程 潔

清華大學(xué)法學(xué)院副教授

中央政府與香港政治發(fā)展的中道觀

程 潔

清華大學(xué)法學(xué)院副教授

只有在中央政府居于超然地位的情況下，才能實(shí)現(xiàn)香港政制發(fā)展的中庸之道，也才能使香港的憲制變遷成功。

中央如果能夠抽離于香港的地方政治，也就抽離了地方利益之爭(zhēng)，這時(shí)候，香港的溫和派才能真正發(fā)揮中間選民的作用，而香港的政制發(fā)展才有可能重新回歸理性與和平。

2015年6月18日，香港立法會(huì)對(duì)2017年政改方案投票，出席議員中28票反對(duì)，8票贊成，方案最終未能通過(guò)。對(duì)政改的反思，有幾種典型的論調(diào)。第一種觀點(diǎn)來(lái)自建制派的自我反思，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，建制派在投票現(xiàn)場(chǎng)缺乏應(yīng)變能力，為了“等發(fā)叔”出現(xiàn)戰(zhàn)略性失誤，因此，臨陣“甩轆”，是建制派組織不力，需要吸取的教訓(xùn)是加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織。第二種觀點(diǎn)指向泛民對(duì)政改的不合作態(tài)度。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，泛民的街頭抗?fàn)幩季S令香港民主走入死胡同，政改方案由于泛民28票反對(duì)而被否決，是反對(duì)派阻礙了香港的民主進(jìn)程。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，政改失敗，責(zé)任全在中央政府8·31決定只強(qiáng)調(diào)中央全面管治權(quán)而未能反映香港社會(huì)的普選期望。除了上述三種具有極化特征的觀點(diǎn)，第四種觀點(diǎn)可以稱之為折衷論，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，特區(qū)政制發(fā)展需要建制派與泛民之間的溝通與妥協(xié)，缺乏溝通、妥協(xié)是此次政改方案未能通過(guò)的重要原因。持此論者認(rèn)識(shí)到香港因政改問(wèn)題已經(jīng)瀕臨社會(huì)分裂的邊緣，而政制發(fā)展需要社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)合作，尋找中間道路才有可能修補(bǔ)裂痕，促成社會(huì)共識(shí)。

本文支持政改中道論，認(rèn)為溫和派的意見持中并且具有建設(shè)性。同時(shí)，本文也試圖探討造成溫和派建議未能獲得各方面認(rèn)同的原因，特別是從中央在香港政制發(fā)展中的作用出發(fā)，說(shuō)明哪些制度安排有可能促成各方面的同意與合作。以下將從三方面論證和說(shuō)明上述問(wèn)題：首先，從《基本法》的相關(guān)規(guī)定出發(fā)，結(jié)合起草過(guò)程和過(guò)渡期的政制問(wèn)題爭(zhēng)議，說(shuō)明香港政制發(fā)展中道論的憲

制基礎(chǔ)。其次，從憲法變遷和多元民主理論出發(fā)，說(shuō)明香港政制發(fā)展中道論的規(guī)范意義和現(xiàn)實(shí)合理性。最后，文章建議全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)作為《基本法》的咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)揮建設(shè)性作用，為香港政制發(fā)展的中道論提供具體的制度支持。

一、香港政制發(fā)展中道論的憲制基礎(chǔ)

一直以來(lái)，有關(guān)香港政制發(fā)展的討論離不開對(duì)中央政府作用的爭(zhēng)議。遠(yuǎn)者如制定《基本法》時(shí)對(duì)中央和特區(qū)關(guān)系的討論，過(guò)渡期對(duì)特區(qū)立法會(huì)直選的討論。近期則有中央要求普選產(chǎn)生的特首必須“愛國(guó)愛港”是否得當(dāng)，以及8·31決定是否合法等問(wèn)題的爭(zhēng)議等。雖然對(duì)這些問(wèn)題的回答莫衷一是，但有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是確定的，那就是《基本法》明確規(guī)定了中央對(duì)特區(qū)政制發(fā)展享有權(quán)力。因此，認(rèn)為特區(qū)政制發(fā)展僅僅是特區(qū)內(nèi)部事務(wù)或自治范圍內(nèi)的事難以從《基本法》獲得支持。另外，《基本法》制定前后及其文本表述都顯示，中央政府對(duì)特區(qū)政制發(fā)展的主要作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為事先規(guī)范與事后監(jiān)督，而非具體指導(dǎo)與全程監(jiān)管。以上兩方面正是香港政制發(fā)展中道觀的憲制基礎(chǔ)。

首先，香港基本法是全國(guó)性立法，這一事實(shí)本身就體現(xiàn)了中央對(duì)特區(qū)政制發(fā)展的管治權(quán)。香港的政治體制是通過(guò)香港基本法設(shè)定的，香港基本法是全國(guó)人大通過(guò)的具有憲制意義的法律，其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》第31條，其中規(guī)定“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”在特區(qū)實(shí)行的制度，包括特區(qū)的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，政制發(fā)展當(dāng)然屬于政治制度的組成部分。

香港基本法起草委員會(huì)共分5個(gè)小組，其中直接涉及政治體制和政制發(fā)展的是“政治體制專題小組”和“中央與特別行政區(qū)關(guān)系專題小組”?！痘痉ā饭卜?章，第一章總則和第二章中央和特別行政區(qū)的關(guān)系明確特區(qū)直轄于中央政府；第四章專章規(guī)定香港的政治體制，其中不但規(guī)定了特區(qū)行政、立法和司法機(jī)構(gòu)的組成、各部門的職權(quán)及相互關(guān)系，也規(guī)定中央政府可以通過(guò)發(fā)回特區(qū)立法、委任特區(qū)主要官員、要求特區(qū)法院對(duì)涉及中央政府或涉及中央與特區(qū)關(guān)系的條款提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。這些規(guī)定都表明，特區(qū)政制發(fā)展不僅僅是特區(qū)自治范圍內(nèi)的事，也是中央的職權(quán)所在。

其次，根據(jù)《基本法》，特區(qū)的政治體制雖然是中央創(chuàng)設(shè)的，但是特區(qū)的政制發(fā)展需要特區(qū)和中央共同決定。引發(fā)普選爭(zhēng)議的條款是《基本法》第45條和第68條。其中第45條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。 行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。 行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法由附件一《香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定。《基本法》第68條規(guī)定，香港特別行政區(qū)立法會(huì)由選舉產(chǎn)生。立法會(huì)的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。立法會(huì)產(chǎn)生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序》規(guī)定。

“根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r”的要求表明，特區(qū)未來(lái)政制發(fā)展（行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生和立法會(huì)的選舉）需要根據(jù)香港社會(huì)的具體情況和香港的民意訴求進(jìn)行。具體來(lái)說(shuō)，《基本法》附件一規(guī)定，以后行政長(zhǎng)官的選舉方法“如需修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)”；《基本法》附件二規(guī)定，立法會(huì)的產(chǎn)生辦法“如需修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案”。這表明，特區(qū)以后的政制

發(fā)展，既不完全取決于中央（不同于特區(qū)政治體制的創(chuàng)設(shè)），也不完全取決于特區(qū)立法會(huì)和行政長(zhǎng)官（最終結(jié)果需要由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)）。

2004年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)附件一和附件二進(jìn)行解釋，特別說(shuō)明批準(zhǔn)和備案程序是修改特首和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的必要的程序要求，可以說(shuō)就是對(duì)上述最終決定權(quán)的強(qiáng)調(diào)。當(dāng)然，即使按照2004年全國(guó)人大常委會(huì)的解釋，中央在特區(qū)政制發(fā)展中的作用，也主要是監(jiān)督（通過(guò)批準(zhǔn)和備案最后把關(guān)）而非具體指導(dǎo)。這一點(diǎn)對(duì)特首選舉方法的改變尤其清楚，因?yàn)樾枰?jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能最終生效。這里不太清楚的是，對(duì)于立法會(huì)選舉辦法的備案，全國(guó)人大常委會(huì)是否可以像對(duì)一般特區(qū)立法那樣通過(guò)發(fā)回的方式使其喪失效力。

不幸的是，自2003年以來(lái)日趨激烈的政改討論，恰是伴隨著中央對(duì)香港的管治模式逐漸從規(guī)范和監(jiān)督向指導(dǎo)和監(jiān)管的模式發(fā)展的過(guò)程。中央政府在1997年之后的兩個(gè)決定（包括解釋）都引發(fā)了香港社會(huì)的熱烈討論和爭(zhēng)議，近期香港立法會(huì)未能通過(guò)特區(qū)政府在全國(guó)人大常委會(huì)8·31決定基礎(chǔ)上形成的2017年普選方案，則再一次引發(fā)各方面對(duì)香港政制發(fā)展前景的議論和擔(dān)心，甚至出現(xiàn)一些上綱上線的批評(píng)。

可能會(huì)有人爭(zhēng)辯說(shuō)，既然《基本法》規(guī)定香港特首的產(chǎn)生辦法……“最終達(dá)致由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)”（第45條第2項(xiàng)），而全國(guó)人大又有權(quán)解釋“有廣泛代表性的提名委員會(huì)”的含義，因此全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)論作出任何決定，都認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

這種理解存在兩方面的問(wèn)題：其一，這種理解僅考慮到了全國(guó)人大常委會(huì)行使權(quán)力的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，卻沒(méi)有考慮全國(guó)人大常委會(huì)行使權(quán)力的程序正當(dāng)性要求。例如，全國(guó)人大常委會(huì)可以監(jiān)督特區(qū)立法，但是只能發(fā)回而不能直接修改。再如，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋，但是在解釋之前應(yīng)當(dāng)征詢基本法委員會(huì)的意見。這些程序“插件”不是無(wú)足輕重的存在，而是反映出中央對(duì)特區(qū)的管理不是直接監(jiān)管模式。其二，即使全國(guó)人大常委會(huì)有解釋權(quán)并且不違背程序要求，也必須考慮決定的實(shí)質(zhì)正義問(wèn)題，即決定是否符合香港民主的一般期待并且能夠?yàn)樯鐣?huì)所普遍接受。否則，香港可能根本就不需要政制改革了：特區(qū)1998年選舉委員會(huì)由600人組成，根據(jù)基本法附件一，這一組成當(dāng)然“具有廣泛代表性”。2004年擴(kuò)充到800人，并且其中功能界別的組成發(fā)生變化，仍然算是“具有廣泛代表性”。2007年選舉委員會(huì)再次擴(kuò)大至 1200人，當(dāng)然也是根據(jù)“具有廣泛代表性”原則建立的。從600位選舉委員到1200位選舉委員，從5萬(wàn)選民參與到25萬(wàn)選民參與，這一變化的發(fā)生證明即使原來(lái)選舉機(jī)構(gòu)的“普遍代表性”并沒(méi)用改變，隨著社會(huì)參政意識(shí)的提高，也有必要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以使既有的選舉機(jī)制滿足社會(huì)發(fā)展的需要。

二、香港政制發(fā)展與憲法變遷理論

特首和立法會(huì)的選舉辦法之所以重要，是因?yàn)檫@些問(wèn)題實(shí)際上是憲制問(wèn)題，而香港政制發(fā)展實(shí)則反映了香港的憲制變遷。從憲法變遷的角度認(rèn)識(shí)香港政制發(fā)展問(wèn)題，才能理解香港政制發(fā)展問(wèn)題的根本性，相應(yīng)地，也才能把握其正當(dāng)性要求和成功的條件。

第一，政制發(fā)展作為一種憲制變遷，需要充分的社會(huì)共識(shí)。流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，只有同意（agreement）才能構(gòu)成憲制安排的合法性基礎(chǔ)。這種認(rèn)識(shí)在很大程度上是基于“憲法是社會(huì)契約”這樣一種理想的理論模型的倒推。當(dāng)然，同意也有很多種，自愿的程度不一而足，甚至可能是被迫接受和同意。然而就憲法和法律的實(shí)施而言，同意的程度越高，同意者包容的范圍越廣，憲制安排能夠得以實(shí)施的可能性就越高。

缺乏共識(shí)的憲法有可能無(wú)法實(shí)施，難以為繼，最終還是會(huì)引起憲法變遷。最正式的憲法變遷是通過(guò)憲法創(chuàng)制和憲法修改，但是如果現(xiàn)行體制不

能回應(yīng)和滿足社會(huì)發(fā)展變化的要求，實(shí)踐中會(huì)衍生出許多其他形式，如通過(guò)巧妙的憲法解釋或長(zhǎng)期反復(fù)的政治實(shí)踐。除了這些“靜悄悄的革命”，憲法變遷還有可能通過(guò)現(xiàn)行體制之外的政治力量助力實(shí)現(xiàn)，如政權(quán)更迭，甚至暴力革命。由此給社會(huì)造成的震蕩當(dāng)然意味著更高的社會(huì)成本。

第二，憲法變遷總是伴隨著對(duì)舊體制的破壞，而舊的利益格局能否打破，就是憲法變遷能否成功的根本特征。憲法變遷的過(guò)程仍然是一個(gè)尋求共識(shí)的過(guò)程。憲法變遷通常都需要在當(dāng)政者與革新派之間達(dá)成共識(shí)。而當(dāng)政者由舊體制產(chǎn)生，最有可能在舊體制中實(shí)現(xiàn)利益最大化，因此，讓當(dāng)政者自愿參與維新變法并不容易。政權(quán)更迭和革命雖然通常會(huì)帶來(lái)政治制度的變化，但是其破壞性也很強(qiáng)。熊彼得曾經(jīng)從馬克思的理論中總結(jié)出“創(chuàng)造性破壞”(creative destruction)的概念，認(rèn)為工業(yè)革命對(duì)舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)由內(nèi)而外的破壞，并最終導(dǎo)致資本主義制度取代了舊有的體制。與此類似，政治體制改革也具有類似的效果。實(shí)際上，當(dāng)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，政治體制就是一種改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的力量，很可能就是這種創(chuàng)造性破壞的驅(qū)動(dòng)力本身。不能接受和促成這一創(chuàng)造性過(guò)程，不能完成新的利益分配，創(chuàng)新也就難以為繼，社會(huì)改革就會(huì)失敗。

第三，雖然憲法變遷需要共識(shí)，但是這種共識(shí)不需要是徹底的共識(shí)，未充分理論化的共識(shí)足以促成憲法變遷。許多時(shí)候，一個(gè)社會(huì)存在不同的理念或信仰，持有不同理念和信仰的人們無(wú)法在宏觀理論層面達(dá)成共識(shí)，但是有可能在某些具體原則和規(guī)則上達(dá)成共識(shí)。對(duì)這種現(xiàn)象，羅爾斯（John Rawls）稱之為“部分重疊的共識(shí)”（overlapping consensus），桑斯坦（Cass R.Sunstein）則稱之為“未充分理論化的合意”。對(duì)羅爾斯來(lái)說(shuō)，以價(jià)值多元為特征的政治自由主義是其所主張的公平正義（fairness as justice)的結(jié)果；但是這種多元性又為維護(hù)公平正義的穩(wěn)定性帶來(lái)了問(wèn)題。如何維護(hù)多元社會(huì)的公平正義？羅爾斯認(rèn)為，人們有可能對(duì)某些深層問(wèn)題無(wú)法達(dá)成共識(shí)，但是他們?nèi)匀挥锌赡軐?duì)某些憲法性或結(jié)構(gòu)性的原則（constitutional principles)達(dá)成共識(shí)。

桑斯坦從羅爾斯的理論獲得靈感，并將之延伸至憲法和法律判斷。在他看來(lái)，如果決定者能夠就具體事項(xiàng)達(dá)成一致，而且對(duì)具體事項(xiàng)背后的理論也達(dá)成一致，那么這種合意可以稱之為“充分理論化的合意”。但實(shí)際上，對(duì)幾乎所有多個(gè)人做出的法律決定來(lái)說(shuō)（如三人以上的合議庭），決定者都往往無(wú)法形成充分理論化的合意。雖然如此，他們?nèi)杂锌赡軙?huì)基于不同的理論，得出同一結(jié)論。這種憲法和法律中“未充分理論化的合意”可能出現(xiàn)在兩種情況下：人們有可能同意某一抽象的原則，但對(duì)于具體事項(xiàng)卻有不同看法。如人們可能都支持民主，但就民主是否意味著全面普選存在不同意見。人們也有可能既不能就抽象的原則達(dá)成共識(shí)，也不能就具體事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，但是有可能就某種中級(jí)層面的原則（mid-level principle)達(dá)成共識(shí)。例如，人們可能對(duì)平等的理論存在不同認(rèn)識(shí)，對(duì)于同性戀婚姻是否意味著保護(hù)同性戀者的平等權(quán)也存在不同認(rèn)識(shí)，但是人們可能會(huì)同意維護(hù)同性戀者的平等權(quán)。

上述理論對(duì)于認(rèn)識(shí)香港政制發(fā)展的問(wèn)題具有重要的意義。香港《基本法》是香港的憲制性法律，香港社會(huì)雖然參與制定了《基本法》，但是《基本法》并非香港本地立法，而是全國(guó)人大通過(guò)的全國(guó)性立法。從香港憲制的存在基礎(chǔ)看，《基本法》的產(chǎn)生過(guò)程使得其不可能完全反映香港本土的意愿，而《基本法》在香港的認(rèn)受度介乎被動(dòng)接受和擁護(hù)之間，還難以達(dá)到完全贊同和認(rèn)可的地步。在這種背景下，隨著香港政治實(shí)踐的發(fā)展，香港《基本法》原來(lái)所確立的一些具體制度和安排越來(lái)越不能滿足本地政治發(fā)展的需求，政制發(fā)展成為公共議題，憲制變遷不可避免。

新舊憲制的轉(zhuǎn)換需要社會(huì)共識(shí)，而香港的多

元社會(huì)背景使得共識(shí)的形成格外復(fù)雜?？梢韵胍?，如果各方面都將問(wèn)題提升到信仰和價(jià)值觀的角度去討論，必然不可能達(dá)成共識(shí)。例如，對(duì)香港進(jìn)行普選的具體制度安排，我們可以從“什么是真普選”開始，探討“什么是民主”乃至社會(huì)正義諸問(wèn)題。然而，理論探討的層次越深，分歧的可能性就越大。不但各種政治哲學(xué)對(duì)民主的認(rèn)識(shí)不同，即使同樣信仰自由民主主義，也不一定能在所有問(wèn)題上完全達(dá)成共識(shí)。因此，要求站在不同立場(chǎng)、隸屬不同黨團(tuán)、信仰不同主義的人在這個(gè)層面上互相妥協(xié)、互相溝通，基本上是“不可能完成的任務(wù)”。這部分解釋了為什么建制派和泛民陣營(yíng)的溫和派代表的呼吁不但沒(méi)有促成和解，反而導(dǎo)致自身的邊緣化。他們的建議雖然是理性的，但是如果各方仍然糾結(jié)于深層的理論問(wèn)題，是難以達(dá)成共識(shí)的。

如果我們認(rèn)識(shí)到并且接受社會(huì)共識(shí)往往不具有完整性或是社會(huì)共識(shí)反映各方意見的重疊，那么就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，盡管我們可以試圖去解決深層的理論問(wèn)題，或者試圖去謀求全面共識(shí)，但這樣做可能是徒勞無(wú)功的。深層的宏觀理論問(wèn)題，如價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)等，既非一日形成，也不可能短期內(nèi)改變。與此相對(duì)，還有一種思路是放棄對(duì)大理論的爭(zhēng)執(zhí)，尋求中觀層面的共識(shí)。這就是為什么香港的政制發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循中庸之道。換言之，香港政制發(fā)展的中庸之道不是簡(jiǎn)單地要求雙方或多方妥協(xié)，因?yàn)閮r(jià)值觀是無(wú)法妥協(xié)的，而是有必要尋求價(jià)值觀之下的共識(shí)。問(wèn)題是，如何在宏觀理論分歧的情況下，達(dá)成中觀或微觀共識(shí)？

三、香港政制發(fā)展的中道觀與中央介入的機(jī)制

如上所述，在承認(rèn)社會(huì)價(jià)值和利益多元的前提下，一個(gè)多元社會(huì)的憲制形成和變遷需要充分的社會(huì)共識(shí)。但由于社會(huì)的多元屬性，不能強(qiáng)求共識(shí)的全面性和徹底性，而應(yīng)當(dāng)試圖達(dá)成價(jià)值沖突下的中觀或微觀共識(shí)。因?yàn)楦拘缘脑瓌t是不可調(diào)和或難以統(tǒng)一的，但是某些中觀原則與價(jià)值或意識(shí)形態(tài)之間并不沖突；此外，即使基于不同的政治哲學(xué)和價(jià)值取向，人們也可能存在共同的利益，從而使得諒解和共識(shí)成為可能。以下將從三方面說(shuō)明，避免價(jià)值和意識(shí)形態(tài)沖突的可能性與具體制度安排。

（一）“不爭(zhēng)論”與未完全理論化合意的中國(guó)主張

避免價(jià)值沖突、謀求中觀共識(shí)，中國(guó)有成功的先例可循，并且其最重要的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者正是“一國(guó)兩制”原則的倡導(dǎo)者——鄧小平先生。他秉承實(shí)事求是、求真務(wù)實(shí)的精神，在文革后的重大歷史時(shí)刻，提出“解放思想、實(shí)事求是、團(tuán)結(jié)一致向前看”，從而結(jié)束了從文革開始動(dòng)輒以階級(jí)立場(chǎng)、以思想上的“左傾”、“右傾”評(píng)判是非功過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)。所謂“解放思想”，就是不以主義和立場(chǎng)禁錮思想，不強(qiáng)求對(duì)教條的一致理解或教條的同一出處；所謂“實(shí)事求是”，就是從實(shí)際出發(fā)，以社會(huì)實(shí)踐而非某個(gè)人的言辭或教條檢驗(yàn)理論的真實(shí)有效性。正是在此基礎(chǔ)上，才能“放下包袱”，團(tuán)結(jié)一致向前看”。在中、英雙方就香港回歸進(jìn)行談判時(shí)，英國(guó)方面主張香港島已經(jīng)根據(jù)1842年《南京條約》割讓給英國(guó)，而中國(guó)方面不承認(rèn)與英國(guó)簽訂的不平等條約的效力。如果雙方一定要在條約是否有效、英國(guó)統(tǒng)治香港是否合法方面達(dá)成共識(shí)，那么進(jìn)一步的談判很可能無(wú)法開展，香港回歸之路會(huì)更加波折。實(shí)際上，中英是否之所以能夠就香港回歸、“一國(guó)兩制”達(dá)成共識(shí)，恰恰是因?yàn)榛乇芰松鲜龈拘詥?wèn)題。在1984年《中英聯(lián)合聲明》中，中方的聲明為“對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)”，而英方則稱“將香港交還中國(guó)”。兩者雖不違和，但是含義并不相同，前者強(qiáng)調(diào)主權(quán)的固有性，后者則更多指向領(lǐng)土歸屬。

1992年春，鄧小平在南方談話中強(qiáng)調(diào)：“不搞爭(zhēng)論，是我的一個(gè)發(fā)明。不爭(zhēng)論，是為了爭(zhēng)取時(shí)間干。一爭(zhēng)論就復(fù)雜了，把時(shí)間都爭(zhēng)掉了，什

么也干不成?！?鄧小平并非一概地不爭(zhēng)論，他提倡民主討論，也鼓勵(lì)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論。但是，他強(qiáng)調(diào)對(duì)群眾性、政治運(yùn)動(dòng)性的爭(zhēng)論應(yīng)當(dāng)避免；對(duì)不同國(guó)家政黨意識(shí)形態(tài)之間的爭(zhēng)論應(yīng)當(dāng)避免；對(duì)空泛、不適時(shí)宜的爭(zhēng)論應(yīng)當(dāng)避免……

當(dāng)前，對(duì)香港政制發(fā)展所面臨的分歧，也需要擱置一些先入為主的是非判斷和意識(shí)形態(tài)式的爭(zhēng)論。特別是從中央的立場(chǎng)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)避免以“建制派”、“泛民陣營(yíng)”為標(biāo)簽劃分是非對(duì)錯(cuò)。至少在當(dāng)下，各政治團(tuán)體都承認(rèn)基本法的合法有效性，各香港政治團(tuán)體都是按照《基本法》和香港立法成立的政團(tuán)。不同的政團(tuán)之間互相攻訐，排斥異己，是政黨政治的本質(zhì)。中央政府卷入其中，應(yīng)當(dāng)以居中主持為宜，而不宜選邊站，表現(xiàn)出對(duì)某一政團(tuán)的偏好。假設(shè)中央政府直接參與香港政團(tuán)之爭(zhēng)，獲得支持者固然高興，未獲支持者則難免對(duì)中央產(chǎn)生敵意，甚至將中央作為反對(duì)方一起攻擊。

（二）中央直接卷入香港地方政治的危害

可能有人會(huì)認(rèn)為，整體上來(lái)看，建制派陣營(yíng)傾向于與香港政府和中央保持一致，而泛民陣營(yíng)不但批評(píng)香港政府，也批評(píng)中央，這是泛民陣營(yíng)的自我異化或自我邊緣化。這種觀察有一定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。然而，如果跳出兩元對(duì)立的思維慣性來(lái)看，即使存在對(duì)中央的批評(píng)，也有必要客觀分析。例如，泛民陣營(yíng)的一些批評(píng)是對(duì)內(nèi)地體制的批評(píng)。這種批評(píng)基于意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生，雖然不符合“井水不犯河水”的原則，但是在決定收回香港并保留香港原有資本主義制度時(shí)，對(duì)此就已經(jīng)有所預(yù)見?；貧w以前，鄧小平曾經(jīng)表示，“1997年后，香港有人罵中國(guó)，罵中國(guó)共產(chǎn)黨，我們還是允許他罵，但是如果變成行動(dòng)，把香港變成一個(gè)在‘民主’幌子下反對(duì)大陸的基地，那就不行”?？梢?，反對(duì)歸反對(duì)，以行動(dòng)反對(duì)還是以語(yǔ)言反對(duì)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待。同時(shí)，鄧小平雖然提出治理香港需要“愛國(guó)愛港”人士，但是這里的愛國(guó)愛港是從“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的意義上所理解的愛國(guó)愛港，即包括“擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，但不贊成社會(huì)主義制度的人們”。

如果說(shuō)在20世紀(jì)80年代的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和理論界都能包容“不贊成社會(huì)主義的人們”，容許香港出現(xiàn)“罵共產(chǎn)黨”，在21世紀(jì)社會(huì)更趨多元的當(dāng)下內(nèi)地和香港，沒(méi)有理由認(rèn)為，中央對(duì)香港的管治政策會(huì)更加排斥異己。特別是在香港《基本法》對(duì)于香港可能出現(xiàn)的以香港為基地危害國(guó)家安全的情況已經(jīng)作出明確規(guī)定的情況下，這種限制就更加沒(méi)有必要了：根據(jù)《基本法》，國(guó)家在香港駐軍，負(fù)責(zé)香港的防務(wù)（第14條）；全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或因香港特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港特別行政區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而決定香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)，中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施。（第18條）。因此，即使《基本法》第23條立法未能及時(shí)通過(guò)，《基本法》也為中央政府提供了充分的憲制依據(jù)，足以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的危害國(guó)家安全的情況。

實(shí)際上，除了意識(shí)形態(tài)原因造成的批評(píng)，還有一種情況也會(huì)招致反對(duì)派批評(píng)或反對(duì)中央，這就是當(dāng)中央明確表態(tài)支持某些政團(tuán)（如建制派的一些政團(tuán)）時(shí)，作為建制派的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，當(dāng)然反對(duì)派會(huì)將中央一并納入批評(píng)和抨擊的對(duì)象。這種情況是可以避免，并且應(yīng)當(dāng)避免的。這種情況下，中央因?yàn)橹苯訁⑴c了香港的地方政治而產(chǎn)生了多種危害。

首先，從直接的影響來(lái)看，當(dāng)中央將自己混同于與泛民相對(duì)立的建制派，甚至直接介入競(jìng)選的具體人選和事務(wù)，那就難免自我樹敵。在某種意義上這也是執(zhí)政黨自降一格，從國(guó)家的執(zhí)政黨自降為地方黨。試想，當(dāng)蘇格蘭出現(xiàn)獨(dú)立傾向時(shí)，英國(guó)政府固然不希望其獨(dú)立，但如果英國(guó)執(zhí)政的保守黨政府直接介入蘇格蘭地方黨派之爭(zhēng)，恐怕會(huì)適得其反，加速蘇格蘭分離主義傾向。

其次，中央直接卷入香港政治有害于中央的道德地位。因?yàn)橹醒雽?duì)香港有“高度自治”的承諾，這是中央秉承“自我克制”的精神，原則上不介入香港事務(wù)的承諾。如果中央明確表態(tài)支持一方，很可能會(huì)招致“背信棄義”的批評(píng)。

最后，中央直接介入香港政治事務(wù)，有可能間接影響臺(tái)灣問(wèn)題的解決。香港“一國(guó)兩制”的成功將為未來(lái)臺(tái)灣問(wèn)題的解決提供良好的示范，香港政制發(fā)展的前景也關(guān)乎未來(lái)對(duì)臺(tái)灣的制度安排。

事實(shí)上，中國(guó)所面臨的國(guó)家統(tǒng)一和國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題是一個(gè)普遍的難題。中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和政治體制固然不同于英國(guó)，但是同為單一制國(guó)家，同為對(duì)某些地區(qū)有深度授權(quán)的單一制國(guó)家，國(guó)家的管治機(jī)理是相同的，都需要在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的前提下保證中央和地區(qū)發(fā)展的張力，都需要在承認(rèn)地區(qū)特殊性的同時(shí)維護(hù)整體發(fā)展的均衡。從比較憲法的角度來(lái)看，能夠促進(jìn)國(guó)家認(rèn)同的措施是中央對(duì)特區(qū)的文化包容與權(quán)力分享。例如，中國(guó)在決定實(shí)行“一國(guó)兩制”方針政策時(shí)，就體現(xiàn)出非常鮮明的自我克制特點(diǎn)，包括執(zhí)政黨的自我克制。否則，以中國(guó)共產(chǎn)黨的組織能力，如果直接參與香港選舉，香港其他政團(tuán)幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。但是如果是那樣，與中共接管香港又有什么區(qū)別？既然如此，也就不需要實(shí)行“一國(guó)兩制”、“高度自治”了。

（三）中央在香港政制發(fā)展中如何超然地發(fā)揮作用

顯然，根據(jù)一般的主權(quán)理論及政治理論，無(wú)論中央政府還是中共中央，都有明白無(wú)誤的憲法性權(quán)利（對(duì)政黨來(lái)說(shuō)，通過(guò)在香港公開參與競(jìng)選）可以直接參與管治香港。但是，必須承認(rèn)，早在1985年開始起草《基本法》時(shí)起，國(guó)家就選擇了香港“高度自治”，同時(shí)也就選擇了中央的“高度自制”，除了某些列舉的事項(xiàng)和例外情況，中央決定進(jìn)行自我約束。這并不意味著中央在香港政制發(fā)展中無(wú)所作為，而是應(yīng)當(dāng)在《基本法》的框架下，在既定的自我約束原則下，選擇性地有所為有所不為。

首先，從中央介入香港政制發(fā)展的范圍來(lái)看，中央可以根據(jù)《基本法》決定香港政制發(fā)展的時(shí)間表、路線圖以及政治體制格局。因?yàn)橄愀鄣恼瓢l(fā)展實(shí)際上就是一種憲法變遷，上述事項(xiàng)都是憲法性事項(xiàng)，中央對(duì)這些事項(xiàng)擁有固有的且符合基本法的權(quán)利。但是，中央不宜選擇性地認(rèn)同香港的一方勢(shì)力或與某些政團(tuán)保持特殊聯(lián)系，也不宜介入香港的具體選舉過(guò)程。換言之，中央政府應(yīng)當(dāng)盡量基于超然的地位，獨(dú)立（于各種利益團(tuán)體之外）進(jìn)行判斷。

香港回歸以來(lái)，社會(huì)極化除了表現(xiàn)在政治觀念的極化之外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈兩極分化，甚至可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩極分化是社會(huì)分化和政治分化的基礎(chǔ)。而政府（包括中央政府）受到的批評(píng)之一就是過(guò)于保護(hù)“權(quán)貴資本家”的利益。同時(shí)，各種跡象顯示，在建制派與泛民之間，建制派基本上總是獲得中央方面的認(rèn)可，而建制派似乎成了“壞孩子”的代名詞。這些事實(shí)在很大程度上影響了中央對(duì)香港的政策，當(dāng)然也會(huì)影響香港社會(huì)對(duì)中央政策的認(rèn)知。

其次，就中央介入香港政制發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。香港基本法委員會(huì)是《基本法》創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)，是法定的咨詢機(jī)構(gòu)。根據(jù)《基本法》，全國(guó)人大常委會(huì)在決定是否發(fā)回特區(qū)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)征詢基本法委員會(huì)的意見（第17條）；全國(guó)人大常委會(huì)在增減列于《基本法》附件三在香港實(shí)施的全國(guó)性立法時(shí)，需征詢基本法委員會(huì)和特區(qū)政府的意見（第18條）；全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)《基本法》進(jìn)行解釋前，需征詢基本法委員會(huì)的意見（第158條）；香港《基本法》的修改議案在列入全國(guó)人民代表大會(huì)的議程前，需要先由香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)研究并提出意見（第159

條）?；痉ㄎ瘑T會(huì)發(fā)揮咨詢功能的上述四個(gè)方面，全部都是涉及香港根本憲制結(jié)構(gòu)和憲制發(fā)展的內(nèi)容，可見在制定《基本法》時(shí)，對(duì)基本法委員會(huì)的憲制地位是有所考慮的。

基本法委員會(huì)的組成使其有能力協(xié)調(diào)多部門之間的工作，承擔(dān)其憲制作用。香港基本法委員會(huì)由12人組成，其中一半大陸人士，一半香港人士，其人員構(gòu)成有助于了解香港的實(shí)際情況，有助于作出符合香港和中央雙方利益的判斷。基本法委員會(huì)的組成人員中也有中央負(fù)責(zé)香港事務(wù)的各機(jī)構(gòu)代表，特別是中聯(lián)辦、港澳辦等，方便工作協(xié)調(diào)。此外，在12位委員中，法律界人士的比例一直很高，目前（第四屆）委員中至少有7位都是法律專業(yè)人士或長(zhǎng)期從事法律工作，能夠?qū)ι婕啊痘痉ā返膯?wèn)題提供專業(yè)判斷。全國(guó)人大常委會(huì)從2005年起，還專門為香港基本法委員會(huì)配備了辦公機(jī)構(gòu)，這種安排也為基本法委員會(huì)充分發(fā)揮其功能提供了良好的行政支持。

但是，觀乎《基本法》實(shí)施以來(lái)基本法委員會(huì)的運(yùn)行，雖然其作為一級(jí)機(jī)構(gòu)是顯性的，但是委員會(huì)的很多工作卻是隱性的。特別是基本法委員會(huì)沒(méi)有成為中央直接聯(lián)系香港市民、獲得香港民情的有效途徑。可能有人認(rèn)為，中聯(lián)辦可以承擔(dān)這一角色。這一認(rèn)識(shí)值得商榷。因?yàn)橹新?lián)辦的前身為新華社駐港分社，1999年12月28日后才更名為中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室。中聯(lián)辦的職權(quán)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，包括“聯(lián)系香港各界人士、增進(jìn)內(nèi)地與香港之間的交往，反映香港居民對(duì)內(nèi)地的意見”，但是“基本法”并未作相應(yīng)修改，“基本法”本身對(duì)中聯(lián)辦的屬性和職責(zé)均未明確，使得長(zhǎng)期以來(lái)中聯(lián)辦的定位不無(wú)爭(zhēng)議。

總之，即使中聯(lián)辦能夠起到聯(lián)系香港各界人士的作用，也不能以此替代基本法委員會(huì)，因?yàn)閮烧叩慕M織和人員構(gòu)成不同，其工作的性質(zhì)和效果也必然不同。實(shí)際上，如果基本法委員會(huì)在香港長(zhǎng)期缺位，不但有負(fù)《基本法》對(duì)基本法委員會(huì)的授權(quán)，更有可能導(dǎo)致權(quán)力錯(cuò)位，或權(quán)力空置，最終可能影響基本法委員會(huì)和中央的公信力，使之淪為可有可無(wú)的機(jī)構(gòu)。

最后，就中央介入香港政制發(fā)展的渠道看，中央應(yīng)當(dāng)增加與香港各方面直接溝通對(duì)話的機(jī)會(huì)，特別是有必要采取正式或非正式聽證會(huì)的形式，與各方面進(jìn)行溝通交流，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。從以往中央與香港直接溝通的情況來(lái)看，都起到了很好的效果。例如，2003—2013年喬曉陽(yáng)擔(dān)任基本法委員會(huì)主任時(shí)，開啟了赴港與各界人士溝通《基本法》解釋和決定的先例，并取得了非常好的社會(huì)效果。值得一提的是，雖然以基本法委員會(huì)主任的身份與香港各界溝通也起到了較好的效果，對(duì)于一個(gè)委員會(huì)來(lái)說(shuō)，仍然是不夠的。顧名思義，委員會(huì)是一個(gè)集體議事和咨詢機(jī)構(gòu)。假設(shè)在香港與各界接觸的不僅是一兩位主任，而是多位委員；假設(shè)在香港與各界進(jìn)行溝通的不是一天或兩天密集訪問(wèn)，而是持續(xù)不斷的委員會(huì)組織的座談、聽證和討論，其效果也許會(huì)翻倍，甚至更加明顯，至少中央與港人直接聯(lián)系的機(jī)會(huì)會(huì)增多。

有人認(rèn)為，基本法委員會(huì)不是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，僅僅是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)，不適宜與公眾直接接觸。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，至少對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的屬性有誤解。咨詢機(jī)構(gòu)雖然不直接做決定，但是其提出建議和意見需要具有現(xiàn)實(shí)可行性和社會(huì)基礎(chǔ)，只有通過(guò)與香港社會(huì)直接建立聯(lián)系，才有可能使建議具有可行性和社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于基本法委員會(huì)并非決策機(jī)構(gòu)，因此，應(yīng)當(dāng)考慮采取非正式的聽證會(huì)，即聽證會(huì)的結(jié)果不是最終決策的當(dāng)然依據(jù)，而是決策的參考。由此，既可以起到直接聯(lián)系港人、吸納民意的作用，也充分符合《基本法》，不會(huì)予人口實(shí)。特別是在關(guān)乎香港和中央的一些重大政治議題上，如果由基本法委員會(huì)出面組織公開的聽證會(huì)，允許各方面通過(guò)聽證會(huì)反映意見，

不僅有助于提高基本法委員會(huì)咨詢的科學(xué)性和民主性，也有助于提高依據(jù)基本委員會(huì)征詢作出的中央決定的公信力。

四、結(jié)論

如上所述，香港的溫和派也力主政制發(fā)展的中庸之道，不過(guò)香港的溫和派所主張的中庸之道，要么要求泛民陣營(yíng)與中央達(dá)成妥協(xié)，要么希望泛民和建制派直接達(dá)成妥協(xié)，甚至于認(rèn)為香港的司法機(jī)構(gòu)在《基本法》訴訟中所秉承的就是中庸之道。本文認(rèn)為，只有在中央政府居于超然地位的情況下，才能實(shí)現(xiàn)香港政制發(fā)展的中庸之道，也才能使香港的憲制變遷成功。因?yàn)?，寄望于香港司法機(jī)構(gòu)推動(dòng)政制發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。且不論一般法院固有的“被動(dòng)的屬性”（passive virtue)，即使對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦最高法院來(lái)說(shuō)，法院真正能夠改變社會(huì)風(fēng)氣、扭轉(zhuǎn)政治走向的情況其實(shí)很少。香港的法院已經(jīng)算是積極行使司法復(fù)核權(quán)的司法機(jī)構(gòu)了，但是過(guò)去18年來(lái)，其真正推翻的立法仍然是少數(shù)，并且從根本上來(lái)看多數(shù)無(wú)關(guān)宏旨。即使是引起爭(zhēng)議的居港權(quán)案，法院所推翻的，也不過(guò)是一向就有爭(zhēng)議的臨時(shí)立法會(huì)所制定的法律；非但如此，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的解釋，被法院宣告無(wú)效的法律之后又恢復(fù)了有效性?？梢?，希望通過(guò)法院來(lái)影響政治過(guò)程，既不現(xiàn)實(shí)，也不合理。

那么，建制派和泛民之間、泛民與中央之間是否可能在中央未能擇中而處的情況下達(dá)成共識(shí)呢？也不太可能，如上所述，這樣只會(huì)加速香港政治的極化特征，并將中央拖入戰(zhàn)局。因?yàn)橹醒霌碛袡?quán)威地位，當(dāng)中央有明確表態(tài)時(shí)，反對(duì)派固然沒(méi)有機(jī)會(huì)，溫和派也沒(méi)有機(jī)會(huì)，而任何真正的妥協(xié)，都是向溫和派靠近的過(guò)程。只有通過(guò)中央超然于香港政爭(zhēng)之外、居中處理香港社會(huì)的政治訴求時(shí)，才有可能推進(jìn)香港政制發(fā)展。因?yàn)橹醒胝某槐旧砭褪且环N放權(quán)，使得香港本地的政團(tuán)能夠逐漸從深度理論之爭(zhēng)轉(zhuǎn)向具體的事務(wù)之爭(zhēng)，并為各種溫和派爭(zhēng)取空間和機(jī)會(huì)事實(shí)上。

當(dāng)然，更重要的是，香港的現(xiàn)行政治體制自有其利益格局，要進(jìn)行政治體制改革，不可能不改變既有的利益格局。不過(guò)，作為中央，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其在香港的利益是繁榮穩(wěn)定而非一家一派。因此，中央如果能夠抽離于香港的地方政治，也就抽離了地方利益之爭(zhēng)，這時(shí)候，香港的溫和派才能真正發(fā)揮中間選民的作用，而香港的政制發(fā)展才有可能重新回歸理性與和平。