)、能源網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、建筑平臺(tái)、研究與創(chuàng)新平臺(tái)。這些參與渠道有助于公眾及時(shí)了解德國可再生能源發(fā)展政策的同時(shí)，保障公眾知情權(quán)與話語權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的推廣與普及。譬如，德國弗萊堡為普及太陽能系統(tǒng)，在火車站附近設(shè)有一個(gè)專業(yè)的咨詢服務(wù)中心，公眾了解到投資回報(bào)率很好之后，安裝的人越來越多(劉明德、徐玉珍，2011：141)。聯(lián)邦政府重組的這五個(gè)平臺(tái)將發(fā)揮更大效用，在公民積極參與的過程中，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及相關(guān)政策的完善。

3.強(qiáng)大的執(zhí)行力

聯(lián)邦政府在第18屆立法會(huì)議期間指出，內(nèi)閣有望在2014年11月對(duì)“國家能源效率行動(dòng)計(jì)劃”作出決定，之后將立即執(zhí)行該行動(dòng)計(jì)劃。由此看出，德國聯(lián)邦政府不僅能根據(jù)實(shí)際制定適用的政策，還有將政策落到實(shí)處的強(qiáng)大執(zhí)行力。實(shí)際上，很多國家早已認(rèn)識(shí)到并立志推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，但大部分都是說得多、做得少，而德國人說到做到，聯(lián)邦政府設(shè)定的目標(biāo)基本都能按時(shí)達(dá)成，例如，當(dāng)初德國政府設(shè)定要在2010年達(dá)成可再生能源發(fā)電占總電力消費(fèi)12.5% 的目標(biāo)等，[7]都提前或按時(shí)達(dá)成。又如，德國政府承諾，在2012 年之前，實(shí)現(xiàn)與1990 年相比降低21% 的二氧化碳排放目標(biāo)。根據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境部公布的資料，2007 年時(shí)，德國就已經(jīng)減排21.3%(約259 噸溫室氣

體)，提前完成目標(biāo)。*德文維基，關(guān)鍵字：Kyoto-Protokoll， http://de.wikipedia.org/wiki/Kyoto-Protokoll#Mitgliedstaaten _der_Europ.C3.A4ischen_Union.

除了聯(lián)邦政府在能源轉(zhuǎn)型中扮演主角，此外，地方政府積極執(zhí)行，國民的危機(jī)感與環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)大密集的研發(fā)機(jī)構(gòu)等都是德國施行能源轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力。

四、結(jié)論與建議

發(fā)展可再生能源有利于環(huán)境保護(hù)、能源安全、提高綠能產(chǎn)值、增加就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三駕馬車并駕齊驅(qū)。我國地域遼闊，蘊(yùn)藏著豐富多元的可再生能源資源，太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、海洋能等開發(fā)潛力巨大；此外，我國人口眾多、高校密集，在人力資源、技術(shù)研發(fā)等方面都有競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。因此，我國發(fā)展可再生能源前景廣闊。德國能源轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵項(xiàng)目給我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

(一)可再生能源發(fā)展應(yīng)制定長遠(yuǎn)規(guī)劃

縱向上，要有長期發(fā)展戰(zhàn)略路線圖，立足當(dāng)下規(guī)劃未來幾十年的發(fā)展愿景；橫向上，也要統(tǒng)籌相關(guān)行業(yè)與項(xiàng)目協(xié)調(diào)發(fā)展，不可偏廢其一。這樣才能兼顧個(gè)人與社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)資源效用最大化。

(二)通過試點(diǎn)完善立法，保證法律的適用性

但凡一個(gè)新事物，在成效未知與成本過高的情況下，都需要政府以國家資源通過試點(diǎn)進(jìn)行嘗試，這是一個(gè)“試錯(cuò)”的過程，倘若可行再加以推廣。德國政府把試點(diǎn)引入立法的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)中，有利于保障法律的適用性，降低行政成本，提高政策效用。這種先通過實(shí)踐檢驗(yàn)政策或做法，驗(yàn)證通過再以法律形式加以保障的范式，顛覆了傳統(tǒng)式的立法程序(先立法再檢驗(yàn)其合理性)。我國可再生能源政策的制定或計(jì)劃的施行，可以借鑒德國政府“通過試點(diǎn)完善立法”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

(三)應(yīng)實(shí)現(xiàn)綠色能源與氣候目標(biāo)雙贏

第18屆立法會(huì)議期間，德國政府激烈辯論了“歐洲氣候和2030年能源框架以及歐洲排放交易改革”，這對(duì)歐洲各國氣候和能源政策未來的發(fā)展方向頗具戰(zhàn)略意義。出于這個(gè)原因考慮，在歐洲理事會(huì)于2014年10月關(guān)于結(jié)構(gòu)目標(biāo)和排放交易基本改革的決定中，聯(lián)邦政府繼續(xù)堅(jiān)持這一立場(chǎng)：呼吁歐盟內(nèi)部國家溫室氣體排放量到2030年至少達(dá)到40%的減排目標(biāo)，這個(gè)有約束力的效率指標(biāo)將有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。[8]由此看來，德國聯(lián)邦政府在發(fā)展可再生能源時(shí)，時(shí)刻不忘關(guān)乎全球生態(tài)的氣候目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)二者雙贏。2014年9月，國際學(xué)術(shù)期刊《自然-地球科學(xué)》發(fā)表《持續(xù)增長的二氧化碳排放總量對(duì)達(dá)成氣候目標(biāo)造成影響》一文指出：2013年，全球二氧化碳排放量達(dá)到361億噸左右。其中，中國碳排放達(dá)100億噸，美國52億噸，歐盟28國35億噸。顯然，2013年中國的碳排放超過美國和歐盟的總和，占世界總排放量的近3成。同時(shí)，中國的人均碳排放量首次超過歐盟，達(dá)到7.2噸，這使得中國必須面對(duì)更多的減排要求。自2008年以來，我國已連續(xù)7年成為碳排放的世界冠軍，*數(shù)據(jù)來源：BP世界能源統(tǒng)計(jì)2013面臨國際談判關(guān)于碳減排的巨大壓力，要實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，擺脫灰霾困擾，必須加速調(diào)整能源利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)綠色能源與氣候目標(biāo)雙贏。

(四)建設(shè)智能電網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)電商、用電商和儲(chǔ)能系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)配合

智能電網(wǎng)的成功要素包括三方面：一是應(yīng)用程序必須易于操作，以減輕使用者的工作為基準(zhǔn)，而不是增加其負(fù)擔(dān)；二是要能夠隨時(shí)保障數(shù)據(jù)交換的安全性；三是不同廠家的設(shè)備必須做到無縫對(duì)接。德國“E-Energy”科研項(xiàng)目為我國研發(fā)智能電網(wǎng)提供了借鑒與新思考，雖然研發(fā)項(xiàng)目耗資巨大，但智能電網(wǎng)蘊(yùn)藏著巨大的節(jié)能潛力，先在示范地區(qū)研發(fā)具體的解決方案是必然之路。眾所周知，智能電網(wǎng)是能源轉(zhuǎn)型的重要組成部分，高效儲(chǔ)能系統(tǒng)是能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，因此，尋求新型靈活的儲(chǔ)能系統(tǒng)、加強(qiáng)國際交流合作，也是我國在可再生能源發(fā)展之路上必須面對(duì)的課題。

(五)注重可再生能源利用的效益效率

能源轉(zhuǎn)型期，要促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展，在注重效益的基礎(chǔ)上，德國政府早已認(rèn)識(shí)到提高能源利用效率的重要意義，將其作為能源轉(zhuǎn)型期的第二大支柱，于是，德國經(jīng)濟(jì)部和能源署更加注重能源消費(fèi)方面，制定了“國家能源效率行動(dòng)計(jì)劃”。德國人有很強(qiáng)的效率意識(shí)和行動(dòng)力，通常為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)制定有約束力的規(guī)劃，以保證目標(biāo)按時(shí)或盡快完成。此外，聯(lián)邦政府為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，也制定了具有約束力的效率指標(biāo)，再次表明德國人擅于規(guī)劃、注重效率的民族性。相比之下，我國可再生能源進(jìn)展緩慢，除了監(jiān)督評(píng)估機(jī)制欠缺、市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用不足、技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)不夠等因素外，缺乏具有約束力的效率指標(biāo)是主要阻礙，導(dǎo)致很多產(chǎn)業(yè)政策或規(guī)劃僅停留在表面，行動(dòng)遲緩，效率意識(shí)弱。鑒于此，我國若能在完善監(jiān)管機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定具有約束力的效率指標(biāo)并堅(jiān)定執(zhí)行，將助推可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

(六)加強(qiáng)可再生能源的監(jiān)管與后評(píng)估機(jī)制

一方面，我國可效仿德國“未來能源”監(jiān)測(cè)程序的做法，不僅可以有效監(jiān)督能源轉(zhuǎn)型的執(zhí)行情況，并能在必要時(shí)進(jìn)行調(diào)控。另一方面，我國應(yīng)及時(shí)評(píng)估可再生能源發(fā)展與政策執(zhí)行情況。雖然國家可再生能源中心每年都編著了《中國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》，但報(bào)告內(nèi)容趨于宏觀，缺乏對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)展和措施執(zhí)行狀況的評(píng)估。所以，我國應(yīng)在年度報(bào)告中，對(duì)我國可再生能源進(jìn)展與政策執(zhí)行進(jìn)行階段性與整體性評(píng)估，以多年度數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)深入分析，從而為采取進(jìn)一步措施進(jìn)行必要性評(píng)估和障礙分析，及時(shí)掌握可再生能源各領(lǐng)域發(fā)展動(dòng)態(tài)。

(七)提供公民參與的途徑和平臺(tái)

德國歷來重視公眾在社會(huì)政策發(fā)展過程中的早期參與，在能源轉(zhuǎn)型期，聯(lián)邦政府建立了五個(gè)平臺(tái)，為公民參與可再生能源發(fā)展提供有效渠道。我國雖然已將公民參與寫入政策文件里，但實(shí)踐中仍缺乏有效的參與途徑。譬如，我國諸多PX項(xiàng)目落成到投產(chǎn)，地方政府等利益相關(guān)方并未實(shí)質(zhì)性征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖?。聽不到民眾的真?shí)聲音，缺乏公眾這個(gè)重要利益相關(guān)者的參與，石化能源與綠色能源就難協(xié)調(diào)發(fā)展，綠色能源與氣候目標(biāo)雙贏也將成為奢談。鑒于此，要改觀這種局面，就應(yīng)致力為公眾提供多元參與渠道，讓公眾參與到政策制定中來，同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督的力量。能源政策關(guān)乎公眾切身利益，一項(xiàng)政策出臺(tái)前，應(yīng)廣泛征求公眾意見，只有這樣，政策在執(zhí)行與推廣過程中，才能得到公眾的積極響應(yīng)和參與。

(八)能源暨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須轉(zhuǎn)型

德國因拒絕核能并考量石化能源對(duì)環(huán)境的危害，才被迫尋找替代能源，而決定發(fā)展再生能源，現(xiàn)在已走上能源轉(zhuǎn)型的成功之路。德國當(dāng)初所面對(duì)的問題，也是我國以前至今所面臨的困境。因此，我國應(yīng)堅(jiān)定能源暨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的信念，逐步擺脫核能與石化燃料，離開核事故以及環(huán)境污染。[2]這必定是個(gè)艱苦卓絕的歷程，倘若能積極學(xué)習(xí)德國發(fā)展可再生能源的成功經(jīng)驗(yàn)，順利完成這一蛻變，那么，這對(duì)我國乃至全人類的生態(tài)文明建設(shè)都將是濃墨重彩的一筆。

(九)提高政府執(zhí)行力

在第18屆立法會(huì)議期間的十大關(guān)鍵項(xiàng)目里，我們可以感受到，德國政府暨全民要實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的堅(jiān)定信念和決心，以及“說到做到”的強(qiáng)大執(zhí)行力。從德國發(fā)展可再生能源的歷程來看，雖然現(xiàn)在已成為翹楚，但這過程中也充滿曲折與阻礙，一些試點(diǎn)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)、一些計(jì)劃也有落空的可能，但德國人勇于嘗試、敢于規(guī)劃，在監(jiān)管評(píng)估的基礎(chǔ)上，在有約束力的效率指標(biāo)中，使能源轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵項(xiàng)目運(yùn)籌帷幄。因此，我國政府也應(yīng)有持之以恒的執(zhí)行力，公民在積極參與中發(fā)揮監(jiān)督作用，讓可再生能源成為改造我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境與能源結(jié)構(gòu)的助推器。

[1] Federal Ministry for Economic Affairs and Energy Agency.DevelopmentofrenewableenergysourcesinGermany2013. Arbeitsgruppe Emeuerbare Energien-Statistik, February 2014

[2] 劉明德,徐玉珍.臺(tái)灣亟需有遠(yuǎn)見的再生能源政策與做法—德國經(jīng)驗(yàn)的啟示[J].公共行政學(xué)報(bào),2012(9).

[3] 楊延.德國可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)分析[J].金融經(jīng)濟(jì)·經(jīng)濟(jì)論壇,2014(10).

[4] 德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和技術(shù)部.能源轉(zhuǎn)型[R].能源政策資訊, 2013(1).

[5] 劉明德，楊玉華.當(dāng)前我國可再生能源規(guī)劃的執(zhí)行評(píng)估[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2015(4).

[6] 王毅工.分布式能源需重視政策執(zhí)行與后評(píng)估[N].中國能源報(bào),2014-06-16.

[7] Bundesministerium für Umwelt,NaturschutzundReakorsicherheit. Entwicklung der erneuerbaren energien in deutschland im jahr 2009- grafiken und tabellen. Berlin: BMU.

[8] Federal Ministry for Economic Affairs and Energy.Theenergytransition:keyprojectsofthe18thlegislativeterm:10-pointenergyagendaoftheFederalMinistryforEconomicAffairsandEnergy,2014.

[9] Stadt Freiburg im Breisgau.StatistischesJahrbuch2010. Stadt Freiburg :Breisgau Freiburg.

(責(zé)任編輯：李瀟雨)

Experience of Key Energy Transition Projects of Germany for China’s Energy Policy

LIU Ming-de, YANG Yu-hua

(School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu 610065,China)

China need visionary renewable energy policies and practices on the basis of utilization and international energy practical trend. Therefore, it is imperative to learn advanced experience of renewable energy development from Germany. During the period of 18th legislative term of the German Federal Government, 10-point energy agenda were issued which including key projects in the energy transformation. We suggest that China should establish long-term mechanism for the development of renewable energy, including long-term planning and vision and the pilot trial first then legislation, which are the necessary conditions for the development of renewable energy. The efficient energy storage systems, smart grid construction should take into account the efficiency and effectiveness, the supervision & assessment and encouraging civic participation as well as strong execution-the focal points of the sustainable development of renewable energy.

renewable energy; the experience of germany; energy policy

2015-10-21

2013年四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)海外優(yōu)秀博士科研資助計(jì)劃“我國可再生能源規(guī)劃的執(zhí)行評(píng)估”(項(xiàng)目編號(hào)：skyb201307)。

劉明德，男，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；楊玉華，女，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

F206

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：1008-2603(2015)06-0001-08