政府行政成本的法經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

沙季超

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200042)

摘要：政府行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)各級(jí)政府的行政活動(dòng)中，實(shí)際上并沒(méi)有真正樹(shù)立行政成本的概念，監(jiān)督機(jī)制也不健全，造成了諸如行政成本居高不下、人員臃腫、決策不科學(xué)等問(wèn)題。為此，我們必須從更新政府的行政成本的概念著手，加大力度轉(zhuǎn)變政府職能，健全科學(xué)民主的決策體制，加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政預(yù)算運(yùn)行體制，控制“三公”經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)建設(shè)精干效能、清正廉潔的高績(jī)效政府的改革目標(biāo)。 [2] 中國(guó)統(tǒng)計(jì)[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001.

關(guān)鍵詞：政府行政成本；法經(jīng)濟(jì)學(xué)；法制化；規(guī)范化

中圖分類號(hào):D601;D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-4681(2015)01-0050-03

收稿日期：2014-10-22

作者簡(jiǎn)介：沙季超(1983— )，男，江蘇如皋人，華東政法大學(xué)研究生教育院博士生。研究方向：法律方法、法社會(huì)學(xué)。

Abstract：Government administrative cost is the administrative input or consumed resources when the government provides certain public services. For a long time, in our government administrative activities, the concept of administrative cost is not truly set up. The supervision mechanism is not perfect, causing problems like high administrative costs, administrative personnel overstaffed, and unsicentific administrative decision. Therefore, we must start from updating the concept of administrative cost of the government, increase the intensity of the transformation of government functions, improve scientific and democratic decision-making system, strengthen supervision and standardize the financial budget and operation system, and control "three expenditures" budget, so as to ultimately achieve the goal of constructing a competent, honest and efficient government in China.

繼2002年黨的十六大首次提出“行政成本”概念后，2007年黨的十七大強(qiáng)調(diào)要“降低行政成本”，2012年黨的十八大又進(jìn)一步提出把“降低行政成本”作為深化行政體制改革的目標(biāo)和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要措施。筆者認(rèn)為，如何認(rèn)識(shí)“降低行政成本”的背景，明確“降低行政成本”的內(nèi)涵，探索“降低行政成本”的途徑，對(duì)于提高政府運(yùn)作效率，優(yōu)化資源配置，深化行政體制改革，建立社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國(guó)家都具有重要意義。

一政府行政成本與法經(jīng)濟(jì)學(xué)

黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展。但是由于我們長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，對(duì)政府行政要講成本缺乏認(rèn)識(shí)，所以，政府的行政活動(dòng)中不計(jì)成本的現(xiàn)象比較突出，投入多少人力、物力、財(cái)力，產(chǎn)生多少效果或效益，算的是政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬，以致造成我國(guó)政府的行政成本長(zhǎng)期以來(lái)居高不下，且逐年攀升，這已成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。應(yīng)該看到，這些年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府在加強(qiáng)財(cái)政管理，提高資金使用率方面采取了一系列措施，包括精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、縮減政府開(kāi)支，改革行政審批制度，改進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行政府采購(gòu)和提高行政效率等。這些措施對(duì)遏制政府行政成本的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但尚未能從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)政府行政成本居高不下的現(xiàn)象。

法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的本質(zhì)是法律制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“契合度”問(wèn)題，其宗旨則是在堅(jiān)持“正義、公平、秩序”的基礎(chǔ)上注重效率與效益。那么，目前我國(guó)政府支出的行政成本，是否真的符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)所要求的“效率與效益”？根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1993年至2011年間，我國(guó)政府的行政成本持續(xù)高速增長(zhǎng)。1993年我國(guó)的行政成本是615.76億元，2011年攀升至17442.54億元，年均增長(zhǎng)達(dá)到20.4%。但是，同期我國(guó)GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，僅分別為15.5%和19.28%[1]。由此可見(jiàn)，改革開(kāi)放至今，我國(guó)政府行政成本擴(kuò)張迅速的同時(shí)，效率較低，浪費(fèi)了大量的社會(huì)資源。

二我國(guó)政府行政成本居高不下的主要原因

筆者認(rèn)為，我國(guó)行政成本長(zhǎng)期以來(lái)居高不下的原因是多方面的，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

(一)行政成本意識(shí)淡薄

成本一詞最早出現(xiàn)在企業(yè)之中，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，企業(yè)或個(gè)人為了獲取高額利潤(rùn)，增強(qiáng)自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，都會(huì)努力降低成本，以最小的耗費(fèi)去獲得最大的收益。而政府組織與企業(yè)組織的特點(diǎn)不同，特別是政府在投入和產(chǎn)出、成本和收益之間的聯(lián)系并不緊密，加之受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，在政府組織的管理工作中往往只是注重計(jì)劃或任務(wù)是否能完成，目的或目標(biāo)是否能達(dá)到，往往忽略完成任務(wù)所需的成本投入，當(dāng)然就容易產(chǎn)生大把花納稅人的錢不心疼的現(xiàn)象。

(二)行政機(jī)構(gòu)人員失控性膨脹

在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期里，我們對(duì)政府的職能認(rèn)識(shí)不清，政府大包大攬一切，成為萬(wàn)能政府，雖經(jīng)幾次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，但仍出現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的反復(fù)膨脹，人員雜多，使得有限財(cái)政不堪重負(fù)。政府機(jī)構(gòu)多，維持其公共行為運(yùn)作的成本也就高。在我國(guó)行政成本中，需要財(cái)政供養(yǎng)的人員工資成本是一個(gè)很大的數(shù)字。以2000年為例，財(cái)政供養(yǎng)的行政事業(yè)人員有4280萬(wàn)人，其中行政人員988萬(wàn)，按當(dāng)年黨政機(jī)關(guān)行政人員一年的人頭費(fèi)就是4300多億元，占當(dāng)年財(cái)政收入13380億元的32%[2]。到2002年我國(guó)由財(cái)政供養(yǎng)的行政事業(yè)人員達(dá)4500萬(wàn)，也就是說(shuō)，2002年的官民比例達(dá)到了1∶28，與世界上其他國(guó)家相比，中國(guó)是最高的，如日本是1∶150，法國(guó)是1∶164，美國(guó)是1∶187[3]。

(三)行政決策欠科學(xué)

這些年來(lái)，由于政府職能未能得到根本轉(zhuǎn)變，政府一方面手伸得太長(zhǎng)，另一方面該管的事卻沒(méi)有管好。當(dāng)前，政府仍然直接承擔(dān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，在GDP增長(zhǎng)的指揮棒下，不少地方政府不管自身?xiàng)l件如何，大搞招商引資，并提出了“有條件的要上，沒(méi)有條件的要?jiǎng)?chuàng)造條件上”的口號(hào)。不少地方政府搞盲目重復(fù)建設(shè)，直接籌劃和投資到競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目，屢屢出現(xiàn)因決策失誤造成的“拍腦袋”工程、“面子”工程和“豆腐渣”工程。造成這些不計(jì)成本的政府行政行為，主要原因就是缺乏科學(xué)決策機(jī)制，沒(méi)有廣泛征求公眾意見(jiàn)，更沒(méi)有通過(guò)長(zhǎng)期嚴(yán)密的調(diào)查研究和可行性探討，只靠少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗(yàn)，甚至主觀想象拍板決定，極容易導(dǎo)致投資失敗和資源浪費(fèi)。

(四)財(cái)政預(yù)算制度未完善

我國(guó)雖然在1999年就建立了現(xiàn)代公共財(cái)政體系和公共預(yù)算制度，但仍然存在不少缺陷，主要表現(xiàn)在：一是財(cái)政預(yù)算編制不夠細(xì)化。不少地方的政府部門在編制部門預(yù)算時(shí)，仍采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式，一項(xiàng)制度多年運(yùn)行下來(lái)，還使得年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實(shí)際需要出入很大。二是財(cái)政預(yù)算編制不完整。財(cái)政分配不僅把資金分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外分配，而且對(duì)制度外的收入也進(jìn)行分配，但公共預(yù)算沒(méi)有將預(yù)算外資金及制度外收入作為政府宏觀調(diào)控財(cái)力來(lái)使用，而是基本上由部門和單位自主安排和收支，脫離預(yù)算的監(jiān)管，以致造成收支管理混亂，缺乏約束，影響了財(cái)政對(duì)社會(huì)提供均等的公共服務(wù)的能力程度。三是財(cái)政預(yù)算缺乏約束力。一些地方財(cái)政預(yù)算預(yù)留資金較多，以待年終安排追加預(yù)算，致使財(cái)政預(yù)算失去嚴(yán)肅力和約束力，也極易產(chǎn)生腐敗。四是財(cái)政管理方法落后。我國(guó)財(cái)政預(yù)算的方法主要是調(diào)整法，即核定預(yù)算和追加預(yù)算要來(lái)的錢必須把它花光，否則下年度的預(yù)算就會(huì)被扣減，因此只要錢花得合法，就沒(méi)有誰(shuí)來(lái)算成本賬。

(五)行政監(jiān)督機(jī)制不健全

到目前為止，我國(guó)對(duì)造成行政成本過(guò)高的行為還沒(méi)有行之有效的監(jiān)督機(jī)制，行政成本也并不是考核一個(gè)地方政府或部門業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。在GDP考核的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)政府或部門的成績(jī)考核主要是看GDP和地方財(cái)政的收入增長(zhǎng)，主要看在招商引資中引進(jìn)了多少資金，上了多少項(xiàng)目，至于付出了多少成本則缺乏一套科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。更為嚴(yán)重的是，政府部門和行政人員的行為，不是靠有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)予以約束，而主要是由有權(quán)威的上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。這樣一種只對(duì)上負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理制度，會(huì)在一定程度上淡化行政成本觀念，進(jìn)而造成政府行政成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。

三政府行政成本管控的法經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)策建議

降低政府行政成本、提高政府績(jī)效是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府正處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府行政的“越位、錯(cuò)位、缺位”同時(shí)存在，因此必須從規(guī)范化和法制化的角度來(lái)管控政府行政成本。

(一)必須更新政府行政的思想觀念

更新觀念是行動(dòng)的第一步。首先，政府在行政管理中要確立行政成本控制意識(shí)。要順應(yīng)世界潮流，積極推進(jìn)企業(yè)化政府的建設(shè)，自覺(jué)將行政成本的觀念貫穿于行政管理活動(dòng)的始終。其次，在行政過(guò)程中確立行政效益觀念，堅(jiān)決抑制那種在行政過(guò)程中花錢不講成本、不講效益的現(xiàn)象。第三，要確立以民為本的理念，克服傳統(tǒng)行政體制中自身以政府為中心的官本位主義，只對(duì)上負(fù)責(zé)和不對(duì)下負(fù)責(zé)的官僚主義政策。第四，要確立行政法治意識(shí)。由于某些政府公務(wù)人員法治意識(shí)淡薄，特權(quán)思想根深蒂固，加上我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完善，地方保護(hù)主義仍很盛行，這些消極的思想觀念在行政管理領(lǐng)域就表現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，或以權(quán)代法、以言代法，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民不僅造成損失，而且提高了政府的行政成本。

(二)必須加大力度轉(zhuǎn)變政府的職能

轉(zhuǎn)變政府職能是降低行政成本的治本之策，必須要建立適度政府。要努力做到四個(gè)轉(zhuǎn)變,即：一是努力實(shí)現(xiàn)從“萬(wàn)能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，從原來(lái)“包攬一切”轉(zhuǎn)移到調(diào)控、監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)的職能上來(lái)[4]。二是要努力實(shí)現(xiàn)從以權(quán)力為中心的政府向以制度為中心的政府轉(zhuǎn)變。通過(guò)建立健全相關(guān)制度，嚴(yán)格依法行政的責(zé)任制，使政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，以防止政府濫用行政權(quán)力，以最大限度減少行政的任意性所產(chǎn)生的資源浪費(fèi)。三是要努力實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，重中之重是深化行政審批制度的改革，簡(jiǎn)化辦事的行政程序，為公眾提供公正、廉潔、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。四是要努力實(shí)現(xiàn)從暗箱操作向陽(yáng)光行政的轉(zhuǎn)變。政府要不斷擴(kuò)大信息公開(kāi)度，除應(yīng)依法保密的事項(xiàng)外，凡做出影響公眾權(quán)利義務(wù)的行為標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種媒體加以公布，以廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，并接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

(三)必須健全科學(xué)民主的決策機(jī)制

在我國(guó)這樣一個(gè)權(quán)力相對(duì)集中的政治體制中，政府的行政決策直接影響甚至決定著行政管理的優(yōu)劣和高低。建立科學(xué)、民主的現(xiàn)代行政決策機(jī)制，努力避免或減少各種決策失誤，是有效控制行政成本和構(gòu)建服務(wù)型政府的重要組成部分。一是在深化體制改革中，要合理設(shè)置政府行政決策系統(tǒng)和決策程序。必須保證從決策目標(biāo)提出、調(diào)查研究、方案評(píng)估、咨詢認(rèn)證直至最后的擇優(yōu)選擇，都有一整套嚴(yán)格的程序。二是建立健全民主參與機(jī)制，政府要建立行政決策聽(tīng)證制度和公示制度。廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意愿，盡可能避免發(fā)生不公正、不合理的公共決策。三是建立重大決策失誤責(zé)任追究制度。政府決策者作出的行政決策權(quán)如果帶來(lái)不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的責(zé)任。

(四)必須規(guī)范財(cái)政預(yù)算的管理體制

應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)行政部門的管理職能，規(guī)范財(cái)政開(kāi)支，強(qiáng)化預(yù)算管理。一是要改革政府的預(yù)算編制，將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，形成統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，使政府行政成本完全來(lái)源于預(yù)算內(nèi)資金，徹底改變以前預(yù)算執(zhí)行中的隨意性。二是要健全政府預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。要強(qiáng)化人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算編制和執(zhí)行有不合理的地方，有責(zé)任分析、問(wèn)責(zé)和否決。要加強(qiáng)審計(jì)部門對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，真正使外部的監(jiān)督到位和發(fā)揮作用。要加強(qiáng)政府財(cái)政部門自身的制度建設(shè)，使財(cái)政資金的支出做到規(guī)范透明。要向社會(huì)公開(kāi)政府預(yù)算程序，公開(kāi)披露財(cái)政預(yù)算信息，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。三是要完善政府財(cái)政預(yù)算的法律法規(guī)體系。完善《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中有關(guān)內(nèi)容、實(shí)施程序、操作辦法等具體規(guī)定，使其更加具有操作性。四是要提高財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)性。我國(guó)政府在體制改革時(shí)也對(duì)政府財(cái)政預(yù)算管理做了積極的探索和嘗試，如：有的地方政府為了避免“預(yù)算調(diào)整法”的弊端，已經(jīng)實(shí)施了“零基預(yù)算法”，即依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際評(píng)估情況編制預(yù)算。目前，比較受到推崇的還有將預(yù)算的控制作用和績(jī)效激勵(lì)相配套的方法，值得大力推廣。

(五)必須持久有效地控制“三公”經(jīng)費(fèi)

自2011年4月由科技部率先拉開(kāi)了公布“三公”經(jīng)費(fèi)的序幕之后，特別是在黨的十八大后，我們?nèi)〉昧藟嚎s“三公”經(jīng)費(fèi)的積極成效，但還要研制規(guī)范持久有效壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)的積極措施。首先，需要中央政府構(gòu)建統(tǒng)一、細(xì)化的公開(kāi)規(guī)則，尤其是在財(cái)政預(yù)算分類科目中，要增加“三公”經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目，使“三公”經(jīng)費(fèi)全部賬目公開(kāi)，并以規(guī)范化、法制化的形式固定下來(lái)。其次，強(qiáng)化機(jī)關(guān)各部門成本及節(jié)約意識(shí)，樹(shù)立廉潔行政觀念，樹(shù)立現(xiàn)代管理的效率觀念、價(jià)值觀念，從內(nèi)部強(qiáng)化對(duì)行政成本的管理，建立責(zé)任追究機(jī)制，提高行政管理能力，從而降低行政成本。三是提高公眾參與度，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是保證政府行政部門進(jìn)行有效行政管理的外部力量，要逐步強(qiáng)化社會(huì)公眾的知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，激活社會(huì)公眾參與監(jiān)督的熱情，從而使行政機(jī)關(guān)在社會(huì)監(jiān)督中贏得公眾信賴。

(六)必須依法規(guī)范行政監(jiān)督的制約機(jī)制

監(jiān)督是政府行政機(jī)制中的重要部分。首先，要健全有關(guān)法律。要由政策治國(guó)轉(zhuǎn)向法制治國(guó)，政府的一切行為要嚴(yán)格遵照法律，依法行政。其中，包括行政投入必須合乎法律規(guī)定，不能隨意行政。其次，要完善責(zé)任制度。僅僅有健全的法律來(lái)約束政府行為還不夠，還需建立健全行政責(zé)任制度，如要在民主集中制基礎(chǔ)上健全政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；要完善崗位責(zé)任制，按崗定職，各司其職；要完善行政問(wèn)責(zé)制，做到有責(zé)必問(wèn)、有錯(cuò)必糾，對(duì)不負(fù)責(zé)任、濫用職權(quán)的行政行為嚴(yán)懲不貸。第三，要完善行政監(jiān)督機(jī)制。除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制外，還要接受來(lái)自行政系統(tǒng)之外的監(jiān)督，以保障行政管理活動(dòng)沿著法治軌道運(yùn)行[5]。第四，要改進(jìn)政府的績(jī)效管理。進(jìn)一步完善政府的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，不能以GDP論英雄，要大力推行第三方績(jī)效評(píng)估機(jī)制，將行政成本納入績(jī)效考核體系當(dāng)中，并把考核工作制度化。

總之，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格管控和降低政府行政成本，是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，不可能僅靠中央政府的加強(qiáng)管控一切就會(huì)迎刃而解，而是要靠上下共同努力，從轉(zhuǎn)變觀念入手，從轉(zhuǎn)變政府職能著力，加快建立和完善相關(guān)法律與制度建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)控外督，自覺(jué)接受社會(huì)公眾輿論監(jiān)督，盡可能達(dá)到法經(jīng)濟(jì)學(xué)所期望的“帕累托最優(yōu)”，并最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)精干效能、清正廉潔的高績(jī)效政府的改革目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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Thinking of Government Administrative Cost from the Perspective

of Law and Economics

SHA Jichao

(School of Graduate Education, East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Key Words：government;administrative cost; law and economics; legalization; standardization

(責(zé)任編校：簡(jiǎn)子)