張定淮

深圳大學港澳基本法研究中心副主任，教授

香港政改的歷史與民主政治的發(fā)展

張定淮

深圳大學港澳基本法研究中心副主任，教授

在本次香港政改問題上，中央不論是從政治上講，還是從法律上看，都具有毋庸置疑的正當性。

要堅持“提名委員會”提名方案，就必須理解如下兩個方面的情況：其一，香港在整個國家中的地位；其二，中央對香港發(fā)展民主政治的基本原則，以及《基本法》關(guān)于香港政治發(fā)展問題規(guī)定的立法原意。

中國香港特別行政區(qū)的行政長官普選問題在香港社會經(jīng)歷了近三十個月的激烈爭議。關(guān)于2017年行政長官普選問題的爭議，其背后是有復雜的歷史和現(xiàn)實原因的，如果人們將觀察的焦點僅僅停留在是次香港立法會的投票程序和投票結(jié)果，或只從表面來理解爭議雙方的理由，是無法弄清這一問題上的是非曲直的。

一、末代港督“政改”與香港對立的政黨政治格局的形成

香港選舉政治發(fā)端于20世紀80年代中期。以港英政府1984年7月18日發(fā)表《代議政制綠皮書》為標志，正式提出要在香港發(fā)展代議政制。同年11月21日港英政府又發(fā)表《代議政制白皮書》，明確宣布將于1985年實現(xiàn)香港立法局部分議員通過間接選舉產(chǎn)生。港英政府這一舉動對于香港的民主政治發(fā)展具有深遠的影響，它不僅開啟了立法局性質(zhì)改變的進程，也使各種政治團體得以產(chǎn)生，進而為未來香港各類號稱政黨的政治組織的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

客觀地看，中國政府對于港英政府此時的舉動并沒有表示異議，而是以一種實用主義的態(tài)度樂觀其成。這種態(tài)度主要基于三點考慮：其一，“一國兩制”政策就是在國家統(tǒng)一的前提下，香港以高度自治的方式保持差異，這種差異當然包括政治制度上的差異；其二，港英政府1985年實行“建立代議政制”的改革符合中方對于香港社會性質(zhì)的判斷，即香港是一個商業(yè)社會，是一個資本高度集中的社會，讓各界精英能夠在未來的香港立法會中具有話語權(quán)符合香港實際。其三，中方從保持香港的長期繁榮穩(wěn)定

出發(fā)，贊同在香港有序發(fā)展民主政治。正是基于這些考慮，在隨后《基本法》的制定中，將港英在這一時期的政改成果作為行之有效的內(nèi)容載入《基本法》中。顯然，在香港回歸的過渡期內(nèi)，中英雙方在香港發(fā)展民主政制問題上呈現(xiàn)出這樣一種特點：既有交集點，也有矛盾性。

1989年后，國際形勢出現(xiàn)了驟然變化，英國政府基于對這種國際政治形勢的判斷，要求加快香港政制改革的步伐，遭到中方的拒絕，因為這嚴重違反《中英聯(lián)合聲明》，且不符合已經(jīng)誕生的《基本法》（1990年）關(guān)于香港政制發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。然而，1992年上任的最后一任總督彭定康不顧中方的堅決反對，在第一次施政報告中借“偷步”方式公布了以實行“兩局分途”和擴大選民基礎(chǔ)為核心內(nèi)容的“政改”方案，對此，中方在經(jīng)過數(shù)次努力未果的情況下不得不作出激烈的“另起爐灶”的回應(yīng)。

人們會問，在中英雙方圍繞香港發(fā)展民主政制問題上存在交集的前提下，為什么中國政府在香港回歸過渡期內(nèi)對于港英政府的兩次大的政制變革采取了截然不同的態(tài)度？因為前次變革是在香港回歸過渡期的前期，且“建立代議制”變革的核心是符合中方對于香港是一個“經(jīng)濟社會”的判斷；而后一次變革發(fā)生在香港回歸的臨近期，目的在于加速香港政治化過程，矛頭直指“行政主導”，這會對“九七”后的香港治理不利。

中國國務(wù)院港澳辦前主任魯平對此洞若觀火，他對彭定康作出這樣一種定性評價——“歷史的罪人”。當時，很少有人能夠體會到這個評價的深層含義，只是認為這個評價是魯平作為中國中央政府的代表對對手作出的一種抱怨。其實不然。這是魯平對香港回歸的過渡期內(nèi)彭定康殖民當局試圖將香港推向高度政治化所作出的阻遏性“警告”。彭定康的政改所帶來的無法糾正的后果是，香港社會兩種不同意識形態(tài)尖銳對立的政黨政治格局的雛形得以形成，而這種意識形態(tài)尖銳對立的政黨政治格局雛形在香港回歸后是有可能演變成政治上以擁護和反對中央的兩大政治勢力格局的。觀察現(xiàn)實的香港社會，細細品味魯平的這一警告，更能體會其意味深長。

“九七”以后，隨著“一國兩制”政策的實施，在中國這樣一種高度集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)中衍生出一種特殊的中央和特區(qū)之間的關(guān)系問題。香港社會圍繞各種政治議題的爭論也使意識形態(tài)分野的兩大勢力在政治上演變成了與中央關(guān)系親疏的兩股力量。在激烈選舉的競爭中，最終形成了以是否擁護中央作為分野的政黨政治格局。在本次圍繞2017年行政長官普選問題上，泛民政黨首先提出的是候選人由“政黨提名”的主張。鑒于現(xiàn)實香港社會政黨政治的不成熟性和社會認同度較低的社會現(xiàn)實，泛民很快轉(zhuǎn)向 “公民提名”候選人的主張。

中央考慮到這兩種提名方式在政治上有可能演變成香港擁護中央和反對中央勢力的大比拼，且國家安全利益無法保障，也不符合《基本法》第45條的明確規(guī)定，對此作出斷然否定。而香港的泛民政黨以政治對抗回應(yīng)，這就使中央與泛民政黨之間本已相互猜忌的關(guān)系雪上加霜。

二、意識形態(tài)差異嚴重干擾著中央與香港之間的政治關(guān)系

香港是一個具有高度自由特征的社會，對于這一點，中央不僅諳熟，對香港回歸后可能出現(xiàn)的各種情況也做好了充分包容的思想準備。關(guān)于這一點，只要我們翻閱一下鄧小平關(guān)于香港問題的論述就了然于心。然而，在香港落實“一國兩制”的過程中，香港社會缺乏理性的行為和聲音不時發(fā)生，這些行為和聲音對實現(xiàn)《基本法》所確定的香港政治發(fā)展目標產(chǎn)生著干擾。其中，最令人關(guān)注的問題之一，就是利用意識形態(tài)的差異，嚴重干擾中央和香港特區(qū)之間的政治關(guān)系。

從常理來講，在一個國家內(nèi)實行兩種截然不同的制度，這既要求中央對實行兩制的特別行政區(qū)具有高度包容性，也要求特別行政區(qū)社會充分尊重國家主體的現(xiàn)行制度。否則，“一國兩制”的運行就會出現(xiàn)困難。由于兩者之間是一種十分

明確的中央與地方的關(guān)系，香港社會所享有的高度自治權(quán)來源于中央對一個特別區(qū)域?qū)嵭械氖跈?quán)，因此，在觀察兩者政治關(guān)系的互動時，人們的目光自然投向兩者關(guān)系中的強勢一方，將焦點集中在中央政府如何包容一個與自身制度截然不同的區(qū)域性的制度“異體”上。

不論是從國家主體的現(xiàn)實制度考慮，還是歷史地對中國國家結(jié)構(gòu)考察，人們對中央與特區(qū)關(guān)系的互動予以特別關(guān)注，這是完全可以理解的，因為中國自古以來基本上實行的都是集權(quán)式的單一制體制。在這種體制下，中央集權(quán)的確具有強大慣性，即使中央對地方實行政策性授權(quán)，但在集權(quán)慣性的沖擊下，授予地方的權(quán)力往往又重新回到中央的手中，最終的結(jié)果是地方享有的權(quán)力極為有限。

實踐證明，這種集權(quán)體制具有的優(yōu)勢是強大的，但其存在的問題也是明顯的。新中國成立以來，雖然中共歷代高層領(lǐng)導人都曾不斷強調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個積極性，但中央與地方的適度分權(quán)從來就是一個未能解決好的問題。當香港作為中國的一個享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)行將開始運行時，人們擔心的更多是中央政府可能出現(xiàn)習慣性的過多干預。由此，人們心目中可能產(chǎn)生一種先入為主的概念，即只要兩者關(guān)系出現(xiàn)問題，就是中央政府的責任。為消除人們的擔憂，中央歷屆領(lǐng)導人無不以“嚴格按照基本法辦事”作為自己的“口頭禪”，以此向世界表達、重申中央政府信守莊嚴承諾的決心，并打消港人心中的隱憂。而這么做的結(jié)果是，中央與特區(qū)關(guān)系的調(diào)節(jié)長期停留在法律層面，強大的政治調(diào)節(jié)功能并未得以彰顯。

正是在這樣一種背景下，人們卻忽視了另外一個基于香港社會高度自由且極度開放特性、本應(yīng)引起高度關(guān)注的問題：香港作為直轄于中國中央政府的一個特別行政區(qū)，雖然享有中央授予的高度自治權(quán)，但這樣一個區(qū)域性社會及其成員，是否應(yīng)當承擔起對國家的基本政治責任？中央出于對香港社會的信任，在《基本法》中授權(quán)香港自行實行國家安全立法，但香港社會卻對此進行抵制并使這一對國家安全具有重要性的立法長期被擱置。

誠然，“一國”前提下實行“兩制”是必然存在意識形態(tài)觀念差異的，而香港社會就是有人希望將中央與特區(qū)十分明確的中央和地方的政治關(guān)系打上意識形態(tài)差異之爭的標簽。根據(jù)“一國兩制”的精神，實行社會主義制度的國家主體和實行資本主義的香港，在意識形態(tài)問題上應(yīng)該是互不干擾的，但香港社會中就是有人想借所謂民主意識形態(tài)對國家主體的社會制度和執(zhí)政黨作出攻擊，并有意將這種敏感的意識形態(tài)差異問題與中央和香港特區(qū)的關(guān)系問題糾纏在一起，進而使《基本法》中既定的香港的政治發(fā)展問題變得復雜化。

三、考察香港普選問題爭議必須注意的兩個歷史因素

香港政治發(fā)展問題的復雜性是與這樣兩個歷史問題相關(guān)的：其一是與大陸移民相關(guān)的香港社會基礎(chǔ)問題，對這一問題的考察，我們會發(fā)現(xiàn)香港社會對國家主體存在嚴重不信任的社會基礎(chǔ)；其二是香港社會相對于大陸而言較早經(jīng)歷了一個城市現(xiàn)代化過程，而這個城市現(xiàn)代化過程使香港社會在“一國兩制”條件下存在著一種盲目的“制度傲慢”。

歷史地看，香港社會是一個移民社會，其社會成員中的相當部分是來自大陸。新中國成立之前和之后，香港社會經(jīng)歷過幾次大陸移民的浪潮。這幾次大的移民潮，歷史地看，原因很復雜：既有國共內(nèi)戰(zhàn)所形成的社會動蕩，也有新政權(quán)建立后歷次政治運動的干擾，還有大陸和香港之間的經(jīng)濟差異。不論是哪種情況，絕大多數(shù)的來港移民都有著不同程度的痛苦經(jīng)歷，因此，在政治態(tài)度上多對大陸持有某些成見。據(jù)統(tǒng)計，從1949年至1979年的三十年間，由于上述原因而來港人數(shù)累計多達百萬之眾。

“政治社會化”是政治學中的一個基本概

念，它所講述的是一個人政治觀念和政治情感的形成過程。在一個人的政治社會化過程中，家庭是其整個政治觀念和政治情感形成影響最為深刻的單位。每個家庭成員之間是相互影響的。當這一百萬人組成家庭后，其所經(jīng)歷過的“痛苦經(jīng)歷”以及由此而產(chǎn)生并長期存在的政治情感是不可能不影響其他家庭成員的。粗略推算，由此百萬人口所衍生的人口至少超過四百萬之多。從政治社會化的角度來考察香港政治社會基礎(chǔ)的形成與變化，筆者認為，這是一個絕對不容忽視的因素。

對于香港社會政治心理的考察，我們也決不能忽視香港社會所經(jīng)歷的一個所謂“殖民現(xiàn)代化”過程。在人類的殖民史上，一般情況下是宗主國盡其所能實現(xiàn)對殖民地的搜刮，因此，人類的殖民史對殖民地而言，總體上是一部血淚史。因此在非殖民化過程中，當殖民地走向獨立國家時，其社會通常對前宗主國抱有某種“敵視”心理，同時，人民也會具有一種當家作主的欣快。然而，英國在建立香港這塊殖民地時，并不是以殖民為目的。據(jù)歷史記載，英國人建立香港這塊殖民地的初衷，是將其作為對東亞和中國擴展勢力的軍港，而后才有了發(fā)展香港的念頭。從這一點看，香港即使是在殖民地時期，就具有與傳統(tǒng)殖民地不同的特征?？陀^地看，香港的繁榮是以華人為主體的廣大港人所創(chuàng)造的，然而，我們也不能否認，香港的現(xiàn)代化過程是在英國人的殖民統(tǒng)治過程中實現(xiàn)的。這就是所謂的香港“殖民現(xiàn)代化”過程。正因為有這樣一個基本事實的存在，所以在回歸過程中，香港有相當一部分民眾一方面響應(yīng)港英當局的政改安排，一方面對中央提出的“一國兩制”、“高度自治”的政策采取觀望的態(tài)度。

香港“殖民現(xiàn)代化”問題的存在，使相當一部分港人在香港主權(quán)回歸后的國家身份認同問題上存在很大障礙。由此可以推斷，實現(xiàn)港人對國家的認同，不僅是一個長期的過程，而且在相當大的程度上還取決于國家主體在其自身發(fā)展過程中不斷體現(xiàn)出各種制度優(yōu)勢，進而在香港社會形成以國家為榮、以國家為傲的大勢。

“一國兩制”不論是作為一種政治構(gòu)想的提出，還是作為一項政治制度的構(gòu)建，中央都對國家主體與香港社會存在的巨大差異采取客觀面對的態(tài)度。為消除港人對香港前景的擔憂，中央不僅強調(diào)香港的“生活方式不變”、“社會性質(zhì)不變”，并在制度構(gòu)建中以實事求是的態(tài)度將在香港行之有效的制度予以確認。然而即便如此，香港社會中仍然對中央存在著政治上的嚴重不信任感。筆者雖不敢斷言是次政改方案被否決的結(jié)果系由上述提到的兩個歷史因素所決定，但可以斷言的是，兩者之間一定存在著某種內(nèi)在的緊密聯(lián)系。

四、“政改爭論”的本質(zhì)與中央對港發(fā)展民主政治的原則

在本次香港政改問題上，中央不論是從政治上講，還是從法律上看，都具有毋庸置疑的正當性。但在香港社會，有人認為國家主體的選舉政治不發(fā)達，因此，在落實2017年香港行政長官問題上，中央才堅持“提名委員會”提名行政長官候選人，而不同意行政長官候選人由“政黨提名”和“公民提名”的方案，目的在于“篩選”。筆者認為，這種說法實際上是用一種所謂“道德愧疚論”來誤判中央對于香港政治發(fā)展的立場。

從表面上看，這場爭論是一個法律問題的爭論，從實質(zhì)看卻是一個嚴肅的政治問題爭論。有人可能會提出這樣的問題：中央不是一貫強調(diào)要堅持在香港發(fā)展民主政治嗎? 為什么能夠體現(xiàn)更高民主程度的“公民提名”方式就不能接受呢？如果這點作為政改咨詢過程中的理性意見提出，是沒有問題的。問題在于，“公民提名”方案從一開始就以具有潛在暴力的“占領(lǐng)中環(huán)”運動作支撐，矛頭直接指向中央。這是一種政治上嚴重挑戰(zhàn)中央權(quán)威的舉動。

為了說明為什么不能接受“公民提名”方案而需堅持“提名委員會”提名方案，就必須理解如下兩個方面的情況：其一，香港在整個國家中的地位；其二，中央對香港發(fā)展民主政治的基本原則，以及《基本法》關(guān)于香港政治發(fā)展問題規(guī)

定的立法原意。

就第一個方面的情況而言，眾所周知，香港是中國中央政府轄下的一個享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)域。中央和特別行政區(qū)的關(guān)系是中央與地方之間的十分明確的政治關(guān)系。因此，中央對香港具有政治發(fā)展主導權(quán)，這是毋庸置疑的?！痘痉ā纷鳛橐徊繎椫菩苑?，在香港是受到極大尊重的。香港有人甚至稱之為香港的“憲法”。這種稱謂雖然不夠嚴謹，但卻反映出香港社會普遍對《基本法》的高度尊重。全國人大是國家的最高權(quán)力機關(guān)，其常委會作為國家最高權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機構(gòu)對香港政改所作出的解釋和決定，是具有法律效力的。任何對其藐視和變相修改的行為，都是對主權(quán)者作出挑戰(zhàn)的舉動。

就第二個方面的情況而言，中央政府對香港民主政治發(fā)展的原則立場，實際上在《基本法》中已有明確規(guī)定。簡單來講，可以用三句話描述：其一，香港回歸后要發(fā)展民主政治；其二，香港的民主政治發(fā)展要依據(jù)香港的實際情況；其三，香港的民主政治發(fā)展要依據(jù)循序漸進原則展開。這三句話的邏輯是環(huán)環(huán)相扣的。

“香港回歸后要發(fā)展民主政治”。這句話表明了中央政府對民主理念的高度認同，且矢志不渝地在香港貫徹之。有些港人認為，大陸選舉政治不發(fā)達，因此中央不想在香港發(fā)展民主政治。此論差矣！中央確立這一原則立場的時間是在“一國兩制”提出之初，且歷屆中央領(lǐng)導人都重申這一原則，顯然這一原則是具有一貫性的。

“香港的民主政治發(fā)展要依據(jù)香港的實際情況”。香港民主政治的成熟度到底如何？在筆者看來，不論是從時間上考察，還是從其社會民主理性程度看，香港民主都處在一種發(fā)育時期。最明顯的例子就是，香港社會在《基本法》第23條規(guī)定的關(guān)于國家安全的立法這一問題上的表現(xiàn)。香港作為國家不可分割的一部分，對國家安全具有不可推卸的政治責任，但香港回歸已18年有余，其對于《基本法》第23條的態(tài)度，不論從哪個角度看，都不是一種理性的表現(xiàn)。香港社會中有相當一部分人，對有關(guān)大陸的負面新聞所采取的態(tài)度往往是寧信其有、不信其無，而對過去三十多年中國在政治上的巨大進步比較漠視，且老是糾纏歷史上發(fā)生過的不愉快事情不放。同時，外部勢力在香港的活躍也是有目共睹的。在這樣的情況下，如果實行所謂“公民提名”，在香港這樣一個高度自由、開放的社會，不能排除與中央對抗的人掌權(quán)。如若產(chǎn)生這樣的結(jié)果，不僅中央不能接受，絕大多數(shù)大陸人在情感上也是不能接受的。

“香港的民主政治發(fā)展要依據(jù)循序漸進原則展開”。香港的民主政治發(fā)展，畢竟是一種區(qū)域政治發(fā)展。如果香港因民主政治發(fā)展而導致其不能保持繁榮穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)動蕩、流血，進而影響到中華民族的偉大復興，那么就違反了實行“一國兩制”的初衷和目標。因此，在制定《基本法》時就確定，以“循序漸進”作為香港民主政治發(fā)展的指導原則。從世界民主實踐的情況看，民主在有些國家取得了巨大成功，而在有些國家則造成了巨大混亂?？紤]到民主政治發(fā)展結(jié)果的不可回逆性，以循序漸進方式來逐步推進香港的民主政治，不失為一種穩(wěn)妥的思路。

過去三十個月，香港特區(qū)政府圍繞2017年普選行政長官問題做了很多工作，其根據(jù)全國人大常委會8·31決定提出的具體方案雖然在立法會的表決中未獲得通過，但這并不表明《基本法》中所確定的兩個政制發(fā)展的目標就此完結(jié)。民主政治的發(fā)展只有在有序的情況下實現(xiàn)才能產(chǎn)生對社會發(fā)展有利的正能量。這個道理對香港社會如此，對國家主體也是如此。