地方各級(jí)政府全面推行權(quán)力清單制度問題研究

姜水靜

(馬鞍山市委黨校法學(xué)教研室，安徽 馬鞍山 243000)

摘要：政府權(quán)力清單制度旨在科學(xué)配置、規(guī)范運(yùn)行政府行政權(quán)力，構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系。全面推行權(quán)力清單制度無(wú)法一蹴而就，亦不能一勞永逸。需要在理性的制度設(shè)計(jì)和明晰的理念支持下，統(tǒng)籌制定推進(jìn)規(guī)劃，謀求“迎難而上”的突破口。應(yīng)把權(quán)力還原為責(zé)任，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，將行政權(quán)力壓縮到合法、合理、必要、可監(jiān)督的范圍，并置于陽(yáng)光之下運(yùn)行。唯有如此，“清單之外無(wú)權(quán)力”方是合理的、現(xiàn)實(shí)的。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；權(quán)力運(yùn)行；權(quán)責(zé)體系；地方政府

中圖分類號(hào):D601

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)01-0053-03

收稿日期：2014-10-13

基金項(xiàng)目：安徽省馬鞍山市社科聯(lián)重點(diǎn)研究項(xiàng)目“地方各級(jí)政府全面推行權(quán)力清單制度研究”，編號(hào)：20141043。

作者簡(jiǎn)介：姜水靜(1976—)，女，山東濰坊人，馬鞍山市委黨校法學(xué)教研室講師，碩士。研究方向：行政法學(xué)。

Abstract：Government power list system is to scientifically allocate and standardize administrative power, to build a government system with clear right boundary, rational division of labor, efficient operation and the rule of law. It is necessary to make plans and seek for the breakthrough of difficulties with the support of a rational system design and clear ideas. Transfer the authority into responsibility, change the management into services, and cut down the administrative authority into a legal, reasonable and necessary scope which is under supervision. Only in this way, "no power outside the list" is reasonable and realistic.

行政權(quán)力與其他權(quán)力一樣，天然具有擴(kuò)張性，在運(yùn)行中一旦偏離設(shè)置權(quán)力的本來面目，就會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用”[1]。政府權(quán)力清單是改進(jìn)政府治理方式的源頭性問題與核心問題。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出要“深入推進(jìn)依法行政，推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，加快法治政府建設(shè)”，旨在科學(xué)配置、規(guī)范運(yùn)行政府行政權(quán)力，構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系。

一全面推行權(quán)力清單制度應(yīng)厘清的困惑

(一)權(quán)力定位：由管理到服務(wù)

權(quán)力行政模式在我國(guó)形成于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)管理以權(quán)力運(yùn)作為核心，強(qiáng)調(diào)社會(huì)以及個(gè)人對(duì)國(guó)家的服從。隨著社會(huì)現(xiàn)代化和多元化的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)權(quán)力行政思維，構(gòu)建以服務(wù)為導(dǎo)向的行政模式成為當(dāng)前國(guó)際公共行政改革的共同趨勢(shì)。正確認(rèn)識(shí)政府行為的服務(wù)性質(zhì)，才能找到評(píng)判政府行為成敗得失的價(jià)值尺度。權(quán)力清單制度不能回避行政權(quán)人民本位這一核心問題，“當(dāng)把行政權(quán)力定位在創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義等方面”[2]，做小權(quán)力清單同時(shí)做大服務(wù)清單，把權(quán)力還原為責(zé)任，把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，定準(zhǔn)位，做到位，站好位。

(二)權(quán)力取得：由無(wú)據(jù)到有序

行政職權(quán)是依法定位到具體行政主體身上的國(guó)家行政權(quán)，是各行政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及職能，一般包括：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。從現(xiàn)實(shí)操作層面上看，由于行政權(quán)本身的滲透性、擴(kuò)張性、膨脹性，行政職權(quán)不僅內(nèi)容豐富，而且關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜。政府所掌握的權(quán)力種類之多、數(shù)量之大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出任何人的想象。如果不結(jié)合行政職權(quán)所表現(xiàn)出的方式與范圍，以及行政職權(quán)所包含和體現(xiàn)的職責(zé)要求，很難準(zhǔn)確把握和行使行政職權(quán)。權(quán)力清單制度應(yīng)厘定目標(biāo)，將每一項(xiàng)列入清單的權(quán)力設(shè)定法律依據(jù)、權(quán)力實(shí)施主體、權(quán)力實(shí)施程序以及違法實(shí)施權(quán)力的法律責(zé)任等予以有序規(guī)范，對(duì)法律依據(jù)不足的行政權(quán)力予以取消，使進(jìn)入權(quán)力清單的每一項(xiàng)行政權(quán)力均依據(jù)合法，行使有序。

(三)權(quán)力運(yùn)行：由封閉到公開

權(quán)力封閉和隱蔽運(yùn)行是腐敗現(xiàn)象得以蔓延的首要條件。腐敗的根源在于權(quán)力的“暗箱操作”導(dǎo)致的權(quán)錢交易、權(quán)色交易、設(shè)租尋租。陽(yáng)光是最好的防腐劑。推行權(quán)力清單制度應(yīng)堅(jiān)持將依法行政、強(qiáng)化監(jiān)督與提高工作效能、方便群眾辦事相統(tǒng)一的原則，在公開要求上，堅(jiān)持將公開權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的靜態(tài)公開與公開權(quán)力運(yùn)行全過程的動(dòng)態(tài)公開相統(tǒng)一；在公開內(nèi)容與范圍上，堅(jiān)持全面公開權(quán)力運(yùn)行情況與重點(diǎn)公開重要權(quán)力和權(quán)力行使關(guān)鍵環(huán)節(jié)相統(tǒng)一，梳理“每一項(xiàng)行政權(quán)力的名稱、權(quán)力的依據(jù)、權(quán)力的行使部門、權(quán)力的行使規(guī)則及權(quán)力的監(jiān)督渠道”[3]。只有全面完整地披露權(quán)力各項(xiàng)基本要素，使公開內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、公開形式標(biāo)準(zhǔn)化、公開時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)化、公開程序標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督保障標(biāo)準(zhǔn)化，“權(quán)力清單”才不會(huì)成為應(yīng)付上級(jí)要求，在程序上空轉(zhuǎn)、形式上空擺、內(nèi)容上空填的擺設(shè)。

二全面推行權(quán)力清單制度應(yīng)把握的關(guān)鍵

權(quán)力清單制度是政府及其部門“以‘清權(quán)’(梳理政府及部門職責(zé))、‘確權(quán)’(編制權(quán)力目錄和運(yùn)行流程圖)、‘配權(quán)’(對(duì)現(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力流程)、‘曬權(quán)’(公開權(quán)力清單和流程)、‘制權(quán)’(建立健全事中事后監(jiān)管制度) ”[4]為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子，將行政權(quán)力壓縮到合法、合理、必要、可監(jiān)督的范圍，并置于陽(yáng)光之下運(yùn)行。其核心“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草’，而是要造就確?！▓@中雜草無(wú)處可生’的一項(xiàng)制度再造”。

(一)權(quán)力普查是基礎(chǔ)

制作權(quán)力清單需要對(duì)各級(jí)政府、各個(gè)部門的權(quán)力進(jìn)行分類、歸集、整合、列表，而所有這些工作的核心在于對(duì)公共權(quán)力的普查?！安黄詹榫蜔o(wú)法摸清權(quán)力家底，相關(guān)的決策與管理也就缺乏基本的事實(shí)依據(jù)”[5]。權(quán)力普查是權(quán)力監(jiān)督的前提。通過權(quán)力普查才能讓處于監(jiān)督暗區(qū)和盲區(qū)的公共權(quán)力真正回歸到公眾的視野。權(quán)力普查開展得越早，進(jìn)行得越深入，就越能使我們盡早掌握權(quán)力監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)。無(wú)須諱言，普查公共權(quán)力和公共資源會(huì)直接觸及到部門和個(gè)人私利。從前期各地推行權(quán)力清單的實(shí)踐來看，瞞報(bào)謊報(bào)自身權(quán)力的情況時(shí)有發(fā)生。因而，推進(jìn)權(quán)力普查，應(yīng)有足夠的預(yù)見，要采取必要的防范、制約和懲戒手段自上而下強(qiáng)力推進(jìn)，切實(shí)掌握以下基本情況：一是現(xiàn)有履行公共管理和公共服務(wù)職能的部門有哪些？二是這些部門分別掌握哪些公共權(quán)力和公共資源？三是這些部門分別依據(jù)哪些規(guī)則來行使權(quán)力和分配資源？四是這些規(guī)則是由誰(shuí)通過何種程序制定的？其制定程序是否合法？五是權(quán)力行使和資源分配過程是否透明？結(jié)果是否公開？

(二)權(quán)力論證是關(guān)鍵

權(quán)力自產(chǎn)生時(shí)起就存在被認(rèn)同的問題，也就是權(quán)力正當(dāng)性與合法性問題。行政權(quán)力的正當(dāng)性、合法性只有得到嚴(yán)密論證，才能成為合法的權(quán)威而使人們信服。權(quán)力清單制度不僅要解決政府管理事項(xiàng)模糊、職能交叉的問題，更為重要的是對(duì)進(jìn)入目錄的權(quán)力事項(xiàng)的以及權(quán)力清單最終呈現(xiàn)的有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的范圍和程序進(jìn)行合法性論證，以與法治形成具體對(duì)應(yīng)關(guān)系。推行權(quán)力清單制度應(yīng)成立專門專家論證工作組，將著力點(diǎn)放在權(quán)力論證環(huán)節(jié)上，包括權(quán)力取消、權(quán)力凍結(jié)、權(quán)力整合、權(quán)力轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放等均應(yīng)嚴(yán)格依照現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理，查找法律依據(jù)，使進(jìn)入權(quán)力清單的每一項(xiàng)行政權(quán)力都擁有無(wú)可置疑的合法性基礎(chǔ)。

(三)權(quán)力優(yōu)化是目標(biāo)

權(quán)力清單要全而有力。權(quán)力清單制度應(yīng)以權(quán)力優(yōu)化為目標(biāo)，嚴(yán)格遵循“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密”的原則對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全面系統(tǒng)地梳理、歸并和清理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力“瘦身”、“健身”、“潔身”的制度化、規(guī)范化、程序化和常態(tài)化。

第一，清單權(quán)力范圍要明確。根據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問題答疑》，行政執(zhí)法職責(zé)主要包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等。實(shí)踐中，多數(shù)將清單權(quán)力限于上述行政執(zhí)法權(quán)。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單的最終目的是“清單之外無(wú)權(quán)力”。權(quán)力清單內(nèi)的行政職權(quán)應(yīng)比行政執(zhí)法權(quán)范圍更廣。除涉及國(guó)家秘密的公共權(quán)力以及人事任免和資金運(yùn)行等部門內(nèi)部事務(wù)性權(quán)力外，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)涵蓋政府及各職能政府部門行使的對(duì)不特定公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的所有行政權(quán)力。尤其是對(duì)于一些沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的由規(guī)范性文件設(shè)定的行政權(quán)力，亦應(yīng)在此次改革中按照合法和合理的原則進(jìn)行審視、清理和規(guī)范，防止其在清單固化之后仍實(shí)際運(yùn)行。此外，應(yīng)建立權(quán)力清單運(yùn)行的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。唯有如此，“清單之外無(wú)權(quán)力”方是合理的、現(xiàn)實(shí)的。

第二，清單權(quán)力結(jié)構(gòu)要合理。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，應(yīng)能保證行政權(quán)力正常地發(fā)揮作用，各部門既相互協(xié)調(diào)地發(fā)揮功能，又相互制約和監(jiān)督。一方面，應(yīng)理順各級(jí)政府、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決權(quán)力本身配置不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致的權(quán)力過于集中問題、職權(quán)交叉問題、多頭管理問題、多層執(zhí)法問題等；另一方面，應(yīng)根據(jù)各權(quán)力主體職能和作用，科學(xué)界定權(quán)力的界限和邊界，確保既能主動(dòng)擔(dān)責(zé)各司其職，又能相互支持密切配合，防止有利可圖爭(zhēng)著插手，無(wú)利可圖相互推諉。

第三，清單權(quán)力運(yùn)行程序要嚴(yán)密。在行政權(quán)急劇擴(kuò)張的現(xiàn)代社會(huì)背景下，程序正義具有自身獨(dú)立的價(jià)值。組織嚴(yán)密、設(shè)計(jì)合理的權(quán)力運(yùn)行程序不僅有利于規(guī)范和制約行政權(quán)的合法行使，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的理性化、合規(guī)則與高效能，并且為維護(hù)相對(duì)人的法律地位和人格尊嚴(yán)提供程序性保障。程序設(shè)計(jì)一要?jiǎng)?wù)求全面。即對(duì)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)從程序上做出嚴(yán)密規(guī)定，使權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)、各層次不僅具有可控性且各環(huán)節(jié)在時(shí)間上和功能上相互銜接、相互協(xié)同。二要?jiǎng)?wù)求客觀。即按“優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行路徑、簡(jiǎn)化辦事程序、減少中間環(huán)節(jié)、縮短辦事時(shí)間、降低辦事成本”的原則繪制并公開權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確規(guī)定行使權(quán)力的條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等，方便群眾“按圖索驥”。三是要?jiǎng)?wù)求規(guī)范。即加強(qiáng)清單權(quán)力運(yùn)行程序的制度建設(shè)和執(zhí)行。根據(jù)職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)，制定相關(guān)工作制度和規(guī)則，明確崗位職責(zé)、工作程序和工作規(guī)則以及權(quán)力運(yùn)行每一個(gè)環(huán)節(jié)上的方式、方法、步驟以及責(zé)任，并無(wú)條件嚴(yán)格遵循。

(四)權(quán)力監(jiān)督是保障

實(shí)踐反復(fù)證明，沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐?。粵]有權(quán)力的監(jiān)督，無(wú)法遏制腐敗。加強(qiáng)對(duì)清單權(quán)力的監(jiān)督制約，需要集中明確以下問題：一是權(quán)力制約和監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)。必須要有一套相關(guān)的制度保證決策過程體現(xiàn)科學(xué)、民主、開放的原則。如：追責(zé)制度、民意反映制度、公示制度、社會(huì)聽證制度、專家咨詢制度等。二是要提升制度的執(zhí)行力，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。把以權(quán)力制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力真正落到實(shí)處。三是人民群眾的監(jiān)督對(duì)于確保清單權(quán)力正確運(yùn)行至關(guān)重要。權(quán)力清單制度在強(qiáng)化自上而下、左右制約監(jiān)督的同時(shí)，尤其應(yīng)加強(qiáng)自下而上權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，只有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互銜接、良性互動(dòng)，凝聚強(qiáng)大合力，構(gòu)成完整、嚴(yán)密的權(quán)力制約機(jī)制，才能構(gòu)成完整的監(jiān)督鏈條，形成監(jiān)督合力，權(quán)力制約才不會(huì)成為一句空話，權(quán)力清單才不會(huì)成為一種擺設(shè)。

三全面推行權(quán)力清單制度應(yīng)謀求的突破

權(quán)力清單制度涉及領(lǐng)域多，專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，無(wú)法一蹴而就，亦不能一勞永逸。相關(guān)的制度設(shè)計(jì)如果得不到落實(shí)，權(quán)力清單仍舊只是“一紙清單”。按“單”用權(quán)比權(quán)力入“單”的任務(wù)更為艱巨。如何確保權(quán)力清單在實(shí)施中不變形、不走樣、不走過場(chǎng)？推行權(quán)力清單制度不能停留在一種轟轟烈烈“運(yùn)動(dòng)”的短期效應(yīng)上，不能單純依靠行政權(quán)力的加加減減或某些工具性措施的單兵突進(jìn)，需要在理性的制度設(shè)計(jì)和明晰的理念支持下，統(tǒng)籌制定推進(jìn)規(guī)劃，謀求“迎難而上”的突破口。

(一)完善權(quán)責(zé)體系，開列“責(zé)任清單”，確保有效履職問責(zé)

權(quán)力意味著責(zé)任，權(quán)力清單更是責(zé)任清單。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，這是權(quán)責(zé)相符。權(quán)責(zé)不對(duì)等，有權(quán)而無(wú)責(zé)，是日常工作出現(xiàn)問題的重要誘因。因此，推行權(quán)力清單制度必須強(qiáng)調(diào)權(quán)與責(zé)的對(duì)等、一致，切實(shí)完善權(quán)責(zé)體系。地方各級(jí)政府在“曬”出政府部門權(quán)力的同時(shí)，可以對(duì)應(yīng)權(quán)力清單列出政府部門的“責(zé)任清單”,明確責(zé)任事項(xiàng)及其對(duì)應(yīng)的追責(zé)情形，從制度上明晰作為與不作為，限制亂作為、慢作為，這將有利于積極問責(zé)、打擊懶政、遏制腐敗，確保政府部門恪盡職守，陽(yáng)光作業(yè)，按“單”用權(quán)，為行政權(quán)力“入籠”再添一道鎖。

(二)推進(jìn)電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，全力實(shí)現(xiàn)清單與平臺(tái)的無(wú)縫對(duì)接

電子監(jiān)察系統(tǒng)是利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對(duì)行政審批、行政征收、行政檢查、行政處罰等行政行為進(jìn)行實(shí)時(shí)、全程監(jiān)察的一種新途徑、新辦法，是創(chuàng)新行政監(jiān)察方式、建設(shè)高效廉潔政府的有益探索。以電子監(jiān)察平臺(tái)建設(shè)為重要抓手推行權(quán)力清單制度，增強(qiáng)“科技防腐”的生命力和滲透力,有利于實(shí)現(xiàn)清單權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、公開化、程序化及可控化。電子監(jiān)察作為監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)重要措施，隨著工作的深入和推進(jìn)，一些難點(diǎn)或瓶頸問題會(huì)逐步顯現(xiàn)。電子監(jiān)察能否成為一種工作常態(tài)，關(guān)鍵在于能否持之以恒地執(zhí)行與落實(shí)并沖破利益固化的藩籬，這是要點(diǎn)，也是難點(diǎn)。各地各部門應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，凝心聚力，強(qiáng)化舉措，務(wù)求實(shí)效，全力實(shí)現(xiàn)清單與電子監(jiān)察系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接。

(三)積極探索行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的績(jī)效管理新舉措

為保證權(quán)力清單公開運(yùn)行的規(guī)范化、常態(tài)化，應(yīng)將權(quán)力清單規(guī)范運(yùn)行工作納入政府目標(biāo)效能考核評(píng)價(jià)體系。一是應(yīng)加強(qiáng)考核的組織和領(lǐng)導(dǎo)，成立權(quán)力運(yùn)行績(jī)效評(píng)估的專門領(lǐng)導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)力清單公開運(yùn)行工作的組織協(xié)調(diào)和檢查指導(dǎo)，切實(shí)保障權(quán)力在陽(yáng)光下規(guī)范有序運(yùn)行。二是建立多層次開放式的權(quán)力清單運(yùn)行績(jī)效考核管理體系。將“是否對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分解和配置；是否制定公平、公正、公開而具體、可操作的裁量標(biāo)準(zhǔn)和尺度；是否按確定的標(biāo)準(zhǔn)和尺度行權(quán)；是否科學(xué)設(shè)定并認(rèn)真履行行政程序；行權(quán)過程是否便民高效等作為考核內(nèi)容。同時(shí)在確定績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重的時(shí)候，加大公眾評(píng)議和第三方專家評(píng)估的權(quán)重。三是以“重激勵(lì)、硬約束、嚴(yán)考核”和“獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣”為總體要求，將績(jī)效管理與表彰獎(jiǎng)勵(lì)和追責(zé)問責(zé)相結(jié)合，充分發(fā)揮績(jī)效管理的激勵(lì)和制約作用，不斷提升政府管理和服務(wù)水平。

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On the Implementation of Power List System of Local Governments

JIANG Shuijing

(Department of Law Science, Party School of Maanshan Municipal Committee of CPC，

Maanshan Anhui 243000，China)

Key Words：power list；the operation of power；the power and responsibility system

(責(zé)任編校：簡(jiǎn)子)